农业保险成效困难与策略

农业是国民经济的基础，农业生产的稳定发展是国民经济健康发展的关键。农业作为一个特殊的产业，与其他产业相比，存在一个明显的特点，就是受自然灾害风险和市场经营风险的双重约束。保险既是灾害发生后一种有效的风险分散和缓冲机制，又是市场主体在市场竞争中抵御风险的一种有效保障方式。实践表明，实施政策性农业保险可以帮助农民规避农业生产风险，保护农民利益，实现农业可持续发展的有效途径。苏州市从2006年5月启动农业保险试点，建立“委托代办”模式，2008年转换为“联办共保”模式，现已累计承担风险保障96亿元，为抵御农业自然风险，促进农业增产、农民增收、农村稳定发挥了积极作用。

一、农业保险试点取得的主要成效

1.农业保险组织体系初步形成。在市和县（区）设立推进农业保险工作委员会，负责防范、处置、化解农业巨灾风险工作；成立了农业灾害定损调解委员会，负责调解农户与保险公司之间的定损理赔争议。承保的保险公司积极推进农业保险服务网点和农业保险专职人员队伍建设。全市形成了市、县（市、区）、乡镇三级农业保险经办和服务网络，并延伸至行政村。

2.运行机制逐步完善。规范投保理赔操作，不断加强农业保险日常管理工作，规范操作流程，确保理赔工作有序进行。规范农险财务制度，对管理费用比例、农险资金管理办法、理赔资金支付方式等均作出了明确规定。规范承办保险公司的基础管理，要求保险公司对农户各种参保信息进行收集整理，逐步建立农险基础资料台账。

3.保障作用明显体现。在推进农业保险的过程中，政府、农户、保险公司实现了三方共赢。农民得实惠。六年来，累计有40万户次农户获得理赔，得到赔付款11667.3万元。获赔的农户占参保农户总数的11.43%；农民缴纳的保费和获得的赔付款为1∶2.04；政府得民心。苏州农业保险得到了广大农民和社会各界的一致好评，认为这是最大的民心工程。同时，有力地促进了财政支农方式的创新，推动了农村金融体系的改革；公司得发展。两家承保公司共得到管理费1288.58万元，并获得保险费结余收入6000万元，实现了社会效益和经济效益双丰收。同时，承保公司通过开展农业保险，在广大农村树立了品牌形象，赢得了民心，拓展了农村保险市场。

4.巨灾风险防范机制基本建立。一是建立应急响应机制。各保险经办机构建立四级应急响应机制，根据灾害损失或影响程度，启动相应级别的组织领导体系和工作程序。二是设立巨灾风险准备金。省、市、县（区）三级财政共同出资建立了巨灾风险准备金，已积累市级巨灾风险准备金2800万元。三是推出了灾害预防服务。为加强大灾预警机制建设，市推委办与气象局合作推出了灾害性天气短信服务，将种养业大户、农险相关人员等列为短信服务对象，及时提供天气情况、施救防护措施、保险建议提醒等信息服务。

二、农业保险面临的问题与挑战

1.农业保险的法律法规和运作模式有待进一步完善。目前，农业保险已实施多年，其发展趋势是积极和令人鼓舞的，但是农业保险缺乏一个纲领性的法规来明确其性质目的、基本原则、组织形式、监督管理等内容。政府还主要以文件形式支持农业保险，层次比较低，不利于政府、保险公司之间的协调。另外，目前实施的“联办共保”模式容易造成保险公司对政府的过度依赖。尤其是农业保险已成为政府支农惠农的一项重要政策后，政府部门特别是基层乡镇和村委会冲在了第一线，保险经办机构退到了二线，造成了农业保险中主体错位。

2.条款设置和保障水平难以满足现代农业发展需要。一是部分险种理赔起点较高，如水稻保险对病虫害造成损失的，规定需损失率达70%以上才能赔偿；二是保险责任范围偏窄，如奶牛保险条款列了10个病种，但目前因防疫工作加强，发病率极低。而对中毒死亡、关节病造成瘫痪、意外伤残等常见病，未纳入条款之中；三是部分险种保额偏低，如能繁母猪每头1000元，而市场价在3000～4000元，肉猪每头400元，而肉猪市场价在1500元左右；四是个别条款设置较为苛刻，如大棚保险规定只有在主险受损后，棚内作物才能理赔，对主险未形成损失但附加险棚内作物受灾造成损失不予理赔。五是一些高投入、高产出、高风险的高效农业项目如特种种植、养殖保险等，推出难度比较大。毕竟商业保险公司更多地考虑商业利益，在发展新险种上有点缩手缩脚。

