行政规范性文件范文10篇

行政规范性文件范文篇1

为全面贯彻落实国务院20**年全国市县政府依法行政工作会议精神，根据《新疆维吾尔自治区行政机关规范性文件备案规定》（自治区人民政府令119号）和《**市行政规范性文件管理规定》（市人民政府令第76号），现就进一步加强规范性文件备案审查工作的有关事项通知如下：

一、充分认识规范性文件备案审查工作的重要意义

国务院《全面推进依法行政实施纲要》将规范性文件备案审查确立为一项重要的行政监督制度，国务院办公厅《关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的实施意见》（国办发[20**]24号）明确提出规范性文件备案审查工作是推进依法行政的一项长期的重点工作。20**年，国务院召开的全国市县政府依法行政工作会议再次强调，要将规范性文件备案审查工作作为推进各级政府依法行政的重要工作抓紧抓好。制定规范性文件是各级政府执行法律、法规、规章和国家政策，实施行政管理的重要方式。依法开展和落实规范性文件备案审查工作，对于规范行政机关的抽象行政行为，确保法制统一、政令畅通，提高行政效率，降低行政管理成本，维护公民、法人和其他组织的合法权益，有着十分重要的意义。各区（县）、各部门必须从建设法治政府的大局出发，建立健全规范性文件备案审查工作机制，切实从源头上防止和减少行政违法行为的发生。

二、进一步健全完善规范性文件备案审查机制

（一）严格执行规范性文件备案审查制。根据《新疆维吾尔自治区行政机关规范性文件备案规定》和《**市行政规范性文件管理规定》，**县、各区人民政府和**经济技术开发区、高新技术产业开发区管委会制定的规范性文件，由制定机关报市人民政府备案；市、区（县）人民政府所属工作部门制定的规范性文件，由制定机关报本级政府备案，同时抄报上一级行政主管部门。两个或者两个以上部门联合制定的规范性文件由主办机关报送；**经济技术开发区、高新技术产业开发区管委会所属部门制定的规范性文件，由制定机关报管委会备案，同时抄报市一级行政主管部门；税务、工商、质量技术监督等实行垂直领导的行政机关制定的行政规范性文件，报上一级主管部门备案，同时抄送本级人民政府；法律、法规授权具有管理公共事务职能的组织制定的规范性文件的备案，参照上述规定执行。规范性文件制定机关应在每年12月15日前，将当年度制定的规范性文件目录报送备案机关备查。各级人民政府及其工作部门必须严格落实备案审查制，认真开展备案审查工作，做到“有件必报、有错必纠”。

（二）加强制度建设，形成三级政府、二级监督的备案工作机制。要规范制定规范性文件行为。一是制定主体必须为各级政府和政府组成部门，政府派出机关，法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织；二是制定内容为涉及或者影响公民、法人或者其他组织权利义务关系，涉及社会管理的具有普遍约束力的措施、规定；三是必须在法定职权范围内，符合法律、法规、规章和上级行政机关依法作出的规定；四是必须遵守重大事项由制定机关负责人集体讨论通过，主要负责人签署，法制机构统一审查，公开等程序。行政机关内设机构、临时机构、代管机构以及为加强专项性、阶段性工作的领导、协调而建立的各类领导、协调小组等非常设机构，不得制定对社会具有普遍约束力的规范性文件。违反上述规定制定的文件，对外造成不良后果的，要根据有关规定，严肃追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的行政责任。

要加强制度建设。制定机关要对的规范性文件负责，上级行政机关有权监督下级行政机关制定的规范性文件，并对规范性文件备案工作负有指导和监督责任。要切实加强备案工作规范化建设，建立健全报送备案责任制度，备案登记与定期公布制度，备案工作报告与绩效评查制度，检查、通报制度，备案统计与信息交流制度，加大信息网络建设，建立三级政府，二级监督，上下贯通的备案工作体制。实行“各负其责，一级抓一级”的责任制。规范性文件报送备案工作坚持“谁制定、谁报送、谁负责”的工作原则。要采取措施，防止规范性文件不报、漏报、迟报或者报送工作不规范等现象的发生。

对备案文件进行合法性审查是政府法制工作机构的重要职责。政府法制工作机构要认真履行该项职责，建立健全备案审查工作制度，切实承担起具体指导和组织开展备案审查工作的责任，做好行政规范性文件备案工作。

三、进一步完善规范性文件备案审查工作程序

（一）报送备案。下一级人民政府制定的规范性文件应当自公布之日起10日内由其法制工作机构(乡镇一级由乡镇人民政府)向上一级人民政府报送备案，直接送上一级人民政府法制工作机构；各部门制定的规范性文件报送备案，直接送本级人民政府法制工作机构。报送行政规范性文件备案，应当提交正式文本、制定说明各5份，备案报告、相关依据或者材料各1份，并同时报送规范性文件电子文本。

（二）备案登记。对于符合报送备案要求的规范性文件，备案审查机构应当及时予以备案登记；不符合报送备案要求的，备案审查机构应当及时通知制定报送备案的机关补充报送或者重新报送。

（三）备案审查。

1.对已进行备案登记的规范性文件，备案机关的法制机构应当在30日内对报送备案的行政规范性文件提出审查意见并书面通知制定机关。备案机关的法制机构提出改正意见的，制定机关应当自收到通知之日起15日内自行改正，并书面答复处理结果。

2.政府法制机构在审查规范性文件过程中，认为需要有关机关提出意见的，有关机关应当在规定期限内回复；需要制定机关补充提供相关材料或者说明情况的，制定机关应当在规定期限内补送材料、说明情况。

3.备案机关的法制工作机构在审查规范性文件过程中发现行政规范性文件超越制定机关法定权限，同法律、法规、规章相抵触或者内容不适当的，应当提出改正意见并责令限期改正；逾期不改正的，报请本级人民政府予以撤销并通报批评；审查发现不同机关制定的行政规范性文件之间有矛盾的，应当进行协调，协调不一致的，提出处理意见，报本级人民政府决定。

经审查发现行政规范性文件有违法或者不当规定，继续执行可能造成严重后果的，在制定机关改正之前，备案机关的法制工作机构应当作出暂停执行该行政规范性文件部分或者全部内容的决定。

4.情况报告。区（县）人民政府法制工作机构应当于每年第一季度，向本级人民政府报告上年度规范性文件备案情况，并抄报市人民政府法制工作机构。

四、加强领导，保障备案工作健康有序开展

行政规范性文件范文篇2

为确保我市行政规范性文件的合法有效，促进行政机关依法行政，根据《**省行政规范性文件备案审查规定》（省人民政府令第119号）的规定，经市政府同意，决定对我市现行行政规范性文件进行清理。现就有关事项通知如下：

一、清理工作的依据、原则

行政规范性文件清理，以现行法律、法规、规章和上级政策规定为依据，按照“谁主管，谁清理”的原则进行。清理重点是内容涉及行政许可、收费、摊派、处罚等影响公民、法人和其他组织权利义务的行政规范性文件。凡与现行法律、法规、规章相抵触的，与上级政策规定相违背的，无法定依据擅自设定行政许可或规定权利义务的，以及因所规范的事项已完成、因时间推移已自然失效的行政规范性文件，均应予以修改或废止。

二、清理工作安排

市政府印发、批转及市政府办公室印发、转发的行政规范性文件，按“谁主管，谁清理”原则，由市政府主管部门按市政府法制办公室提供的文件目录，逐个提出“继续执行”、“修改”、“废止”的清理意见及修改或废止的理由(两个以上部门联合起草、共同负责实施的，由主办部门负责)，填写《行政规范性文件清理意见反馈表》，于2004年11月30日前报送市政府法制办公室（径送行政中心2号楼7楼行政法规处）。市政府主管部门对认为需作修改的规范性文件，应及时重新起草并附上修改说明，按行政规范性文件审批程序，上报市政府，经批准后重颁；对需要废止的行政规范性文件，由市政府法制办公室对废止理由进行审核，报市政府批准后予以公告废止。《**市人民政府关于修改部分行政规范性文件的通知》（湖政函〔2004〕11号）中已明确要求修改但至今尚未完成修改的规范性文件，有关主管部门应抓紧完成修改稿的起草和上报。

