书记人大政协范文10篇

书记人大政协范文篇1

主要做法

1、领导重视，精心指导，为换届选举工作提供坚强的组织保障。一是领导重视。全区组成了一个严密的组织体系，使选举工作始终在这个组织体系的组织下规范运作。区委成立了以区委书记任组长的换届选举工作领导小组，领导小组坚持每周会商，部署各个重要环节的工作，解决选举过程中出现的各种问题。在选举过程中，区委书记、区长、区委副书记、组织部长等率领选举工作人员，先后深入12个街道40多个社区广泛与居民群众开展座谈，听取和收集基层党员干部和居民群众对选举工作的看法和意见。各街道、镇、社区分别成立了选举工作领导机构，明确街道工委（镇党委）书记为第一责任人，并实行干部联点责任制，使区、街（镇）、社区三级之间，既有明确分工又有密切协作，形成一个严密的工作网络，确保把整个换届选举工作始终置于各级党组织的正确领导之下。二是指导得力。从区直部门抽调了40多名政治思想素质高、工作能力强且相对熟悉基层工作的干部组成区选举领导小组办公室，办公室下设工作督导、业务指导、宣传报道、财物审计、稳定协调5个工作组，在政策上、业务上进行全方位的指导把关。区直机关、各街道（镇）下派干部达300余人，及时掌握选举中发生的新情况、新问题，研究解决办法，确保了全区换届选举工作依法依规有序地进行。三是组织严密。街道、社区党组织始终围绕“宣传、引导、保障、服务”的要求，通过放手发动群众，紧紧依靠党员，实现了对选举工作的驾驭和引导。换届工作办公室针对选举工作的关键环节，编制了工作流程和指导手册发放到全区各单位，使各单位的工作有章可循；在财物清理、选民登记、候选人提名等关键环节，办公室主要负责人和指导组人员一起深入到社区一线进行指导，每周召开一次街道（镇）书记、办公室成员的调度会，及时研究分析存在的问题，提出对策。社区党组织在选举工作中主动摆正位置，做到“到位”不“越位”，“创新”不“越轨”，有效调动了居民群众的积极性，把握了换届工作的主动权。

2、把握关键，突出重点，使换届选举工作始终保持创新活力。一方面，广泛宣传，激发居民的参与热情。区委、区政府高度重视宣传发动工作，积极邀请新闻媒体的介入、宣传和监督，发挥正确的舆论导向作用，选举中全区共接受媒体采访200余次。各街道、镇、社区除了利用传统的广播、墙报、横幅、标语等形式宣传以外，不少地方还创出了自己的宣传特色，如四方社区开展知识抢答赛、新河街道为居民放映电影、清水塘街道组织大众运动会等。全区共召开党员大会、居民小组和社区居民代表会议800多场次，印发各类宣传资料、居民公开信20余万份，加大了对直选政策的宣传，做到了选举政策入户、入门、入脑、入心。如新河街道因新河三角洲的开发建设，100多户拆迁户居民本来已搬迁至外地，都积极主动地要求回原社区参加了选举工作。5月7日是**区的法定投票选举日，正值五一黄金周，本来部分选民准备外出旅游，为行使好自己的民主权利，外出的选民都办好了委托投票的手续，更多地放弃了外出旅游的机会，亲自去投上了自己神圣的一票。全区的选民平均投票率达到了87%以上。另一方面，正面推荐，大力宣传党员候选人。如何使党组织推荐的人选为最广大的居民群众认识和认同，顺利当选为社区两委成员，是选举成功的关键。此次选举中，社区党组织向居民推荐候选人改变了过去只重“意会”，不善“言传”的做法，通过各种渠道、载体积极向群众推介候选人的优势、特点和成绩。不少社区将每个候选人的简历、照片和工作简介张贴在社区宣传橱窗内，有的街道领导对社区成员竞职演说进行点评，从而帮助候选人演说能更好地贴近民心，加深居民对候选人的了解。

3、依法依规，阳光操作，使换届选举工作做到公正透明。依法依规是做好换届选举工作的关健。为确保选举工作的公正透明，**区坚持依法依规，认真做好选举工作的公开，主动接受监督，形成了一个立体化的监督网络。一是主动接受群众监督。在选举阶段，区、街道（镇）两级均设立了咨询热线、举报电话。选举办公室安排专人值班，并开通热线电话，接受咨询和投诉。选举期间，共接到咨询电话300多个，投诉电话7起（非选举投诉），均得到了及时有效处理。下派干部在各个重点环节都主动深入居民群众之中，听取和收集意见，选举结束后，还组织进行了回访复查。二是认真开展部门监督。区纪委、监察局、人大政协有关方面的同志全程参与了选举工作，加强了对关键环节的监督。换届前，组织对现任班子进行了任期财务清理，并将结果张榜公布，在此基础上，对现任班子进行了民主测评。督查组在选民登记、确定最初候选人、投票选举等关键环节组织进行了3次以上的全面督查。通过部门的监督，一些薄弱环节和个别不规范的做法被提前干预和纠正。三是积极引入舆论监督。主动邀请省、市多家新闻媒体参与和见证选举的各个环节，先后推出了系列报道。4月26日，**区举行了换届选举新闻媒体见面会，邀请《人民日报》、《湖南日报》、湖南卫视等23家新闻媒体参加，对选举试点工作的意义、做法、程序和有关法律法规向新闻媒体作了系统的宣传。换届中，各新闻媒体实施全程参与，开展深度报道，活跃在全区大街小巷，及时反映居民群众的愿望和要求、推介选举工作中的新鲜做法、剖析工作中的热点难点问题，既起到了正确导向的作用，又起到了公开监督的作用，有效维护了整个选举过程的公开、公平、公正，产生了积极的社会影响。

基本成效

从选举结果来看，中央提出的“两个提倡”和直接选举的精神得到了全面贯彻，新当选的社区两委班子素质进一步提高，结构进一步优化，整体功能进一步增强，达到了预期目的。

1、增强了居民群众的民主能力。随着宣传发动和选举实践的一步步深入，越来越多的选民更深刻地了解了什么是民主，什么是选举，什么是选民的权益，怎样维护选民的权益，许多居民主动到选民登记处登记，来电询问选举日程安排，到社区了解候选人基本情况，对选举工作发表意见、建议。广大居民群众和社区成员单位在生动的社区直选实践中，进一步明白了社区是一个守望相助的共同体，必须选出一个能用心做事、真正关心居民生活、积极为居民办实事的社区班子来，居民群众也更积极主动地参与到社区的管理与决策中来，监督社区事务，关心社区发展。

2、强化了社区干部的服务意识。直选，对社区干部是否真心实意地为全体社区居民服务，能否真正代表群众利益，来了一次实实在在的检验。很多社区在职干部感慨地说，在这次换届选举中面临的压力是前所未有的。他们体会到只有真心实意为群众办实事、解难题，才有可能赢得选民的支持，顺利当选。选举中，他们不遗余力地走家串户，宣传社区建设，征求群众意见，解决社区久拖不决的难点问题，短短两个月时间内，全区社区工作者走访单位和住户达到70％以上。通泰街街道湘春路社区副主任胡可是腆着大肚子参加这次选举的，不少群众被她的精神感动，结果她以高票当选为本届社区主任。选举过后，社区干部纷纷表示，如果不能为群众解决一些实际问题，实现自己的承诺，将无法面对下一次选举，这种忧患意识通过直选转化为责任心和危机感，成为社区居委会干部做好工作的动力源泉。

3、优化了社区干部队伍结构。社区直选有利于选民在更大的范围选择自己满意的居委会班子成员，也为优秀人才的脱颖而出提供更多机会，有利于培养和造就一支高素质的社区干部队伍。从选举结果来看，社区成员平均年龄39岁，比上届下降3.6岁；大专以上学历占65.5％，比上届提高8.5%；其中党员占72.9％，比上届增加11%。如砚正街社区主任刘斌年仅24岁，而且是大学本科学历。换届选举出的新一届社区工作班子凸现出知识化、年轻化的特点。

4、提升了社区班子的整体功能。本次换届是社区居委会和社区党组织同时换届，为加强基层党组织的建设、发挥共产党员的先锋模范作用提供了新的动力。首先，党组织的地位得到强化。按法定程序，扩大了党员在选举委员会、居民代表中的比例，532名选举委员会成员中有党员260名，占48.9％。通过党员争取在选委会中的发言权，有效地将上级党委的意图渗透到换届选举的各个方面。由此，实质上我们的社区党组织也是由全体居民选出的，这就使得社区基层党组织真正得到了全体居民的支持和拥护，群众基础更加牢固。其次，两委班子的更加协调顺畅。交叉任职使班子有机结合到了一起，减少了磨擦，“一肩挑”使得班子运转更加协调，效率进一步提高。第三，党组织的活力得到增强。在按照“两个提倡”的要求进行选举的过程中，社区党组织领导班子开始学习如何宣传发动选民、如何介绍推介自己的工作、如何争取选民的支持和选票。这对于强化党组织的选举功能、历炼党员干部的民主能力，提供了极佳的契机。

几点思考

通过社区换届选举试点工作，我们看到了在新的历史条件下，党在基层的执政基础、执政环境等方面发生的深刻变化。党的基层组织建设和发展是基层群众自治发展和扩大社会参与的政治保障，党的基层组织建设不仅仅体现为加强自身组织建设，强化党对基层社会的领导，更重要的是体现为党如何成为基层群众自治和推动社会参与的主导力量，从而使党在推进基层群众自治的同时，在基层社会确立起自己牢固而广泛的社会基础。

1、加强新时期的社区组织建设,必须坚持在社区党组织领导下有序推进社区居民自治和社会参与。推进居民自治和社会参与，是构建社会主义和谐社会的需要。社区作为社会的基层基础，是构建社会主义和谐社会的重要切入点，建设民主法制健全、公共服务完善、社会安全稳定、生活环境良好、邻里互助友爱的和谐社区，必须坚持以社区党建为龙头，以民主自治为方向，以服务群众为重点，充分发挥社区党组织的领导核心作用、社区委员会的动员组织作用和社区居民的主体作用，才能顺利为推进和谐社区建设打下坚实基础。推进社区居民自治和社会参与，是加强城市基层民主政治建设的需要。坚持党的领导是社会主义民主政治建设的一项重要原则。进一步推进基层民主自治和社会参与工作，必须按照党的十六大对基层民主政治建设提出的新要求，坚持和改善党的领导，充分发挥社区党组织的领导核心作用，切实保障居民群众当家作主的民主权利，保证社区居民自治的健康有序发展。推进社区居民自治和社会参与，是提高城市管理和社区建设水平的需要。随着社会主义市场经济的建立，城市管理体制改革的深入，城市化进程的加快，社区建设的发展，社区在城市社会管理中的基层基础作用更加突出。必须以维护合法权益、做好真诚服务为切入点，着力解决社区党建工作与城市管理体制改革、社区建设，与维护人民群众利益的有机结合方式问题，提高社区居民民主参与意识，完善社区建设动力机制，进一步提高城市建设和管理的现代化水平。

书记人大政协范文篇2

第一条为进一步提高干部考察工作质量，全面、客观、公正、准确地了解和评价干部，为选配领导班子和选拔任用领导干部提供可靠的依据，根据《党政领导干部选拔任用工作条例》（以下简称《干部任用条例》）、《党政领导干部考核工作暂行规定》和有关制度、规定，制定本办法。

第二条本办法所称干部考察工作，是指组织（人事）部门按照干部管理权限，依据《干部任用条例》的规定，对领导班子的表现情况和党政领导干部职务拟任人选和推荐人选德、能、勤、绩、廉等方面情况，所进行的调查、了解、核实、评价，并以此作为调配领导班子、选拔任用干部的依据。

