老龄法制创建思路

一、我国老龄法制建设的发展历程

（一）我国老龄法制建设经历了三个阶段

1．以老龄政策和行政规章为主导阶段(1980-1996年)20世纪80年代之前，中国人口年龄结构尚处于年轻型，国家和社会各界对人口老龄化的过程和后果还没有足够的认识，老龄问题的研究基本上处于空白，老龄工作没有纳入政府议事日程，因此这一时期的中国并不存在现在意义上的老龄政策，只是存在一些零散的老年人政策。1982年，联合国在维也纳召开第一次老龄问题世界大会，呼吁世界各国重视人口老龄化问题。此次大会加速了中国老龄工作机构的建立，1983年，国务院正式批准中国老龄问题全国委员会为常设机构。从此中国开始了有组织、有领导、有计划的老龄工作，老龄政策进入形成期。2．《老年人权益保障法》颁布与老龄法规与政策建设并重阶段(1996-2000年)1996年，全国人大常委会颁布了《中华人民共和国老年人权益保障法》。1999年，国务院批准成立了全国老龄工作委员会，确定中组部、、民政部、劳动保障部、财政部等25个有关部门为成员单位。2000年，中共中央、国务院下发了《关于加强老龄工作的决定》，国务院召开了全国老龄工作会议。2001年，国务院印发了《中国老龄事业发展“十五”计划纲要》。2002年，明确了“党政主导，社会参与，全民关怀”的老龄工作方针。这些重大措施，有力地推动了老年人权益保障工作。3．启动修订《老年人权益保障法》，规范老龄法规与政策阶段(2003年至今)近年来，我国社会养老服务发展中出现了一些新情况、新问题。由于老年人在社会生活中处于弱势地位，一些地方屡屡发生侵害老年人权益的案件，各类养老机构基础设施建设、管理和服务标准不规范，许多养老机构游离于政府监管之外。从法律法规上对这些问题进行调整规范，切实保障老年人合法权益，显得极为重要和迫切。2003年，《老年人权益保障法》着手修订，向社会征求意见。这是新形势下贯彻党和国家以人为本的科学发展观，积极应对人口老龄化，加快老龄事业发展，维护广大老年人的根本利益，促进社会主义和谐社会建设的必然要求。当前，全国人大正在组织修订《老年人权益保障法》，推动形成与社会主义市场经济相适应、与社会主义法律规范相协调、与中华民族传统美德相承接的中国特色老年人权益保障体系。

(二)初步形成了老龄政策法规体系

主要包括以下几类老龄政策法规：1．老年人养老的政策法规，比如《城市居民最低生活保障条例》、《关于加快实现社会福利社会化的意见》等行政法规和政策；2．老年人医疗的政策法规，比如国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》、《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》、《关于加强老年卫生工作的意见》等行政法规和政策；3．老年人文化生活的政策法规，比如《关于加强老年文化工作的意见》、《关于做好老年教育工作的通知》、《老年人建筑设计规范》等一批规章和政策性文件；4．老年人司法保护的政策法规，比如《老年人社会福利机构基本规范》、《社会福利机构管理暂行办法》、《关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》等行政法规和政策。

二、国外老龄法制建设概略

从世界范围内来看，各国由于经济发展水平不一，对老年权益保障认识不一，老龄法制建设呈现出不同的特点，总的看来，西方发达国家老龄法制建设起步早，起点高、覆盖面广、保障力度大，有的发展中国家保护老年人权益的法律也相当完备，为我国老龄法制建设提供了很好的参照。

（一）美国的老龄法制

美国的养老保障制度起步早，通过多年运作和调整，其制度逐步完善。美国从1935年起就开始建立了针对退休人员社会安全制度，对退休人员提供生活保障。1939年增加对遗属的照顾，1956年增加对残障者的照顾，1965年建立了老年人医疗援助体系，从而建立了一套完整的养老保障体系和制度，并立法进行保障实施。原则上10年做一次修改和完善。美国老年人法律依据是美国国会制定的《老年人福利法》，该法共有11章,内容非常详细,其中第三章“社会计划、服务与训练的经费”中,分别就“拨款授权”、“拨款分配”、“州级计划”、“州及计划行政经费”等做出非常具体的规定;联邦政府有老年人福利法，州政府也有老年人福利法，联邦和州政府都有专项拨款，相互搭配，共同负责老年人福利。州里又按区域分成若干个相应机构，具体负责资金计划、筹集、分配、检查落实等。社区老人服务机构负责具体的照顾、服务。政策法规和执行相配套，自上而下成为一个比较完善的体系。美国老龄法制体系确保了养老保障覆盖面广泛，养老保障和社会安全福利经费保障可靠，并有效地监督经费合理使用。