市政府各部门自行制定的行政规范性文件，应按本通知要求，由各制定机关自行清理。

各县、区人民政府应按本通知要求，对本级政府及其所属工作部门制定的行政规范性文件作出清理部署。

三、工作要求

行政规范性文件范文篇3

论文摘要:行政规范性文件违法在我国当前是一个越来越严重的问题,由法院对各种行政规范性文件是否违法进行审查已受到社会各界的重视。对行政机关制定规范性文件的行为属性进行分析,可以看出其行政性、执行性的特征,本质上属于行政行为,而非立法行为,这是我国法院对行政规范性文件进行司法审查的理论前提。

行政规范性文件违法在我国当前是一个日益严重的现象,如何对行政规范性文件实施有效审查监管,减少和遏制行政规范性文件违法现象的发生,是我们面临的一个突出问题。由法院对行政规范性文件是否违法进行审查,越来越受到学界的重视。司法审查①作为一种局外的、有严格程序保障的、最受社会各界和公民信赖的审查方式,应当担负起审查监管行政规范性文件的重要职责。由于我国实行人大至上,司法机关、行政机关由人大产生对人大负责并报告工作,这种政治架构决定法院不能对人大的立法行为进行审查,只能对行政行为进行审查。所以,要对行政规范性文件进行司法审查,首先要解决的理论前提是制定行政规范性文件的行为在性质上究竟是立法行为,还是行政行为。

一、行政规范性文件之界定

行政规范性文件是个理论上的概念,在我国行政法学界并没有形成统一的定义,不同的学者有不同的界定。如“行政规范性文件是指国家行政机关为执行法律、法规和规章,对社会实施管理,依法定权限和法定程序的规范公民、法人和其他组织行为的具有普遍约束力的政令。”[1](p177)“本书所说的规范性文件是指除法规、规章以外的由行政机关制定的具有普遍约束力的规范性文件。”[2](p154)“规范性文件即行政规范性文件,是指行政主体在行政管理过程中,为传达贯彻党和国家的方针、政策,行政法规和规章,请示和答复问题、指导、布置和商洽工作,报告情况和交流经验而作的具有法定效力和规范体式的除行政法规和规章以外的抽象行政行为”[3](p168)虽然学界对行政规范性文件的定义没有达成一致,但大多学者倾向于把行政法规、行政规章排除在行政规范性文件之外另行讨论。②本人认为,行政法规、行政规章和规章以下的其他行政规范性文件都是由行政机关而非立法机关制定的,属性上应当是相同的,都属于行政规范性文件的下位概念,只是位阶不同,一个有名,一个无名而已。正如有的学者所说,“就‘行政规范性文件’这一概念而言,虽然限定于行政法领域之内的规范性文件,但广义的解释是指所有国家行政机关依法制定的具有普遍约束力的各种规范性文件,包括行政法规和行政规章在内。”“‘行政规范’是与‘行政法规’、‘行政规章’相并列的、模式化的概念,一并位于其上位概念——‘行政规范性文件’之下。”③另外,从我国的立法实践来看,行政诉讼法明确规定行政诉讼标的只能是行政主体的具体行政行为,而在学理上与具体行政行为相对应的,被排除在受案范围之外的行政行为,即《行政诉讼法》第12条第2项所列的“行政法规、规章或者行政机关制定、的具有普遍约束力的决定、命令等”,则被称为抽象行政行为。1999年11月24日最高人民法院通过的关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第3条则进一步明确规定:“《行政诉讼法》第12条第2项所规定的‘具有普遍约束力的决定、命令’,是指行政机关针对不特定对象的能反复适用的行政规范性文件。”可见,我国行政诉讼法也是把行政法规、规章和其他行政规范性文件归为一类的。

所以本文把行政法规、行政规章置于行政规范性文件概念之下,将行政规范性文件概念界定为各级各类国家行政机关为贯彻执行法律,实施社会管理,规范公民、法人和其他组织的行为,依法制定、颁布的具有普遍约束力的各种规范性文件,包括行政法规、行政规章、公告、命令、通知、批复、指示、决定等等在内。

二、行政规范性文件制定行为之属性分析

当前我国不少学者之所以反对对行政规范性文件进行司法审查,一个重要理由是,行政规范性文件,特别是国务院行政法规的制定在本质上属于立法行为。根据我国议行合一的政治体制,司法机关、行政机关在立法机关之下,共同对立法机关负责并报告工作,司法机关对立法行为只能执行,而不能质疑,所以对行政规范性文件不能进行司法审查。那么制定行政规范性文件的行为究竟是不是立法行为呢?

目前我国学术界对“立法”这一概念有各种各样的定义,概括起来可分为三种:一种是泛立法主义,认为凡制定抽象的规范性文件的行为都是立法,不仅制定规章的行为是立法,而且各级政府包括乡政府文件的行为也是立法;另一种是广义立法主义,认为制定法律、行政法规、地方性法规、规章的行为都是立法,制定其他规范性文件的行为不是立法;再一种是狭义立法主义或称为宪政主义,认为只有权力机关制定法律和地方性法规的行为才是立法,其他都不是立法。[4](p160)笔者赞同狭义立法主义的观点,只有民选的代表民意的各级人大及其常委会制定规范性文件的行为才是立法。立法最本质的东西是创设新的权利义务,通过对公民权利义务的影响达到对社会的调控。而按照人民民主和社会契约的政治理论,人民是国家主权的享有者,对人民的权利义务施加任何影响就必须经过人民的同意,所以,在代议制之下,立法权应由民选的立法机关来行使,而不能由行政机关来行使,这是民主、法治的根本要求。“在一个自由的国家里,每个人都被认为具有自由的精神,都应该由自己来统治自己,所以立法权应该由人民集体享有。”“如果立法权和行政权集合在同一个人或同一官吏团体的时候,自由不能存在。因为人们担心同一君主或立法机关制定专制法律,而以暴虐的方式执行。”[5](p158)“立法权,从它的理性原则来看,只能属于人民的意志,因为一切权利都应该从这个权力中产生,它的法律必须对任何人不能有不公正的做法。”[6](p140)我国宪法第58条规定,全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。也充分证实了这一点。

而行政规范性文件也是权利义务规范,也能对人民的权利义务产生影响,为什么制定行政规范性文件的行为又不是立法行为。原因在于行政规范性文件只是对法律的细化和贯彻落实,是执行性的,它不能创设新的权利义务关系,在性质上应当是行政行为而非立法行为。

第一,国家行政机关的执行性质在我国《宪法》中已有明确规定,“中华人民共和国国务院,即中央人民政府,是最高国家权力机关的执行机关,是最高国家行政机关”;“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关,是地方各级国家行政机关”。正因为行政机关并非权力机关,所以行政机关颁制的规范性文件,即抽象行政行为的产物并不能创设新的权利义务,否则,将偏离执行性的行政本义。另一方面,抽象行政行为作为行政行为的重要组成部分或表现形式,其“抽象”性质实质上同样是具体而个别的,只是在行政行为这个范围内的,是相对于其他具体行政行为的。相对于宪法意义上的制定法律的行为来讲,它是具体的。换言之,抽象行政行为这种基于法律之实施而制定规范性文件的行为,依然体现着行政权的执行性、具体性。因此,行政机关的抽象行政行为不能与立法机关的立法行为相提并论。

