公务员失业保险构建措施论文

【内容提要】随着政府机构的改革和国家公务员制度的推行，国家公务员失业的情况难以避免，建立和完善我国国家公务员失业保险制度已势在必行。本文在分析我国失业保险制度现状的基础上，阐述了建立国家公务员失业保险制度的必要性，提出了从制定国家公务员失业保险法规、完善有关配套社会保障制度等方面入手，从而尽快建立起我国国家公务员失业保险制度的思路。

【关键词】国家公务员/社会保障/失业保险制度/失业保险基金

国家公务员失业保险制度，是指国家依据法律和法规，通过国民收入的再分配，对国家公务员因遭受本人所不能控制的失业风险而中断收入时，在一定时期内提供一定的物质帮助以维持其基本生活并促进其再就业的一种社会保险制度。它是国家公务员社会保障制度中的基本组成部分，也是我国国家公务员制度中的一项重要内容。在当前建立和推行国家公务员制度过程中，建立并完善有中国特色的、符合国家公务员制度要求和国家公务员职业特点的失业保险制度，对于促进我国经济体制改革和政治体制改革的深入发展，建立社会主义市场经济体制，具有重要意义。

一、国家公务员失业保险制度的现状

按照《中华人民共和国国家公务员暂行条例》规定，国家公务员是指依法行使国家行政权力、执行国家公务的人员。1993年底以前又称国家干部或称国家机关工作人员。国家公务员社会保障制度，前身称为国家机关工作人员的社会保障制度，创建于建国初期，在“”期间基本上处于停滞状态，十一届三中全会以来得到了恢复和发展。随着国家公务员制度的实施，作为其重要配套工程，国家公务员社会保障制度受到了政府的充分重视，进行了一系列改革，初步建立了具有中国特色的国家公务员社会保障制度，为推进经济体制和政治体制改革发挥了重要作用。

我国的失业保险制度初创于1986年，以当年7月12日国务院颁布的《国营企业职工待业保险暂行规定》为标志；1993年4月12日国务院了《国有企业职工待业保险规定》，进一步完善了失业保险制度；1999年1月22日国务院并实施《失业保险条例》，将失业保险范围由原来的国有企业职工扩大到城镇各类企业、事业单位及其职工。然而，我国的失业保险制度至今没有将国家公务员的失业纳入其范围，目前只有深圳市等极个别开放城市规定了国家公务员的失业保险，这不能不说是我国现行失业保险制度的不足。究其原因，主要是因为建国以来，我国传统社会保障制度对国家机关工作人员无偿提供了充分、完善的国家保险和就业保障。随着经济体制及政治体制改革的加快，国家公务员制度的向前推进，社会主义市场经济体制的逐步建立，国家公务员失业的现象开始出现，迫切需要改革传统的国家公务员社会保障制度，建立新时期的国家公务员失业保险制度。

二、建立国家公务员失业保险制度的必要性

（一）保证政府机构改革方案顺利实施的需要

在发展社会主义市场经济过程中，政府机构设置和人员配置应根据上层建筑适应并服务于经济基础的总体要求不断加以调整。第九届全国人民代表大会第一次会议通过的政府机构改革方案，正是国家转变政府机构职能、推进政治体制改革、适应市场经济发展要求的重大举措。现在，地方各级政府机构的改革正在有序推进。政府机构在精简、转换职能的同时，一部分国家公务员面临着分流，甚至下岗、失业，如果没有国家公务员失业保险制度与其衔接，政府机构改革工作难以达到预期效果。

（二）推行、完善国家公务员制度的需要

推行国家公务员制度的目的之一，就是要在国家机关中真正形成能进能出、能上能下、优胜劣汰的竞争激励机制，实行人员的合理流动，充分调动国家公务员的积极性，提高工作效率。但由于现行的社会保险制度功能不全，国家公务员失业保险制度尚未建立，已成为制约人事制度改革纵深发展的“瓶颈”。完善国家公务员制度，迫切要求建立国家公务员失业保险制度。

（三）充分保障国家公务员基本权利的需要

国家公务员既是国家行政管理活动的重要组织者和执行者，同时又是国家的公民。一旦失去工作，依法享有从国家或社会获得救助的权利，国家或社会也有义务为其提供基本生活保障和创造再就业的机会。因此，建立国家公务员失业保险制度，一方面有利于解除国家公务员的后顾之忧，另一方面也有助于维护社会安定。

（四）建立健全我国社会保障体系的需要

建立健全统一的多层次的社会保障体系，是发展我国社会主义市场经济的重要条件。失业保险制度，是我国统一的多层次的社会保障体系的重要组成部分，属于国家法律强制实行的社会保险，起着社会稳定的“减震器”和“安全阀”作用，为其他社会保险制度无法替代。尽快建立国家公务员失业保险制度，无疑有助于完善我国的社会保障制度。