3.农业保险参保对象和参保意识尚待调整与提升。根据苏州的承保数据，我市平均每户种植的水稻面积为5.0亩，小麦为6.3亩，油菜为1.1亩。农户生产规模小，农业收入占农户家庭收入的比重过低，一方面导致部分农户认为“一家只种几亩地，即使受灾损失不了几个钱，参保不参保无所谓”；另一方面导致政府动员这些小农户参保的成本过高，保险公司的工作量也非常大，于是不少地方为了完成“100%参保”的任务，干脆不要农民出钱投保，而由政府或集体贴钱代农民参保。这样做，不但加重了基层政府和农村集体经济组织的负担；而且严重影响了农民参保意识的培养与提升，也不符合农业保险投保自愿的原则。

三、国际农业保险实践的启示

从目前能够了解到的情况来看，全世界有40多个国家已经不同程度地发展了农业保险。但是农业保险比较成型的国家主要是发达国家，最具代表性的、门类比较齐全的、相对规范的是美国、法国、日本。其他国家和地区如西班牙、德国、印度等，或由于农业比重小、结构单一，或由于国民经济发展水平相对落后，尚未形成稳定持续的国家农业保险组织制度体系。通过对发达国家、发展中国家开展农业保险背景、历史和做法的研究，我们可以从中得到一些启示：

1.开展农业保险需要健全的法制保护。无论是发达国家、发展中国家，凡是农业保险开展好的，都有有关法律或法规做后盾，使农业保险在法制轨道上运行。美国1938年就颁布了《联邦农作物保险法》，并于1980年进行重大修改，1994年又颁布了《农作物保险改革法》。日本于1929年制定了《家畜保险法》，1938年又制定了《农业保险法》，1947年又制定了《农业灾害补偿法》，2003年又对制度进行了修订。不少国家对农作物保险的条款实务手续都用法律形式规定下来，更有利于农业保险的稳定经营和保护被保险人的利益。如法国的《农业保险法》就对保险责任、再保险、保险费率、理赔计算以及对那些必须强制保险的农作物或饲养物种类等都以法律条文的形式加以规定，使承保者与投保者的行为都能做到有法可依。

2.农业保险需要国家政策的支持。各国政府主要在以下方面提供支持：一是政府出资建立初始资本和准备基金，支持政府直接或间接经营的农业保险公司。美国成立了联邦农作物保险公司，专司制订政策、监管、再保险等服务。法国成立了由政府控股的农业相互保险集团，经营农业保险及相关业务。二是管理费和保险费补贴。大部分国家对农作物保险经营机构给予管理费补贴，对农民购买保险给予保费补贴。如美国向承办农作物保险的公司提供20%～25%业务费用补贴。日本负担农险联合会、合作社经常性事业经费的1/2。加拿大的保费补率为50%，日本为50%～60%，瑞典为66%，法国为50%～80%。三是税收优惠。大多数国家对农业保险经营实行免税政策，如美国、加拿大规定，对联邦农作物保险公司及其分支机构的一切收入和财产免征一切税赋。四是依法强制投保。许多国家特别是发展中国家往往对农业保险实行依法强制投保，以保证风险能在空间和时间上进行分散。从险种方面来看，对农作物实行强制投保的国家多，而饲养动物实行强制投保的国家则少。西班牙、希腊、瑞典等国对所有农作物全部实行法定保险。日本对稻子、麦类、蚕茧实行强制保险，对果树、蔬菜等和小家畜实行自愿投保。五是提供再保险。为了在更大范围内分散农业风险，凡是全国推行农业保险的国家，都是由政府或政府扶持的商业保险公司、再保险公司为农业保险提供再保险。加拿大、日本的中央政府都是由省级机构提供再保险。美国除了联邦农作物保险公司经营再保险外，经批准的私营保险公司也允许经营再保险。六是费率厘定、业务开展地区不搞一刀切，保障水平设计注意防范道德风险。美国、加拿大不仅按不同作物制定费率，而且按地区、农场或地块制定保险费率。为避免道德风险，各国一般不提供足额保障，而是按比例给予承保。如美国、加拿大最高只承保产值的90%。七是农业保险在不同时期目的有所不同。作为政府农村政策的工具，农业保险的目的随着政府在不同时期政策变化而变化。美国在1938年开办农业保险目的是促进农业经济发展，1994年则把农业保险的目的规定为保障整个国民的福利水平。

3.政府农业、财政部门是农业保险的领导实施主体。农业部门负责组织、规划、管理，财政部门负责安排补贴和其他费用。美国、法国、日本都是农业部、财政部主导农业保险统筹发展和管理工作的。这一方面是因为随着全球化市场经济的发展，农业已经从传统的产品生产行业转变为包括流通、金融、保险等多种元素混合的产业，因此农业部门职能也随之相应转变。农业部门不但抓生产管理、技术推广，而且要抓产销流通、发展农村合作金融、农业保险，以此来增加政府支持、引导和服务“三农”。另一方面，农业保险特有的业务困难如农业生产的风险、灾后损失金额和损失原因的确定、农业灾害统计资料的匮乏、农民道德风险的防范等，都具有很强的专业性，需要农业部门的主导。