第二,在我国,行政机关制定行政规范性文件是以“根据”为原则的。宪法第89条第一项规定:国务院根据宪法和法律,规定行政措施,制定行政法规,决定和命令;宪法第90条第2款规定:各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限内,命令、指示和制定规章;地方组织法第60条第1款规定:省、自治区、直辖市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章,报国务院和本级人民代表大会常务委员会备案。省、自治区的人民政府所在地的市级人民政府,可以根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规制定规章,报国务院和省、自治区的人民代表大会常务委员会、人民政府以及本级人民代表大会常务委员会备案。可以说,行政机关制定行政规范性文件,追根溯源,最终都必须以权力机关制定的法律为根据。所谓“根据”,《现代汉语词典》的解释是:“把某种事物作为结论的前提或语言行动的基础。”既然是前提和基础,我们可以推断,在没有法律这个前提和基础的情况下,是不能先行制定行政规范性文件的;在有法律这个前提和基础的情况下,制定行政规范性文件也必须忠实于法律,不得随意篡改和变更,特别是对相对人权利义务产生实际影响的规定,更是不能随意增加、改变或取消,否则就违背了“根据”原则。而对于另外一种情形,授权立法,行政机关根据授权虽然可以创设新的权利义务,但这并不是没有限制的,它必须根据授权机关的授权,不得违背授权的范围和授权目的,所以,从一定意义上说,根据授权立法所制定的行政规范性文件仍是执行性的,只是它所执行的不是权力机关制定的法律,而是权力机关的授权罢了。第三,制定行政规范性文件虽然在形式上具有立法行为的特征和规律,但与权力机关的立法还是有本质差别的。行政机关实行首长负责制,其规范性文件的颁行遵循的是效率优先的行政程序,而不是“合议”的立法程序,故而抽象行政行为先天地缺乏充分反映民意的制度基础,使得其法律效力处于有争议的待定状态。之所以这样说,是因为法律之成为法律,其“所绝对必需的条件,即社会的同意”(洛克语)。故而行政规范性文件的制定行为先天地缺乏充分反映民意的制度基础,它只是套用了“立法”的名称,使不少人把它与议会的立法行为混同起来。实际上,宪法和法律规定行政机关可以制定行政规范性文件,只是一种规范制定权,是为了行政管理的需要,实现从个别管理到批量管理的转换,是管理数量上的变化,性质上并没有改变,仍是对法律的执行,属于行政权,是行政权的下位范畴。正如行政法学者孙笑侠所言,“行政权又可分为规范制定权、命令权、组织权、证明权、审批权、检查权、处罚权、强制权、调处权、裁决权、监督权、许可权等等,从而构成行政权力体系。”[7](p198)另一位学者姜明安也认为,“广义的行政规范性文件包括行政法规、规章和其他具有普遍约束力的规范性文件,其形式有决议、决定、规定、规程、公告、通告、布告、命令、办法等。行政法规、规章相对于法律来说是执行性的,是为执行法律而将法律的原则性条款具体化。因此,制定行政法规和规章的行为属于广义执法的范畴。”[8](p148)“行政立法的性质:行政立法属于行政行为。”[9](p143)美国联邦行政程序法第551节第13款规定:行政行为包括行政机关的法规、裁定、许可证、制裁、救济的全部或一部分,或者和上述各项相当或否定的行为或不作为。这也说明了行政机关制定行政规范性文件属于行政行为,而非立法行为。

另外,虽然立法法对我国行政机关制定行政法规和规章的行为作出了规定,但这一规定是基于行政法规和规章的制定具有一定的立法特征和规律而作出的,而并不意味着它们在行使着国家立法权,也不意味着它们和立法权有相同的性质和地位。特别是部门规章和地方政府规章的制定应否纳入立法法的调整范围,曾经有过激烈的争论,将它们在立法法中作出统一规定,一个重要目的就是对这一行为进行严格规范,而不是说制定规章的活动本身就是立法。

还要说明的一点是关于国务院自主行政立法权的问题。宪法第89条第一项规定:国务院根据宪法和法律,规定行政措施,制定行政法规,决定和命令。目前国内大多数学者都认为根据该项规定,国务院可以在没有上位法,没有授权的情况下直接依据宪法自主立法,确立新的权利义务关系,从而使国务院分享了全国人大及其常委会的立法权。对此观点本人不敢苟同,照这个说法,“根据宪法和法律”的“和”字就等于“或者”了,当法律空缺时,就变成了“根据宪法,在与法律不抵触的前提下”。这样理解并非宪法的本意,毕竟“和”与“或者”是有很大差别的。更何况让国务院分享全国人大及其常委会的立法权与法律必须征得社会同意理论相违背。虽然在我国实践中的确存在国务院在没有上位法,没有授权的情况下自主立法的事实,如国务院关于新闻出版、宗教自由、社团管理等方面的行政法规就是如此。但现存的不一定就是合理正确的,出现这种情况是在当时特定的历史条件下,由于新中国刚刚成立,百废待兴,立法任务又繁重,而立法机关又较弱,行政权力相对较强,为满足现实行政管理的法律需要而顺势分享了立法机关的立法权,这只能是权宜之计。如今条件成熟了,必须把它纠正和理顺过来,由立法机关把这些行政法规上升为法律,填补法律空白。如这两年全国人民代表大会及其常务委员会就把国务院颁布的《公务员管理暂行条例》和《治安管理处罚条例》上升为《公务员法》和《治安管理处罚法》。

国务院作为权力机关的执行机关,必须严格根据法律制定行政法规、规章,对没有相应的上位法律,立法机关没有相应技术力量,现实又需要制定的行政法规,必须由权力机关授权国务院制定,国务院不应享有自主行政立法权。这样,在权力机关与行政机关的关系上,既坚持了“人大”(国会)至上制度,保证立法权始终掌握在由人民选举产生的、能直接反映公共意志和要求的国家权力机关手中,以保证立法的民主性;又能提高国家的管理效率,保证国家行政机关有足够的权力对社会进行有效管理,以实现立法的灵活性、能动性。正如学者所言:议会立法至上,无法律即无行政,行政之准据唯制定法是也,立法务求细密,避免概括条款,习惯法、法理及司法判例、行政解释均不得为行政法之法渊源,行政规章命令不得为拘束人民之规范成为近代立法国之基本信条。[10](p67)

从以上分析得知,行政规范性文件,包括行政法规的制定行为在本质上属于行政行为,而非立法行为。那么,司法机关作为与行政机关并列平行的机关,作为专司判断的司法机关,肩负监督全国人大及其常委会制定的法律贯彻落实的重大职责,完全有能力也有必要对行政规范性文件是否违反全国人大及其常委会制定的法律进行司法审查,这是权力分工制约的体现,也是保障公民的合法权益,促使行政机关依法行政的现实需要。

【参考文献】

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[6](德)康德.法的形而上学原理[M].沈叔平译.林远荣校订.商务印书馆,1991.

[7]孙笑侠.法律对行政的控制[M].山东人民出版社,1999.

[8]姜明安.行政执法的功能与作用[J].宪法与行政法治评论(创刊号),人民大学出版社,2004.

[10]城仲模.论依法行政原理[J].行政法之基本理论[C].台湾三民书局,1994.

注释

①司法审查包括违法审查和违宪审查,在此仅指违法审查。

行政规范性文件范文篇4

关键词:行政规范性文件;绝对不审查制;附带审查制

法律制度的变化与发展体现着时代的变更、经济的飞跃。行政权力在社会关系中的影响作用是隐秘但巨大的。不论是在西方社会抑或是在现代中国，我们社会生活的每一个角落都有行政权力的“影子”。福柯说过“借助于利益、表象和符号等理论，权力通过控制思想成为征服肉体的手段和技术”。①早年间，我国《行政诉讼法》还未对司法审查制度进行详细规定，例如合法性与合理性的区分难题导致司法权无法对行政裁量权进行有力监督。对行政规范性文件进行司法审查，一方面是为了保证公权力合法合理实施，在法律赋予的权利范围内进一步稳定社会秩序;另一方面是为了通过监督的方式，预防权利滥用和违法犯罪的滋生。以外国行政法治为例，不论是美国行政法以司法审查为主导，还是德国行政法以议会立法为核心，都可以看出对行政权力的规制的主要途径是法院对行政裁量的审查。②在我国的行政诉讼中，行政审判的依据是法律、法规，行政规章作为参照。虽然，行政规范性文件作为大量行政行为的裁量依据，但由于法律地位和效力的限制，导致审判机关无法审查和裁判那些依据规范性文件作出的被诉行政行为的合法性。考虑到诉讼最大化理论，国家应当遵循宪政人权和人民主权原则，尽最大努力向诉讼当事人提供便利，在最大的能力范围内赋予当事人诉讼权利。③因此，随着我国法制建设的进程，行政法治的发展也日趋进步。行政规范性文件的司法审查制度也由绝对不审查制发展至附带审查制，这体现了国家法律制度的进步。

一、绝对不审查制

1982年试行的《民事诉讼法》中规定，人民法院审理行政诉讼案件时可以适用民事诉讼法的有关规定。即当事人可以控告行政机关，人民法院有审理行政案件的权力，但是从人民的起诉到法院的受理，都应当按照《民事诉讼法》的规定进行操作，法条没有涉及的起诉范围内容，法院不予受理。1990年，《行政诉讼法》正式施行，该法授予行政相对人就行政机关所作行为向法院提起诉讼的权利，但不曾涉及对规范性文件提起诉讼和授权法院审查规范性文件的问题。④据此，行政机关制定行政规范性文件的行为被排除在行政诉讼的受案范围外，可见行政法制系统建设并不完备，在此种情况下更难依照法律规定对行政规范性文件进行司法审查。

