农田水利立法问题及制度

本文作者：王冠军、柳长顺、周晓花工作单位：北京水利部研究中心

立法的必要性

2.1提高农业综合生产能力，保障国家粮食安全，改善农民生产生活条件，促进农村经济社会发展我国是拥有13亿人口的大国，特殊的自然地理和气候条件决定了农业生产离不开灌溉，满足13亿人的粮食需求必须大力发展农田水利。1949年以来，党中央、国务院高度重视农田水利建设，组织广大农民群众兴修了一大批农田水利工程设施。面广量大的农田水利工程设施形成了较为完备的农田灌溉排涝体系，成为发展农业生产特别是粮食生产、提高农业综合生产能力的重要基础，改善农民生产生活条件的重要保障。随着我国人口的持续增长和耕地的不断减少，实现粮食稳产增产，保障粮食供求平衡的压力仍然较大。2009年12月中央农村工作会议强调，要稳粮保供给，确保粮食生产不滑坡。全国新增500亿kg粮食生产能力规划提出，到2020年，我国粮食生产能力达到5500亿kg以上。在影响粮食生产的光、温、水、土、肥、种等要素中，水的增产效用最为突出，灌溉耕地的粮食产量通常是非灌溉耕地的2～4倍，实现新增500亿kg粮食生产能力关键在于水。农田水利在国家粮食安全中有着越来越重要的作用，已经成为影响国家长治久安的重要因素，必须通过法律措施保障农田水利发展。2.2适应经济社会发展变化，保证农田水利事业健康发展随着农村经济体制改革的不断深化，农田水利建设与管理中存在的问题日益突出，主要表现在:(1)农田水利建设滞后仍然是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤。全国还有一半以上耕地是“望天田”，缺少基本灌排条件。全国40%的大型灌区骨干工程、50%～60%的中小型灌区、50%的小型农田水利工程设施不配套、老化失修，大型灌排泵站设备完好率不足60%，农田灌溉“最后一公里”问题凸显。农业用水方式粗放，单方水粮食产出只有发达国家的一半，很多地方仍存在大水漫灌现象。(2)农田水利设施薄弱仍然是农村基础设施的明显短板。改革开放以来，交通、电力等农村基础设施投入显著增加，得到明显改善。但农田水利投入明显不足，农业“靠天吃饭”局面没用得到根本扭转，水利设施薄弱成为农村基础设施的明显短板。(3)农田水利建设与管理体制机制改革滞后仍然是农田水利跨越式发展的最大制约。改革开放以来，我国在诸多领域进行改革，对原有社会生产关系进行了深度调整，但农田水利建设与管理的体制机制并未实施相应的重大变革，导致农田水利工作的组织形式、投入方式与当前形势极不相适应。一是财税体制改革使中央和地方分配关系发生变化，但农田水利投入责任未作相应调整，造成农田水利投入责任难以落实，加上取消“两工”以后农民投工投劳的减少，农田水利投入规模明显不足;二是农村劳动力就业环境和收入结构发生变化，农民对农田水利的依赖性降低，造成农民对农田水利建设与管理缺乏动力;三是社会宏观法制环境发生变化，基层政府组织动员能力逐步弱化，加上农田水利法规制度、配套政策和标准规范不够完善，使得政府组织农民参与农田水利建设难度加大，农田水利管理明显薄弱;四是农田水利建设标准和模式发生变化，工程建设和管理由劳动密集型升级为资金密集型，使得从前“人海战术”建设农田水利的实施效果大打折扣;五是农村土地经营制度变革，土地分散经营与农田水利集体受益性矛盾突出，化解矛盾的对策缺位，导致农民缺乏积极性。这些深层次矛盾和问题如不尽快有效解决，不仅直接影响农田水利工程的建设与运行管理，而且直接影响到国家粮食安全，影响到新农村建设的顺利开展，影响到政府大量投入的效益发挥以及服务型政府的建设。然而，这些问题涉及到各级人民政府以及水行政、农业、卫生、环境保护等部门和管理单位、用水户、社会公众等各种主体的权利义务安排，无法单纯依靠行政或者经济措施予以解决，需要开展相关的法制建设。而且，这些问题的解决已经超出了水利部门的现有职责，无法单纯依靠水利部出台部门规章或者联合相关部委出台规章予以解决，而需要在更高层次上、由国务院出台专门的法律或行政法规予以解决。通过立法明确农田水利的公益性性质，合理划分各级政府、政府相关部门的事权和财权，可有效发挥政府在农田水利建设与管理中的主导作用，充分调动广大农民群众参与农田水利建设和管理的积极性，有效推进农田水利事业的健康、稳定发展。2.3解决农田水利法律缺位，依法开展农田水利建设和管理党的十七大明确提出，要加快建设社会主义法治国家，完善中国特色社会主义法律体系。但是长期以来，我国开展农田水利建设与管理，一直是靠政府号召、政策引导、行政力量组织的方式进行，缺乏法律保障。通过农田水利立法，尽快建立起我国农田水利建设和管理的基本制度，是实现农田水利工作有法可依的重要举措，也是完善水利法律体系、进而完善中国特色社会主义法律体系的重要内容。改革开放以来，随着依法治国方略的确立与实施，我国制定出台了一些与农田水利有关的法律法规和政策，包括《水法》、《农业法》、《农业技术推广法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》、《水利工程管理体制改革实施意见》、《关于建立农田水利建设新机制的意见》、《小型农田水利工程管理体制改革实施意见》等。这些法律法规和政策的出台实施，从不同角度和层次，推动了农田水利工作的开展。但是，由于相关法律法规对农田水利虽有涉及，但不系统、不明确，没有也不可能全面系统地反映农田水利的特点和问题，难以有效规范和指导农田水利事业发展。而部门规章和政策性文件，权威性不够，需要提升法律效力。通过农田水利立法，以国家意志确定各级政府及有关部门、农民群众、各类社会团体在农田水利建设和管理中的利益关系，可较好地解决管理缺位、职能交叉等农田水利工作中存在的实际问题，针对性、可操作性强，效力高，可形成全社会重视和参与农田水利建设与管理的强大合力。