第三条干部考察工作必须坚持以下原则：

（一）党委（党组）领导，分级负责；

（二）任人唯贤、德才兼备；

（三）发扬民主、群众公认；

（四）全面准确、注重实绩；

（五）实事求是、客观公正；

（六）依法、照章办事。

第四条本办法适用于宜昌市科级以上党政领导班子及领导干部的考察。领导干部的考察主要是任前考察。干部提拔任职和平职（级）改任（或交流担任）重要领导职务的，必须严格按照本办法进行考察。

干部的日常考察，试用期干部期满考察，群众团体、事业单位的领导干部和非领导职务的拟任人选及其他干部考察参照本办法执行。

第二章考察内容

第五条领导班子考察内容

（一）思想政治建设

主要包括理论学习、政治表现、贯彻执行党的路线方针政策、落实“三个代表”重要思想、全心全意为人民服务、执行民主集中制、维护中央权威、团结协作、选人用人、廉政建设等情况。

（二）领导现代化建设的能力

主要包括科学判断形势、驾驭市场经济、应对复杂局面、依法执政和总揽全局的能力。

（三）工作实绩

即在经济建设、社会发展和精神文明建设、党的建设等方面所取得的成绩和效果，在推进改革、维护稳定方面取得的成绩和效果。主要包括：各项经济工作指标的完成情况，经济发展的速度、效益与后劲，以及财政收入增长幅度和人民生活水平提高的程度；教育、科技、文化、卫生、体育事业的发展，环境与生态保护、人口与计划生育、社会治安综合治理等状况；党的思想、组织、作风、制度建设的成效等。

第六条领导干部的考察内容

（一）思想政治素质

主要包括学习和实践“三个代表”重要思想的表现情况；在重大政治问题和关键时刻的态度及表现；坚持正确的政治方向，坚持走建设中国特色社会主义道路，坚持党的基本理论、基本路线、基本纲领和基本经验，坚定地实践“三个代表”重要思想，与党中央保持一致的表现和情况；坚持解放思想、实事求是，与时俱进、开拓创新，求真务实、锐意进取，联系本地区、本部门实际，认真贯彻执行党的各项方针政策的情况；执行民主集中制，维护领导班子团结，发扬民主，虚心听取不同意见，开展批评和自我批评的情况；实践全心全意为人民服务的宗旨，密切联系群众，关心群众疾苦，为人民谋利益的情况；树立正确的权力观、地位观、利益观，经受名、利、权、色考验的情况；遵守党的政治纪律方面的情况等。

（二）组织领导能力

主要包括运用马克思主义的立场、观点、方法，分析和解决实际问题的能力；科学决策、组织协调、开拓创新的能力；驾驭市场经济、依法行政的能力；处理复杂问题和突发事件的能力；知人善任的能力；文化专业水平；文字和口头表达能力等。

（三）工作作风

主要包括事业心、责任感和实干精神、吃苦精神的表现情况；勇于改革，敢于负责，坚持原则，严格管理，严谨细致，勤奋敬业的情况；坚持从群众中来、到群众中去的工作方法，深入实际，调查研究，求真务实的情况；发扬艰苦奋斗的优良传统，保持良好生活作风的情况等。

（四）工作实绩

主要包括在履行岗位职责、完成任期目标和上级规定的工作任务中提出的思路、采取的措施、发挥的具体作用和所取得的绩效等。

（五）廉洁自律

主要包括廉洁奉公、忠于职守的情况；遵守中央、省委、市委和有关部门关于党政领导干部廉政纪律、财务纪律、干部人事工作纪律等情况；以身作则，自重、自省、自警、自励的情况；执行党风廉政建设责任制的情况；对亲属及身边工作人员加强教育、严格要求的情况。

（六）干部的潜能

主要包括适应能力；理论素养和理论思维能力；系统思想和全局观念；知识面及学习运用新知识，接受新事物的能力；应变能力；进取心和创新精神等。

（七）身体健康状况

在考察工作中，根据上述考察内容，按照不同职位的要求，制定具体的考察标准。对党政正职拟任人选还要重点考察其党性修养、政治意识、全局观念、宏观驾驭能力、处理复杂问题和突发事件的能力、民主作风、决策能力等。

第三章领导班子考察的程序和主要方法

第七条领导班子考察主要是定期考察，一般在届中和届末进行。

第八条领导班子考察由组织（人事）部门报党委（党组）同意后组织实施，按照以下基本程序进行。

（一）制定工作方案，组建考察组。

（二）考察预告。考察组深入各单位考察前1至2天，在被考察单位进行考察预告。预告内容为考察内容、考察时间、考察的方式方法、考察组成人员名单及联系方式等。

（三）商定考察具体方案。考察组与单位党组织主要负责人研究、商定考察的任务、方法、步骤、考察对象、民主测评、民主推荐、个别谈话和征求意见的范围、时间安排等具体做法。

（四）召开考察动员会暨民主测评、民主推荐大会。民主测评、民主推荐、征求意见情况分层统计分析。

（五）考察座谈，实地考察，查阅有关资料。

（六）反馈考察情况。考察工作结束后，考察组综合情况，向被考察单位党组织主要领导反馈，并共同酝酿提出加强领导班子建设的意见。

（七）向派出考察组的党委（党组）及组织（人事）部门汇报。

第四章任前考察的程序和主要方法

第九条在民主推荐基础上确定考察人选或在下级党组织呈报干部提拔任职意见后进行任前考察。任前考察按照以下基本程序进行。

（一）考察前准备；

（二）考察预告；

（三）实施考察；

（四）反馈情况、交换意见；

（五）向考察组派出机关汇报。

第十条考察前准备

（一）确定考察人员，组建考察组。考察组由2名以上人员组成。

（二）拟定考察方案。根据本办法的有关规定和考察目的以及拟任职位的要求，确定考察内容（标准）、方法、步骤、座谈范围、工作时间等。

（三）收集材料，核实有关情况。主要包括查阅干部档案，年度考核材料、一票否决的情况、群众来信来访和工作总结等材料；核准其出生、参加工作、入党和任现职的时间；核准学历（包括入学和毕业时间、学校和专业、学习形式等）、工作简历等。

（四）审核呈报单位领导职数、呈报对象的资格、以及呈报的任免材料，填写《干部任前监督表》征求干部监督科室的意见。

（五）根据工作需要，设计、印制有关表格。

第十一条考察组同考察对象所在单位（或呈报单位）的党委（党组）主要领导成员就考察工作方案进行沟通，征求意见。并通知单位组织人事部门做好有关准备工作。

第十二条考察预告。考察组根据考察对象的不同情况，在实施考察前1-2天，采用《考察预告通知》或召开会议通告等形式在考察对象所在地方或单位一定范围内干部考察预告。预告的内容包括考察对象的基本情况和拟任职务、考察时间、座谈范围、座谈地点、反映问题的途径和方法、考察组的联系方式等。

结合考察进行个别谈话推荐人选的，考察预告的内容不包括考察对象及其基本情况。

第十三条采取多种方法，广泛深入地了解情况

（一）个别谈话

个别谈话的范围和对象，包括《干部任用条例》规定的范围内的全部对象。上述范围内的人员不能参加的，要说明情况和理由。考察组可根据考察工作需要，适当扩大个别谈话范围。

县市区党政领导班子成员人选的考察，个别谈话的范围和对象为：县市区党政领导班子成员，人大常委会、政协、人民法院、人民检察院的主要领导成员，考察对象所在单位的领导成员，考察对象所在单位有关工作部门或者内设机构和直属单位主要领导成员，考察对象本人及其他有关人员。正职人选的考察谈话对象应扩大到人大常委会、政协党组成员或者全体领导成员、县市区直部门主职和乡镇党政正职。

县市区人大常委会、政协领导班子成员人选的考察，个别谈话的范围和对象为：县市区委书记、副书记，党委、政府分管领导和纪委、组织部主要负责人，人大常委会或政协领导班子成员，考察对象所在单位的领导成员，考察对象所在单位有关工作部门或者内设机构和直属单位主要领导成员，考察对象本人及其他有关人员。

人民法院院长和人民检察院检察长人选、县市区纪委副书记人选的考察，个别谈话范围和对象参照县市区人大、政协领导成员人选的考察执行。

市直部门领导班子成员人选的考察，个别谈话的范围和对象为：本部门领导班子成员，本部门内设机构和直属单位主要领导成员，考察对象本人及其他有关人员。

对无党派人士和派干部的提拔，还应请同级党委统战部门主要负责人、分管领导及其有关党派负责人介绍情况和意见。

考察组可根据考察工作需要，适当扩大考察范围。

科级干部和非领导职务干部的任前考察，考察组根据需要、按照《干部任用条例》规定确定谈话范围和对象。

结合考察进行个别谈话推荐的，要注意了解其推荐人选的德才表现情况和推荐的理由。对平职（级）改任或交流到重要岗位的，可视情况进行推荐，或点名征求意见。

个别谈话按本办法第二章规定的考察内容，听取和了解各方面的意见。要根据不同岗位、不同对象有所侧重，突出重点。要注意听取不同意见，特别是对拟任人选的反对意见，尽可能了解其理由和具体事实。

对来信、来访反映的问题，在个别谈话中应注意核查。

在与党委（党组）成员个别谈话时，要注意了解党委（党组）会议研究时的情况，重点听取其对考察对象的评价和任用意见。

在与纪检（监察）部门负责人个别谈话时，要把群众反映考察对象的有关问题、纪检（监察）部门平时掌握的一些具体问题和需要调查核实的情况了解清楚。根据需要，可由纪检（监察）部门提供有关文字材料。

（二）发放《征求意见表》征求意见。征求意见的范围按照个别谈话范围执行。上述范围的人员全部进行个别谈话的，不另发放《征求意见表》征求意见。征求意见由考察组主持，并负责《征求意见表》的发放、回收和情况汇总工作。

（三）民主测评。任前考察的民主测评情况可利用年度考核情况。也可根据考察工作需要，结合发放《征求意见表》对考察对象进行民主测评。

（四）实地考察。根据考察对象岗位职责要求，对其履行工作职责的主要成绩、工作思路的实施情况、完成工作目标和任务的绩效，进行实地考察。主要方法是实地了解情况、走访有关干部群众等。

（五）查阅资料。收集和查阅的材料主要是：近几年考察对象所在单位的年度计划、工作总结和民主生活会记录、中心组学习记录、民主评议、民主推荐等材料；考察对象个人述职、年度考核、个人发表的文章及研究成果、读书笔记、重大事项报告表、收入申报表等。要注意运用已有的实绩考核、经济责任审计等工作成果，从统计部门和有关业务部门采集、核实反映考核对象工作实绩的数据。

（六）专项调查。对来信来访和考察中反映的问题，考察组应根据具体情况分类处理。对署真实姓名反映意见或举报问题的，由考察组结合考察工作直接找举报人了解情况，听取意见、核查有关问题；对举报人提供了具体线索的问题，由考察组按举报人提供的线索进行核查；对情况比较复杂或通过干部考察方式难以查清的问题，由考察组提出，责成考察对象所在地方或单位党委（党组）或有关部门进行调查，写出专题报告。

根据考察工作需要，责成有关部门组织对考察对象进行经济责任审计。

（七）同考察对象面谈。通过与考察对象面谈，了解其经历、思想、工作、生活、家庭及个人特长等方面的情况；也可以通过问答方式，考察其理论水平、应变能力和表达能力等；同时，向考察对象反馈有关情况或问题，要求考察对象作出说明。

向干部本人反馈情况，可在考察组综合座谈情况、与考察对象所在单位党委（党组）主要负责同志交换意见后进行。反馈的主要内容是，民主测评、民主推荐、征求意见情况，座谈中了解的考察对象的优点、缺点和不足及希望和建议等。反馈意见以口头方式为主。对于存在问题较多的考察对象和需要经派出考察组的党组织集体研究形成反馈意见的，应在考察后以书面方式反馈。