二、附带审查制

许多大陆法系和英美法系国家，对规范性文件的审查发展由来已久。大致分为附带审查和直接审查。我国的审查方式为附带审查，附带审查是指在相对人认为规范性文件不合法时，可以在对行政行为提起诉讼的同时向法院一并请求审查该规范性文件;直接审查则不然，无需一并提起请求的限定，可以直接向法院提请审查。在实践中规范性文件与行政行为密不可分，行政行为是规范性文件的衍生事物，要纠正违法和不当的行政行为，应当先“治理”规范性文件。与行政机关内部的监督不同，行政诉讼作为外部监督机制，不仅通过司法权对行政权进行有效监督，同样在救济着公民的合法权益。由于规范性文件使用范围广且涉及的对象众多，不具有立法的性质，是纯粹的行政行为。尽管1999年通过的《行政复议法》中首次提到对规范性文件进行审查，但是该法也仅仅是授权行政复议机关内部对规范性文件进行审查。因此，还应当由法院对行政机关执法活动进行监督。

在《行政诉讼法》正式修订前，最高人民法院司法解释也有过类似的“边缘”规定。⑤但即便是最高院所作解释，赋予人民法院审查规范性文件的权力，但由于正式法律渊源还未进行正式规定，此项授权就仿佛是最高院在“自说自话”。从这个意义上看来，只有法律明确把规范性文件的合法性审查纳入法院的审查范围，才能使法院在审理案件时，无法回避本应进行审查的行政规范性文件。这样一来，不仅可以对违法的规范性文件进行有效的审查处理，而且还能促进法治政府和法治国家的建设，通过司法公正的实现维护相对人的合法权益。

行政规范性文件范文篇5

关键词：行政规范性文件，制定权，基本原则，配置

行政规范性文件制定权可以概括为国家行政机关为实施和执行法律、法规和规章，而制定、修改、废止除行政法规和规章以外的具有普遍约束力的决定、命令和行政措施等的权力。[①]由于行政规范性文件制定权的权力主体有多样性、多层次性等特点，而且权力本身缺乏规范性的程序规制，行使频繁等特点。在实践中行政规范性文件制定权存在较多的失范现象，为防止这种权力失范，对行政规范性文件制定权的配置进行系统的研究，纳入法治化的轨道，是我国行政法治化进程中必须解决的一个紧迫的现实课题。

一、行政规范性文件制定权配置的基本原则及其对权力的规制

为防止行政规范性文件制定权配置的无序和失范，保证该权力合法、适当、高效的运行，配置行政规范性文件制定权除遵循行政法的最基本的原则——合法性原则和合理性原则外，还应该遵循以下的原则：

（一）协调、统一原则

我国行政机关的整体是一个协调、统一的系统，在行使行政权时上下级行政机关之间要遵循领导和服从的关系，不存在上下级领导关系的行政机关要相互协调，避免冲突。《宪法》第89条规定国务院“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作”。第110条规定“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作……。”

在制定行政规范性文件时，应保证下级行政机关的行政规范性文件与上级文件的一致性。不具有行政隶属关系的行政机关制定行政规范性文件时应尽可能的保证内容之间相互协调、衔接。以免造成行政相对人无法确定行为标准，无所适从的局面。应尽可能的避免行政规范性文件在同一区域内重复规定和相互脱节的现象。需要由两个以上的行政机关共同完成的行政规范性文件，不同机关之间应加强协调、联系；一个行政机关独立制定行政规范性文件时也应尽可能参阅其他机关的相关规定。

当制定的行政规范性文件可能与以前的相关文件冲突时，若是同一机关制定的应对旧文件进行废止或改变；若是不同机关制定的应报请共同的上级行政机关裁决后再制定，以避免规范的冲突。在现实的权力运行过程中，这一条原则并未得到切实的遵循，造成了大量的相互冲突的行政规范性文件的出现，使行政相对人无法确定自己的权利和义务，严重影响了行政相对人利益的实现。如发生在哈尔滨市的哈尔滨机场高速公路收费站扣留“120”急救车事件就典型的反映了这一问题。[②]

（二）应急性原则

应急性原则是现代行政法治原则的重要内容，指在某些特殊的紧急情况下，出于国家安全，社会秩序或公共利益的需要，行政机关可以采取没有法律依据的或与法律相抵触的措施。英国思想家洛克曾经说过：“在某种场合，法律应该让位于执行权，因为世间常能发生许多偶然的事情，遇到这些场合，严格的呆板地执行法律反而会有害。”[1]

在出现紧急状况的情况下，有关国家行政机关可以超越法律的规定制定行政规范性文件，充分发挥行政规范性文件制定效率高，适应范围广的特点。从而保证国家行政机关紧急权力的行使，以便达到恢复社会秩序，维护公共利益和行政相对人权益的目的。如北京市人民政府在2003年的非典疫情危机的紧急时刻颁布了《对非典疫情重点区域采取隔离控制措施的通告》[2]，对非典疫情重点区域人的自由活动进行限制，有效的达到了控制非典疫情的蔓延，恢复社会秩序的目的。[③]

但是，行政紧急权力的行使并非毫无限制，不受任何限制的紧急权力是宪政实践所不允许的，以免被滥用。一般而言，行政应急权力的行使应符合以下几个条件：（1）存在明确无误的紧急危险；（2）若非法定机关行使了紧急权力，事后应由有权机关予以确认；（3）行政机关作出应急行为应受有权机关的监督；（4）应急权力的行使应该适当，应将负面损害控制在最小的程度和范围内。[3]行政机关在紧急情况下制定行政规范性文件时，也应符合以上的要求。而且在紧急情况消失后，应及时的废止在紧急情况下制定而适用的行政规范性文件，否则就违背了应急性原则。

二、行政规范性文件制定权的原始配置及现实问题的改进

（一）宪法、法律规定的职权

行政机关行政规范性文件制定权首先源之于宪法和法律的规定的职权，我国行政机关行政规范性文件制定权主要规定在宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法以及相关的法律中。[④]但是这些法律规定也凸显出一些现实问题和不足，有必要从完善法律规范着手予以改进：

一是法律概念内涵不明确、法律规定缺乏统一性。现行的法律规定比较常用的用语是“规定行政措施”和“决定和命令”，但是法律上对于行政措施、决定和命令并没有严格的界分，适用比较混乱。突出的表现为对行政措施的规定。根据《宪法》第89条和107条的规定，国务院可以规定行政措施，决定和命令；县级以上地方各级人民政府可以决定和命令。并没有明确赋予县级以上地方各级人民政府规定行政措施的职权。但是《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条却规定，县级以上的地方人民政府可以规定行政措施，决定和命令。关于行政措施的内涵，至今无法从法律上和理论上完全厘清。

二是缺乏规制职权的规范。宪法和法律往往只规定了行政机关制定行政规范性文件的权力，而没有规定对这种权力进行规制的措施，如必要的程序规制、监督制约等等。

（二）授权

行政机关行政规范性文件制定权除了源于宪法、组织法和其他法律的规定外，有的还来自授权。授权的规范可以出之法律、行政法规、规章，也可以是上位行政规范性文件。在授权的规范中，一般明确规定被授权的机关，授权的内容，被授权机应该在所授予职权的范围内来制定行政规范性文件。

我国目前对制定行政规范性文件的授权存在着诸多问题，不利于对该权力的规范和控制。

一是有的授权规定的被授权行政机关不明确，容易导致所授权力的被滥用，起不到授权的目的。如《北京市基本医疗保险规定》第69条规定：具体办法由市劳动保障行政部门会同有关部门制定，报市人民政府批准。有的不仅授权机关不明确，而且和制定规章等其他的授权混合在一起。如北京市《中关村科技园区条例》第79条规定：实施本条例需要制定规章或者其他具体办法的，市人民政府或者有关主管部门应当及时制定。

