区域石漠化法律机制的建立

本文作者：赵墅艳工作单位：贵州民族大学法学院

一、贵州地区石漠化成因分析

(一)岩溶生态环境本身具有脆弱性

贵州省石漠化的面积和程度居全国之首。贵州地处岩溶生态脆弱区，岩溶出露面积占全省国土总面积的一半以上，绝大部分区域属于易淋溶区域。按照石漠化的程度进行区分，贵州省的石漠化土地以轻度石漠化和中度石漠化土地为主。在石漠化分布区，轻度石漠化面积22155.76平方公里，中度石漠化面积10868.95平方公里，强度石漠化面积3715.41平方公里，极强度石漠化面积857.24平方公里。全省石漠化面积大于300平方公里的县就有48个。［1］脆弱的岩溶生态环境固有易淋溶成土慢的特点，在脆弱的生态环境背景下人为干扰加剧了石漠化的形成，土地越贫瘠越开发，越开发越贫瘠，这样的恶性循环使得石漠化的面积逐步增长。

(二)人为活动的干扰加剧了石漠化的形成

人为活动的干扰主要表现为对岩溶区植被的破坏，过度樵采、乱砍滥伐，陡坡开垦，使得贵州地区脆弱的岩溶生态环境不堪一击。贵州喀斯特岩溶地区人口密度大，人口增长快，经济却较为落后，人地矛盾突出。在这些地区生活的人们为了生存和发展，不惜过度开发土地资源，陡坡开垦造成了植被的破坏和水土资源的流失，加速了石漠化的程度。此外，人地矛盾日益激化，为了满足生存发展需要，过度樵采，以乱砍滥伐的方式掠夺资源，造成岩溶地区植被破坏。已经破坏的植被难以在短期内修复，脆弱的地质条件加上温润的气候环境，造成雨水侵蚀力强而植被修复缓慢，成土缓慢的格局，加剧了石漠化的程度。

二、贵州地区防治石漠化中存在的法律问题

(一)立法缺失

我们国家现行的环境保护方面的法律有《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国防沙治沙法》。但是在这些法规中并没有规定石漠化治理的方式。石漠化问题加剧了区域贫困，使得整个西南岩溶区域的经济发展滞后，贵州石漠化面积最大，严重阻碍了贵州经济发展。为解决岩溶地区石漠化问题，国务院批复了《岩溶地区石漠化综合治理规划大纲(2006～2015)》。根据大纲的规定和要求，贵州省颁布了《贵州省环境保护条例》，根据本地实际情况制定了《贵州省水利建设生态建设石漠化治理综合规划》。但是，这些规定在效力层次上较低并且缺乏体系化，立法缺乏针对性，环境保护法律零散单一，并未针对日益严重影响生态维护、经济发展的石漠化问题作出相应的法律规制。此外，这些规定虽然提出了石漠化综合治理的总原则，但是在实际防治石漠化中缺乏具体的适用规则，没有明确规定石漠化防治资金的运用和监管及违反防治石漠化法所应当承担的法律责任。随着石漠化防治工作的进一步开展，立法空白的问题日益凸显。

(二)缺乏防治石漠化有效的监督管理体制

监督管理体制能够保障法律法规的正确实施，只有完善的监督机制才能督促防治石漠化中的相关行政主体履行其职权和职责，把防治石漠化的效果落到实处，阻止贵州地区石漠化面积进一步扩大。但是现实中，还存在诸多问题。第一，防治石漠化的规定过于原则，没有明确规定防治石漠化的主管、监督管理机关的职权和职责，在防治石漠化过程中，这使得行政主管部门之间多头管理，分工不明，权责不清的问题日益彰显。第二，没有完善的防治石漠化信息公开机制。我国目前已初步确立了信息公开的机制，这对于督促行政主管机关履行职责具有积极的作用，但是尚未形成系统的石漠化预警、治理、资金运用的信息公开机制。第三，没有建立健全防治石漠化责任追究制度，这使得防治石漠化的效果不能落到实处。

(三)未形成完善的环境补偿机制

在《中华人民共和国矿产资源补偿性征收管理规定》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国退耕还林条例》等法律法规中确立了生态补偿的原则，一些省市也确立了省内流域生态补偿机制，在一定程度上对于调节生态环境相关者之间的利益关系发挥了重要的作用。2012年1月12日，国务院的《关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》中提出了“继续实施石漠化综合治理等重点生态工程，逐步建立生态补偿机制，促进人与自然和谐相处，构建以重点生态功能区为支撑的两江上游生态安全战略格局”的战略定位。但是，在《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国水污染防治法》和《中华人民共和国水土保持法》中仅有对生态补偿的原则性规定，并不能满足全面建立生态补偿机制的需求。在实际操作中，针对石漠化区域生态补偿问题，并没有法律明确规定生态补偿的标准、数额和方式，这就会造成补偿标准随意性大，补偿不到位。此外，补偿受益者与需要补偿者脱节补偿方式单一，标准偏低，资金来源渠道较少，市场机制的作用没有充分发挥，影响了生态保护者的积极性;而补偿资金使用不规范，缺乏有效监督考核体系，也制约了可持续发展的效果。

