行政审批档案管理问题分析

摘要:南京市规划和自然资源局深入推进行政审批“放管服”改革，着力突破审批运转低效瓶颈，提升行政审批效率，提高行政服务水平。南京市城市建设档案馆负责行政审批档案的接收、整理与提供利用工作。在行政审批无纸化流转的大环境下，档案馆要找准定位，根据行政审批档案的新特点适时变革管理模式，确保行政审批档案顺利移交归档。

关键词:行政审批;城建档案;移交

自2001年10月以来，中国逐步推行行政审批制度改革，破除生产力发展中的体制性障碍。深化行政审批制度改革需要以“放管服”为重点和关键，“放管服”改革就是简政放权、放管结合、优化服务［1］。南京市规划和自然资源局依法对目前实施的各类行政审批项目做出取消、整合、新立处理，革新行政审批制度，推行建设工程项目审批事项报建、受理、审批无纸化，全面实现“网上办”“立即办”快速应对。在审批纸质档案向无纸化流转的过程中，南京市城市建设档案馆(以下简称“南京馆”)摆正自身位置，对审批档案的生成与移交全程跟踪，有效保障了社会公众利用行政审批档案的权利。

一、行政审批档案管理的必要性与重要性

行政审批档案具有明显的行业特征和较强的专业性。它是各级政府部门在行政许可、行政处罚、公共服务等日常工作中形成的专门档案，与百姓生活息息相关，具有较高的查考利用价值，在维持公序良德等方面有重要意义。

(一)档案专业性强，与公众权利密切相关

行政审批档案的形成者多为各专业领域的行政职能管理者，档案记录的是各级政府在依法行使行政权力、提供公共服务中的相关信息，是一种原生的、独有的档案信息资源［2］。例如:南京市规划和自然资源局形成的行政审批档案，既包含准予个人或单位从事某种特定活动的规划管理档案，也包含依法确定公民获取不动产权利的不动产登记档案等。这些档案与公众权利密切相关，是行政执法、房屋确权的重要依据，在查考利用中能够有效解决社会矛盾，保障企事业单位和公民个人相关权益［3］。

(二)档案形成速度快，体量较大

行政审批事项多，生成的档案数量较大。在城市大开发期间，笔者所在单位接收的由南京市规划和自然资源局移交的规划管理档案逐年递增，且每一个建设工程规划许可证下的档案体量逐年增大。2010年“南京馆”接收由南京市规划和自然资源局移交的建筑类规划许可工程404个，2013年升至488个，且逐年上升。随着行政审批流程日益规范化和系统化，单项工程的文件数量逐年增加，年移交体量不断加大，给档案实体整理和库房管理带来了前所未有的压力。

(三)公众利用频率较高，时效性强

行政审批档案与公众权利密切相关，查考利用需求迫切。目前南京市明确规定:涉及实体经济企业或者个人类的不动产首次登记时限为3个工作日，其他类为5个工作日。自窗口进件到公众取件，需要查考、核实、校对的内容众多，必须有强大的数据作支撑。在规定时间内精准定位所需档案，依赖的是有条不紊的档案管理工作。排列有序、标识清晰的档案实体管理，辅以著录精准、检索便捷的档案信息化管理系统，能有效提高行政审批档案的利用效率。

二、行政审批档案管理存在的问题

(一)受重视程度不够

2020年修订的《中华人民共和国档案法》第九条明确规定:机关、团体、企业事业单位和其他组织应当确定档案机构或者档案工作人员负责管理本单位的档案，并对所属单位的档案工作实行监督和指导。但是，目前各单位普遍存在“重用轻管”“重业务轻档案”的情况。行政审批档案多形成于各级政府部门，此类机构对档案管理的重视程度不够，对业务工作中形成的审批档案缺乏归档与整理意识，随手放置、任意丢弃的情况时有发生。加之审批结果的出件与留存多由行政服务窗口负责，造成审批结果与审批过程性文件的存放位置不一致。经办人员轻视审批档案管理工作，在行政审批流程结束后未及时从审批业务系统中导出需要归档的审批档案，致使在系统升级或数据库维护时大量过程性审批档案被误删或丢失，带来不可弥补的损失。

(二)办公地点分散，管理松散

行政审批档案是政府各部门在公共服务中形成的，受限于机构设置与上下级隶属关系，同级部门往往按照级别及区域划分分布在不同的地理位置，彼此之间缺乏沟通交流，造成行政审批档案分散，管理水平与标准不统一，严重制约了公众利用审批档案的便利性。

(三)归档方式不科学

目前南京市及其所辖各区均成立了行政服务大厅，办事人员在大厅完成送件，审批完成后在同一地点取件。这种模式虽然方便了办事人员，但从归档的角度来看，对于已走完电子审批流程的审批事项，办事人员在取件时打印纸质件并归档，带有过程性元数据的电子档案却滞留在业务系统中，随着系统的更新升级而丢失，不利于档案的科学管理。这样的归档现状背离了“放管服”改革的初衷，增加了行政审批尤其是窗口出件人员的工作量，且元数据的丢失使得行政审批档案的真实性和完整性大打折扣。