二是授权规定过于笼统、简单，一般不规定被授权行

政机关制定行政规范性文件的程序、范围和内容等，而且缺少对所受职权的适当的控制。以至于会出现“授权空泛则直与无须授权并无二致，驯至‘子法’超越‘母法’而不自知。”[4]现在有的授权机关已经注意到这个问题，在授权的同时有时会注意规定授权控制程序的内容，如《北京市基本医疗保险规定》第69条的规定，北京市人民政府授权市劳动保障行政部门的同时还规定了批准程序。为了使所授职权合理的得以实施，规定必要的程序控制是应该的。

三是授权的对象错误。表现为将行政规范性文件制定权授予不具有独立的行政主体资格和独立行政管理职权的机构或行政机关的内部组织。如国内贸易部1994年的《商品流通企业法律顾问工作试行办法》第26条规定：本办法由国内贸易部政策体制法规司负责解释。这种不当的授权在实践中应予以纠正。

三、不同种类行政规范性文件制定权的具体配置及法治化的路径

为了更具体的研究行政机关行政规范性文件的制定权，有必要在行政规范性文件科学分类上的基础上来分析行政规范性文件制定权的配置。根据不同的分类标准，可以对行政规范性文件进行不同的分类。有的学者认为依据行政规范性文件的法律效果可将其分为三类：一是创制性行政规范性文件，即为了弥补行政法规范或上级行政规范性文件的空缺，为相对人创设了权利义务的文件；二是解释性行政规范性文件，即没有为相对人创设新的权利义务，而仅仅是对现有行政法规范和上级行政规范性文件进行解释的文件。三是指导性行政规范文件，即为进行行政指导而制定的行政规范性文件，对相对人没有强制的约束力。[5]笔者认为，这种分类方法比较有合理性。因为是否设定新的权利义务，对行政相对人的影响是迥然不同的，而且对行政规范性文件制定权的要求也不同。为了更直观的的区分不同种类的行政规范性文件，可以把创制性行政规范性文件称为设定权利义务的规范性文件。

（一）依职权设定义务的行政规范性文件制定权应进行必要的限制

行政机关行政规范性文件制定权作为一项重要的行政职权，来自宪法和法律的规定。但是行政机关依职权制定设定权利义务的行政规范性文件是否不受限制？答案应该是否定的。笔者认为对行政机关通过行政规范性文件依职权为相对人设定义务，应加以限制。而有些义务行政机关是不得依职权通过行政规范性文件设定的。

设定权利义务的行政规范性文件类似于我国台湾地区的职权命令。对于行政机关依职权设定不特定相对人的新的权利和义务，台湾地区在实务上肯定了行政机关的这一做法，台湾地区法院曾经以判例予以支持。但有人在理论上对此提出了疑义，主要是以下的理由：“唯各机关均有其法定职掌，若承认行政机关的依其法定职权限制人民权利之命令，势将使‘法律保留原则’徒托空名，并致首开‘授权明确性原则’形同具文。”“自法律保留观点而言，因职权命令欠缺法律之具体授权根据，不得规定人民权利义务事项。”[6]

我国目前在事实上存在大量的依职权为相对人设定义务的行政规范性文件。如前几年各地纷纷制定的严禁燃放烟花、爆竹的规定。制定主体不仅有直辖市，较大的市的，而且包括大量的一般的辖区的市，甚至区、县的人民政府。不仅设定了相对人在某些时间段和某些区域不得燃放烟花、爆竹的义务，有的还直接违反《行政处罚法》第14条的规定设定了大量的行政处罚。[⑤]

笔者认为，为了保证行政行为的合法性，排除人们对行政行为自我合法性的疑义，防止行政权力的滥用，保护相对人的权利，有必要对这类行政规范性文件的制定权进行必要的限制。因为行政规范性文件由于其制定程序的相对简单性，制定机关的多层次性等原因，和已被《立法法》纳入“法”的范畴的行政法规和规章相比，不可避免的在相对人心目中的公信度会相对较低。行政规范性文件很多是的行政机关自己来执行的，行政机关通过这种相对公信度较低的文件自己为相对人设定权利和义务，自己来执行，就容易出现“自己做自己案件法官”的情况。“行政权因其本身便有高度聚合之特征”“过度集中于同一行权主体而导致压制性权力结果”[7]很可能导致行政权力的滥用。而且在行政机关为相对人设定义务的时候，相对人就会不可避免的在心理上怀疑行政机关为设定义务的合法性、合理性，怀疑行政机关会滥用权力。从而影响行政规范性文件实施的效果和权利义务的实现。

但在某些紧急情况下，为及时有效地行使行政权来调控社会关系，维护公共利益，充分发挥行政机关制定行政规范性文件简洁、迅速的特点，可为相对人暂时的设定相应的义务。而且其义务性规定可以突破法律保留的界限。

笔者认为，对于依职权赋予行政相对人权利的则不受此限制的约束。因为随着现代“服务行政”理念的确立和发展，为行政相对人提供更多更好的服务，既是行政的性质也是行政的目的。在没有相应法律规范规定的情况下，行政主体通过制定行政规范性文件来创设行政相对人的权利和利益，是为宪法和法律所允许的。

（二）依职权和依授权的解释性行政规范性文件制定权的竞合和消解

在国家的权力结构体系中，行政机关是法律的执行机关，为了具体实施和执行法律、行政法规和规章，统一行政机关和行政相对人对有关问题的理解，在其职权范围内可以对之进行解释。若以行政规范性文件进行的话，就形成依职权制定的解释性行政规范性文件。

现在越来越多的法律、法规和行政规范性文件在条文中授权有关行政机关就具体应用问题进行解释，这样就产生一个问题，即作出这种授权后是否具有排他性？其他的行政机关在自己的职权范围内依职权是否还可以进行解释？这实际上是两种解释权的权力竞合。

笔者认为，即使行政法规、规章和行政规范性文件作出授权某行政机关解释的规定，其他的行政机关依职权仍然可以进行解释，因为这是行政机关依职权执行行政法规、规章和行政规范性文件必然的需要。但是从权力位阶上讲，二者不是完全平等的，依职权的解释权应从属于依授权的解释权。因为既然行政法规、规章和行政规范性文件作出了授权，就表明其制定主体对被授权机关解释的一种效力的认可，可以理解为是制定主体本身解释效力的一种延伸，而制定主体对于其自身解释的正当性的认可是不言而喻的。由此必然得出一个结论，依职权作出的解释不得与依授权作出的解释相抵触。与这种解释权的竞合规则相适应在对同一规范进行解释时，依授权的解释性行政规范性文件制定权运行时应优于依职权的解释性行政规范性文件制定权。依职权产生的解释性行政规范性文件的规范不得与依授权产生的解释性行政规范性文件的规范相抵触，在发生抵触的情况下，则不产生相应的法律效力。

（三）补充性和具体化的解释性文件制定权的界限和标准

解释性行政规范性文件根据其内容和目的不同又可分为：补充性文件和具体化文件。补充性文件是指行政机关对法律、法规、规章和上级行政机关制定的行政规范性文件的规定不够明确具体、界限不明或一些技术性术语含义不确定的、或者一些规定的漏洞所进行的补充性解释所形成的规范性文件。和设定权利义务的行

政规范性文件对原有法律、法规、规章和上位规范的补充不同，这种补充性文件并不设定新的权利和义务，仅仅是一种解释。具体化文件是指为了执行法律、法规、规章和上级行政机关的行政规范性文件的规定，结合具体的情况，为了更好的把握相应的尺度和标准所作的具体化解释所形成的行政规范性文件。

行政机关制定补充性规范不是任意进行的，不是完全主观的，应遵循的一个最基本的界限是不能超越被解释规范字面的可能的含义和不能违背规范制定者的目的，也不得设定新的权利和义务，这种权力的行使必须受客观的条文含义的约束。制定补充性规范主要有以下的方式：一是限制解释，是对被解释规范条文所进行的窄于其字面含义的解释，通常在条文的字面含义显然大于规范制定者原意之时进行这种解释。二是扩充解释，是对被解释规范条文所进行的广于其字面含义的解释。通常是在条文的字面含义显然窄于规范制定者原意时进行的解释。但是这种解释不能超出被解释规范的可能含义。三是字面解释，是对被解释规范条文字面含义所作的解释，是为了准确的表达规范制定者的原意。主要有对其中的一些技术性术语，专有名词进行的解释等。