第十四条通报情况，交换意见。考察组对考察情况进行综合归纳，全面分析干部的德才表现、突出特点、发展潜力和有无影响任职的问题。在集体研究的基础上，对考察对象做出公正评价。并向考察对象所在地或单位党委（党组）主要负责同志通报，进一步听取和交换意见。

实行差额考察的，对拟任人选提出具体建议意见。

第十五条向考察机关汇报。考察工作结束后，考察组集体研究形成考察材料（包括专项调查材料），向考察机关全面汇报考察情况。

第五章考察材料

第十六条考察组在集体研究、综合分析的基础上，撰写考察材料。

第十七条领导班子考察材料的内容

（一）考察工作的基本情况；

（二）领导班子的主要表现和主要特点；

（三）领导班子成员的简要评价及分析排队；

（四）加强领导班子建设的建议和意见。

第十八条领导干部考察材料的内容

（一）考察对象德、能、勤、绩、廉方面的主要表现和主要特点；

（二）主要缺点和不足；

（三）近3年年度考核等次情况以及会议民主推荐、个别谈话推荐、民主测评等情况；

对考察中干部群众反映问题的调查情况及其他补充说明材料，作为附件一并上报。

第十九条考察材料的基本要求。考察材料必须客观、全面、准确、清楚地反映考察对象的情况和主要特点。做到观点明确，文字简练，用语准确，条理清楚，层次分明，结构完整，人名、职务、地名、数字、引文要准确。要有观点、有事例，避免抽象和空洞的描述。

考察材料一般在1500字左右。

考察材料由考察组集体研究，修改定稿后，署名以示负责。

用于向上级党组织呈报的考察材料，落款应为呈报单位党委（党组）或组织部门，并加盖公章。

第二十条考察材料的使用期限。干部提任同一职级的任前考察材料，一年内有效。超过一年的，必须重新进行考察。其他考察材料以任前考察为准。

第二十一条建立考察文书档案。考察工作结束后，应将确定考察对象的上报材料、考察工作的实施情况、谈话记录、民主推荐情况、考察材料、专项调查报告等材料集中，建立专题文书档案，以备查考。已经提拔任职的，《干部任免审批表》和考察材料等应及时归入本人档案。

第六章考察机关、考察组和工作人员

第二十二条本办法所称考察机关，即派出考察组的党委（党组）或组织（人事）部门。

第二十三条部门与地方双重管理干部的考察工作，由主管方负责，会同协管方进行。

第二十四条考察组由考察机关组建并派出，对考察机关负责。

考察机关根据工作需要可从其他单位抽调具有较高素质和相应资格的人员，参加考察组的工作。考察组组长应由具有较高的组织领导能力和政策水平的领导干部或担任过一定领导职务的同志担任。

第二十五条考察工作人员应具备下列条件：

（一）具有较高的思想政治素质；

（二）熟悉了解组织人事工作，具有胜任考察工作所需要的政策水平和业务知识，具有较强的综合分析问题的能力和文字表达能力；

（三）具有良好的工作作风，实事求是，公道正派；

（四）严格遵守干部人事工作纪律。

第七章考察工作纪律、责任与监督

第二十六条考察工作人员必须遵守以下纪律：

（一）不准凭个人好恶了解和反映情况，不准故意夸大、缩小、隐瞒、歪曲事实；

（二）不准泄露民主推荐和干部考察的情况；

（三）不准参加可能影响考察工作正常进行的宴请和活动；

（四）不准收受礼品、礼金，更不准借考察之机谋取私利；

（五）不准搞非组织活动。

第二十七条实行考察工作责任制。责任主体和责任内容是：

（一）考察机关对干部考察工作负组织领导责任。对应该考察的对象适时安排考察，并负责考察组的组织、考察人员培训、考察方案的审定，以及对考察方案实施情况的检查、监督和考察结果的评定、考察材料的验收，有关材料的归档等工作。

（二）考察组对考察实施负具体责任。考察组及考察工作人员负责考察工作具体方案的制定，并严格按考察方案实施考察。对考察方案的实施、考察结果的综合分析和认定，以及考察材料（包括有关专题材料）的真实性负责。

（三）考察对象所在单位的领导班子和领导干部应如实向考察组反映考察对象情况，表明使用意见，并对此负责。

（四）考察工作所涉及的有关单位和人员应如实提供情况和数据，并对此负责。

（五）考察对象应正确对待组织考察，如实汇报自己的思想、工作情况，对考察人员需要了解的问题，做出如实回答和说明，并对此负责。

第二十八条切实加强责任追究。

（一）有下列情形之一者，应追究考察机关和有关领导的责任：

确定的考察工作方案及工作程序违反《干部任用条例》及有关规定的；

对考察对象的资格审查不严，导致用人失误的；

对考察组成员把关不严，缺乏教育管理，致使考察组成员出现问题的。

（二）有下列情形之一者，应追究考察组组长的责任：

考察组未按考察工作方案实施考察；

未严格履行考察工作程序，草率提交考察结果，造成考察结果失真、失实的；

对群众反映或揭发、举报的问题既不认真调查，又未责成有关单位、部门调查，导致考察结果失真、失实的；

隐瞒重要情况，不如实向考察机关汇报考察情况，导致用人失误的；

放松对考察组成员的管理，导致考察组成员违纪的。

（三）有下列情形之一者，追究考察人员的责任：

考察工作中责任心不强，工作马虎、草率，或夹杂个人好恶，讲人情，看关系，导致考察结果失真、失实的；

隐瞒或歪曲事实真相，不如实向考察组组长汇报考察情况，导致考察结果失真、失实的；

随意向他人或考察对象透露、散布考察谈话内容及调查情况等，造成不良影响的。

（四）有下列情形之一者，应追究干部呈报单位或人员的责任：

对不如实反映情况，隐瞒或歪曲事实真相，造成不良后果的；

对考察机关和考察组提请调查核实的问题，不认真调查，敷衍了事，造成用人失察、失误的；

提供虚假数据和材料的。

（五）有下列情形之一者，应追究考察对象的责任：

向组织隐瞒自己的问题，或授意他人向组织提供虚假情况的；

采取各种手段为自己拉票的；

对举报人进行恐吓威胁、打击报复的。

第二十九条实行考察工作回避制度。回避的对象包括：夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系和近姻亲关系及地域等其他需要回避的。属于回避对象的考察工作人员，应主动向考察机关申请回避。

第三十条加强对考察工作的监督。考察机关、纪检（监察）机关对考察工作实施监督；鼓励和支持广大干部群众对干部考察工作进行监督；对干部群众反映考察工作和考察组、考察组成员的有关问题的举报，要及时受理，并按职权范围及时进行核查、处理。

第八章附则

第三十一条考察机关可根据本规定，结合考察工作实际，制定具体的实施办法。

书记人大政协范文篇3

关键词：政治改革中国新世纪

南京师范大学特聘教授、公共管理系主任、行政管理研究所所长，南京210097

中国启动改革开放的历史航程已逾20年，作为改革总体战略的两大主体工程之一的政治体制改革取得了前所未有的成就，但勿庸讳言，成就的背后存在着日愈尖锐的矛盾和问题，特别是与持续进行的经济改革及其辉煌成就相比，政治改革无论是从广度、深度还是力度、速度上都要大为逊色，政治改革严重滞后于经济改革已成为不争的事实，这一状况不仅直接制约了经济改革向纵深发展，而且也在一定程度上引发和加剧了腐败行为，[①]政权合法性下降、社会不稳定等一系列社会政治问题。面向21世纪的中国经济社会的持续稳定和发展亟需政治体制改革在实践中有突破性进展，为此，首先必须解放思想，直面现实，在宽松的气氛下对政治改革面临的重大问题进行认真、深入的讨论，在理论创新的基础上，为政治改革提供有效的方法论指导，正是抱着这一宗旨，本文拟对政治改革中亟待解决的若干重大理论和实践问题进行冷静审视和梳理，希望能在开拓人们的研究视野和解决问题的思路上尽菲薄之力。

一、关于人民民主专政的国体

从政治学学理上看，政治体制改革涉及的只是作为国体实现形式的政体范畴，而与国体本身无涉，从我国的实际来看，宪法规定我国国体是“工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政”，显然，这一国体体现了我国政权的阶级性质，政治改革不是要改变而是要巩固这一国体。按照一种似乎早已成为定论的看法，我国的国体问题早已解决，因而也就没有研究或讨论的必要，但若不是人云亦云，而是冷静的思考一下现实，涉及到国体的问题并非没有，而且有的还趋于严重。

其一，“工人阶级领导”问题。我国政权性质决定了工人阶级是领导阶级（共产党是工人阶级的先锋队），而工人阶级中的主体自然是实行全民所有制的企事业单位的工人和知识分子，[②]但这种以前不可置疑的“公理”现在受到了国有企业大面积亏损、工人大量失业（尽管我们委婉地将之表达为下岗）的严峻挑战。作为国家领导阶级，其中相当一部分若连基本的生活保障都没有，很难自圆其说。

其二，作为工人阶级主要同盟军的农民阶级，近二十年成为改革开放的首先得益者，他们在家庭联产承包责任制的制度性激励下，产生了空前高涨的劳动热情，其中有一部分率先富裕起来，实现了农民千百年来致富的梦想。但从总体上看，农民仍是中国社会最贫穷的阶级，改革初期农业生产的边际效益由于种种原因而呈递减趋势，人们无法把那些深受“三乱”之苦以及在城市里居无定所、从事繁重体力劳动的所谓“农民工”与政权最可依靠的同盟军的形象划上等号。

其三，在作为工人阶级先锋的中国共产党队伍中，个体、私营企业主所占的比例随着市场经济的发展不断扩大，其中一部分是原来党员后来转为个体私营企业主，另一部分则是个体私营主后来入党的，对于后者中组部曾发文明令禁止，但由于众所周知的原因，私营企业主入党的现象非但没有遏止，反而不断攀升，其绝对量与宠大的党员队伍相比虽微不足道，但其拥有的经济实力使得他们在党内的影响远非普通党员可以相比，他们与那些先入党后成为个体私营业主的党员汇合成一种异质于无产阶级的力量。

上述三方面的现象是客观存在的，它们因然还不能说从根本上改变了我国人民民主专政国体的性质，但至少对现有的理论和制度模式构成了前所未有的挑战，或者说既定的理论（如我国政治学关于国体或国家阶级本质的理论）对这些现象缺乏足够的解释力，现有的制度框架对这些现象也缺乏包容力。这就需要我们在理论上开拓创新，实践中勇于探索。本文这里仅对上述现象进行客观描述，提出问题，旨在引起人们的注意和重视。

二、关于人民代表大会制度的政体

宪法规定，我国政体是人民代表大会制度。这是我国一个“根本政治制度”，与西方议会制有本质不同，必须坚持和完善。人民代表大会制实行“议行合一”原则，即人民代表大会是国家权力机关，国家行政机关、审判机关、检察机关，即常说的“一府两院”则是它们执行机关，它们由人大产生，对人大负责，受人大监督。显然，人大与一府两院是一种单身的领导与被领导关系。这里有这样几个问题：

其一，按照政治学基本原理，国体是指国家政权的阶级实质，政体则是指政权的组织形式，即国体的实现形式，国体决定政体，政体对国体有反作用，一种国体可以有多种实现形式。在我国，人民代表大会制度只是一种政体，是实现人民民主专政的国体的一种形式，把它作为一种“根本的政治制度”只能坚持和完善，不能改革，这在学理上缺乏足够的说服力。