立法需要解决的主要问题

3.1明晰五项权利(益)一是明晰事权财权。目前，由于农田水利性质不明，导致各级政府事权财权划分不清、调整不及时，政府与农民、政府各部门的责任不明，严重制约了农田水利发展，需要在立法中予以明确。二是明晰工程产权。农田水利工程量多面广，种类和功能较多，其投资既有中央投资、地方政府投资，又有农村集体经济组织投资和农民个人投资，还有社会投资。为了落实工程管理责任，加强工程管理和维护，需要根据国家有关规定，考虑农田水利工程的特点，对各类工程产权进行界定。三是明晰水权。由于农业用水水权分配没有以法律的形式予以明确，用水户取用水权得不到有效保护，导致挤占农业用水现象时有发生，需要在立法中明确农业水量分配制度。同时，为了促进农业节水，需要建立农业水权转让制度。四是明晰工程占地权。农村土地大部分已承包到户，且保持几十年不变，按照现行的农田水利投资标准很难对工程占地进行补偿，不能对工程用地进行确权划界，给工程管理带来很多问题。为了保证农田水利工程建设用地，需要根据《土地管理法》等有关法规，对农田水利工程占地权予以明确。五是明晰工程运行调度权。需要根据水权、工程产权，明确工程运行调度权，建立完善工程设施和灌溉水源占用补偿制度，以确保工程安全正常运行和效益长久发挥。3.2落实三项费用一是建设经费。科学有效的投入机制是保障农田水利工作有效开展的前提。长期以来，农田水利事权划分不清，投入主体不明，投入严重不足。需要结合当前经济社会发展形势以及农田水利投入实际，按照责权利统一的原则，统筹考虑工程项目的规模、性质和受益范围，明确中央、地方政府以及农民群众的投入责任。二是运行维护经费。运行维护经费足额到位是加强工程管理和维护，实现工程良性运行的基础。目前财政经费未完全到位，水费标准偏低，农田水利运行维护经费严重不足，需要立法对运行维护经费来源作出安排。三是水费。水费是运行维护经费的主要来源之一，是水利工程良性运行的重要保证。目前农业水费的征收面临极大难度，需要根据农业用水的特点，兼顾补偿成本和农民承受能力，探索合理的农业水费分摊机制，健全农业灌溉用水水价制度。