因为这一类解释涉及到规范制定者原意的明确和模糊性规定含义的确定。若被解释对象是法律的话，应该尽可能的在理解立法原意的基础上做出。若被解释对象是法规、规章和行政规范性文件，应尽可能的由制定机关来进行解释，这样形成的解释性行政规范性文件会更具有合理性。若是由下级行政机关对上级行政机关的制定的规范进行解释，为防止解释的偏差和解释权的滥用，可以考虑解释性文件制定后由制定被解释规范的行政机关进行批准。

具体化的解释主要是应该充分衡量具体的情况和被解释的规范，把二者结合起来进行考虑。首先解释应该在规范确定的范围内来确定相关的尺度和标准，否则所作的具体化的解释是无效的。确立的标准应该明确、具体，富有操作性。其次解释应该具有合理性，应该体现适当、适度和公平。应该与所在地区的经济社会发展状况相适应，不应该做不符合实际的解释。在作出解释时除非有法定的理由，对所有的人都应该平等的对待，标准和尺度应该有统一性，避免行政相对人无所适从，以至于造成对行政机关和行政规范性文件的不信任，甚至产生抵触的冲动。

注释：

[①]理论界在使用“行政规范性文件”这一概念时有广义和狭义之分。广义的概念是指所有国家行政机关依法制定的具有普遍约束力的规范性文件，包括行政法规和规章在内。狭义的行政规范性文件是指国家行政机关为执行法律、法规和规章，对社会实施管理而制定的除行政法规和规章以外的可反复适用的、具有普遍约束力的决定、命令和行政措施等。本文是在第二个意义上使用这一概念的。

[②]哈尔滨市“120”急救车依据黑龙江省物价局、交通厅、财政厅2003年联合的《关于对“120”急救车辆免征车辆通行费的通知》（黑龙江省物价局、交通厅、财政厅于2003年6月9日联合）要求免费通过收费站。哈尔滨机场高速路收费站依据黑龙江省物价局、交通厅2000年联合的《哈尔滨机场专用高速公路机动车辆通行费征收管理办法》（黑交发[2000]263号文件）的规定不与放行，造成被急救人员死亡的严重后果。黑龙江省物价局、交通厅对两个文件都参与了制定，而其中的规定仍然有冲突。参见《〈30元“买路钱”卡住“120”急救车〉幕后新闻——相同部门发出不同文件》，《中国青年报》2004年4月9日。

[③]在此北京市人民政府就行使了超越法律规定的紧急权力，因为根据我国《立法法》第8条规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律。行政规范性文件显然是不能限制公民的人身自由的。而且这个通告也突破了《传染病防治法》的规定，根据该通告的规定，其制定依据是《传染病防治法》第24、25和35条的规定。但《传染病防治法》第24、25和35条只规定对相关的传染病人和疑似传染病人进行隔离或医学观察，不包括其他人员。但北京的通告规定对非典型肺炎病人及疑似非典型性肺炎病人的密切接触人员也要进行隔离，显然突破了《传染病防治法》的规定，限制了密切接触人员的人身自由。

[④]如《宪法》第89、90、107条；《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59、61条等条款分别规定了乡、镇以上人民政府制定行政规范性文件的权力。

[⑤]如《岳阳市人民政府关于在城区禁止销售燃放烟花爆竹的通告》（岳政告[1999]3号）；山东省淄博市周村区《周村区人民政府关于限制燃放烟花爆竹的通告》（周政发[1999]15号）以上的行政规范性文件均规定了罚款、没收等处罚措施。而1996年实施的《行政处罚法》第14条规定除法律、行政法规、地方性法规、规章外的其他规范性文件不得设定行政处罚。

参考文献：

[1]金石。行政应急性原则。行政法学研究[J]，2004，（1）。

[2]北京日报[N].2003-4-24.

[3]罗豪才。行政法学[M].北京大学出版社，1996.31—35.

[4][台]吴庚。行政法之理论与实用[M].三民书局，1996.247.

[5]叶必丰、周佑勇。行政规范研究[M].法律出版社，2002.78.

行政规范性文件范文篇6

为确保我市行政规范性文件的合法有效，促进行政机关依法行政，根据《**省行政规范性文件备案审查规定》（省人民政府令第119号）的规定，经市政府同意，决定对我市现行行政规范性文件进行清理。现就有关事项通知如下：

一、清理工作的依据、原则

行政规范性文件清理，以现行法律、法规、规章和上级政策规定为依据，按照“谁主管，谁清理”的原则进行。清理重点是内容涉及行政许可、收费、摊派、处罚等影响公民、法人和其他组织权利义务的行政规范性文件。凡与现行法律、法规、规章相抵触的，与上级政策规定相违背的，无法定依据擅自设定行政许可或规定权利义务的，因城市管理行政处罚权相对集中后部门处罚权应作调整的，以及所规范的事项已完成、随时间推移已自然失效的行政规范性文件，均应予以修改或废止。

二、清理工作安排

市政府(含市政府办公室)印发（转发）的行政规范性文件，按“谁主管，谁清理”原则，由市政府主管部门按市政府法制办公室提供的文件目录，逐个提出“继续执行”、“修改”、“废止”的清理意见及修改或废止的理由(两个以上部门联合起草、共同负责实施的，由主办部门负责，城市管理行政处罚权调整的，由原主管部门负责)，填写《行政规范性文件清理意见反馈表》，于2005年11月30日前报送市政府法制办公室（径送行政中心2号楼6楼行政法规处）。市政府主管部门对认为需作修改的规范性文件，应及时重新起草并附上修改说明，按行政规范性文件审批程序，上报市政府，经批准后重新；对需要废止的行政规范性文件，由市政府法制办公室对废止理由进行审核，报市政府批准后予以公告废止。《**市人民政府关于修改部分行政规范性文件的通知》（湖政函〔2005〕1号）中已明确要求修改但至今尚未完成修改的规范性文件，有关主管部门应一并清理并抓紧完成修改稿的起草和上报。

市政府各部门自行制定的行政规范性文件，应按本通知要求，由各制定机关自行清理。

各县、区人民政府应按本通知要求，对本级政府及其所属工作部门制定的行政规范性文件作出清理部署。

三、工作要求

行政规范性文件范文篇7

行政规范性文件是个理论上的概念,在我国行政法学界并没有形成统一的定义,不同的学者有不同的界定。如“行政规范性文件是指国家行政机关为执行法律、法规和规章,对社会实施管理,依法定权限和法定程序的规范公民、法人和其他组织行为的具有普遍约束力的政令。”[1](p177)“本书所说的规范性文件是指除法规、规章以外的由行政机关制定的具有普遍约束力的规范性文件。”[2](p154)“规范性文件即行政规范性文件,是指行政主体在行政管理过程中,为传达贯彻党和国家的方针、政策,行政法规和规章,请示和答复问题、指导、布置和商洽工作,报告情况和交流经验而作的具有法定效力和规范体式的除行政法规和规章以外的抽象行政行为”[3](p168)虽然学界对行政规范性文件的定义没有达成一致,但大多学者倾向于把行政法规、行政规章排除在行政规范性文件之外另行讨论。②本人认为,行政法规、行政规章和规章以下的其他行政规范性文件都是由行政机关而非立法机关制定的,属性上应当是相同的,都属于行政规范性文件的下位概念,只是位阶不同,一个有名,一个无名而已。正如有的学者所说,“就‘行政规范性文件’这一概念而言,虽然限定于行政法领域之内的规范性文件,但广义的解释是指所有国家行政机关依法制定的具有普遍约束力的各种规范性文件,包括行政法规和行政规章在内。”“‘行政规范’是与‘行政法规’、‘行政规章’相并列的、模式化的概念,一并位于其上位概念——‘行政规范性文件’之下。”③另外,从我国的立法实践来看,行政诉讼法明确规定行政诉讼标的只能是行政主体的具体行政行为,而在学理上与具体行政行为相对应的,被排除在受案范围之外的行政行为,即《行政诉讼法》第12条第2项所列的“行政法规、规章或者行政机关制定、的具有普遍约束力的决定、命令等”,则被称为抽象行政行为。1999年11月24日最高人民法院通过的关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第3条则进一步明确规定:“《行政诉讼法》第12条第2项所规定的‘具有普遍约束力的决定、命令’,是指行政机关针对不特定对象的能反复适用的行政规范性文件。”可见,我国行政诉讼法也是把行政法规、规章和其他行政规范性文件归为一类的。

所以本文把行政法规、行政规章置于行政规范性文件概念之下,将行政规范性文件概念界定为各级各类国家行政机关为贯彻执行法律,实施社会管理,规范公民、法人和其他组织的行为,依法制定、颁布的具有普遍约束力的各种规范性文件,包括行政法规、行政规章、公告、命令、通知、批复、指示、决定等等在内。

二、行政规范性文件制定行为之属性分析

当前我国不少学者之所以反对对行政规范性文件进行司法审查,一个重要理由是,行政规范性文件,特别是国务院行政法规的制定在本质上属于立法行为。根据我国议行合一的政治体制,司法机关、行政机关在立法机关之下,共同对立法机关负责并报告工作,司法机关对立法行为只能执行,而不能质疑,所以对行政规范性文件不能进行司法审查。那么制定行政规范性文件的行为究竟是不是立法行为呢?