（二）日本的老龄法制

日本是世界上较早进入老龄化社会的国家之一，日本政府早在二十世纪50年代末即通过立法来解决养老问题。逐步建立了健全的老年人法律保障体系，从经济、医疗保健、社会福利和生活护理等方面为老年人提供了全方位、多层次、强有力的制度保障。1959年，日本颁布《国民年金法》，采取国家、行业、个人共同分担的办法，强制20岁至60岁的日本人都参加国民年金体系。1963年，日本政府推出了倡导保障老人整体生活利益的《老人福利法》，推行社会化养老制度。1982年又出台了全面推广老人保健设施的《老人保健法》，使日本老人福利政策的重心开始转移到居家养老、看护的方向。形成了劳动就业、收入保障、医疗保健以及社会保险四大对策体系。

（三）巴西的老龄法制

地处南美洲的巴西60岁以上老人仅占全国人口的8.6%。虽然尚未步入人口老龄化国家之列，但巴西未雨绸缪，很早将保障老年人权益提上议事日程。巴西宪法明确规定，“家庭、社会和国家有义务赡养老年人，保障他们参与社会，捍卫他们的尊严和福社，保证他们的生活权利”。老年人优先是巴西老年人政策的主要指导原则之一，也是落实得最好的一项规定。巴西所有老年人都有权享有政府提供的最低生活保障。根据1993年12月通过的法律，70岁以上老GE50人，如果能证明自己无收入且得不到子女的赡养，或人均家庭收入不足国家规定最低工资的四分之一，就可以到国家社会保险局申请领取一份最低工资，孤寡老人可以住进公办的养老院。1998年1月，巴西政府又将享受这种社会救济的年龄从70岁降低到67岁。为了保障老年人的合法权益不受侵害，法律规定政府应为老年人提供法律咨询，各级法院优先审理65岁以上老人提出的诉讼。

（四）德国的老龄法制

养老保障是社会保障体系的重心，德国是世界上最早建立和完善社会保险的国家之一。为了老年人的社会保障，经过多年的努力，德国已经构建起一个从国际公约到国内立法、从基本法到部门法的多层次、多方位的老年人权益保障法律体系。德国国内立法对老年人的(社会)权益保障非常全面的.其一系列制度为世界其他国家树立了典范。100多年前，德国就颁布了工人医疗保险法(1883年)事故保险法(1884年)和养老保险法(1889年)。此后，1911年制定了职员保险法，1923年制定了帝国矿工联合会法，1927年制定了失业保险法，1957年制定了农民老年援助法。在这期间养老保险、事故保险、失业保险、医疗保险都适时进行了改革或调整。1995年又颁布实施了被称作社会保险第五大支柱的社会护理保险法。而在实践中，德国老年人的权益也得到了切实有效的保障。

三、我国老龄法制建设现状

（一）初步形成维护老年人合法权益的法规政策体系

党和政府非常重视利用法律手段保护老年人的合法权益。新中国成立后,先后制定了大量的有关保护老年人的法律、法规和政策,在《宪法》、《民法通则》、《婚姻法》、《继承法》、《刑法》等国家重要法律中,均有涉及保护老年人生活和权益的条款。1996年全国人大常委会审议通过的《中华人民共和国老年人权益保障法》(以下简称“老年法”)是我国历史上第一部保护老年人权益的专门法律,它的制定和实施,标志着我国老年人权益保障工作走上了法制化的轨道。高度重视涉老法规政策建设，初步形成维护老年人合法权益的法规政策体系。

