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检察官职业道德规范制度的完善

摘要:捕诉合一的司法改革使检察官在职业道德方面受到了新的挑战。在监督体系弱化、考核机制不合理的情况下,检察官可能会出现司法腐败、不担当不作为、专业素养不足等问题,影响司法公正。本文认为应当完善检察官的终身追责制,制定具体的惩戒规范,并加强检察官的信息公开程度,从而建立全面的监督机制,促进捕诉合一后检察官职业道德的法治化。

关键词:捕诉合一;检察官;职业道德

2018年7月24日中央政法委召开全面深化司法体制改革推进会,会上提出关于“优化法院检察院机构职能体系”的要求,以内设机构改革为切入点,突出专业化建设,坚持“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”,综合考虑提高办案质量效率、提升检察官专业素养专业能力、强化更实的监督制约以及与侦查、审判、纪检监察、司法行政机关工作联系衔接等各方面因素。最高检副检察长童建明介绍说,新一轮改革的突破口选在内设机构改革上,其中一项重要内容就是推动“捕诉合一”。

一、“捕诉合一”下检察官职业道德的新挑战

(一)我国检察官职业道德立法现状。我国检察官的职业道德要求是由法律设定的。1995年通过的《中华人民共和国检察官法》首次明确了检察官的职业道德要求,即清正廉明、忠于职守、遵守纪律,在法定的权限范围内履行职责并接受监督。随后,又在2002年出台的《检察官职业道德规范》中确立了“忠诚、公正、清廉、严明”的八字职业道德标准。2016年实施的《中华人民共和国检察官职业道德基本准则(试行)》中将“严明”修改为“文明”,即检察官职业道德的基本要求是“忠诚、公正、清廉、文明”。新修订的《中华人民共和国公务员法》中不仅增加了有关加强公务员监督的规定(修订草案第五十七条、第五十八条),同时也对公务员应遵守的纪律做了补充,增加了“不担当、不作为”等禁止性纪律规定。随之修订的《检察官法》将检察官的职业道德要求表述为“勤勉尽责、清正廉明、恪守职业道德”。党纪融入职业道德义务规范是我国法治的特色之一,《党纪处分条例》第八章规定了对违反廉洁纪律行为的处分,明确要求党员干部必须正确行使权力,清正廉洁,不滥用职权谋私。(二)捕诉合一下检察官职业道德要求的新变化。所谓“捕诉合一”是指检察机关对本院管辖的同一刑事案件的适时介入、审查批捕、延长侦查羁押期限、审查起诉、羁押必要性审查、出庭公诉、诉讼监督等办案工作,原则上由同一检察官或检察官办案组办理。捕诉合一司法改革后,检察官的权力在一定程度上得到提升,因而,对其职业道德的具体要求也会发生相应的变化,笔者认为主要体现在:1.对检察官的廉洁义务要求更高。任何权利都有被滥用的可能性,且权利越大越容易被滥用。捕诉合一后,案件的审查批捕与审查起诉等程序均由同一名检察官办理,检察官的权力明显增强,对于影响力不大的轻微刑事案件,检察官对案件的走向往往能起决定性作用,因而检察官与犯罪嫌疑人之间极易产生权钱交易的行为。此种情况最易出现在认罪认罚制度中,在审判阶段,法律虽然授予了法院依法审查认罪认罚案件的职责,但其审查的重点是被告人认罪认罚的自愿性、真实性、合法性,如果没有例外情况,法院一般不能对罪名和量刑建议做出改变。一旦检察官与犯罪嫌疑人之间产生某种不正当的交易,检察官极可能在认罪认罚程序中给予犯罪嫌疑人较轻的量刑建议,而此类交易行为在捕诉合一的司法模式下往往较难发现。这就要求检察官正确行使其权力,对其廉洁义务提出了更高的要求。2.对检察官的专业素养要求更高。职业道德不仅体现在日常的履职行为上,还包括自身的职业素养。随着社会发展,科技日新月异,各类高科技犯罪凸显,产生不同类型的疑难案件。捕诉合一之前,审查逮捕和审查起诉分别由不同的检察官负责。批捕案件只需要把握批捕的法定条件,一般不用去全面研究和把握案件的整体事实、证据问题,正常情况批捕即结案。而审查起诉则必须事实清楚、证据充分,并给出正确的量刑建议。两个检察官的分工不同,业务能力和水平的偏向性也不同。然而,捕诉合一司法改革后,承办某一案件的检察官需要同时熟悉审查逮捕和审查起诉的各项流程并做到良好的衔接,这对检察官来说是全新的挑战,迫切的需要其提升自身的业务能力,从而在短时间胜任“捕”和“诉”两个环节,否则便容易对案件质量造成影响。3.检察官“不担当、不作为”的行为更应避免。逮捕的证明标准与起诉的证明标准有所不同,捕诉合一后,检察官出于绩效考核的思维,为了避免“捕而不诉”的发生,很有可能以起诉的标准来要求逮捕的证据。从一方面说,此种方式有利于做到“慎捕”,降低错捕率,既能避免司法资源的浪费,亦可以降低承担刑事国家赔偿责任的风险。但从另一方面来说,也容易出现检察官不担当、不作为的情形。例如,犯罪嫌疑人确实实施了犯罪行为,但由于收集到的证据较少,提起公诉后无法确定能否胜诉,此时,不排除个别检察官出于省事和绩效考核的考虑,将疑难案件归入存疑不批捕的行列。表面上看,案件似乎确实符合存疑的条件,实则是检察官不作为的体现。除此之外,检察官在认罪认罚制度中也容易出现不担当不作为的情况。认罪认罚后,大部分案件均适用简易或速裁程序,检察官为了加快处理案件,也可能给予犯罪嫌疑人较轻的量刑建议,促使嫌疑人尽快签署认罪认罚具结书,便于其结案。因此,我国新公务员法的修订特意增加了检察官“不担当、不作为”等禁止性纪律规定,体现了对检察官职业道德的进一步要求,而此种要求在捕诉合一司法改革之后则更为迫切,更需受到监管。