其二，人大无疑是一种代议机构，人大制度与西方议会制度都属于代议制度的范畴，那么人大制度与西方的议会制究竟有什么本质差别？如何理解我国人大已加入“世界议会联盟”？有一种比较流行的说法，一院制与两院制是人大制度与议会制的本质差别，中共也的确始终强调人大不能实行资产阶级的两院制，也就是把两院制笼统地看作是体现资本主义国家阶级本质的东西。如此又怎么解释西方国家中的议会也有实行一院制的，如芬兰；社会主义国家也有实行两院制的。例如实行社会主义制度的前苏联就采取两院制，作为国家最高权力机关的最高苏维埃由联邦苏维埃和民族苏维埃组成。前南斯拉夫的最高权力机关联邦议会也由联邦院和自治省院组成。

可见，一院制还是两院制并不构成社会主义与资本主义政治制度的本质差别。进而言之，中国完全没有必要视两院制为洪水猛兽，根据中国现有的政治格局，进一步发挥作为参政党的各派在人大中的作用则既有必要，又有可能。一个可行的办法是将现有的政协纳入人大体系中，作为两院中的一院，这有利于加强派对执政党以及国家行政和司法机关的监督和制约。同时，在遵循宪法对我国共产党领导的多党合作和政治协商制度的原则规定的前提下，将共产党与各派关系的十六字方针，即“长期共存，相互监督，肝胆相照，荣辱与共”的方针上升为法律并加以具体化。其中最主要的是要规定相互监督的方式和程序。此外，要选拔派人士担任正部长以至副总理，使他们能够参加国务院全体会议和常务会议，参与国家决策，充分发挥派的政治监督功能。鉴于目前各派的性质、政治纲领、[③]政治意识和能力以及其在国家权力体系中的地位，可以完全排除各派与共产党多党竞争、轮流执政的可能。

其三，关于西方议会制与中国的人大制的差别，笔者认为主要有以下两点：一是在议会和政府中，多党竞争、轮流执政；二是在三权分立架构下，议会与行政和司法机关分权制约。

就第一点而言，仅从其现实可行性来看，中国目前无疑不具备这方面的条件，不可能推行西方的多党制。一些激进的学者认为，多党制可以制衡权力高度集中而产生的各种弊病，中国在现阶段实行多党制是实现中国政治现代化的必要选择；中国之所以没有在现阶段向多党制发展，完全是因为中国执政党在意识形态上与党派利益上排斥政治多元化。这种看法有失公允，西方的多党制得以有效运行，是以一系列历史、文化、经济与社会条件为基础的。不能脱离这一基础来抽象地判断多党制的功能和意义。[④]现阶段的中国是一个缺乏市民社会的自主性、没有充分的经济分化、没有社会利益充分分化、没有与这种经济与社会结构分化有机联系的宽容妥协的政治文化的社会，同时又是一个“人口奇多，地区差别极大，文化素质很低，封建根基极深，‘一盘散沙’的习惯仍在，宗派、山头，帮会的积习尚存”[⑤]的东方大国，如果强行推行多党制，“将是天下大乱，多年不已。从而严重阻碍经济发展和各种建设。在缺乏严格的程序控制和强有力的行政效能的保障下，实行今天美国式的民主，很可能将蹈时的那种大民主实际是大破坏、大捣乱从而大失败的覆辙。”[⑥]

就第二点而言，西方的议会只是三权分立与制衡框架中的一个环节，它没有凌驾于行政和司法机构之上的权力，在这种体制下，各个国家机构各有各的取权，但彼此之间互相制约，人们很难说出到底哪一个部门掌握着最高权力。唯其如此，“政府的每个部门都将成为对其他部门行使专断权力的制约，以及，因为只限于行使其自身的职能，政府各部门便无法对其他部门行使不当的控制或影响。因此，对政府行使管理人民的权力就有一种制约，因为一个部门要想行使程度不当的权力，这种企图就必定会失败。”[⑦]当然，这种分权制衡式的权力结构在西方各国又有若干具体实现形式。比如在美国，实行的是以三权分立为主要特征的总统制，国会可以立法，但它的法案必须由总统批准才能生效，就是生效，也可以被法院宣布为违宪而失去效力；总统掌握行政大权，但国会却可以弹劾他，总统可以做出很多决定，但没有国会批准拨给他钱，他很难有所作为；法院看起来似乎超然于立法与行政部门之上，但法官却是由总统经参议院同意任命的，并且可以被参议院弹劾。这就好像是一个“棒打鸡，鸡吃虫，虫蛀棒”的循环。与美国有所不同，英国与其他大多数西方国家实行的则是以政府即内阁向议会负责为显著特征的内阁制，但在权力结构的实际运作方面，它跟美国一样也是循环式的。西方国家这种分权制衡式的权力结构意味着每一个部门或者个人行使权力的时候，都受到其它部门的监督和制约，都要承担相应的责任，因此不得不慎重行事。

与西方不同，在中国的人民代表大会制度下，不存在立法、司法和行政三权之间的权力制约关系，作为国家权力机关的人民代表大会是全权的、至上的、不可制衡的。在这一点上，中国的人大制与西方议会制的确差别明显，两者孰优孰劣，不能简单地下结论，应作具体分析。从理论上或从宪法规范来看，中国的人大制度更能体现人民当家的民主原则，因为在这种制度下人民通过选举产生并接受自己监督的人民代表大会来控制和支配行政和司法机构，以保证整个国家权力体现人民的意志，它既可以避免出现代议机构变成马克思所抨击的“清谈馆”，又可以防止行政权因不受人民掌握而蜕变成压迫人民的异已力量。可见，从制度设计的初衷及其文本规范来看，人民代表大会制是一种高度民主的制度安排。

但从实际可行性来看，由于中国地域辽阔，人口特多，经济文化水平比较落后，由选民监督人民代表并通过人民代表监督其政府权力，较之政府权力之间的相互监督，在操作上要困难得多。

在实践中，一方面人大代表荣誉感有余而责任感不足，与人民特别是与其原选区和选举单位选民选民缺乏经常、必要和主动的联系。人大代表选举缺乏必要的竞争机制，缺乏选民对被选举者了解知情的有效措施，选民参与选举的主动性、严肃性不够，不珍视自己手中的选票，表现出对人大代表选举的冷漠。人大代表的直接选举程度较低，迄今仅在县乡两级人大实行直接选举。选民对人大代表无法行使经常、有效的基督；另一方面人大作为国家权力机关的全权地位并没有从一项宪法原则完全转变为一种制度实践，除立法权外，重大事项决定权、对一府两院的监督权和重要人事任免权等宪法赋予人大的权力都没有得到很好的落实，如人大对政府授权（即人大通过选举产生政府）还存在着走过场、形式化现象，等等。而行政权对人大权的渗透、挤压和超越却时有发生。行政机关形式上居于人大之下实际上恰恰相反，[⑧]在中国应是不争的事实。而加强人大的权力和地位也成为党内党外的共识，成为新世纪中国政治改革和政治发展的中心内容之一。

然而，更深层次的问题是，倘若人大真正具有了国家最高权力机关的地位，紧接而来的便是谁来监督人大的问题，不受制约必然产生腐败，人大自然也不能例外，从法理上看，人民是人大权力的授予者或委托者，也是人大权力的监督者，但是，离散的、非组织化的人民又如何对人大实施强有力的监督呢？人类几千年的政治实践为我们提供了另外一处路径选择，即就是把权力分别授予几个部门分别行使，并让他们相互监督、相互制约，使得“每个部门将对其他部门都是一个制约，没有任何一群人将能够控制国家的全部机器。”[⑨]

正是基于现实和未来发展走向的考虑，笔者一方面认为，我们应从法律上、制度生的其它国家机关的监督权。包括加强人大的法律监督、工作监督和人事监督机制，建立或健全相应的组织机构。消除这些弊端是健全、完善人大制度的基础性工作，也是当代中国政治体制改革和政治发展的中心内容之一。

另一方面，笔者也赞同在坚持全国人民代表大会作为国家最高权力机关的地位不可动摇的前提下，明确全国人大常委会与其他国家机关之间的监督制约关系，变立法权对行政权和司法权的单向制约为立法权与行政权和司法权的互相制约与平衡。[⑩]从中国的现实来看，这不失为一种比较明智的选择。这样做并不是照抄照搬西方“三权分立”制度。因为西方三权分立机制运作前提是多党竞争轮流执政，换言之，西方的多党制赋予了“三权分立”以特有内涵和实质意义。因此，即使我国完全采用了人大与一府两院的分权制约体制，但在既定的政党政治框架下，也不能重现西方意义上的三权鼎立与制衡。道理很清楚，由于各级各类国家机构的权力最后统一于同级党组织，权力结构自下而上是单向直线型，[11]在各国家机构之间就难以产生真正的权力监督制约关系。从而也就大可不必担心有政治上“西化”危险。

三、关于党政关系[12]问题

在当代中国政治体系中，作为执政党的中国共产党处于中枢地位，它对政治体系的其他组成部分，包括国家权力机关、国家行政机关、国家司法机关等，乃至对整个国家的政治生活实行政治领导。加上新中国建立以后的大部分时间实行“党政不分”，“以党代政”的管理体制，中国共产党组织本身事实上已权成了一种社会公共权力，相当于国家组织而又超越了国家组织。特别是在“”期间，政府机关由革命委员会取代，革命委员会是党政高度合一的机构，一般各省、市、县的党委第一书记同时兼任革委会主任；第二书记、第三书记或书记兼任革委会副主任。[13]这种党政一元化的体制，使得国家政治生活中需要加以处理的诸多关系，都不可避免地汇集到党政关系这条主线上来。因此，在当代中国，不论处理任何一种比较重要的政治关系，还是进行一项重要的政治改革，都会遇到如何处理执政党与国家机构关系（党政关系）的问题。必须充分认识“党政关系”在当代中国政治关系体系中的地位，充分认识正确处理“党政关系”对推进新世纪中国政治改革和政治发展的重大意义。

中共十一届三中全会以后，中共中央对这种党政不分、以党代政的高度集权的旧体制的弊端有了比较清醒的认识，在这方面邓小平有过许多非常深刻的论述，[14]他还多次明确把实现党政分开作为政治体制改革的关键、突破口或首要步骤。邓小平这一思想后来被写入中共党的十三大报告：“党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党对国家事务进行政治领导的基本方式是：使党的主张经过法定程序变为国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。”[15]十三大以后，为实现党的领导方式的转变，各级党委撤消了与同级政府部门对口重叠的职能部门，大量日常性、事务性和行政性的工作开始由行政部门和业务部门承担。

但是，从20世纪80年代末开始，中共在处理党政关系上又作了新的调整，在官方文件和理论宣传中，不再明确提出“党政分开”，甚至回避党政关系的字眼。相应地国内出现了“党政一体化”、“党政合一”的思潮，一些地方更是发生了党委书记兼任人大主任之类的现象并渐成蔓延之势。那么如何看待从党政分开到党政合一这一逆转现象呢？

首先，从世界范围看，现代政治在某种意义上讲就是“政党政治”，而在“政党政治”的条件下，“党”和“政”是无法分开的。党政关系各模式之间的差别，都是在肯定这种联系的基础上形成的。中国的“党”和“政”，更不可能绝对“分开”，而只能在寻求如何建立一种更合理的关系。

其次，从中共的组织结构看，它与政府具有同构性。中共是一个组织健全、结构严密的国家化的科层组织，这一点迥然不同于美国的和共和党那样的“选举党”。此外，西方的执政党与政府是完全“重叠”的，即执政党只能通过议会和政府施政，并不存在执政党组织与政府机构双轨并存。而在中国，从中央到地方各级党组织与同级政府系统具有相似的结构，二者表现出显著的同构性，如党的政法委员会与政府的司法机关之间，党的纪检与政府的监察部门，党委的组织部与政府的劳动人事部门之间，党委的宣传部与政府的文化部门、广播电影电视部门和新闻出版部门之间，党委的教育卫生工作委员会与政府的教育、科学、卫生、体育等部门之间都存在机构并列、重叠与职能交错的问题。