（二）加强司法保护和法律服务工作，保障了老年人的诉讼权利

在司法实践中,近年来司法部门加强了司法保护和法律服务工作，保障了老年人的诉讼权利。各级司法行政部门制定和督促落实律师、公证机构为老年人提供法律援助和法律服务的有关规定。各地人民法院加大了对涉老案件的审判力度，人民法院系统对涉老案件实行优先立案、优先审理、优先执行的“三优先”制度;对较复杂和易反复的案件实行回访制度，落实了对特困老年人投诉案件实行诉讼费缓、减、免的制度;一些地方还大力推广基层法院设立老年合议庭、老年法庭,专门审理老年人起诉的案件,保证此类弱势群体的案件及时得到审理，在司法上保护老年人合法权益。多数省（自治区、直辖市）和部分地级市成立了老年法律援助中心、老年法律事务所，有的开设了老年法律服务热线，方便了老年人的维权活动。公安部门特别是基层公安干警在保护老年人人身和财产权益方面发挥了重要作用。基层人民调解组织、老年群众组织做了大量调解和服务工作

（三）加强了法制宣传和道德教育工作，提高了全社会敬老养老助老意识和维护老年人权益的意识

老年人权利的实现离不开国家和社会的保护，离不开敬老、爱老的良好社会氛围的形成。对涉及老年人法律法规政策进行大力宣传，才能从社会层面和人们的思想意识方面形成爱老、敬老尊老的社会氛围。近年来，各地政府、各有关部门和新闻媒体采取多种形式，广泛深入进行老年法规政策宣传和敬老主题教育。老年法工作的力度不断加大，采用道德、行政、法律多种手段相结合的办法来保障老年人的合法权益。法制宣传教育成为许多地方领导每年的工作计划，领导带头学习老年法，形成一种老年人学法经常化的制度。

四、我国老龄法制建设的目标、基本内容和基本原则

（一）我国老龄法制建设的基本目标

当前，我国老龄法制工作正逐步完善，立法范围不断扩大，覆盖面日益延伸，内容更加丰富，分类更加细化。总体说来，今后一段时间内，老龄法制建设的目标将会由被动性转向主动性，由片面性转向全面性，由分散性转向专门性，由宏观抽象向微观具体，由政策化转向制度化，由中央立法为主转向中央立法、地方立法、部门立法相结合。1．主要目标中国特色的老龄政策法规体系的主要目标：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指针，认真贯彻落实党的“十七大”精神，积极适应全面建设小康社会的要求，切实保障老年人经济、文化等基本权益，重点解决生活、医疗、照料等突出问题，推动老年人共享社会物质文明和精神文明的发展成果，促进老年人权益保障事业与社会经济协调发展。按照国家《立法法》的有关规定，建立健全以“六个方面”为主体的、与国际通行规则接轨的、具有中国特色的老龄政策法规体系。2．基本层级建立以“六个方面”为核心的老龄政策法规体系，包括老年人社会福利政策法规系统、老年人救助政策法规系统、老年人医疗政策法规系统、老年人赡养与照护政策法规系统、老年人社会参与政策法规系统、老年人权益保障政策法规系统六大系统，体系涵盖了各类老年人权益以及老年人权益保障各个环节的法律法规、规章和政策。中国特色的老龄政策法规体系的层级构架可以分为四个层级：第一个层级：法律。由全国人大或人大常委会，根据老龄工作中一些急需解决的重大问题，以及广大老年人普遍关心的问题，制定颁布老年人相关的各种法律。比如修订《老年人权益保障法》、制定《社会保障法》、《社会救助法》等。第二个层级：法规。由国务院根据老龄工作的新情况、新问题，制定、的老龄工作的行政法规。比如：《老年人权益保障法实施细则》等。第三个层级：规章。由国务院所属部委，根据老龄工作发展与改革的要求，制定和各种部门规章。第四个层级：规范性文件。由部委所属老龄工作的主管部门，根据老龄工作中一些重点和难点问题，制定和下达的各种规范性政策文件。地方人才立法工作可参照中央执行。