二、检察官职业道德法治化之困难点

(一)监督体系不健全。监督分为专门监督和社会监督。就专门监督而言,我国缺乏独立负责检察官职业道德的专门性机构。2018年通过的宪法修正案设立了国家监察委员会。根据《中华人民监察法》的规定,监察委员会的职责是调查公职人员的职务违法和职务犯罪行为,开展廉政建设和反腐败工作。但从近年来监察委惩治的公职人员来看,绝大所数公职人员的职务犯罪行为都伴随有巨额的贪污受贿行为。即监察委的主要工作是惩治贪污腐败,对于那些没有受贿,仅仅是怠于履行职责或履行职责不到位的公职人员,很难予以发现并查处。且监察委查处违法公职人员大多依靠的是各种途径的举报,没有自身的调查监督机制。除此之外,我国的社会监督仍十分匮乏。首先,我国的新闻媒体大部分均倾向于国家机关,为其报道优良事迹,塑造良好形象。其次,新闻媒体没有了解检察机关工作状况的权限及途径,因而,民众无法通过新闻媒体了解检察机关及其内部人员的工作情况。加之目前的检务公开透明度仍不高,公开的内容也有限,民众无法形成有效的监督,只有在涉及公民个人利益时,才会采取申诉、举报甚至其他偏激行为维护自身权利并起到监督作用。(二)没有行之有效的奖惩配套规范。检察官违反职业道德的事件时有发生,由于许多检察官违反职业道德的程度已构成刑事犯罪,从而表现为接受刑事处罚。事实上,对于那些仅仅违反一般职业道德的检察官,往往无法找到确切的依据对其进行处罚,经常会出现检察官职业道德有瑕疵却不知如何处罚的情形,动辄向上级领导请示,无法起到很好的管理作用。虽然我国将党纪融入法律规范,在必要时可以运用党纪中规定的处罚方式进行处分,但党纪只是概括性、综合性的规定,仅仅规定了处分的种类和方式,对于什么情况符合其所规定的“情节严重”及各类处罚的适用情形均无相应的阐明。因此,我国将职业道德要求变为检察官的规范化管理的困难点之一便是没有确切、行之有效的配套奖惩规范。(三)检察官自律与他律难以协调。确保检察官遵守职业道德需要自律与他律相结合。检察官职业道德问题不仅要求个体在内心要具有廉政文化的意识,同样更要求个体将这样的意识转化为具体的行为,以检验自我内化是否实现和内化效果的好坏。自律是检察官内心的自我约束,而他律则是社会团体或纪检部门、监察委员会等组织按照法规规定所进行的外部监督。我国的检察机关每年均会组织检察官参加各类培训,以此加强检察官的自我约束力。然而在检察官自我约束不到位时,各类外部监督往往难以及时参与制约并作出惩戒,致使自律与他律无法做到紧密结合,内部控制与外部控制失衡。