拟确立的关键制度

4.1事权划分制度首先，根据农田水利在我国经济社会发展中的地位与作用，科学调整与合理确定农田水利的性质，突出其公益性定位。其次，根据农田水利面广量大的特点和多年来农田水利建设与管理的经验，明确农田水利主要由县级政府负责，特别是农田水利规划的编制、审批与组织实施。但考虑到农田水利的公益性、基础性、战略性定位，省级以上政府在强化领导、加强统筹和保障投入方面也是必需的，特别是分税制改革以来，中央与地方的财力比例发生逆转，按照事权与财权(力)匹配的原则，中央政府在投入方面要承担更大的责任。最后，根据国务院的各部门“三定”规定，结合农田水利工作的特点，明确政府各部门之间的职责划分:水行政主管部门负责农田水利的统一管理和监督工作，其他有关部门按照职责分工负责农田水利的相关工作。4.2规划统筹制度首先，综合考虑农田水利规划工作开展实际，强化政府对规划的审批，明确规划的法律地位，确立规划的权威性。其次，考虑农田水利多部门管理的现状，为规范和加强农田水利工程建设管理，确保各部门工程建设按各级农田水利规划实施，整合资金，形成合力，提高资金的使用效率和效益，应当建立农田水利规划统筹机制，即水行政主管部门立项审查制度。从制度上保障规划编制、修订、实施的科学性、民主性和权威性。4.3建设投入制度持续稳定的投入是农田水利发展的根本保障。尽管在党中央、国务院的高度重视下，近年来农田水利建设投入持续增加，规模不断扩大，但农田水利建设投入规模仍然无法满足工程建设的需求，农田水利建设滞后的局面没有得到根本扭转。为此，要明确各级政府对农田水利建设的投入责任，稳定和增加财政对农田水利建设的投入规模。同时，要调动广大农民的积极性，并鼓励社会资金投入农田水利，建立和完善农田水利建设投入增长机制。4.4工程占地补偿制度一般情况下，农田水利工程占地较少，补偿主要依靠村组集体协商解决。但对于一些较大的农田水利工程，需要征地、确权划界。目前，土地大部分已承包到户，且保持几十年不变，按照现行的农田水利投资标准很难对工程占地进行补偿，不能对工程用地进行确权划界，给工程管理带来很多问题。为了保证农田水利工程建设用地，应当根据工程类别对工程占地补偿进行规定:村内的农田水利工程用地，依法使用集体土地，不实行土地征收，由村委会组织村民协商确定用地补偿;跨村的农田水利工程用地，可实行征收，所需费用纳入工程预算;不实行征收的，必须就用地补偿与农村集体经济组织协商一致。4.5产权制度合理有序的工程运行管理是保障农田水利工程长期发挥效益的基本条件，而产权界定是农田水利工程管理的基础，也是解决目前部分农田水利工程产权不明的关键。目前有关政策明确规定，对于投资形成的工程产权，实行“谁投资、谁拥有产权”的原则。但对于政府补助形成的小型农田水利工程产权，大多明确由受益主体所有。因此，应当根据农田水利工程的特点，按照资金来源、工程规模、服务对象等，合理界定工程产权:政府投资的跨村的农田水利工程，归国家所有;村内的小型农田水利工程，归受益主体所有;非政府投资的，归投资者所有。4.6工程运行与维修养护经费保障制度考虑农田水利工程公益性的特点，根据工程类别和规模，合理确定政府、农民的责任，建立维持工程良性运行的经费保障制度。跨村的农田灌溉工程，运行维护费由各级政府承担，农民按规定交纳水费;村内的农田灌溉工程，运行维护费由农民承担，政府给予补助。