论失业保险制度完善

摘要:围绕完善我国失业保险制度这一问题，并结合了当前我国制度中的内容，从覆盖范围、基金筹集等方面进行探讨，研究发现我国不仅在制度的设计上而且在制度的执行方面都存在着不少问题。建议我国在定义具体概念，立法工作，保障民生，促进就业等方面对失业保险保险制度进行不断完善。

关键词:失业;社会保险;失业保险

一、失业保险制度的概述

（一）失业保险制度的概念。失业保险制度是以宪法为核心，以其他相关法律为辅助，对失业保险关系进行调整而形成的制度体系。（二）失业保险制度的基本内容。作为一个完整、健全的失业保险制度应大致包括以下内容：第一，失业保险制度的覆盖范围。失业保险覆盖面的大小和范围，是需要在制度内明确规定出来的。根据不同的行业区分，可能会把从事农业的人员排除在范围之内，而根据工作时间来看，可能会把临时工和季度工人排除，而我国是以居民的户籍制度为基础划分的。我国的失业保险制度只包括了城镇企事业单位的工作人员，对于公务员和非城镇户口的劳动者，失业保险制度对其并不进行保护。第二，失业保险金的筹集。失业保险金的筹集一般有五种方式：一是雇主和雇员共同承担；二是雇主和国家共同承担；三是雇员和国家共同承担；四是由雇主、雇员、国家按比例承担；五是雇主独自承担。大多数国家采用的模式是通过建立基金由雇主、雇员和国家各按比例承担。第三，失业保险金的领取资格。一般来说，符合下列条件，失业人才具有领取失业保险的资格：在法定劳动年龄内，具有劳动能力，不是本人自动离职，在工作期间缴纳了一定期限的失业保险费，必须进行了失业登记。在各国规定中，大多都包括了以上几个方面。

二、我国失业保险法律制度的现状及分析

我国现行的失业保险制度具有以下不足之处:第一，失业保险制度中基础概念规定模糊。我国《失业保险条例》对失业、非自愿性失业、再就业等相关概念的界定都处于非常模糊状态，尤其突出在对失业的定义上，对失业如何进行有效完整的定义是一个需要仔细考虑的问题。另一问题就是，在现行的失业保险法律法规中仍然使用“职工”这一词语，职工，旧时指工人，现在常指我国企事业、机关中以工资收入为主要生活来源的劳动者或工作人员，而这种定义已经不符合我国现在的国情。从上述可看出我国无论是在立法层次还是在法规政策上都存在概念规定模糊的问题。第二，立法层次偏低。我国的《失业保险条例》没有上升到法律层面，缺乏权威性和强制性。由于《失业保险条例》不够具有威慑力，导致我国在缴纳失业保险基金上存在着许多困难，众多企业、事业单位没有把这个问题重视起来。要想保证失业保险具有强制性，必须要有较高效力和层次的法律保证实施，才能保障失业人员的权益和失业保险工作的顺利进行。参照世界上大多数国家的作法，一般是制定《失业保险法》来确保相关工作的顺利展开。第三，失业保险覆盖范围狭窄。当前我国面临的一个重要社会与经济问题就是城乡统筹，在城乡一体化的背景之下，城镇和乡村都应该平等享受各个方面的政策，让城镇居民和农民享有相同的权利。我国在《失业保险条例》第二条中规定了失业保险的范围只适用于城镇企事业单位职工，包括这些单位的农民合同制职工。《条例》将乡镇企业职工、临时工、个体经营者等众多其他劳动者排除在保险范围之外，这显然没有考虑到社会整体利益，其范围不应只涉及企事业单位的工作人员和合同制农民工人，还应包括更多的劳动者，例如公务员等，才能体现出其存在的价值意义，更好地实现社会公平。第四，失业保险金的给付问题。根据《失业保险条例》《社会保险法》的相关规定，由失业保险费、失业保险基金利息、财政补贴和依法应纳入的其他基金构成失业保险基金，同时也对其给付主体和支出做出了补充规定。在《失业保险条例》第十八条中规定了失业保险金标准的确定方式。众所周知，失业保险制度的建立是为了确保在劳动者失业后仍能保障其一定的生活的水平，维持基本的生活，给予其再就业的时间。可是从《条例》第18条所表述的来看，当前我国的失业保险金标准介于各地方最低工资标准和城市居民最低生活标准二者之间，但全国各个地方的的最低工资都普遍较低，而给付的失业保险金更是要低于最低工资标准，这样有可能对劳动者的最基本的生活水平都难以保障。

