从身份本位到公民权利谈养老保险

摘要：我国养老保险经历了劳动保险时期、制度创新及改革时期和全面建设时期，最重要的是完成理念上从身份本位的福利制度到作为公民权利的共享制度的转变。作为一项制度的探索，我国积累了丰富的经验：坚持中国共产党领导、试点先行，逐步拓宽、保持适度保障水平和关注转制遗留问题等。进入新时代，我国养老保险尚面临一些问题，中华人民共和国成立七十年来积累的养老保险制度改革和完善的经验对推进以公民权利为本，全民覆盖的养老保险是巨大财富。

关键词：养老保险；身份本位；公民权利；七十年；经验

养老保险制度建立初期，享有保障是以身份为依托，身份不同决定能否享有养老保险及享有水平，原有养老保险是身份本位的制度。这里的身份本位是指基于户口身份、单位性质和职业性质等而建构的社会等级身份，有别于西方福利国家所遵行的社会公民身份。身份本位的另一面就是公民权利。公民权利本是一个现代政治学概念，马歇尔将公民权利划分为基本的法律权利、政治权利和社会权利三类。在广义上理解，公民权利即作为一国公民其能够享有的最基本的保障措施，如享有基本养老保险就是社会权利的体现。公民权利应该成为社会保障的理念基础，而社会保障制度的建立和发展则是促进和实现公民权利的一个基本手段。养老保险不是特殊群体的福利制度安排，应成为一种普惠性制度，成为公民基本权利。

一、养老保险历程回顾

学界对我国社会保险的历程有二分法和四分法。对于养老保险，笔者倾向于采用三分法：1949年到1985年，为劳动保险时期；1986年到2008年，为制度创新及改革时期；2009年至今，为全面建设时期。（一）劳动保险时期。中华人民共和国成立后，《中国人民政治协商会议共同纲领》提出逐步实行劳动保险制度。1951年2月23日由政务院通过《中华人民共和国劳动保险条例》，规定劳动者及其供养的直系亲属在退休、丧葬等方面的待遇。后来政务院对《劳动保险条例》进行修改扩大实施范围，包含了商业等13个产业和部门，但覆盖的人群依然很少，仅是城市就业人群或部分特殊行业职工才能享有，城市中未在正规单位就业人员和农村居民并不在劳动动保险范围之内。此阶段养老保险不能称为一种独立的制度安排，其是劳动保险制度的一个子项目，呈现出保障水平低、覆盖人群少的特点，体现为一种身份本位的福利安排，符合当时的基本国情。中华人民共和国成立后工业优先发展方针，针对重点领域重点人群实施养老保险，加之财力有限，基础薄弱，无法在所有企业实施，以及政府缺乏治国理政经验，在探索中发展。“”运动开始，劳动保险领域出现跃进现象，体现最明显的是农村合作医疗的“一哄而起”，“”开始后负责劳动保险的工会陷入瘫痪，原本建立在劳动保险内的养老保险项目基本被终止。“”之后，1978年召开的第五届全国人大一次会议通过的《宪法》第49条对劳动者的养老作了原则性规定。同时国务院颁布《关于安置老弱病残干部的暂行办法》等法规文件，对恢复“”期间破坏的养老保险起了重要作用。总体上，1985年之前，原有养老保险在恢复、修补，处于徘徊的阶段。（二）制度创新及改革时期。由于经济体制改革，原有养老保险加重了企业负担，无法释放企业发展活力，因此在经过多次会议、外出学习和境外社会组织及学者的帮助下，南充、自贡等地不断对养老制度进行实践总结，成功经验在全国推广。1986年国务院颁布《国营企业实行劳动保险合同暂行规定》，建立了劳动合同制工人的养老保险制度，这份文件确立了企业、个人、国家三方负担养老保险缴费的原则。国务院1991年和1995年颁布的条例以及1993年党的十四届三中全会都对养老保险制度改革提出具体的建议。1997年国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》标志着我国社会统筹与个人账户结合养老模式形成，此后2005年，国务院颁布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》成为目前职工基本养老保险制度的实施依据。此阶段养老保险制度是对原有保障项目的创新，实施中秉持“效率优先、个人责任”理念，工具性色彩浓，是国有企业改革的配套措施，是推进改革开放的手段，覆盖人群仅是各种所有制企业职工，依然是身份本位的。但养老保险制度重塑责任分担的社会保障新观念，尊重国情与借鉴国外经验相结合，亦有利于实现制度创新，传统社会保障制度已经实现了向新型社会保障体系整体转型，社会保障体系日益体现出政府主导、责任分担、社会化多层次性等基本特征。可以说，此阶段为全面建设时期的养老保险制度奠定雄厚的改革基础。（三）全面建设时期。2009年9月1日国务院颁布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》要求探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新型农村社会养老保险。2009年全国试点，后在全国范围内实施，于2014年与城镇居民养老保险合并称为城乡居民基本养老保险，2104年机关事业单位基本养老保险制度改革亦开启。自此，我国形成机关事业单位养老保险、企业职工基本养老保险和城乡居民社会养老保险的制度格局，打破了原有身份本位的格局，享有基本养老保险成为公民基本权利，最主要的体现是养老保险的全民覆盖。截至2018年年末，全国参加基本养老保险人数为94293万人，其中参加城镇职工基本养老保险人数为41902万人，参加城乡居民基本养老保险人数为52392万人，覆盖率在90%以上。作为一项福利制度，养老保险在中华人民共和国成立初和改革开放时期是身份本位的福利机制，现已转变为一种公民权利。养老保险制度是从满足特殊群体的需要发展为满足全体社会成员的需要，补缺型社会福利制度慢慢地在一定程度上被普惠型社会福利制度替代，社会成员的公民权利得到社会福利制度的保障。