三、建立国家公务员失业保险制度应遵循的原则

（一）必须符合国家公务员职业特点

从担负的职责看，国家公务员担负行政管理工作，依法行使国家行政权力、执行国家公务、实现法律目的，在各项国家行政管理活动中始终处于重要的组织者和执行者地位。从职业性质看，国家公务员是各级国家行政机关中依法执行职务的人员，是人民的“公仆”，他们所在单位或部门没有独立的利益关系。在建立国家公务员失业保险制度时，必须充分考虑，使国家公务员失业保险制度能体现出国家公务员职业的特殊性。

（二）坚持权利与义务相结合的原则

我国长期实行国家统包的国家机关工作人员社会保险制度，人们的依赖性强，风险意识比较淡薄。建立国家公务员失业保险制度，必须强调权利与义务的结合。享受失业保险，是国家公务员应有的权利，《劳动法》第七十条规定：“国家发展保障事业，建立社会保险制度，设立社会保险基金，使劳动者在养老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得帮助和补偿。”国家和社会必须保证维护国家公务员的合法权益。同时，国家公务员也要树立自我保障意识，积极参与失业保险，尽缴纳失业保险个人支付部分的义务。要做到权利和义务的统一，就必须建立起相应的法律规章制度，以保证国家公务员都参加失业保险，履行应尽义务，享受应有的权利。

（三）国家和个人共同合理负担的原则

我国过去的国家公务员社会保障，其资金全部由国家负担，没有形成基金积累，造成了许多遗留问题。随着国家公务员社会保障制度的改革和完善，国家公务员失业保障制度也应适应发展社会主义市场经济和深化经济体制和政治体制改革的要求。失业保险基金应由国家和个人共同合理负担，以国家负担为主，这样既可以增加资金来源，减少国家部分财政支出，又可以增强国家公务员的失业保险意识，并进而促进国家公务员珍惜工作机会，激化其工作热情。

（四）与我国社会生产力发展真实情况和经济发展水平相适应的原则

失业保险，可以说是社会救助的一种形式。失业保险待遇项目及水平的确定，同国家社会生产力发展的真实情况和经济发展的水平有直接关系。在我国这样一个发展中国家建立国家公务员失业保险制度，失业保险待遇水平应按照低于国家公务员最低工资，略高于社会救济金发放标准的原则确定。考虑到国家公务员与其它行业之间社会保障水平的差异，应使国家公务员的失业保险待遇水平略高于其它行业人员，以利于吸引社会上真正优秀人才，稳定和优化国家公务员队伍。

（五）与整个社会保障制度相协调

建立有中国特色的国家公务员失业保险制度必须紧紧地同正在健全完善的国家公务员社会保障制度和全社会的保障制度相协调，应做到凡能由全社会保障制度相包容的部分，尽量适用全社会统一的保障制度的规定，以有利于国家公务员失业保险制度进一步向社会化发展。

四、建立具有中国特色的国家公务员失业保险制度的法律构想

（一）加强国家公务员失业保险的法规建设，实现国家公务员失业保险法制化

只有建立起系统的、科学的并具有权威性和普遍约束力的国家公务员失业保险法律、法规体系，才能为国家公务员失业保险制度及其工作提供起码的活动准则和行为规范，也才会使国家公务员失业保险工作得到落实和执行。目前，我国仅有《劳动法》和《国家公务员暂行条例》等对国家公务员失业保险进行了原则性规定，而缺乏对国家公务员失业保险进行具体规定的法律、法规。因此，必须尽快加强国家公务员失业保险的立法工作，首先要在宪法中增补失业保险的条款，以增强失业保险法制建设的权威性；其次，要加快制定《国家公务员法》和社会保障综合法即《社会保障法》；第三，要通过制定专门法规，如《失业保险法》或完善现有的《失业保险条例》，扩大失业保险的覆盖面，对国家公务员失业保险作出具体明确规定，维护失业保险法律、法规的真正效力；第四，要明确和制定有关法律责任和处罚条款，以发挥国家公务员失业保险法律的威慑力。公务员之家

（二）设立国家公务员失业保险基金

国家公务员失业保险基金是国家公务员失业保险制度的重要内容。设立国家公务员失业保险基金，应注意以下三点。第一，应借鉴、参考国外国家公务员失业保险基金的有关规定及我国在失业保险基金设立方面的经验和教训，科学、合理地确定我国国家公务员失业保险基金的构成、筹集及负担比例、支出项目、管理监督等内容；第二，要考虑到国家公务员在职业性质、工作内容、对象范围、权利义务、经费来源、管理方式等多方面都同企业职工存在区别，尤其是国家公务员承担着组织和协调国民经济和社会发展的重要责任，因此，国家公务员的失业保险经费应主要由国家负担；第三，要加强对国家公务员失业保险基金的管理，建立健全国家公务员失业保险基金使用和管理的制衡机制和监督机制，要吸取现行失业保险基金中较普遍存在的浪费严重、资金被挪用的教训，建立由财政、审计、银行、工会等部门参加的失业基金管理委员会，切实加强对国家公务员失业保险基金筹集、使用的管理和监督，严格审批国家公务员失业保险基金年度预算和年度决算，将失业保险基金营运纳入国家财政部门和审计部门的监督之下，做到专款专用。