这种结构上的同构性必然带来职能上的交叉与重合，由此产生权责不清、效率低下、官僚主义等流弊是显而易见的。要避免这种情况，首先就必须改变现行党组织的科层结构，这不仅将使大批党的领导干部放弃现有的许多权力，产生不可避免的利益冲突和改革阻力，而且将可能对传统的政治体制提出挑战。这是党政职能分开提出多年却始终未能落实的结构性根源。

再次，从1989年前后特定的历史背景看，众所周知，当时国际上发生了“”，国内也出现了“六四”政治风波，这在党内党外和国内国外都产生了强烈震撼，迫使中共领导人以更加审慎的态度对待政治改革，并对原有的改革方案进行适当调整，淡化甚至停止党政分开的做法就是这种调整的重要一环。也就是说，“”和“六四”风波延缓了中国政治改革的正常进程，也直接造成了中共十三大报告确立的党政分开的思路没有得到最终有效的贯彻，实际上基本被放弃了。

然而，新世纪之初的今天，国际国内形势已发生了很大变化，特别是社会主义市场经济体制已初步建立，由经济改革的深入引发的加快政治改革的呼声日渐高涨，而政治改革是无法绕开党政关系的。当然，理顺党政分开是一个异常复杂、难度很大的问题，但这并不能成为回避这一问题的理由。众所周知，党政不分、以党代政、党政一元化体制的最大弊端是造成权力过分集中、权力不受制约，由此产生重大决策失误和腐败行为泛滥等种种严重后果，任其发展下去，出现“亡党亡国”的危险，并非危言耸听。对此，邓小平20多年前在《党和国家领导制度改革》一文中所作的透彻分析，仍可作为中国政治改革的“新世纪警言”。实际上，中共第三代领导人对这种体制的弊端并非没有清醒的认识，只是出于稳定的考虑，不再强调党政分开，而是从转变党治理国家的方式（即从以党治国转变为依法治国）入手来理顺党政关系。例如1995年1月21日讲话中指出我们党的领导主要是政治、思想、组织领导。而政治领导的主要方式就是：使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。党的十五大更以党内最高领导机关的形式郑重确认了依法治国的方略。[16]尽管中共十五大并没有完全解决依法治国与党的领导之间的关系问题，[17]但它毕竟标志着中共第一次正式提出治理国家的基本方略是法治，即依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行。[18]由于“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，[19]同时人大又是宪法和法律的制定者，依法治国就必然要求“保证人民代表大会及其常委会依法履行国家权力机关的职能”，[20]也就要求党的领导从行政性的领导转变为一种制度化的政治领导，即要在宪法与法律的范围内，充分尊重和利用现存的制度安排和合法程序，积极主动地履行制定施政纲领、提名和推选国家机关候选人、动员选举和投票、组织政府、实施政纲、把党的意志变为国家意志等综合政治功能，[21]从而将依法治国与党的领导统一而不是对立起来。从现阶段的情况看，中共各级领导机关和主要负责人应把工作的重点，由直接领导“一府两院”的具体工作，转向着重通过国家权力机关间接领导和全面监督“一府两院”的各项工作。这样的调整是现实可行的，在这一工作摸索出一定的经验以后，应不失时机地探讨进一步调整党政关、实行党政分开的其它途径。

谈到党政关系还要涉及一个重大而敏感的问题，就是如何处理党对人大的领导与人大对党的监督这两者的关系。就前者而言，中共作为唯一的执政党，对作为国家机关的人大行使政治上的领导权[22]是不容置疑的；就后者而言，问题就不那么简单了。宪法并没有明确规定“人大监督党”的条款，但由中共党章中的规定“党要在宪法和法律范围内活动”以及宪法第2条的相关规定可以间接推导出人大拥有监督党的权力。从法理上看，人大对党的监督权是人民主权这一最高宪政原则[23]的体现；从监督内容上看，主要是人大对党组织的行为是否违反宪法和法律的监督；从监督方式看，各级党委应向同级人大及其常委会定期进行工作报告，请人大及其常委会提出批评、建议；[24]从监督程序上看，党应该及时把自己提出政策的理由、内容向人民代表大会及其常委会报告，取得人大的理解和支持。党组织应在人大讨论、投票以前提前六个月或数个月将推荐的领导干部名单交给人大，并通过新闻媒体向整个社会公布，有意见者可向人大常委会反映，人大常委会进行一些必要的调查落实。在倾听社会各界的反映后，人大再进行讨论表决。[25]从理论上说，党对人大的领导与人大对党的监督应该是相契合、相协调的，两者可以统一到中共“领导和支持人民掌握管理国家的权力”这一原则上来，但在实际政治生活中，往往会出现重视一方面而轻视另一方面的失衡现象。当然，多数情况是在强调党对人大的领导的同时，自觉不自觉地忽视了人大对党的监督。这也是导致人大对“一府两院”监督乏力的深层次的根源。因此，新世纪中国政治改革的一项重要内容，就是通过修宪明确规定党的职权范围和活动程序，或通过制定政党法，尤其执政党法，对各政党的组成、登记、机构设置、成员发展、活动范围、经费来源、遵循原则、权利义务、制裁取缔以及政治协商和民主监督的程序、原则、保障办法等各个方面，均作出明确规定，为政党特别是执政党制定具体的、明细的、在实体与程序上既有权利赋予又有义务约束，还有可诉的责任追究机制的法律，从而使“党必须在宪法和法律范围内活动”这条原则具有可操作性。

四、关于党内民主问题

中国特殊的党政关系模式决定了中国共产党内民主建设在整个国家民主建设和政治改革中处于特殊重要的地位，甚至从根本上决定着中国政治改革和民主政治的发展进程，而中共的先进性和党员构成的精英化[26]特点，也决定了党内民主应该比国家民主发展更快、更高、更充分、更完善。因此由党内民主来带动和推进国家民主和政治改革，是一条合乎国情、切实可行的路径。但从现阶段的实际情况看，党内民主并没有发挥推动国家民主的应有功能，特别是党内民主制度建设的严重滞后，制约新世纪中国政治改革与民主政治建设。

首先，党内选举制度流于形式。党内选举制度是党内民主制度的基础，改革开放以来，党内选举制度虽有所突破，如从举手表决改为投票选举，在一定范围内实行差额选举等。但党内选举仍存在严重缺陷。

1、选举中的长官意志。按照党章规定“党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生。”这就是说，各级领导机关和领导人都是不同层次和不同范围的党员选举产生的。但在实际运行中，人选实际上早由上级部门或个别领导圈定，投票只是一个形式。这是党内选举存在的主要问题。

2、对差额选举限制多，实际上多为等额选举。中共从1987年起就开始推行了对中共中央委员的差额选举，改变了以往数十年一成不变的等额选举方式。中共十三届中央委员会用差额选举的办法选出，结果若干中央提名的候选人，包括个别重要干部，未能顺利当选中央委员。在1997年的十五大上，仍有一些党的重要官员在中央委员会的选举中被“差”掉。中共中央在选举方式上的这一变化，的确是中国民主政治发展的一个实质性的突破，应当给予充分的肯定。但是目前党内差额选举的比例很小，且只限于对中央委员的选举之中，而且还是在“预选”中，[27]对于各级党的主要领导机构和主要领导成员的选举通常仍然使用等额的方式，这是党内民主无法落到实处的一个重要因素。

3、党的基层组织任期模糊，常常超过党章的规定。有时基层组织任期已满，但经常以找不到合适的人选为藉口，随意推迟选举。有些基层组织在换届时，明明有条件进行民主选举，却偏偏要由上级党委任命产生亲折领导人，连投票选举的形式都可置之不顾。[28]

其次，党代会权力流失。按照党章规定，党的全国代表大会是党的最高权力机关，由它产生中央委员会，中央委员会产生政治局，政治局常委和总书记（1982年前称“主席”）

。但实际上正好相反，一般是总书记和政治局常委会领导政治局的工作，政治局及其常委会又领导中央委员会的工作，而中央委员会的实际作用又远远超过党的全国代表大会

，形成一个权力不断向上集中、向下辐射的科层制的金字塔结构。究其原因，从历史上看，中共是在极其险恶的斗争环境中按照列宁的建党模式建构其组织体系，强调调度集中和高度统一在当时是唯一的选择。建国以后，由于极“左”指导思想长期在党内占统治地位，因而未能及时从革命党向执政党的根本转变，党内高度集权的一元化体制被沿袭下来，并在不断升级的“以阶级斗争为纲”的政治运动中逐渐被强化。

从操作技术上看，全国党代会通常5年召开一次，中央全会一般一年召开一次，它们显然绝大部分时间都处于闭会状态，又如何能履行职责，自然就由中央政治局及其常委会主政。再从人数上看，全国党代会代表多达一二千人，中央委员会人数也在一二百人左右，加上候补委员多达300人左右，且分散了就全国各地，各自从事自己的本职工作，因此日常工作难以开展。而政治局委员一般在20人左右，常委更是屈指可数的几人，而且一般都在北京，便于及时高效地工作。于是中央政治局及其党委会便成为中共事实上的领导中枢。久而久之就容易模糊甚至颠倒党内的授权关系。

第三，家长制盛行。早在1962年，就曾说过：“党委的领导，是集体领导，不是第一书记个人独断。在党委会内只应当实行民主集中制。第一书记同其他书记和委员之间的关系是少数服从多数。”把那种“一个人说了就算数”的第一书记称为“霸王”，认为他们连封建时代的某些帝王还不如。[29]党章明确规定：“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要由党的委员会集体讨论，作出决定”。

从政治学的学理上看，中共的集体领导制度(党委制)属于典型的委员会制，其特征是：第一，委员会的成员权力平等，一人一票，每票等值；第二，一切重大问题均由委员会集体讨论并按照少数服从多数原则共同作出决定；第三，委员会负责人有权召集或主持会议以及主持日常工作，但无权单独决定重大问题；第四，因此委员会所有成员对委员会作出的最后决定都负有共同责任。[30]然而，这一集体领导制度在实践中常常受到扭曲，各级党的主要领导人凌驾于组织之上发号施令、独断专行的家长制现象时有发生。特别是1957年以后，随着个人崇拜的日愈严重，他拥有了凌驾于全党之上的不受制约的权力，致使党的集体领导变成个人领导，使党的民主集中制度变成没有民主的集中制，变成了个人高度集权的家长制。这实际上成了发动而又得不到及时制止的主要根源之一。正是基于对其危害性的深刻体认，邓小平多次指出：“不彻底消灭这种家长制作风，就根本说不上什么党内民主，作么社会主义民主”。[31]中共十一届三中全会以后，这种家长制现象有所改观，但各级党的领导人权力过分集中、不受制约因而以家长自居的现象仍未从根本上改变，家长式的人物在党内绝非另类，这导致权力对党的严重腐蚀以及削弱党与其基本群众(广大普通党员)的政治联系，降低了党在人民群众中的影响和号召力。

第四，党内监督机制不健全。在中国共产党一党执政的条件下，对权力监督首先是对中共监督，从可行性的角度看，加强党内监督是必要的，也是可行的。但权力过分集中的党的领导体制则削弱党内监督功能。具体地说，中共党内专司监督职能的机构是各级党的纪律检查委员会，它成立于1978年，当是二方面想解决权力过分集中于个人或少数人手里而不受制约的问题，另一方面是建立在中共老一辈革命家个人品质的基础上的。这就决定了我国初始的党内监督体系，之它的诞生到组织构成以至于投入实际运作，都必须赖于从中央到地方、由上级到下级的势能作用，借助于人的自觉程度特别是党的领导层的自我约束来实现的。虽然党的十二大确立了纪检机构由党的代表大会产生的方式，但纪委并不是向产生它的代表大会负责，而是向同级党委负责。因为地方各级纪检机关的人员编制、各项经费、干部任免等都归同级党委（党组）管理。从某种意义上讲，纪委对同级党委的监督，是下级对上级的监督，在实践中，很难对同级党委，尤其是对大权在握的党内第一把手实行真正的监督。尽管按规定，上级纪委可以监督下级党委负责人，事情往往是“看得着、管不着；管得着，看不着”，只要不发生重大问题，仍处于“虚监”状态。