二、养老保险积累的经验

（一）坚持中国共产党的领导。中华人民共和国成立之初，劳动保险制度建立是在中国共产党领导下进行的，之后由于中国共产党治理国家经验不足出现“”运动、“”，导致原制度遭到破坏。此后养老保险制度都以中国共产党来领导，模式是党的重要会议研究通过关于发展养老保险的决定、建议，后转化为国务院颁布的决定、政策。如党的十四届三中全会明确了养老保险基金的社会统筹与个人账户相结合的原则，1997年国务院颁布的文件就是在这个基础之上制定的。党的十五大以后的历届党代会都会对未来一段时期的养老保险制度定下总基调，国务院在总基调下颁布相关法令促进实施。总结正反两方面经验得出，党的领导对养老保险事业具有举足轻重的作用。党的领导可以保障养老保险政策的连贯性，可以汇聚磅礴力量，解决养老保险领域重点、难点问题，保障养老保险健康、可持续发展。（二）试点先行，逐步拓宽。在改革进程中，国家始终坚持把开展试点作为把握客观规律、积累改革经验的重要途径，避免利益格局调整带来社会的不稳定，保证了制度改革的顺利推进。建立职工养老保险就是先通过小范围试点，在此基础之上扩大试点，成熟后推行实施，城乡居民养老保险也是如此。采取此模式一方面是因为我们缺乏养老保险的经验；另一方面是作为社会主义国家在养老制度设计上并无模板可参照，只能在总结国内外经验基础上探索。这种政策实施模式可以对制度的合理性、适用性、社会效应及时观察、了解，以此对制度进行改良或革新，一旦制度无法实施可立即止损。这是现实情景和历史参照的良性互动，意义重大。（三）保持适度保障水平。养老保险待遇既要保障退休人员日常生计也不能高于经济发展水平。我国养老保险在实施中一直保持与经济社会发展相适应稍偏低的水平。最重要指标是养老金平均替代率，即退休人员平均养老待遇占在岗职工社会平均工资的比例，笔者根据人社部数据计算2018年养老金平均替代率为48%左右。此替代率既可以保障退休职工的基本生活，又不会使养老金支付陷入压力之中，进而避免陷入福利旋涡。适度基本养老保险金水平是根据历史和当前经济社会发展状况确定，是经济发展水平在基本养老金上的体现。目前我国50%左右的养老金替代水平整体处于中等水平，是吸取福利国家高福利产生的巨大支付压力和欠发达国家较低的养老金水平的经验之举，符合国情。（四）关注转制遗留问题。历史遗留问题的妥善解决关乎养老保险制度良性实施。改革开放后，由于“效率优先”理念影响，产生大批下岗失业工人无养老缴费，面临同样遭遇的还有部分“五七工”“家属工”，中央财政安排资金将500多万名未参保集体企业员工和“五七工”“家属工”等群体纳入养老保险。历史遗留问题的妥善解决是对曾为中国经济社会贡献力量的劳动者的肯定和尊重，是养老保险作为公民基本权利的体现和审视，是国家对全体公民的庄重承诺和责任担当。

三、结语

从中华人民共和国成立至今七十年里，我国养老保险领域实现了由身份本位到公民权利的转变，实现大部分人的覆盖。养老保险领域存在的一些问题正在不断解决、优化，如通过全民参保登记计划解决1亿左右未参保群体的参保问题，通过基本养老金中央调剂制度解决基金积累的地域不平衡问题，通过更加顺畅合理的转移接续政策促进劳动力要素跨区域的合理流动。相信随着人们养老保险意识的加强，国家对养老保险的重视，老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所教、老有所乐的目标在不久的将来会得以实现。

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作者:吴秀才 单位:中共蚌埠市委党校公共管理教研部