（二）老龄法制建设的基本内容

1．加速老龄立法，建立完善的老龄法律体系老龄立法是老龄执法、老龄司法、老龄普法与法律监督等一切法律活动的前提和依据。目前，老龄立法还不够健全，尚存在许多法律空白，亟需加速老龄立法。2．加强老龄执法，建立健全老龄执法网络做好老龄执法工作，关键在于明确老龄执法机构，建立健全法律保障网络。老年人权益保障工作存在着管理体制分散的问题，缺乏宏观的协调机制。因此，做好老龄执法工作的关键在于国务院和各级地方政府各自必须确定一个专门的老龄执法机构，这一机构应该在司法审判、公安、老龄委等各个执法和行政部门间起到很好的贯穿衔接作用。3．加劲老龄司法，全面保障老年人合法权益老年人除了享有一般社会成员所应有的司法保护之外，由于老年人的特殊性，法律、法规和国家政策更应该对老年人有所倾斜来全面保护他们的合法权益。例如当老年人权益受损时，诉讼可享受减缓免费或者获得司法援助；对向老年人施加暴力或拒绝赡养、扶养义务的行为，情节严重的要依法追究刑事责任。4．加快老龄普法，形成全社会养老敬老氛围老龄普法指的是普及相关老龄法律知识。现实生活中，很多老年人在遇到侵害老年人权益的状况时，往往选择忍气吞声，或者是找政府领导反映情况，而不会向法院提起诉讼来争取自身的合法权益。究其原因，主要是因为这些老人法律意识弱，对法律诉讼缺乏正确的认识，或者是维权方式不得当。老龄普法工作的重点就在于培养社会群体的法律意识和老年人的维权意识，使大多数的老年人知法、懂法、用法。

（三）老龄法制的基本原则

老龄法制的基本原则主要包括：政府主导，社会参与，全民关怀原则；国家和社会物质帮助义务的原则；享受社会发展成果权利的原则；可持续发展的原则；区域协调的原则等。

五、构建我国老龄政策法规体系的领域和框架

（一）我国老龄政策法规体系所涉及的领域

老龄政策法规体系所涉及的领域包括老年人社会福利政策法规、老年人救助政策法规、老年人医疗政策法规、老年人赡养与照护政策法规、老年人社会参与政策法规、老年人权益保障政策法规等领域，并以此形成我国老龄政策法规体系。1．老年人社会福利政策法规我国老年人社会福利政策法规，大体上可分为收入保障和服务保障两类。属于收入保障的政策法规主要包括：关于保障老年人合法权益的法律法规；关于社会养老保险的政策法规；关于医疗保险的政策法规；关于农村实行新型合作医疗制度的政策；关于城市普遍实施和农村试点实施最低生活保障的政策；关于农村五保制度法规；关于城乡贫困GE52人口实行医疗救助和生活救助的政策；关于特殊优待老年人的政策等等。属于为老服务保障的政策法规主要包括：老年福利服务机构举办、运营、管理监督、质量评估等方面的优惠政策和规定、办法、标准、规范等；社区为老服务场所、设施建设、运营的管理办法及标准、规范等；院舍、家庭和社会服务、居家养老服务等多种为老服务方面的政策规定和服务技术规范、标准等；为老服务队伍建设的职业标准和专业技术等级管理规定等；老年人健康状况的评估办法和标准；有关发展老年医疗卫生、文化教育、康复健身等服务的政策规定；发展老年产业和老年用品市场等方面的政策措施，等等。2．老年人救助政策法规老年人救助政策法规主要涉及城乡最低生活保障、农村五保供养、医疗救助、住房救助、法律援助、流浪乞讨救助、灾害救助等涉及老年人的政策法规。3．老年人医疗政策法规老年人医疗政策法规主要涉及老年人健康保障政策、老年人医疗保险政策法规、老年人康复政策等。4．老年人赡养与照护政策法规老年人赡养与照护政策法规主要包括：老年人生活照料政策；老年人医疗保健政策；老年人康复护理政策；老年人家政服务政策；老年人心理咨询政策；老年人文化学习、体育健身、娱乐休闲等综合性服务政策法规，构筑以居家养老为基础，以社区为依托、机构为补充的老年人赡养与照护政策法规体系。5．老年人社会参与政策法规老年人社会参与政策法规主要包括：老年人的终身学习方面的政策和制度，为老年人到老年大学（学校）继续学习提供制度保障；老年人再就业方面的政策和制度。在健康条件允许和自愿的情况下让老年人能够继续在正式劳动部门工作的制度和政策；老年人参与社区活动方面，通过政策规定鼓励老年人积极参与各种义务活动，实现老年人的自我价值。6．老年人权益保障政策法规我国制定《老年人权益保障法》是老年人的权益保障的重要法律。除此之外，还包括社会保障、文化道德建设以及自我保护方法等相关政策。