针对上述问题，应从以下几方面入手来推进新世纪党内民主建设，进而带动国家民主和政治改革的发展。

首先，健全党内选举制度，[32]包括：1、逐步扩大差额选举制，例如，逐渐增加中央委员会选举差额的比例，并把差额选举运用到正式选举之中，在条件成熟时，把差额选举的方式扩大到对中央政治局委员乃至政治局常委的选举之中，待中央的差额选举形成比较良好的秩序和规范以后，可以把此办法推广到一些省和直辖市党委的选举当中，然后再逐步推广到市、县和基层。[33]2、改革和完善候选人提名制度，主要是适当规定自下而上提名的比例，实行有特定比例的自下而上和自上而下相结合的提名制度。3、制定竞选规则、办法和程序，建立党内竞选制度。党的领导干部也实行类似公民选举一样的党内民主竞选，这样才能使党本身保持活力、朝气和自我更新的机制。

其次，加强党代会和中央委员会的作用。应切实落实党章规定，使党代会真正成为党的最高权力机关，充分发挥党代会和由它产生的中央委员会的基础性作用，为此，除了上面谈到的强化党代会和中央委员会的选举功能外，还可以考虑恢复1956年八大规定的党代会年会制和常任制，减少代表的人数，设置一定数量的专职代表，使党代表的工作够经常化；适当增加中央全会召开的次数；设置党代会的专门委员会，等等。

再次，健全党内集体领导制度，铲除家长制。在党内改变一人说了算、听不得批评意见的封建家长制，彻底废除领导职务终身制[34]和个人指定继任者的制度，实行干部工作易地轮换制。党内的委员会和党员代表大会真正行使其一人一票的民主权利，“重大问题一定要由集体讨论和决定。决定时，要严格实行少数服从多数，一人一票，每个书记人有一票的权利，不能由第一书记说了算。”[35]

最后，强化党内监督。由各级党代表大会选举产生的各级纪委向同级党代表大会负责并报告工作，与同级党委具有平等的地位，其成员不宜相互兼任，以形成纪检机构和同级党委的张力。同时，在纪委系统实行垂直领导，即地方各级纪委的人事任免、人员编制、经费均由中央或上级纪检机关垂直领导。从而在体制内最大限度地发挥纪检系统作为党内监督机构的权力制约作用。

注释：

[①]

从近年来最高人民检察院向全国人民代表在奉所作的工作报告列举的有关腐败案件的数字，就可对腐败现象严重性的恶化窥见一斑。1991年最高的人检察院的工作报告谈到，上一年检察系统立案侦查的贪污受贿案件中，5万元月能上能下的重大案件1113件。单案受贿额最高的是人民币150多万元，港币2万元；贪污数额最高的是人民币500多万元，美元70多万元。1995年最高人民检察院的工作报告中，10万元以上的重大案件就达到1448件，挪用公款万元以上的545件。单案受贿额最高的为人民币217万元，港币212万元；贪污数额最高的为港币1300万元，美元80万元；挪用公款案件中，50万元以上的重大案件为人民币4000万元。1999年最高人民检察院的报告中列举道，上一年立案侦查的贪污、贿赂、挪用公款案件中，50万元以上的重大案件为1773件。从这些数据可以看出，不仅腐败案件的数量不断增长，而且腐败行为的违法犯罪金额也是呈直线上升之势。90年代中期以来，高数额的腐败案件迅速增加，如1996年违法犯罪金额在100万元以上的贪污贿赂案是1990年的9倍多，挪用公款50万元以上的案件是1994年的1.6倍。高数额案件的增长也使得重大案件的数额底线大幅度提高。由过去的5万元上升为10万元甚至50万元。如今，违法金额为数万元的仅国一般案件。

[②]

按照邓小平的说法，知识分子是工人阶级的一部分。相对于视知识分子为“臭老九”的极左指导思想和政治，这种提法无疑是一个巨大的历史进步。尽管它们未能充分体现知识分子的特殊价值。

[③]中国各派党纲中都明确规定自觉拥护中国共产党的领导。因此，中国的完全不同于西方意义上的在野党。

[④]萧功秦：《后全能体制与21世纪中国政治发展》，《战略与管理》2000年第6期。

[⑤]李泽厚：《世纪新梦》，安徽文艺出版社会性998年版，第157页。

[⑥]李泽厚：《世纪新梦》，安徽文艺出版社会性998年版，第181页。

[⑦]M．J．C．维尔：《宪政与分权》，苏力译，生活·读书·新知三联书店，1997年版，第16-17页。

[⑧]

按宪法规定领导和监督政府的人大其领导人在中国政治权力中枢（中共中央政治局）所处的位置基本要低于政府。从历史上看，全国人大除第一届（1954-1959）委员会由当时的党内第二号人物刘少奇担任，第五届（1978-1983）委员会由中共资深领导担任外，通常的情况是人大委员长排在国务院总理之后（不过节998年九收购价大常委会委员长由党的第二号领导李鹏担任，这被看作是人大地位有所提高的一种信号）。从地方上看，各级人民政府的首长一般都是同级党委的二把手，而人大主席仅列席常委会（党委书记兼人大主任的例外）。

[⑨]M．J．C．维尔：《宪政与分权》，苏力译，生活·读书·新知三联书店，1997年版，第12-13页。

[⑩]参见张惠敏、李申：《健全我国人大监督制约制度的框架设计》，《上海社会科学院学术季刊》，1998年第4期。

[11]参见拙文《政治的基本问题与中国政治体制改革》，《文史哲》2000年第5期。

[12]

这里的“政”指的不是人们通常所使用的狭义上的“政府”，即国家行政机关，而是广义上的“政府”，即行使国家权力的全部国家机构，主要包括立法、行政、司法机关等。

[13]参见胡伟：《政府过程》，浙江人民出版社1998年版，第297页。

[14]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1993年版，第328-329页。

[15]中央文献研究室：《十三大以来重要文献选编》（上），人民出版社，1991年，第36页。

[16]参见拙著：《政治体制改革》，党建读物出版社1998年版，第168-169页。

[17]法治的本来涵义是法的统治，英文是ruleof

law，意即法是至高无上的，任何组织和个人都不能凌驾其上。法治这一内涵与中共党章关于“党委在宪法和法律范围内活动”，以及宪法总则中：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”和宪法第五条中“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权。”等规定是相一致的。但按照中共十五大报告对依法治国的阐释，依法治国的前提是“党的领导”，两者似乎又有微妙的差别。

[18]《中国共产党第十五次全国代表大会文件汇编》，人民出版社1998年版，第31页。

[19]《中华人民共和国宪法》总纲第二条。

[20]《中国共产党第十五次全国代表大会文件汇编》，人民出版社1998年版，第31页。

[21]陈明明：《现代化进程中政党的集权结构和领导体制的变迁》，《战略与管理》2000年第6期。

[22]

党对人大政治上的领导，也包括组织上的领导，后者包括两种形式，一是向人大推荐重要干部，二是对人大中的党组和党员行使组织上的领导权。除这两种情况外，党委在组织上与人大并没有隶属关系，不能直接对人大发号施令。中产生的1975年宪法第16条曾具体规定：“全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关。”1978年宪法和1982年宪法都删去了“在中国共产党领导下的”一语，这不是否定党的领导，而是表明执政党不能作为组织上凌驾于人大之上的更高一级领导机关或权力机关。

[23]

人民主权意味着“国家的一切权力属于人民”，意味着执政党的领导权属于治权（治理国家）的范围，而不属于主权（统治权）的范围，党的领导权不能高于人民主权。“党是国家和人民的领导力量，但她不能凌驾于国家和人民之上”。（参见《胡乔木同志就党章修改问题答新华社记者问》（1982年9月13日），《中国共产党第12次全国代表大会文编》，人民出版社1982年版，第242页。

[24]参见铁犁：《党领导人民与人民监督党──论党领导人大与人大对党的监督》，《法学》1995年第12期。

[25]郝铁川：《依法治国的十大建议》，《法学》1996年第5期。

[26]

拥有6451万名党员、348万个组织的中共，集中了中国的绝大多数精英，包括多数甚至绝大多数各级国家机关的领导者和工作人员、知识分子、企事业单位的经营者和管理人员以及先进生产者、劳动模范等。

[27]胡伟：《党内民主与政治发展：开发中国民主化的体制内资源》，《复旦学报》1999年第1期。

[28]孙关宏：《改革党内选举制度是体制内民主化的切入点》，《探索与争鸣》1999年第7期。

[29]《著作选读》，下册，人民出版社1986年版，第820-821页。

[30]陈明明：《现代化进程中政党的集权结构和领导体制的变迁》，《战略与管理》2000年第6期。

[31]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1993年版，第331页。

[32]王贵秀：《任重而道远——我国政治体制的演变与改革50年反思》，《中国党政干部论坛》1999年第12期。

[33]胡伟：《党内民主与政治发展：开发中国民主化的体制内资源》，《复旦学报》1999年第1期。

[34]

实际上的干部领导职务终身制是我国传统政治体制的一大弊端。三中全会以后，在邓小平的大力倡导下，中共从制度上废除了领导职务终身制。但是仍然存在着变相的终身制。有些领导干部从党委下来，到政府，再到人大，再到政协，转换上几圈早已远远超过离退休年龄，这是变相终身制的一种表现。

书记人大政协范文篇4

关键词：政治改革中国新世纪

南京师范大学特聘教授、公共管理系主任、行政管理研究所所长，南京210097

中国启动改革开放的历史航程已逾20年，作为改革总体战略的两大主体工程之一的政治体制改革取得了前所未有的成就，但勿庸讳言，成就的背后存在着日愈尖锐的矛盾和问题，特别是与持续进行的经济改革及其辉煌成就相比，政治改革无论是从广度、深度还是力度、速度上都要大为逊色，政治改革严重滞后于经济改革已成为不争的事实，这一状况不仅直接制约了经济改革向纵深发展，而且也在一定程度上引发和加剧了腐败行为，[①]政权合法性下降、社会不稳定等一系列社会政治问题。面向21世纪的中国经济社会的持续稳定和发展亟需政治体制改革在实践中有突破性进展，为此，首先必须解放思想，直面现实，在宽松的气氛下对政治改革面临的重大问题进行认真、深入的讨论，在理论创新的基础上，为政治改革提供有效的方法论指导，正是抱着这一宗旨，本文拟对政治改革中亟待解决的若干重大理论和实践问题进行冷静审视和梳理，希望能在开拓人们的研究视野和解决问题的思路上尽菲薄之力。

一、关于人民民主专政的国体

从政治学学理上看，政治体制改革涉及的只是作为国体实现形式的政体范畴，而与国体本身无涉，从我国的实际来看，宪法规定我国国体是“工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政”，显然，这一国体体现了我国政权的阶级性质，政治改革不是要改变而是要巩固这一国体。按照一种似乎早已成为定论的看法，我国的国体问题早已解决，因而也就没有研究或讨论的必要，但若不是人云亦云，而是冷静的思考一下现实，涉及到国体的问题并非没有，而且有的还趋于严重。

其一，“工人阶级领导”问题。我国政权性质决定了工人阶级是领导阶级（共产党是工人阶级的先锋队），而工人阶级中的主体自然是实行全民所有制的企事业单位的工人和知识分子，[②]但这种以前不可置疑的“公理”现在受到了国有企业大面积亏损、工人大量失业（尽管我们委婉地将之表达为下岗）的严峻挑战。作为国家领导阶级，其中相当一部分若连基本的生活保障都没有，很难自圆其说。