三、检察官职业道德困境解决之制度借鉴

(一)我国古代的治吏措施。官吏的推荐、任用责任连带制度。官员贪赃枉法,其上级、同僚、推荐者都要承担连带责任,一并惩处。《恒帝纪》记载:“长吏赃满三十万而不纠举者、刺史、二千石以纵避为罪,若擅相假印缦者,与杀人同,弃市论。”体现了举劾罪犯的责任制。群众舆论监督制度。春秋战国时期,郑国“铸刑书于鼎”,魏国最早公布成文法——《法经》,秦朝以吏为师,明朝设立同政使司,《明大诰》还规定,百姓有权将贪官污吏绑至京师治罪,而且途中若有官吏阻挡者,满门抄斩。这些措施的目的是使百姓懂法,并在此基础上对官吏进行监督,在促进官吏依法履行职责方面起到很大的作用。除此之外,我国古代治吏特别强调各项制度具体化,强调制度的可操作性。主要体现在三方面:一是针对各类官职的不同职务范围和特点,分别提出不同的具体职务规范要求,使官职具体化;二是具体明确地规定了倡廉肃贪的奖惩标准与尺度,使奖惩规定具体化;三是对各类防范措施作出具体规定,使防范措施具体化,使这些廉政制度更具有针对性和可操作性。(二)国外的相关制度规范。设立专门的监督机构。美国政府内部有专门的政府道德监督管理机构,并且有专职的管理人员来负责监督道德规范的执行和落实情况,主要有“官方形式”和“民间形式”两种。前者包括“政府道德办公室”和“伦理委员会”,后者则是一些社会团体组织,他们不仅可以行使监督职能,而且可以依法惩处有道德问题的公职人员。新加坡则专门设立了反贪调查局,赋予其独立性。不仅可以直接介入腐败案件的调查,而且在必要的时候可以直接逮捕腐败嫌疑人。建立完善的考核制度。新加坡注重服务对象的评价,注重收集服务对象的评价和投诉意见,以此判断公务员的服务质量;日本则注重考核者培训,以上级主管的考核为主,从被考核者的监督者中分别挑选评价者、调整者和辅助者,依次履行考核评价、审核、确认的职能;韩国的考核以制度形式确立,考核主体分为考核者和确认者,在考核者进行评估后,将考核结果递交确认者进行审查。

四、检察官职业道德法治化路径

(一)加强检察官终身追责制。“捕诉合一”在客观上为司法责任制落实提供了条件,让“办案者负责”的原则落实到实处。建立健全办案质量终身负责制,建立检察人员个人执法档案,将执法过错责任查究及违法违纪查处情况、执法办案任务完成情况、执法瑕疵过错情况、执法办案质量评查结果、个人业绩考评情况等记入该档案,实行“一人一档、档随人走”,充分发挥执法档案在规范检察人员的执法行为、正确评价工作业绩、落实执法过错责任等方面的功能。这就要求检察机关定期抽查复核办理完结的案件,一旦发现案件存在疑问,及时对负责的检察官进行问责,对其他公务员起到警示作用。(二)制定具体的检察官职业道德惩戒条例。检察官的职业道德规范无法成为制度加以遵守的原因之一便是我国缺乏相对应的惩戒条例。应以法律或司法解释的方式将检察官违反职业道德的行为进行归纳分类,对不同种类的行为设置对应的处罚方式,从而使制度具备可操作性。(三)自律与他律相结合。作为公职人员,只有主动把自己置于群众和组织的公开透明监督之下,才能够正视、规范自己的行为,恪守职业道德。因此,在定期组织检察官参加各类职业道德培训的前提下,完善外部监督机构介入检察官职业道德案件的程序,做到及时调查,及时结案。在提升检察官自律能力的同时,完善他律制度,真正达到内部控制与外部控制的融合。(四)加强检务信息公开。制定一套完善的网上公示查询体系,使检察院与法院相衔接,将检察官、法官的办案流程及对应的法律文书进行公示(不包括法定的不公开办理或审理的案件),供民众随意查询,发挥民众与新闻媒体的监督作用。同时可以要求检察官将自己每年的财务状况上报给组织(包括年收入、年支出、购置房产情况等信息),但出于对隐私的保护可不对外公示,以此降低检察官贪污腐败的风险。

五、结语

对检察官而言,法无明文规定不可为。捕诉合一之后,检察官的工作流程和工作方式发生了一定的变化,这使得检察官面临职业道德的新挑战。捕诉合一是司法改革的必然趋势,应正视捕诉合一模式下检察官可能存在的问题,分析职业道德法治化的困难点,加快检察官职业道德的法治化建设,以便促进我国司法改革的顺利进行。

作者:应庆楠 单位:华东理工大学法学院

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