（二）我国老龄政策法规体系的架构

《老年人权益保障法》颁布实施10多年来，国务院及有关部门先后制定100多件涉老行政法规、规章和政策文件。全国31个省、自治区、直辖市以及部分较大的市出台了老年人权益保障法实施条例或办法。目前，以宪法为核心、以《老年人权益保障法》为主体、包括相关法律、行政法规、地方性法规、部门规章和有关政策在内的老龄法律法规政策体系已经形成并逐步完善，为发展老龄事业，维护老年人权益提供了制度保障。但是,我国的老龄立法尚处在由行政法规向国家立法过渡的初始阶段和由国家分散立法向集中立法的过渡时期。存在的问题主要表现为：国家法律及地方法规的制定的关于老年人方面的法律法规存在一定的局限性；不能适应人口老龄化的需要；老年社会保障制度覆盖面窄；老年立法缺乏科学性、系统性和可操作性。因此，在构建老龄政策法规体系过程中应当从以下几个方面进行完善和建设。1．建立并完善老龄政策法规体系的基本要求老龄政策法规体系,是以宪法为法源,以民事、刑事、行政、经济、诉讼等基本法律关系为原则,以《老年人权益保障法》所确立的内容为主体,包括其他直接或主要与老年人有关的所有立法,以及调整与老年人有关的散见于其他法律法规等法律条文中的内容所组成的有机整体。这个法律体系的基本要求如下:第一、要把老年人口与经济、社会、资源、环境的协调发展或可持续发展作为老龄的立法核心，始终贯彻“倾斜立法，保护弱者”的倾斜保护立法原则。第二、它所包含的政策法律规范都必须同老年人有关。第三、它是社会主义类型的法律体系,必须体现社会主义优越性,适应构建和谐社会的需要。第四、它必须体现中国历史的、民族的、思想文化道德的优良传统和色彩。第五、它必须与我国的社会、经济发展同步，将“不分年龄人人共享改革发展成果”写入法律并成为所有法律法规和政策必须遵循的基本准则。这样,既维护了法制的统一和法律规范之间的相互协调一致,又突出了老年法律关系的特点,使调整老年社会关系的法律规范集中统一起来,便于研究,更便于老年执法机构执行法律,更好地、全面地维护老年人的合法权益。2．制定和完善相应的法律、法规和政策才能建立完善老年政策法规体系从我国老龄政策法规体系来看，我国还需要制定和完善相应老龄法律、法规和政策。从目前来看，需要制定的老龄法律、法规和政策至少包括以下几个方面:第一、涉及社会保障方面的法律主要有:养老保险法、医疗保险法、社会救助法、家庭赡养法、老年保健法、护理保险法等。第二、涉及老年事业和老年福利方面的法律主要有:老年事业发展法、老年福利法、社区服务法等。第三、涉及老年人参与社会发展方面的法规主要有:退休法、职业培训法、城市规划、住宅方面法规以及老年教育、老年大学、老年学校创办、财力支持与管理的法规等。第四、涉及老年福利设施政策法规主要有：福利院、敬老院、养老院、老年公寓、老年护理院、老年活动中心、老年医疗康复机构等)的管理条例或办法等。以及涉及扶持老年福利设施建设和经营的优惠办法等。第五、涉及农村老年人养老、医疗保险条例等。第六、其他需要制定的规章、规定及决定等。建立完善老年法律体系也需要借鉴外国立法经验。目前,发达国家的老年政策法规体系比较健全,涉及老年人生活的各个领域,最突出的是美国和日本。美国颁布实施了《社会保障法》、《医疗保障法》、《美国老人法》、《禁止歧视老人就业法》、《禁止歧视老年人法》等,这些法律的特点是:内容详细,组织落实,有经费保证。日本颁布了《国民年金法》、《日本老年人福利法》、《日本老年人保健法》,形成了劳动就业、收入保障、医疗保健以及社会保险四大政策法规体系。当然,我们也应该吸取外国养老立法的教训:许多发达国家的社会养老保险制度都是在本国经济繁荣的时期建立和发展的。但是,近几十年,一些老牌发达国家在发展社会养老过程中过分突出了社会福利,使政府背上了沉重的财政包袱，随着人口老龄化程度的加深引发了社会保障危机。有的发展中国家如巴西,保护老年人权益的法律可谓相当完备,但由于缺乏雄厚的经济基础支持,《国家老年人政策》中提出的许多目标并不能落实。因此,老年人法律法规的内容应该与国家经济发展水平相适应。

作者：王晓玫工作单位：北京社会管理职业学院民政管理系