其二，作为工人阶级主要同盟军的农民阶级，近二十年成为改革开放的首先得益者，他们在家庭联产承包责任制的制度性激励下，产生了空前高涨的劳动热情，其中有一部分率先富裕起来，实现了农民千百年来致富的梦想。但从总体上看，农民仍是中国社会最贫穷的阶级，改革初期农业生产的边际效益由于种种原因而呈递减趋势，人们无法把那些深受“三乱”之苦以及在城市里居无定所、从事繁重体力劳动的所谓“农民工”与政权最可依靠的同盟军的形象划上等号。

其三，在作为工人阶级先锋的中国共产党队伍中，个体、私营企业主所占的比例随着市场经济的发展不断扩大，其中一部分是原来党员后来转为个体私营企业主，另一部分则是个体私营主后来入党的，对于后者中组部曾发文明令禁止，但由于众所周知的原因，私营企业主入党的现象非但没有遏止，反而不断攀升，其绝对量与宠大的党员队伍相比虽微不足道，但其拥有的经济实力使得他们在党内的影响远非普通党员可以相比，他们与那些先入党后成为个体私营业主的党员汇合成一种异质于无产阶级的力量。

上述三方面的现象是客观存在的，它们因然还不能说从根本上改变了我国人民民主专政国体的性质，但至少对现有的理论和制度模式构成了前所未有的挑战，或者说既定的理论（如我国政治学关于国体或国家阶级本质的理论）对这些现象缺乏足够的解释力，现有的制度框架对这些现象也缺乏包容力。这就需要我们在理论上开拓创新，实践中勇于探索。本文这里仅对上述现象进行客观描述，提出问题，旨在引起人们的注意和重视。

二、关于人民代表大会制度的政体

宪法规定，我国政体是人民代表大会制度。这是我国一个“根本政治制度”，与西方议会制有本质不同，必须坚持和完善。人民代表大会制实行“议行合一”原则，即人民代表大会是国家权力机关，国家行政机关、审判机关、检察机关，即常说的“一府两院”则是它们执行机关，它们由人大产生，对人大负责，受人大监督。显然，人大与一府两院是一种单身的领导与被领导关系。这里有这样几个问题：

其一，按照政治学基本原理，国体是指国家政权的阶级实质，政体则是指政权的组织形式，即国体的实现形式，国体决定政体，政体对国体有反作用，一种国体可以有多种实现形式。在我国，人民代表大会制度只是一种政体，是实现人民民主专政的国体的一种形式，把它作为一种“根本的政治制度”只能坚持和完善，不能改革，这在学理上缺乏足够的说服力。

其二，人大无疑是一种代议机构，人大制度与西方议会制度都属于代议制度的范畴，那么人大制度与西方的议会制究竟有什么本质差别？如何理解我国人大已加入“世界议会联盟”？有一种比较流行的说法，一院制与两院制是人大制度与议会制的本质差别，中共也的确始终强调人大不能实行资产阶级的两院制，也就是把两院制笼统地看作是体现资本主义国家阶级本质的东西。如此又怎么解释西方国家中的议会也有实行一院制的，如芬兰；社会主义国家也有实行两院制的。例如实行社会主义制度的前苏联就采取两院制，作为国家最高权力机关的最高苏维埃由联邦苏维埃和民族苏维埃组成。前南斯拉夫的最高权力机关联邦议会也由联邦院和自治省院组成。

可见，一院制还是两院制并不构成社会主义与资本主义政治制度的本质差别。进而言之，中国完全没有必要视两院制为洪水猛兽，根据中国现有的政治格局，进一步发挥作为参政党的各派在人大中的作用则既有必要，又有可能。一个可行的办法是将现有的政协纳入人大体系中，作为两院中的一院，这有利于加强派对执政党以及国家行政和司法机关的监督和制约。同时，在遵循宪法对我国共产党领导的多党合作和政治协商制度的原则规定的前提下，将共产党与各派关系的十六字方针，即“长期共存，相互监督，肝胆相照，荣辱与共”的方针上升为法律并加以具体化。其中最主要的是要规定相互监督的方式和程序。此外，要选拔派人士担任正部长以至副总理，使他们能够参加国务院全体会议和常务会议，参与国家决策，充分发挥派的政治监督功能。鉴于目前各派的性质、政治纲领、[③]政治意识和能力以及其在国家权力体系中的地位，可以完全排除各派与共产党多党竞争、轮流执政的可能。

其三，关于西方议会制与中国的人大制的差别，笔者认为主要有以下两点：一是在议会和政府中，多党竞争、轮流执政；二是在三权分立架构下，议会与行政和司法机关分权制约。

就第一点而言，仅从其现实可行性来看，中国目前无疑不具备这方面的条件，不可能推行西方的多党制。一些激进的学者认为，多党制可以制衡权力高度集中而产生的各种弊病，中国在现阶段实行多党制是实现中国政治现代化的必要选择；中国之所以没有在现阶段向多党制发展，完全是因为中国执政党在意识形态上与党派利益上排斥政治多元化。这种看法有失公允，西方的多党制得以有效运行，是以一系列历史、文化、经济与社会条件为基础的。不能脱离这一基础来抽象地判断多党制的功能和意义。[④]现阶段的中国是一个缺乏市民社会的自主性、没有充分的经济分化、没有社会利益充分分化、没有与这种经济与社会结构分化有机联系的宽容妥协的政治文化的社会，同时又是一个“人口奇多，地区差别极大，文化素质很低，封建根基极深，‘一盘散沙’的习惯仍在，宗派、山头，帮会的积习尚存”[⑤]的东方大国，如果强行推行多党制，“将是天下大乱，多年不已。从而严重阻碍经济发展和各种建设。在缺乏严格的程序控制和强有力的行政效能的保障下，实行今天美国式的民主，很可能将蹈时的那种大民主实际是大破坏、大捣乱从而大失败的覆辙。”[⑥]

就第二点而言，西方的议会只是三权分立与制衡框架中的一个环节，它没有凌驾于行政和司法机构之上的权力，在这种体制下，各个国家机构各有各的取权，但彼此之间互相制约，人们很难说出到底哪一个部门掌握着最高权力。唯其如此，“政府的每个部门都将成为对其他部门行使专断权力的制约，以及，因为只限于行使其自身的职能，政府各部门便无法对其他部门行使不当的控制或影响。因此，对政府行使管理人民的权力就有一种制约，因为一个部门要想行使程度不当的权力，这种企图就必定会失败。”[⑦]当然，这种分权制衡式的权力结构在西方各国又有若干具体实现形式。比如在美国，实行的是以三权分立为主要特征的总统制，国会可以立法，但它的法案必须由总统批准才能生效，就是生效，也可以被法院宣布为违宪而失去效力；总统掌握行政大权，但国会却可以弹劾他，总统可以做出很多决定，但没有国会批准拨给他钱，他很难有所作为；法院看起来似乎超然于立法与行政部门之上，但法官却是由总统经参议院同意任命的，并且可以被参议院弹劾。这就好像是一个“棒打鸡，鸡吃虫，虫蛀棒”的循环。与美国有所不同，英国与其他大多数西方国家实行的则是以政府即内阁向议会负责为显著特征的内阁制，但在权力结构的实际运作方面，它跟美国一样也是循环式的。西方国家这种分权制衡式的权力结构意味着每一个部门或者个人行使权力的时候，都受到其它部门的监督和制约，都要承担相应的责任，因此不得不慎重行事。

与西方不同，在中国的人民代表大会制度下，不存在立法、司法和行政三权之间的权力制约关系，作为国家权力机关的人民代表大会是全权的、至上的、不可制衡的。在这一点上，中国的人大制与西方议会制的确差别明显，两者孰优孰劣，不能简单地下结论，应作具体分析。从理论上或从宪法规范来看，中国的人大制度更能体现人民当家的民主原则，因为在这种制度下人民通过选举产生并接受自己监督的人民代表大会来控制和支配行政和司法机构，以保证整个国家权力体现人民的意志，它既可以避免出现代议机构变成马克思所抨击的“清谈馆”，又可以防止行政权因不受人民掌握而蜕变成压迫人民的异已力量。可见，从制度设计的初衷及其文本规范来看，人民代表大会制是一种高度民主的制度安排。

但从实际可行性来看，由于中国地域辽阔，人口特多，经济文化水平比较落后，由选民监督人民代表并通过人民代表监督其政府权力，较之政府权力之间的相互监督，在操作上要困难得多。

在实践中，一方面人大代表荣誉感有余而责任感不足，与人民特别是与其原选区和选举单位选民选民缺乏经常、必要和主动的联系。人大代表选举缺乏必要的竞争机制，缺乏选民对被选举者了解知情的有效措施，选民参与选举的主动性、严肃性不够，不珍视自己手中的选票，表现出对人大代表选举的冷漠。人大代表的直接选举程度较低，迄今仅在县乡两级人大实行直接选举。选民对人大代表无法行使经常、有效的基督；另一方面人大作为国家权力机关的全权地位并没有从一项宪法原则完全转变为一种制度实践，除立法权外，重大事项决定权、对一府两院的监督权和重要人事任免权等宪法赋予人大的权力都没有得到很好的落实，如人大对政府授权（即人大通过选举产生政府）还存在着走过场、形式化现象，等等。而行政权对人大权的渗透、挤压和超越却时有发生。行政机关形式上居于人大之下实际上恰恰相反，[⑧]在中国应是不争的事实。而加强人大的权力和地位也成为党内党外的共识，成为新世纪中国政治改革和政治发展的中心内容之一。

然而，更深层次的问题是，倘若人大真正具有了国家最高权力机关的地位，紧接而来的便是谁来监督人大的问题，不受制约必然产生腐败，人大自然也不能例外，从法理上看，人民是人大权力的授予者或委托者，也是人大权力的监督者，但是，离散的、非组织化的人民又如何对人大实施强有力的监督呢？人类几千年的政治实践为我们提供了另外一处路径选择，即就是把权力分别授予几个部门分别行使，并让他们相互监督、相互制约，使得“每个部门将对其他部门都是一个制约，没有任何一群人将能够控制国家的全部机器。”[⑨]

正是基于现实和未来发展走向的考虑，笔者一方面认为，我们应从法律上、制度生的其它国家机关的监督权。包括加强人大的法律监督、工作监督和人事监督机制，建立或健全相应的组织机构。消除这些弊端是健全、完善人大制度的基础性工作，也是当代中国政治体制改革和政治发展的中心内容之一。

另一方面，笔者也赞同在坚持全国人民代表大会作为国家最高权力机关的地位不可动摇的前提下，明确全国人大常委会与其他国家机关之间的监督制约关系，变立法权对行政权和司法权的单向制约为立法权与行政权和司法权的互相制约与平衡。[⑩]从中国的现实来看，这不失为一种比较明智的选择。这样做并不是照抄照搬西方“三权分立”制度。因为西方三权分立机制运作前提是多党竞争轮流执政，换言之，西方的多党制赋予了“三权分立”以特有内涵和实质意义。因此，即使我国完全采用了人大与一府两院的分权制约体制，但在既定的政党政治框架下，也不能重现西方意义上的三权鼎立与制衡。道理很清楚，由于各级各类国家机构的权力最后统一于同级党组织，权力结构自下而上是单向直线型，[11]在各国家机构之间就难以产生真正的权力监督制约关系。从而也就大可不必担心有政治上“西化”危险。