目前我国学术界对“立法”这一概念有各种各样的定义,概括起来可分为三种:一种是泛立法主义,认为凡制定抽象的规范性文件的行为都是立法,不仅制定规章的行为是立法,而且各级政府包括乡政府文件的行为也是立法;另一种是广义立法主义,认为制定法律、行政法规、地方性法规、规章的行为都是立法,制定其他规范性文件的行为不是立法;再一种是狭义立法主义或称为宪政主义,认为只有权力机关制定法律和地方性法规的行为才是立法,其他都不是立法。[4](p160)笔者赞同狭义立法主义的观点,只有民选的代表民意的各级人大及其常委会制定规范性文件的行为才是立法。立法最本质的东西是创设新的权利义务,通过对公民权利义务的影响达到对社会的调控。而按照人民民主和社会契约的政治理论,人民是国家主权的享有者,对人民的权利义务施加任何影响就必须经过人民的同意,所以,在代议制之下,立法权应由民选的立法机关来行使,而不能由行政机关来行使,这是民主、法治的根本要求。“在一个自由的国家里,每个人都被认为具有自由的精神,都应该由自己来统治自己,所以立法权应该由人民集体享有。”“如果立法权和行政权集合在同一个人或同一官吏团体的时候,自由不能存在。因为人们担心同一君主或立法机关制定专制法律,而以暴虐的方式执行。”[5](p158)“立法权,从它的理性原则来看,只能属于人民的意志,因为一切权利都应该从这个权力中产生,它的法律必须对任何人不能有不公正的做法。”[6](p140)我国宪法第58条规定,全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。也充分证实了这一点。

而行政规范性文件也是权利义务规范,也能对人民的权利义务产生影响,为什么制定行政规范性文件的行为又不是立法行为。原因在于行政规范性文件只是对法律的细化和贯彻落实,是执行性的,它不能创设新的权利义务关系,在性质上应当是行政行为而非立法行为。

第一,国家行政机关的执行性质在我国《宪法》中已有明确规定,“中华人民共和国国务院,即中央人民政府,是最高国家权力机关的执行机关,是最高国家行政机关”;“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关,是地方各级国家行政机关”。正因为行政机关并非权力机关,所以行政机关颁制的规范性文件,即抽象行政行为的产物并不能创设新的权利义务,否则,将偏离执行性的行政本义。另一方面,抽象行政行为作为行政行为的重要组成部分或表现形式,其“抽象”性质实质上同样是具体而个别的,只是在行政行为这个范围内的,是相对于其他具体行政行为的。相对于宪法意义上的制定法律的行为来讲,它是具体的。换言之,抽象行政行为这种基于法律之实施而制定规范性文件的行为,依然体现着行政权的执行性、具体性。因此,行政机关的抽象行政行为不能与立法机关的立法行为相提并论。

第二,在我国,行政机关制定行政规范性文件是以“根据”为原则的。宪法第89条第一项规定:国务院根据宪法和法律,规定行政措施,制定行政法规,决定和命令;宪法第90条第2款规定:各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限内,命令、指示和制定规章;地方组织法第60条第1款规定:省、自治区、直辖市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章,报国务院和本级人民代表大会常务委员会备案。省、自治区的人民政府所在地的市级人民政府,可以根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规制定规章,报国务院和省、自治区的人民代表大会常务委员会、人民政府以及本级人民代表大会常务委员会备案。可以说,行政机关制定行政规范性文件,追根溯源,最终都必须以权力机关制定的法律为根据。所谓“根据”,《现代汉语词典》的解释是:“把某种事物作为结论的前提或语言行动的基础。”既然是前提和基础,我们可以推断,在没有法律这个前提和基础的情况下,是不能先行制定行政规范性文件的;在有法律这个前提和基础的情况下,制定行政规范性文件也必须忠实于法律,不得随意篡改和变更,特别是对相对人权利义务产生实际影响的规定,更是不能随意增加、改变或取消,否则就违背了“根据”原则。而对于另外一种情形,授权立法,行政机关根据授权虽然可以创设新的权利义务,但这并不是没有限制的,它必须根据授权机关的授权,不得违背授权的范围和授权目的,所以,从一定意义上说,根据授权立法所制定的行政规范性文件仍是执行性的,只是它所执行的不是权力机关制定的法律,而是权力机关的授权罢了。

第三,制定行政规范性文件虽然在形式上具有立法行为的特征和规律,但与权力机关的立法还是有本质差别的。行政机关实行首长负责制,其规范性文件的颁行遵循的是效率优先的行政程序,而不是“合议”的立法程序,故而抽象行政行为先天地缺乏充分反映民意的制度基础,使得其法律效力处于有争议的待定状态。之所以这样说,是因为法律之成为法律,其“所绝对必需的条件,即社会的同意”(洛克语)。故而行政规范性文件的制定行为先天地缺乏充分反映民意的制度基础,它只是套用了“立法”的名称,使不少人把它与议会的立法行为混同起来。实际上,宪法和法律规定行政机关可以制定行政规范性文件,只是一种规范制定权,是为了行政管理的需要,实现从个别管理到批量管理的转换,是管理数量上的变化,性质上并没有改变,仍是对法律的执行,属于行政权,是行政权的下位范畴。正如行政法学者孙笑侠所言,“行政权又可分为规范制定权、命令权、组织权、证明权、审批权、检查权、处罚权、强制权、调处权、裁决权、监督权、许可权等等,从而构成行政权力体系。”[7](p198)另一位学者姜明安也认为,“广义的行政规范性文件包括行政法规、规章和其他具有普遍约束力的规范性文件,其形式有决议、决定、规定、规程、公告、通告、布告、命令、办法等。行政法规、规章相对于法律来说是执行性的,是为执行法律而将法律的原则性条款具体化。因此,制定行政法规和规章的行为属于广义执法的范畴。”[8](p148)“行政立法的性质:行政立法属于行政行为。”[9](p143)美国联邦行政程序法第551节第13款规定:行政行为包括行政机关的法规、裁定、许可证、制裁、救济的全部或一部分,或者和上述各项相当或否定的行为或不作为。这也说明了行政机关制定行政规范性文件属于行政行为,而非立法行为。

另外,虽然立法法对我国行政机关制定行政法规和规章的行为作出了规定,但这一规定是基于行政法规和规章的制定具有一定的立法特征和规律而作出的,而并不意味着它们在行使着国家立法权,也不意味着它们和立法权有相同的性质和地位。特别是部门规章和地方政府规章的制定应否纳入立法法的调整范围,曾经有过激烈的争论,将它们在立法法中作出统一规定,一个重要目的就是对这一行为进行严格规范,而不是说制定规章的活动本身就是立法。

