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沿海湿地立法困境探讨

湿地是指有水生植物或者湿生植物生长的区域,湿地对于防洪、维护生物多样性以及改善周边水质都有很大帮助,因而各国也纷纷通过立法方式来保护湿地,力求发挥出湿地价值。但纵观我国对于沿海湿地的相关立法,还存在许多的问题有待解决。

一、我国沿海湿地立法面临的问题

(一)缺乏对概念的认定。在《国际湿地公约》中可以找到针对“湿地”概念作出的文字性描述,但是从我国国内立法来看,由于缺乏对沿海湿地保护出台的专业立法,因而也没有法律对“湿地”概念作出具体的描述。许多地区的立法中将沿海湿地纳入到环境保护的相关条例之中,而对沿海湿地的定义也都以自然保护区的概念一笔带过。在有些关于水污染防治的立法条文中也可以找到“湿地”的字词,但是对于其概念却很少涉及。由于对于“湿地”的概念以及范围规定不明确,现实中一些发挥出湿地功能却得不到法律保护的沿海湿地很多,不利于国家对沿海湿地的有效管理。(二)立法未解决现实问题。对于湿地保护来说,我国许多地方都坚持“保护优先”的原则,这也就引发了现实问题:当沿海居民生存与湿地保护相冲突时,法律如何作出明确性规定。国际上通常做法是在保护居民基本生存权的同时,给予湿地权利人一定的补偿,我国立法中也稍作借鉴,但是却没有对补偿的具体标准和范围作出明确规定,因而各地区补偿情况差异很大。(三)法律责任划分不明确。沿海经济的迅速发展也为沿海湿地保护带来了许多难题,工业废水、废气的排放会破坏湿地生态系统,对湿地造成不可逆转的伤害,但是国家相应的惩罚措施却很轻。一些地方对于在湿地丢弃生活垃圾、建筑垃圾的情况最高罚款只有500元,无法起到警示和惩罚的作用。其次虽然许多沿海地区立法中都有禁止破坏湿地生态系统的规定,但是对于真正破坏生态系统的行为如何追责,不同种类的破坏行为行为人所承担的责任是否有差异,这在许多地区立法中都未得到明确。

二、以制定专门法方式解决立法难题

我国目前对湿地的保护是以绿皮书的方式明确,随着立法技术的发展以及湿地重要性的凸显,对于沿海湿地保护可以出台统一的保护条例,对该生态系统的保护进行统一规定。(一)立法原则。首先应以制定法为主,同时还需要尊重习惯法内容。虽然国家有出台统一的立法,但是由于各地区自然情况、民俗风情、生活理念不同,在对湿地进行国家统一立法的同时,也允许各地区根据自己的习惯出台地方性法律,这种方法可以在尊重各地区风俗的基础上推进国家法律的实施。其次应遵循生态优先的原则。当地方和国家经济发展与生态保护发生矛盾时,应适用“生态优先”的原则,经济发展不能以牺牲生态保护为代价,应推进两者并行。最后是整体保护原则。生态系统是内部平衡的生态圈,内部各个整体是相互制约、相互影响的关系,因而在立法中应当将各个部分都纳入法律规制的范围之内,不可追求某个部分发展而破坏了湿地系统整体性。(二)相关规范。在具体规范制定的过程中,责任制度是关键要素,明确不同违法行为应承担的相应责任,一方面可以督促公民积极遵守法律内容,另一方面也为行政和司法机关的具体工作提供明确的指引。一是行政责任。该责任是指违法者虽然有破坏沿海湿地的行为,但该行为未造成严重后果,未上升到刑法的层面,此时需要追究行为人的行政责任。在行政责任立法中,立法者需要考虑到不同地区沿海湿地系统的稀缺性、脆弱性,针对不同的违法行为划分不同的行政责任,实现责任程度的递进,如警告、罚款、行政拘留等。其次是民事责任。破坏湿地行为属于环境侵权行为,造成湿地损坏的个人或者单位都应承担相应的民事责任。参考我国环保法的相关规定,民事责任主要包括消除妨害和赔偿损失。消除妨害是停止自己的侵害行为,并且积极消除该行为带来的不良后果。赔偿损失则指赔偿因环境受损而造成的实际财产损失。最后是刑事责任。当破坏湿地的行为已经造成严重后果的时候,需要根据罪责刑相适应的原则来对不法分子定罪量刑,承担相应的刑事责任。(三)配套机制。在立法条文中还应当有落实措施所需要的配套机制。首先是协调机制,明确各层级部门在沿海湿地管理中的具体权限,在开发利用湿地时候能够协调湿地经济效益、生态效益以及社会效益,以求更好地开发和管理湿地。其次是生态评估机制。是否采取某种生态建设措施,需要综合评估该措施所带来的经济和社会效益,需要有合理的评估机制,为生态建设决策提供重要参考。

三、结束语

综上所述,湿地是地球上重要的生态系统,若湿地生态系统遭到破坏,则会对全球生态系统的稳定性带来严重的打击。我国目前对沿海湿地的相关立法还比较少,未形成统一的立法性规定,为实务工作带来许多难题。因而在现有立法技术手段上,立法工作者应综合对比各地区沿海湿地保护现状和立法现状,在对这些情况汇总基础上制定出统一的法律规范,为沿海湿地保护提供强有力的法律支撑。

[参考文献]

[1]刘剑川,樊清华.论我国湿地刑事立法保护原则及立法对策[J].法制与社会,2011(9).

[2]顾月月,李岩.浙江省湿地面临的问题及立法建议[J].温州大学学报•自然科学版,2011(3).

作者:翟羽翔 单位:澳门科技大学法学院

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