三、我国失业保险法律制度的完善

（一）完善相关概念的界定。长期以来，我国在失业保险立法上对一些基本概念一直没有明确的定义。因此，首先，要对我国的失业保险法律制度中，最基本也是最重要的是对“失业”这一概念做出科学地、准确地、完整地的定义其次，应该改变使用“职工”这一词语的现象，改为“员工”更合适。员工与职工有着本质上的区别，员工多指企业中的行政和业务人员，主要存在于公司制的企业中，员工也体现“雇员”这一劳动者与企业的雇佣合同关系，总的说来，员工包含于职工中，因此将企业“职工”称为“员工”其实更为恰当。（二）提高《失业保险条例》的立法层次。目前全世界大多数国家的失业保险制度都是用法律的形式将其确定，确立了相关的权利、义务以及责任。而现阶段在我们国家，却没有一部《失业保险法》。面对我国是否需要出台一部完善的《失业保险法》这一问题，许多学者对此的看法各有千秋，许多人认为就现在而言社会运行以及相关的上层建筑不足以支撑这部法律的出台，应该等到一切走上轨道后再着手此事。可是失业保险制度在运行过程有许多的不足，没有全面的保障到所有的工作人员应有的权利。还有对失业保险的管理也是一个问题，管理秩序较为混乱，没有严格的管理规定并且管理人员也不尽其职。所以将《失业保险条例》的法律高度提升，给予失业保险制度一部独立的法律是非常必要的也是必然的。法律本身具有它的局限性，它与社会现实生活存在着矛盾，其过于静态，落后于社会的发展，所以应该使法律与社会尽量同行。（三）完善失业保险基金的征管制度。从世界范围来看，失业保险金的征收有征税和收费两种方式。而我国是采用的则是筹集失业保险基金的方法。目前世界各国大多选择的是通过征税的方式来获取失业保险基金，税收方式的好处就是其具有强大的强制力，通过法律保证其实施，我国可以从这一方面为借鉴出发点，设计以税收方式征收失业保险基金，通过税收的强制性特征保障基金的缴纳，或者设计具有针对性的新的税种，将各项需缴纳的保险基金改为税，一方面既具有税本身的约束力，另一方面也具有法律的保障，相较之下必然会比现在的筹集制度具有更高的效力。（四）扩大失业保险法律制度的覆盖范围。根据《失业保险条例》第二条以及第三十二条的规定我们可以看出，我国的失业保险覆盖的主要层面是城镇劳动者，并不包括乡镇和农民劳动者。也就是说，我国的乡镇企业是不受失业保险制度的保护的，乡镇企业的工作人员不仅仅限制在农村劳动者，还有大量的非农村劳动者，这一部分人已经脱离传统的农耕土地生活，他们与城镇劳动者一样通过劳动就业获取生活酬劳，属于就业人员的一份子，面临着相同的失业风险，如果不能给予乡镇企业就业人员予以失业保障，他们失业后将面临着更大的困境。其次，随着《公务员法》的实施以及公务员工作制度的不断完善，公务员与劳动者之间的角色转换会发生一定的变化，如果单独为其制定专门的失业保障制度会导致法律资源的浪费，而且也会造成制度上协调不足的问题，所以应当把公务员也列入保障范围中。（五）完善失业保险金给付制度。普遍来说，失业保险金的给付应从两个方面去考虑，一是给付期限，二是失业保险金的高低。首先，我国把失业保险金的给付期分为了十二个月、十八个月和二十四个月三种期限，也就是说失业者的失业时间长短与失业待遇有着密切的联系，但纵观其他国家的经验，大多数国家都把给付时间控制在12个月内，通过设计期限迫使失业者快速转变失业状态，以减少对政府的国度依赖同时也减轻国家的财政压力和社会压力。所以我国在一定基础上也可适当调整给付期限，一方面防止失业者失去劳动机会，另一方面也有助于推动经济的发展和社会的进步。其次，失业保险金的给付金额也应适当提高。在法律规定的失业保险金发放的方式之外，可以将职工的教育程度，缴费的时长，缴费的高低以及家庭情况都纳入发放失业保险金额的考虑范围内，根据不同的标准设立不同层级的金额数，这样既能保障生活水平较低的失业者也能保障到生活水平较高的失业者，更符合社会公共利益。（六）增强失业保险促进再就业功能。失业保险制度不仅要解决失业人员的生活问题，同时也要解决失业人员的再就业问题，失业保险制度要将其重心要向促进再就业做出适当的转移。首先，应该要通过立法来加以改变，要加大失业保险基金在促进再就业方面的支出，从我国目前的情况来看整体偏向于保障基本生活，对促进再就业的重视程度比较低。其次，应该完善就业培训制度。失业者在相关部门进行了失业登记后，根据不同行业、不同失业者自身的情况与条件制定相应的培训项目，并建立培训效果评估机制。而且也可以把用人单位纳入培训体系中，例如某些企业需要专业型人才的，可以根据企业的要求进行培训，避免劳动者与企业需求脱节。最后，应建立激励约束机制。鼓励并引导失业者转变就业观念，多去尝试不同领域的就业与创业。

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作者:吕志杰 单位:西北政法大学