三、贵州地区防治石漠化法律机制的构建

(一)立法

贵州地区石漠化造成了植被破坏，生存状况进一步恶化，生物多样性锐减等一系列生态环境问题，阻滞了地区经济发展，加剧了地区贫困。为了解决这一问题，2012年1月12日，国务院的《关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》中提出了“突出抓好石漠化综合治理。进一步加大石漠化防治力度，提高单位面积治理补助标准，到2020年石漠化综合治理工程全面覆盖工程小区”的战略定位。只有构建完善的防治石漠化的法律机制，才能控制石漠化蔓延的速度，修复生态环境，促进贵州经济快速、稳定地发展。笔者建议应尽快出台防治石漠化法律，以可持续发展，石漠化地区预防机制为主导原则，以法律的方式明确规定相关主体在防治石漠化过程中的职权与职责，权利与义务。完善责任体系，规定破坏环境、加剧石漠化现象主体的责任，使得法律责任明确化、具体化，增加法律的可操作性。此外，居住在贵州的少数民族具有分散、分布面广的特点，应在制定防治石漠化法律中汲取少数民族环境习惯法文化中优良的部分，结合当地的实际情况，使得制定的防治石漠化法律易于被当地少数民族同胞遵守，增加法律对当地文化的吸收、融合及转变，增加法律的适用性，使得防治石漠化法律的实施落到实处。

(二)完善信息公开制度

在人类社会已进入信息时代，信息资源在社会经济发展中处于日益重要的地位。通过信息资源的利用，信息成为决策中最重要的依据。确立信息披露制度对于督促石漠化防治中所涉及的相关主体严格履行其责任具有积极作用。信息公开包括了贵州各地区石漠化发展的现状及趋势，石漠化灾害预警与处理办法，石漠化防治资金的投入，石漠化防治效果报告，与石漠化防治相关的法律和政策，最新的有效防治石漠化的技术和项目。相关行政机关应利用网络资源建立防治石漠化信息系统，利用这一平台整合防治石漠化中的各类信息，确立防治石漠化的数据库和石漠化监测评价指标体系。信息公开一方面是确立了有效的监督机制，监督机制的配套保障了信息的透明度和真实性，使得防治石漠化资金落到实处，督促相关行政机关积极履行防治石漠化的职责，及时解决防治石漠化中出现的新情况、新问题，提升防治石漠化管理水平;另一方面，信息披露制度可以使得石漠化防治中的相关利益主体了解石漠化防治的法律和政策，便于有效防治石漠化技术和项目的传播。

(三)建立健全防治石漠化责任追究制度

贵州石漠化地区生态环境脆弱，不仅使本地区的经济难予发展，更是影响到整体经济的可持续发展。完善的监督机制的确立，可以督促石漠化防治中的行政主体积极地履行职责，将防治石漠化的效果落到实处，因此，建立健全防治石漠化责任追究机制就显得尤为重要。石漠化地区地方人民政府，应当按照石漠化防治规划确定的石漠化防治任务，逐级签订石漠化防治目标责任书，将石漠化防治年度目标和任期目标纳入政绩考核范围。［2］到期后石漠化监督机关应该核实石漠化治理的效果，对于没有达到石漠化预期治理效果的，应该责令其整改。石漠化防治监督机关需要对整改后的石漠化治理区域进行再次评估，如还未达到责任书中所确立的目标，相关人员需承担相应的责任。

(四)完善环境补偿机制

在石漠化地区，建立完善的生态补偿制度对防治石漠化区域的扩大，进行生态修复具有重要意义。但是即使适用生态补偿制度，也要对石漠化地区进行分级化区别对待。强度石漠化地区再进行开发的即使适用生态补偿机制，生态修复也难以在短期内得到恢复。因此，应首先对石漠化地区进行分级确定石漠化的程度，强度和极强度石漠化地区不得进行开发，必须封山育林。中度石漠化地区以恢复生态为主，轻度石漠化地区对新建或正在开采的矿山、林场等，应以土地复垦、林木新植为重点建立生态环境补偿保证金制度。针对石漠化地区的生态补偿问题，当务之急是建立完善的生态补偿机制，为此相应的法律法规必须予以配套，以此调节生态环境相关者之间的利益关系，真正做到“谁受益谁补偿”，在人类谋求发展的同时保护生态环境。针对石漠化区域生态补偿的问题，需明确规定石漠化区域生态补偿的标准、补偿的数额，避免补偿的随意性和补偿不到位的问题。