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审计职业化建设问题与对策

随着中央审计委员会的成立,党和国家的监督体系日渐完善,对权力的制约和监督也逐渐增强,这一发展使得国家对审计队伍有了高的要求。同时随着审计全覆盖的不断推进,审计全覆盖的纵深拓展也需要一支专业化的审计队伍,基于这两点原因,审计职业化的建设更为迫切。

一、引言

1.审计职业化含义。审计职业化是指国家审计人员依法行使审计监督权,并以此作为专门职业,行使职责时具备与之相匹配的职业意识、技能和道德,在履行其职能时享有确保其依法履行职责所需的职业地位和职业保障。2.研究现状。目前我国学术界一致认为审计职业化建设迫在眉睫,并对审计职业化的概念和内涵都进行了大量的探讨,并以此为延伸,针对审计职业化建设过程中的问题和解决路径进行了研究,提出了审计职业化建设中仍然存在相应机制不完善、人员能力不足的共识性问题,并且针对这部分问题提出了对应性的提高职业能力与能力及完善机制的解决路径(秦之泰、马富权、田周超等),但是我国审计职业化还存在其他阻碍。王爱国(2016)认为审计职业化还存在“官本位”思想根深蒂固、行政化管理的问题,泛化完善顶层设计才是解决国家审计职业化阻碍的路径。还有学者认为解决审计职业化的问题应该从“职业资格”入手(程安林等,2017),强调职业意识与职业规范,优化审计职业化运行的大环境。纵观学者对国家审计职业化的研究,在建设问题及解决路径上都有一定的共识,但是随着政治经济的发展,尤其是2018年中央审计委员会成立,审计职业化建设的环境已经发生了变化,审计职业化建设中的问题与解决路径也有了相应的变化。