三、城建档案在无纸化审批流转中的移交与管理

在工程建设项目审批无纸化流转下，要使行政审批档案及时、完整归档，必须打通档案馆在此环节中的数据孤岛。“南京馆”在南京市规划和自然资源局建设工程项目审批无纸化流转改革的背景下主动出击，从档案保管利用角度出发，提出有针对性的《无纸化审批档案移交的原则方案》，利用档案馆优势，制订审批档案移交计划。

(一)找准站位，从源头把控档案质量

行政审批档案形成于业务科室，在部门档案室归档，永久保存于各级档案馆。档案馆处于行政审批档案生命周期的最后环节，无论是在业务流程方面还是在业务系统上，都与前端工作脱节且信息不共享。“南京馆”充分认清现实，在无纸化审批构想形成的初期，结合文件生命周期理论，提出《无纸化审批档案移交的原则方案》，从移交载体与内容、电子档案移交要求、归档文件信息著录与描述及移交形式四个方面考虑无纸化审批环境下审批档案的特点，预估可能面对的新情况，并做好了预案，拟定了解决方法。

(二)着眼实际，丰富档案移交形式

无纸化审批流程下形成的档案以电子文件居多。“南京馆”从便于保管和利用的角度出发，秉承档案齐全、完整、正确的原则，要求形成单位移交全套电子档案。电子档案包括内容数据和元数据信息，两者缺一不可，其中元数据信息包括办文的基本信息、过程信息和电子文件的结构信息等。每份符合归档要求的电子文件除了要移交电子签章数据的原格式文件外，还需要移交一份固化的通用PDF格式文件，以增加流通阅读的方便性，提高利用效率。存储数据库分为核心库与利用库:包含元数据信息的原生电子档案存储在核心库内，用于异地备份，满足特殊利用需求;利用库内存放PDF格式文件，用于经办人和社会公众查考利用，确保档案数据的真实性和安全性。对于行政审批中形成的具有结论性和法定性的行政许可类文件，如建设工程规划许可证及其附图等，档案馆在接收符合条件的电子文件的基础上，仍需接收一份具有凭证作用的纸质原文件，以防在利用过程中出现扯皮推诿现象，维护审批档案的权威性。

(三)强化落实，约定档案移交格式

从便于打开和利用的角度出发，“南京馆”要求以通用格式形成、收集并归档电子文件，规定行政公文正本以版式文件格式归档，版式文件格式参照DA/T47—2009执行，一般采用PDF版式格式。文档、音频、视频等电子文件以WPS、MP3、MP4等通用格式归档。网页和社交媒体类电子文件及二维矢量、三维矢量文件等均需以其通用的原文件格式归档，如HTML、STEP格式等。“南京馆”接收的行政审批档案涉及较多图纸资料。鉴于此，“南京馆”明确规定，当大型图纸电子文件(如dwg文件)转换为PDF固化格式时，为保证比例尺的有效性，需采用全尺寸转化，不得私自降低图纸规格，以保证后期输出打印或有其他需求时能完整、清晰地还原档案信息。

(四)约定时效，保证行政审批档案的完整性和安全性

行政审批档案移交采用在线和离线相结合的方式。项目审批完后，南京市规划和自然资源局以建设工程规划许可证为区分，向“南京馆”专网专线推送包含电子档案元数据和内容数据的信息包。在主管局和档案馆之间设置中间交换(接收)平台，获得相应编辑权限的工作人员可以按照双边需求，完成信息的推送和接收工作。在档案移交过程中有效利用信息技术手段，可以减少人工操作，避免带来不良后果。离线移交就是按照约定好的移交清单，以许可证等唯一标识码为线索存储电子文件，通过移动硬盘、可录类蓝光光盘等大容量存储介质进行线下移交，签订移交责任书，避免产生矛盾。档案移交是档案全流程管理工作开展的基石，档案接收工作质量直接影响档案整理工作质量。档案馆只有顺应行政审批制度改革要求，在无纸化审批环境下找准自身定位，弘扬“店小二”的服务精神，从档案的长期利用角度出发，认识移交工作的重要性，化被动为主动，从头要求，从严要求，才能从根本上提高行政审批档案的真实性、完整性、可用性和安全性，保证行政审批档案发挥应有的作用。目前，行政审批档案管理对于包括“南京馆”在内的各类专门档案馆来说，都是一个新的挑战。如何成功实现从纯实体档案移交到电子档案移交的转变，值得每一个档案从业者深思与探究。

参考文献:

［1］刘鲁生，郭世俊．“放管服”改革背景下档案工作创新与实践［J］．兰台内外，2020(6):34-35．

［2］蒋建峰，金怿．“放管服”背景下的行政审批电子档案管理平台构建［J］．档案与建设，2019(11):51-53．

［3］黄衍洁．加强行政审批档案管理利用的若干思考［J］．办公室业务，2019(23):55-56．

作者：赵静 单位：南京市城市建设档案馆