4.发展农业保险是一个不断完善的过程。美国、法国、日本的经验表明，发展农业保险、建立国家农业灾害补偿制度体系是需要因国制宜、不断修改完善办法的过程，不可能一蹴而就。如美国的农业保险制度就经历了四个阶段，即试办阶段、加速发展阶段、政府出政策并与私营公司混合经营阶段、政府出政策并完全由私营公司经营的单轨经营阶段。农业保险经营体制从单轨制→双轨制→单轨制演进，即从政府成立机构直接办理农作物保险业务，到引进商业保险公司共同经营，再到完全交由商业保险公司经营的转变。当然，商业保险公司经营时同样得到政府提供的经营管理费和保险费补贴等有力支持。

四、对进一步完善农业保险工作的对策建议

1.完善农业保险法律法规，为农业保险发展提供法律保证。国家应尽快出台农业保险法或相关法规,用立法保护农业保险的发展。通过法律的强制性、权威性提出农业保险的目标,并逐步把所有的农业领域都纳入农业保险的范围;确立农业保险中政府、保险人、投保人、受益人的权利义务关系,规范农业保险的市场运作行为;确定农业保险中行为人的违约责任,追究方法,这对农业保险健康、可持续发展将起着至关重要的作用。另外，建议省有关部门对目前的条款、政策适时加以调整完善，进一步调动农业保险参与各方的积极性。

2.切实加强领导，确保农业保险政策落到实处。继续发挥各市、区推委办职能作用，切实加强对农业保险试点的组织协调、工作指导和监督检查，确保农业保险工作的各项政策落到实处。要发挥农业主管部门在工作中的主导作用，依托农业部门开展业务，确保农业保险覆盖面，有效预防道德风险，降低保险条款制定和理赔的难度。

3.创新农业保险的运作模式，努力实现苏州农业保险的转型升级。一是积极拓展险种。加快从最基本的大宗农作物保险向高投入、高产出、高风险的特种养殖、特种水产和设施农业保险延伸，研究探索名特优农产品的质量保险、农产品储藏和运输保险。二是调整保险对象。从个人参保为主向合作组织参保为主延伸，逐步实行完全的自愿参保，让那些达到一定经营规模、有保险需求的农业大户、农业企业、农民专业合作社主动投保，而对一般小户做好宣传，不作强求。三是分险种推进商业化运作。对水稻、小麦、油菜等涉及国计民生的重要险种，继续实施“联办共保”模式。对其他险种及今后新增险种，建议参照农机保险，支持保险公司独立开展商业化自营。四是创新保险经营模式。在总结“委托代办”、“联办共保”模式的基础上，借鉴发达国家农业保险经验，探索建立新型的农业保险经营管理模式。比如在现有条件下可以考虑由政府成立非营利性的政策性农业保险公司，统一进行农业保险的产品设计、管理和经营，建立政府主导和管理、市场化经营的政策性农业保险运作模式。五是加大政府对农业保险的扶持力度。政府的扶持既包括经济上的支持也包括政策上的优惠。如加大中央与地方财政补贴力度、税收减免、农产品价格提高、低息贷款以及技术支持等。一方面将更多的保险公司吸引到服务“三农”中来，引导它们积极参与农险承保；另一方面可提高农业生产者的保险意识和投保积极性。

4.以深入宣导为抓手，强化农户的农业保险意识。一方面，要进一步加大农业结构调整的步伐和力度,走农业产业化经营的道路;大力发展第二、第三产业,充分利用劳动力资源;加强对农民的农业技术知识的培训,不断提高他们农业科学水平,不断增加农民收入。另一方面，要大力宣传农业保险知识，增强保险意识，提高防灾、抗灾能力。要创新宣传手段和宣传方式，有效运用多种媒体，开展送农险知识下乡活动，把农险是惠农支农的政策性保险，是政府提供的准公共产品的道理讲通，把有关政策讲明，把好处给农民们讲清，引导农民自觉自愿参保。

5.切实抓好农业保险的规范化、科学化管理，全面提升农险服务水平。督促保险公司要积极探索和改进理赔方式方法，确保理赔的合理性、时效性。研究建立保险公司与农技部门的联动机制，积极试行抗灾减灾和生产自救奖励措施。政策性农业保险承保公司要从可持续发展出发，加强保险业务队伍建设，提高自身业务服务水平，改善经营效率。要根据实践需求与市场变化改革经营策略，提高保险技术，完善核保、理赔等操作规程。在此基础上，要积极配合政府农业保险主管部门不断扩大承保范围、增加承保品种、提高保险覆盖率和赔付率等，以此确保政策性农业保险在推进农业现代化和城乡一体化建设中发挥。