二、审计职业化进程滞缓问题

审计职业化是推动审计全覆盖、完善国家审计体制的重要举措,也是推动国家依法治国全面从严治党必不可少的部分,但是目前我国审计职业化仍存在许多亟待解决的问题,主要表现在职业能力与机制、法律不健全这几个方面。1.职业能力与审计职业化发展需求不适配。审计职业化的职业能力取决于我国政府审计从业人员的整体职业能力。近年来,国家对审计的重视程度提高,政府审计发挥作用的范围扩大,具体业务外延拓展到了扶贫、自然资源等相关领域,我国政府审计的任务日益增多,再加上大数据技术带来的影响,对我国政府审计人员的职业能力要求也更高。然而我国政府审计人员缺口较大,审计人员老龄化的问题十分严重,新生审计力量不足,尤其是在部分欠发达地区更为突出,无法满足审计职业化的职业能力需求。从专业教育的角度来说,以前审计还未作为单独的二级学科,相关从业人员接受的基础审计知识教育并不全面,这就导致了审计人员在从业时所必须的专业知识并不完备。而且,随着经济社会的全面发展,不光对政府审计人员专业胜任能力的要求有了显著提高,对复合型人才的需求也有所上升。政府审计人员除了掌握基本的审计知识之外还要掌握额外的经济知识、法律法规,甚至是计算机专业知识。目前审计机关的从业人员在大数据方面的专业知识尤为缺乏,在大数据环境下无法利用好相应的专业技术,诸如,对数据的挖掘、处理、分析,就需要对计算机科学相关知识进行过专门学习。然而现有审计队伍无法满足这种需求。2.配套机制不健全。审计职业化推进中的问题不是单独加强审计人员的职业能力就可以解决的,它还需要各项机制相互配合。完善的机制不仅可以吸引人才提高整体职业能力。审计与政府其他工作性质并不相同,其工作中除了一般的行政能力之外还需要专业能力,这一因素使得审计人员区别于其他政府工作人员,尤其随着职业化建设,审计人员更偏向于“技术型”人员,因此需要不同于一般行政人员的配套机制。但在目前,我国政府审计的相关机制和政府其他公务人员适用的一致性,使审计职业化不光要对顶层审计相关制度需要进一步探索,也要从准入机制到激励和升迁机制,管理中的保障机制和追责问责机制以及继续教育机制和作为评价标准的执业资格评定机制等进行研究。(1)顶层制度尚在探索。2018年中央审计委员会成立之前,我国政府审计独立性不足,随着中央审计委员会和各省市审计委员会相继建立,国家审计体制顶层架构的改革,强化了党的统一领导,审计机关不受其他行政机关的干预,省以下的审计机关开始探索人财物统一管理,其独立性和权威性大大加强,然而改革才刚刚开始,理论和实际建设都还存在许多空白,而且现有的顶层体制还处于起步探索时期。审计职业化需要一个稳定健全的制度环境,现阶段显然无法满足这一需求。(2)准入机制考核没有针对性。目前我国政府审计的准入考核和国家其他公务员岗位一样,都是通过国家公务员考试来进行选拔,采取初试与复试结合的选拔程序。在政府审计相关岗位初试考核时,对专业课的审查并不深入,大多数岗位只是在招录条件对报考人员的专业进行一定的限制以此来提高专业能力,在笔试和面试中更加看重对基础知识和能力的考察,缺乏深入地对审计专业知识的针对性考察,这对于审计这一专业性较强职业能力要求高的岗位来说是不适合的。而且审计这一行业需要在专业化教育后加上大量的实践经验积累才能加强其专业胜任能力,提高其职业能力,现有的新生的专业性较高的审计力量显然无法满足这些经验需求,这意味着政府审计人员的职业能力无法适应审计职业化需求。(3)缺乏明确的激励制度和升迁机制。目前我国大多数毕业生在进行择业时首要考虑的还是薪资问题。政府审计对比社会相关行业的从业薪资并无优势,同时受制于政府体制的升迁机制,很多从业人员的工资未来涨幅并没有社会相关从业者预期高,因此很多毕业生在择业时更倾向于选择社会审计或相关行业。激励制度与升迁机制是择业时对未来从业前景展望必须考虑的因素,这两个机制的不明确将使得许多对政府审计从业持观望态度的职业素养较高的人才放弃这一选择,不利于提高整体职业能力。而且激励机制和升迁机制是从业人员工作时的动力,这两项机制的不完善会导致审计体制内缺乏动力,不利于提高从业积极性,对职业化建设造成阻碍。(4)没有完善的保障和问责机制。审计职业化的保障机制不光是指对审计人员权利的保障,还包括对其在执行审计任务时应有的权力保障。虽然在审计法中规定:“审计人员依法执行职务,受法律保护。”“任何组织和个人不得拒绝、阻碍审计人员依法执行职务,不得打击报复审计人员。”但是在日常审计业务的开展过程中,受制于没有完善的保障机制和后续明确的处理问题的问责机制以及我国现行的行政管理体制,这一项法律的实际执行效果并不很好。在职业保障权利这方面,政府审计人员和其他公务员共用一套保障体系,并没有实现职业化的区分,其中职级、编制和待遇等保障机制问题都是审计职业化建设中需要解决的问题。(5)缺乏相应的执业考核机制。专业的执业资格考试可以为业界提供标准化和规范化的参考。目前,我国缺少政府审计从业人员专门的执业资格考核,而审计又是一项对专业技能要求比较高的工作,没有相应的考核标准,无法明确审计人员应具有的业务水准,也没有办法规范审计职业人员必须具备相应的执业资格条件。对执业资质条件的要求直接关系到国家审计人员的职业能力,也关系着审计职业化的建设。(6)缺乏后续教育机制。社会的政治经济文化环境都在变化,知识和技术更迭快速,一成不变的知识体系和专业技能是没有办法适应不断增长的职业能力要求,目前我国政府审计部门是有开展后续教育活动的,但是这部分活动只是针对某一专题或会议而进行的精神和内容学习,没有对更新快速且实用性广泛的领域诸如计算机、会计等进行有规划的系统性的学习,这无疑是无法提高整体审计队伍的职业能力。而且后续教育关系着审计职能的发挥效果,加强后续教育,建立完善的后续教育机制可以增强审计的监督作用。3.法律不健全。任何工作都需要在法律法规的指导下开展,审计也毫不例外,目前我国审计法律体系由《宪法》、《审计法》、相关行政法规和审计准则及其他构成,但是其中尚未有明确的关于审计职业化相关规定。在《审计法》中仅对审计人员的职业资格和权利运用做出规定,但缺少明确的职业化要求。在相关法规中虽然有针对审计职业化的内容,但未明确审计职业的具体任职资格、保障等。而审计准则中对审计人员的任职资格进行了规定,但未能突破上层法律的规定。近年来,国务院出台了《关于加强审计工作的意见》,对于审计人员的任职条件和准入资格、职业化要求进行了进一步的规定,是对现有审计法律体系中审计职业化内容的补充,但是还需要进一步完善,将其具体化、明确化,提升至法律条文层次予以明确。在立法上的不健全也带来了另一个问题,审计的重视程度并不够。政府审计作为国家监督体系的重要部分,为国家政治经济发展保驾护航,其重要程度不言而喻。然而因为在立法上没有达到应有的高度,导致审计在社会及政府体制内的重视程度并不够,这些都为审计职业化的建设带来了阻碍。