还要说明的一点是关于国务院自主行政立法权的问题。宪法第89条第一项规定:国务院根据宪法和法律,规定行政措施,制定行政法规,决定和命令。目前国内大多数学者都认为根据该项规定,国务院可以在没有上位法,没有授权的情况下直接依据宪法自主立法,确立新的权利义务关系,从而使国务院分享了全国人大及其常委会的立法权。对此观点本人不敢苟同,照这个说法,“根据宪法和法律”的“和”字就等于“或者”了,当法律空缺时,就变成了“根据宪法,在与法律不抵触的前提下”。这样理解并非宪法的本意,毕竟“和”与“或者”是有很大差别的。更何况让国务院分享全国人大及其常委会的立法权与法律必须征得社会同意理论相违背。虽然在我国实践中的确存在国务院在没有上位法,没有授权的情况下自主立法的事实,如国务院关于新闻出版、宗教自由、社团管理等方面的行政法规就是如此。但现存的不一定就是合理正确的,出现这种情况是在当时特定的历史条件下,由于新中国刚刚成立,百废待兴,立法任务又繁重,而立法机关又较弱,行政权力相对较强,为满足现实行政管理的法律需要而顺势分享了立法机关的立法权,这只能是权宜之计。如今条件成熟了,必须把它纠正和理顺过来,由立法机关把这些行政法规上升为法律,填补法律空白。如这两年全国人民代表大会及其常务委员会就把国务院颁布的《公务员管理暂行条例》和《治安管理处罚条例》上升为《公务员法》和《治安管理处罚法》。

国务院作为权力机关的执行机关,必须严格根据法律制定行政法规、规章,对没有相应的上位法律,立法机关没有相应技术力量,现实又需要制定的行政法规,必须由权力机关授权国务院制定,国务院不应享有自主行政立法权。这样,在权力机关与行政机关的关系上,既坚持了“人大”(国会)至上制度,保证立法权始终掌握在由人民选举产生的、能直接反映公共意志和要求的国家权力机关手中,以保证立法的民主性;又能提高国家的管理效率,保证国家行政机关有足够的权力对社会进行有效管理,以实现立法的灵活性、能动性。正如学者所言:议会立法至上,无法律即无行政,行政之准据唯制定法是也,立法务求细密,避免概括条款,习惯法、法理及司法判例、行政解释均不得为行政法之法渊源,行政规章命令不得为拘束人民之规范成为近代立法国之基本信条。[10](p67)

从以上分析得知,行政规范性文件,包括行政法规的制定行为在本质上属于行政行为,而非立法行为。那么,司法机关作为与行政机关并列平行的机关,作为专司判断的司法机关,肩负监督全国人大及其常委会制定的法律贯彻落实的重大职责,完全有能力也有必要对行政规范性文件是否违反全国人大及其常委会制定的法律进行司法审查,这是权力分工制约的体现,也是保障公民的合法权益,促使行政机关依法行政的现实需要。

摘要:行政规范性文件违法在我国当前是一个越来越严重的问题,由法院对各种行政规范性文件是否违法进行审查已受到社会各界的重视。对行政机关制定规范性文件的行为属性进行分析,可以看出其行政性、执行性的特征,本质上属于行政行为,而非立法行为,这是我国法院对行政规范性文件进行司法审查的理论前提。

关键词:行政规范性文件行为属性行政行为

【参考文献】

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[2][9]王连昌.行政法学[M].中国政法大学出版社,1997.

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[4]陈斯喜.适度分权:中央与地方立法权限划分再思考[J].中国当代宪政与人权热点[M].昆仑出版社,2001.

行政规范性文件范文篇8

《****省行政机关规范性文件备案监督办法》（省政府令第196号，以下简称《办法》）已于20年1月1日起施行。为认真贯彻《办法》，不断提高依法行政、依法治区水平，现就有关事项通知如下：

一、各街道、乡镇规范性文件由其政府办（办公室）报送区政府备案；区政府部门规范性文件由其办公室报送区政府备案。

二、有关部门需报请区政府出台规范性文件的，在报送文件草案的同时，应当附有关说明（包括制定规范性文件拟解决的主要问题、拟采取的主要措施、依据的上位法以及与有关机构的协调情况等）；区政府规范性文件后5日内，区政府办公室要将规范性文件的纸质文本（10份）交区政府法制办，由区政府法制办按要求报市政府备案。

行政规范性文件范文篇9

各县区人民政府，市府各部门，市直各单位：

根据《**市人民政府办公室关于开展行政规范性文件清理工作的通知》（湖政办发〔2006〕137号）的要求，我市对市政府行政规范性文件进行了清理。现决定废止21件、修改32件（文件目录见附件）。

根据制定依据以及本市实际情况的变化和发展，适时废止和修改行政规范性文件，是政府及其组成部门严格依法行政，认真落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定的具体体现。已公布废止的行政规范性文件，各级行政机关不得再作为行政管理活动的依据；已明确应修改的行政规范性文件，有关责任部门应予以高度重视，明确修改稿起草工作的责任领导和具体责任人，抓紧修改稿起草和上报工作。

责任部门在行政规范性文件修改稿起草过程中，应当遵守《**市人民政府行政规范性文件制定程序规定》（市人民政府令第23号），要对文件所调整的领域和事项的实际情况进行调查研究，提出解决问题的具体对策措施；要严格以法律法规规章和上级规定为依据规定权利义务和权力职责；要增强起草工作过程中的公众参与度，切实提高文件修改稿质量；修改稿须附上修改说明，以部门请示件形式上报市人民政府，经批准后重新实施。

市政府法制办公室应做好行政规范性文件修改工作的指导，对各责任部门的修改稿起草和上报工作进行检查和督促。

行政规范性文件范文篇10

为了更好地适应加快建设法治政府的需要，根据《国务院办公厅关于开展行政法规规章清理工作的通知》（国办发〔2007〕12号）和《浙江人民政府办公厅关于开展规章和行政规范性文件清理工作的通知》（浙政发〔2007〕38号）要求，市政府决定，对行政规范性文件进行一次全面清理，同时对浙江省人民政府规章（以下简称政府规章）提出我市的清理建议。现就清理工作有关事项通知如下：

一、清理工作的原则和任务

1.行政规范性文件按照“谁主管、谁清理”的原则进行。凡与现行法律、法规、规章相抵触的，与上级政策规定相违背的，无法定依据擅自设定行政许可或规定权利义务的，以及所规范的事项已完成、适用期已过，实际上已经失效的行政规范性文件，均应予以修改或废止。

市政府（含市政府办公室）印发（转发）的行政规范性文件，根据清理原则，由市政府相关主管部门负责按市政府法制办公室提供的文件目录，逐个进行清理，提出“继续执行”、“修改”、“废止”的清理意见及修改或废止的理由（两个以上部门联合起草、共同负责实施的，由主办部门负责）。填写《行政规范性文件清理意见反馈表》，于2007年7月15日前报送市政府法制办公室（径送行政中心2号楼6楼行政法规处）。市政府主管部门对认为需作修改的规范性文件，应及时重新起草并附上修改说明，按行政规范性文件批准程序，上报市政府，经批准后重新；对需要废止的行政规范性文件，由市政府法制办公室对废止理由进行审核，报市政府批准后予以公告废止。《**市人民政府关于废止和修改部分行政规范性文件的通知》（湖政发〔2007〕1号）中已明确要求修改但至今尚未完成修改的规范性文件，有关责任部门应一并清理并抓紧完成修改稿的起草和上报。

清理后现行有效的行政规范性文件目录，由市政府法制办公室负责向社会公布。

市政府各部门自行制定的行政规范性文件，按本通知要求，由各制定机关自行清理和公布。2007年7月31日前将部门行政规范性文件目录和清理工作总结报市人民政府（径送行政中心2号楼6楼行政法规处）。

2.政府规章按照“谁执行、谁清理”的原则进行。市各职能部门应先对所执行的政府规章进行疏理汇总，再按下述要求逐一提出清理建议：主要内容与法律、行政法规相抵触的，或者已被新的法律、行政法规所替代的，提出明令废止建议；适用期已过或者调整对象已消失，实际上已经失效的，提出宣布失效的建议；个别条款与法律、行政法规不一致的，提出予以修改的建议；发现政府规章与国务院部门规章对同一事项的规定不一致的，提出予以处理的建议。填写《政府规章清理意见表》于2007年7月15日前报送市政府法制办公室（径送行政中心2号楼6楼行政法规处），由市政府法制办公室研究审核归纳，经市政府批准后上报省政府。

3.各县、区政府应按浙政办发〔2007〕38号文件和本通知要求，对政府规章和本级政府及其所属工作部门制定的行政规范性文件作出清理部署，并对市政府（含市政府办公室）印发（转发）的行政规范性文件提出清理建议。于2007年7月31日前将市政府行政规范性文件的清理建议，8月31日前将县、区政府行政规范性文件目录和清理工作总结报市人民政府（均径送市政府办公室行政法规处）。