农田排涝工程，运行维护费主要由政府承担。4.7工程设施和水源占用补偿制度为了切实保护农田水利工程设施和水源不被随意占用，保护农民用水权益，根据国家相关政策，应当进一步完善农田水利工程设施和水源占用补偿制度。首先，农田水利工程应当根据工程类别划定管理和保护范围，并明确边界、设立标志。其次，任何单位和个人，都不得随意占用灌溉水源、农田水利工程设施。对确需占用的，必须经工程产权所有人同意，按照工程管理权限报有管辖权的县级以上地方人民政府水行政主管部门批准，并采取相应的补救措施。4.8农业水量分配制度农业水量分配包括三个层次，一是从流域到区域的水量分配;二是取水许可，分配给灌区;三是灌区水量调配，将灌区的水量分配给用水户，由用水户遵照灌区规定，在固定期限内享有该部分水量的使用、收益和处分等权益，并承担相应责任。目前，前两个层次制度比较完善，第三层次需要规范。为此，主要应对灌区水量调配做出规定，灌区管理单位综合考虑取水许可核定的水量、年可供水量、作物种植结构、灌溉用水定额和用水申请等情况，将灌区的水量合理分配给用水户。4.9农业水价制度水费收入是维持水利工程良性运行的重要保证，征收水费也是促进节水的主要措施。但是，考虑到农田水利工程具有较强的公益性，农民承受能力普遍偏低，农业用水水价核定要按照促进节水、降低农民水费支出、保障工程良性运行的原则，由政府和农民合理分摊。跨村的农田水利工程供水实行政府定价，村内的农田水利工程供水实行政府指导价。政府定价或者政府指导价不能满足工程正常运行要求的，由有关地方人民政府给予财政补助或者调整水价。4.10农田水利服务制度乡镇水利站等基层水利服务机构承担着乡镇防汛抗旱、水利建设、工程管理、区域水资源规划、水资源配置、水资源保护、农业节水技术推广、农村水利建设组织和水行政执法等任务，在农田水利工程建设与管理中发挥着重要作用。成立农民用水户协会等农民用水合作组织是实现农民参与农田水利工程建设与管理的有效方式。因此，应当按照2011年中央一号文件“建立健全职能明确、布局合理、队伍精干、服务到位的基层水利服务体系，全面提高基层水利服务能力”的要求，明确乡镇水利站等基层水利服务机构的性质和职责，将维持其运转所需经费纳入财政预算。同时，明确农民用水合作组织的法律地位，加大政府扶持力度，加强其能力建设。

下一步工作

以促进农田水利发展为出发点，针对影响农田水利发展的主要矛盾和问题，充分考虑我国农村生产方式变革对农田水利发展的体制性障碍，在前期研究基础上，确立相关制度，力争“十二五”期间正式出台“农田水利条例”。近期工作重点如下:一是针对立法需要解决的主要问题对前期研究成果进行系统梳理。立法过程是统一理念和工作思路的过程，也是不断攻克农田水利建设与管理难题的过程，把长期以来积淀的问题，通过一部法规的制定全部解决是有困难的。下一步工作中，首先要根据农村经济社会发展的新形势，明确立法需要解决的主要问题，然后通过对前期研究成果的梳理，找出需要进一步研究解决的问题。二是开展补充调研。针对需要进一步研究解决的问题，继续开展深入细致的调查研究，寻求对策、理清思路，为起草完善“农田水利条例”打好基础。三是起草“农田水利条例”。从规划、投入、建设、管理、组织等方面，对农田水利建设与管理进行规范，起草“农田水利条例”，并按程序办理。