三、解决对策

1.全方位提升职业能力。审计职业化的第一问题就是解决职业能力不足的问题,职业能力可以从审计人员的角度入手。本科生是未来审计职业化的主力军也是基础力量,从本科教学入手,在日常学习中加入对实践内容的学习,以此来增加未来从业人员的实践经验,同时可以在相关高校开展专业性较强的专业课,如大数据审计、数据挖掘等相关课程以及以便更好地适应未来就业时面对的专业知识冲击。这样不仅可以改善审计人员的知识结构还可以更好地提升职业能力。2.完善立法。立法的完善不光可以明确职业化目标和方向使得审计职业化建设有法可依,还可以从法律层次提高审计的地位,从而提高审计的社会地位,得到其应有的重视。审计立法可以参考类似领域如税务、监察机关的现有法律体系,因为同为国家监察体系和政府中专业性较强的从业人员,在人员管理和制度设计方面可以提供很好的借鉴。在法律条文中增加对审计职业化的指导,明确审计职业化的目标与方向,增强审计职业化的重要性,同时可以在行政法规和审计准则中加入审计职业化的具体内容,从宏观和微观两个层次解决审计职业化建设中的立法不足问题。在完善审计法律体系的同时,还要做好审计法律同国家其他法律的协调工作,避免出现矛盾、空白的问题,从内容上丰富国家法律体系建设,为审计职业化提供法律保障。3.完善配套机制。从顶层体制建设角度,审计委员会的成立,使得党直接集中统一领导审计工作,加紧党领导下的审计体制整体改革建设,完善顶层制度的设计,是审计职业化建设的制度保障。不断探索党领导下的新型审计工作制度,明确各级审计委员会的职责分工和工作范畴,从顶层推动审计职业化。在顶层制度建设的同时充分考虑基层实施的可行性,增强顶层设计与基层的互动性。加快推进省以下审计机关人财物统一管理改革,减少政府机关对同级审计机关的干预程度,增强各级审计机关的独立性,保证审计机关的执行力,更好地建立完善的职业保障机制,扩大审计机关行政管理的自主权。在审计职业保障机制建立时可以借鉴我国其他监察部门的已有成果,建立适合审计机关的保障体系。完善政府审计准入机制。准入机制的建立需要同执业资格考核制度相结合,建立审计执业资格考试制度。在考试中对审计职业需要的基本专业知识和职业技术能力进行考察,通过考试与考核等程序择优录取,为准入机制提供可适用的评价标准,在准入条件设立时提供客观的参考,还可以在这一过程中提高审计职业能力,提升审计职业化的程度。在激励机制建设方面,可以考虑各地区不同职级审计人员的实际需求,建立相应的福利制度和奖励制度,诸如针对偏远地区的福利津贴、分配住房、子女教育择校优惠等,发达地区针对特殊专精人才可以提供住房补贴等吸引政策。除此之外,还要建立相应的考核体系,同激励制度协同运作,以此来满足审计职业化的激励体系需求。审计职业等级制度是升迁制度、人才分类管理制度和问责保障制度的基础。建立政府审计职业等级制度,明确审计人员的职级和职务,可以明确升迁体制内容的同时明确各级审计人员的责任,还可以充分调动各级审计人员的工作积极性。在建立审计职业等级制度时,完善审计人才分类管理机制,审计人员分级管理和职业等级确定相辅相成,并将待遇与职级挂钩,同升迁机制和激励制度结合,更大的发挥审计积极性。在审计职级建设时,明确不同岗位的任职条件及其权利和责任,在问责时能够提供明确的标准,减少因规定不明确出现的“越级”问题和逃避责任的问题。在人才分类管理方面,由于受到大数据技术以及审计业务内容细分的影响,可以考虑将审计工作人员依据其从事业务的类型进行分类。在相关岗位招考时就分门别类的招收需求明确的人才,来满足职业化进程中不同的需求,后续教育也可以有针对性的开展。后续教育机制的建立是为了加强从业人员的应变能力和适应能力。对国家审计人员进行定期教育,并且可以根据当下新技术、新情况、新问题进行不定期的专题培训,增强其职业能力。

四、总结

综上,基于审计委员会的相继建立和审计全覆盖的要求,对审计职业化建设中因为职业能力与职业化需求不匹配、立法和配套机制不完善的问题进行分析,提出了全面提高职业能力、完善立法和配套机制建设的解决思路,促进审计职业化建设。

参考文献

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[4]程安林,梁芬莲.国家审计职业化逻辑路径与机制研究[J].审计研究,2017,(1):29-33.

作者:关新 单位:南京审计大学

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