三、关于党政关系[12]问题

在当代中国政治体系中，作为执政党的中国共产党处于中枢地位，它对政治体系的其他组成部分，包括国家权力机关、国家行政机关、国家司法机关等，乃至对整个国家的政治生活实行政治领导。加上新中国建立以后的大部分时间实行“党政不分”，“以党代政”的管理体制，中国共产党组织本身事实上已权成了一种社会公共权力，相当于国家组织而又超越了国家组织。特别是在“”期间，政府机关由革命委员会取代，革命委员会是党政高度合一的机构，一般各省、市、县的党委第一书记同时兼任革委会主任；第二书记、第三书记或书记兼任革委会副主任。[13]这种党政一元化的体制，使得国家政治生活中需要加以处理的诸多关系，都不可避免地汇集到党政关系这条主线上来。因此，在当代中国，不论处理任何一种比较重要的政治关系，还是进行一项重要的政治改革，都会遇到如何处理执政党与国家机构关系（党政关系）的问题。必须充分认识“党政关系”在当代中国政治关系体系中的地位，充分认识正确处理“党政关系”对推进新世纪中国政治改革和政治发展的重大意义。

中共十一届三中全会以后，中共中央对这种党政不分、以党代政的高度集权的旧体制的弊端有了比较清醒的认识，在这方面邓小平有过许多非常深刻的论述，[14]他还多次明确把实现党政分开作为政治体制改革的关键、突破口或首要步骤。邓小平这一思想后来被写入中共党的十三大报告：“党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党对国家事务进行政治领导的基本方式是：使党的主张经过法定程序变为国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。”[15]十三大以后，为实现党的领导方式的转变，各级党委撤消了与同级政府部门对口重叠的职能部门，大量日常性、事务性和行政性的工作开始由行政部门和业务部门承担。

但是，从20世纪80年代末开始，中共在处理党政关系上又作了新的调整，在官方文件和理论宣传中，不再明确提出“党政分开”，甚至回避党政关系的字眼。相应地国内出现了“党政一体化”、“党政合一”的思潮，一些地方更是发生了党委书记兼任人大主任之类的现象并渐成蔓延之势。那么如何看待从党政分开到党政合一这一逆转现象呢？

首先，从世界范围看，现代政治在某种意义上讲就是“政党政治”，而在“政党政治”的条件下，“党”和“政”是无法分开的。党政关系各模式之间的差别，都是在肯定这种联系的基础上形成的。中国的“党”和“政”，更不可能绝对“分开”，而只能在寻求如何建立一种更合理的关系。

其次，从中共的组织结构看，它与政府具有同构性。中共是一个组织健全、结构严密的国家化的科层组织，这一点迥然不同于美国的和共和党那样的“选举党”。此外，西方的执政党与政府是完全“重叠”的，即执政党只能通过议会和政府施政，并不存在执政党组织与政府机构双轨并存。而在中国，从中央到地方各级党组织与同级政府系统具有相似的结构，二者表现出显著的同构性，如党的政法委员会与政府的司法机关之间，党的纪检与政府的监察部门，党委的组织部与政府的劳动人事部门之间，党委的宣传部与政府的文化部门、广播电影电视部门和新闻出版部门之间，党委的教育卫生工作委员会与政府的教育、科学、卫生、体育等部门之间都存在机构并列、重叠与职能交错的问题。

这种结构上的同构性必然带来职能上的交叉与重合，由此产生权责不清、效率低下、官僚主义等流弊是显而易见的。要避免这种情况，首先就必须改变现行党组织的科层结构，这不仅将使大批党的领导干部放弃现有的许多权力，产生不可避免的利益冲突和改革阻力，而且将可能对传统的政治体制提出挑战。这是党政职能分开提出多年却始终未能落实的结构性根源。

再次，从1989年前后特定的历史背景看，众所周知，当时国际上发生了“”，国内也出现了“六四”政治风波，这在党内党外和国内国外都产生了强烈震撼，迫使中共领导人以更加审慎的态度对待政治改革，并对原有的改革方案进行适当调整，淡化甚至停止党政分开的做法就是这种调整的重要一环。也就是说，“”和“六四”风波延缓了中国政治改革的正常进程，也直接造成了中共十三大报告确立的党政分开的思路没有得到最终有效的贯彻，实际上基本被放弃了。

然而，新世纪之初的今天，国际国内形势已发生了很大变化，特别是社会主义市场经济体制已初步建立，由经济改革的深入引发的加快政治改革的呼声日渐高涨，而政治改革是无法绕开党政关系的。当然，理顺党政分开是一个异常复杂、难度很大的问题，但这并不能成为回避这一问题的理由。众所周知，党政不分、以党代政、党政一元化体制的最大弊端是造成权力过分集中、权力不受制约，由此产生重大决策失误和腐败行为泛滥等种种严重后果，任其发展下去，出现“亡党亡国”的危险，并非危言耸听。对此，邓小平20多年前在《党和国家领导制度改革》一文中所作的透彻分析，仍可作为中国政治改革的“新世纪警言”。实际上，中共第三代领导人对这种体制的弊端并非没有清醒的认识，只是出于稳定的考虑，不再强调党政分开，而是从转变党治理国家的方式（即从以党治国转变为依法治国）入手来理顺党政关系。例如1995年1月21日讲话中指出我们党的领导主要是政治、思想、组织领导。而政治领导的主要方式就是：使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。党的十五大更以党内最高领导机关的形式郑重确认了依法治国的方略。[16]尽管中共十五大并没有完全解决依法治国与党的领导之间的关系问题，[17]但它毕竟标志着中共第一次正式提出治理国家的基本方略是法治，即依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行。[18]由于“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，[19]同时人大又是宪法和法律的制定者，依法治国就必然要求“保证人民代表大会及其常委会依法履行国家权力机关的职能”，[20]也就要求党的领导从行政性的领导转变为一种制度化的政治领导，即要在宪法与法律的范围内，充分尊重和利用现存的制度安排和合法程序，积极主动地履行制定施政纲领、提名和推选国家机关候选人、动员选举和投票、组织政府、实施政纲、把党的意志变为国家意志等综合政治功能，[21]从而将依法治国与党的领导统一而不是对立起来。从现阶段的情况看，中共各级领导机关和主要负责人应把工作的重点，由直接领导“一府两院”的具体工作，转向着重通过国家权力机关间接领导和全面监督“一府两院”的各项工作。这样的调整是现实可行的，在这一工作摸索出一定的经验以后，应不失时机地探讨进一步调整党政关、实行党政分开的其它途径。

谈到党政关系还要涉及一个重大而敏感的问题，就是如何处理党对人大的领导与人大对党的监督这两者的关系。就前者而言，中共作为唯一的执政党，对作为国家机关的人大行使政治上的领导权[22]是不容置疑的；就后者而言，问题就不那么简单了。宪法并没有明确规定“人大监督党”的条款，但由中共党章中的规定“党要在宪法和法律范围内活动”以及宪法第2条的相关规定可以间接推导出人大拥有监督党的权力。从法理上看，人大对党的监督权是人民主权这一最高宪政原则[23]的体现；从监督内容上看，主要是人大对党组织的行为是否违反宪法和法律的监督；从监督方式看，各级党委应向同级人大及其常委会定期进行工作报告，请人大及其常委会提出批评、建议；[24]从监督程序上看，党应该及时把自己提出政策的理由、内容向人民代表大会及其常委会报告，取得人大的理解和支持。党组织应在人大讨论、投票以前提前六个月或数个月将推荐的领导干部名单交给人大，并通过新闻媒体向整个社会公布，有意见者可向人大常委会反映，人大常委会进行一些必要的调查落实。在倾听社会各界的反映后，人大再进行讨论表决。[25]从理论上说，党对人大的领导与人大对党的监督应该是相契合、相协调的，两者可以统一到中共“领导和支持人民掌握管理国家的权力”这一原则上来，但在实际政治生活中，往往会出现重视一方面而轻视另一方面的失衡现象。当然，多数情况是在强调党对人大的领导的同时，自觉不自觉地忽视了人大对党的监督。这也是导致人大对“一府两院”监督乏力的深层次的根源。因此，新世纪中国政治改革的一项重要内容，就是通过修宪明确规定党的职权范围和活动程序，或通过制定政党法，尤其执政党法，对各政党的组成、登记、机构设置、成员发展、活动范围、经费来源、遵循原则、权利义务、制裁取缔以及政治协商和民主监督的程序、原则、保障办法等各个方面，均作出明确规定，为政党特别是执政党制定具体的、明细的、在实体与程序上既有权利赋予又有义务约束，还有可诉的责任追究机制的法律，从而使“党必须在宪法和法律范围内活动”这条原则具有可操作性。

四、关于党内民主问题

中国特殊的党政关系模式决定了中国共产党内民主建设在整个国家民主建设和政治改革中处于特殊重要的地位，甚至从根本上决定着中国政治改革和民主政治的发展进程，而中共的先进性和党员构成的精英化[26]特点，也决定了党内民主应该比国家民主发展更快、更高、更充分、更完善。因此由党内民主来带动和推进国家民主和政治改革，是一条合乎国情、切实可行的路径。但从现阶段的实际情况看，党内民主并没有发挥推动国家民主的应有功能，特别是党内民主制度建设的严重滞后，制约新世纪中国政治改革与民主政治建设。

首先，党内选举制度流于形式。党内选举制度是党内民主制度的基础，改革开放以来，党内选举制度虽有所突破，如从举手表决改为投票选举，在一定范围内实行差额选举等。但党内选举仍存在严重缺陷。

1、选举中的长官意志。按照党章规定“党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生。”这就是说，各级领导机关和领导人都是不同层次和不同范围的党员选举产生的。但在实际运行中，人选实际上早由上级部门或个别领导圈定，投票只是一个形式。这是党内选举存在的主要问题。

2、对差额选举限制多，实际上多为等额选举。中共从1987年起就开始推行了对中共中央委员的差额选举，改变了以往数十年一成不变的等额选举方式。中共十三届中央委员会用差额选举的办法选出，结果若干中央提名的候选人，包括个别重要干部，未能顺利当选中央委员。在1997年的十五大上，仍有一些党的重要官员在中央委员会的选举中被“差”掉。中共中央在选举方式上的这一变化，的确是中国民主政治发展的一个实质性的突破，应当给予充分的肯定。但是目前党内差额选举的比例很小，且只限于对中央委员的选举之中，而且还是在“预选”中，[27]对于各级党的主要领导机构和主要领导成员的选举通常仍然使用等额的方式，这是党内民主无法落到实处的一个重要因素。

3、党的基层组织任期模糊，常常超过党章的规定。有时基层组织任期已满，但经常以找不到合适的人选为藉口，随意推迟选举。有些基层组织在换届时，明明有条件进行民主选举，却偏偏要由上级党委任命产生亲折领导人，连投票选举的形式都可置之不顾。[28]

其次，党代会权力流失。按照党章规定，党的全国代表大会是党的最高权力机关，由它产生中央委员会，中央委员会产生政治局，政治局常委和总书记（1982年前称“主席”）

。但实际上正好相反，一般是总书记和政治局常委会领导政治局的工作，政治局及其常委会又领导中央委员会的工作，而中央委员会的实际作用又远远超过党的全国代表大会

，形成一个权力不断向上集中、向下辐射的科层制的金字塔结构。究其原因，从历史上看，中共是在极其险恶的斗争环境中按照列宁的建党模式建构其组织体系，强调调度集中和高度统一在当时是唯一的选择。建国以后，由于极“左”指导思想长期在党内占统治地位，因而未能及时从革命党向执政党的根本转变，党内高度集权的一元化体制被沿袭下来，并在不断升级的“以阶级斗争为纲”的政治运动中逐渐被强化。

从操作技术上看，全国党代会通常5年召开一次，中央全会一般一年召开一次，它们显然绝大部分时间都处于闭会状态，又如何能履行职责，自然就由中央政治局及其常委会主政。再从人数上看，全国党代会代表多达一二千人，中央委员会人数也在一二百人左右，加上候补委员多达300人左右，且分散了就全国各地，各自从事自己的本职工作，因此日常工作难以开展。而政治局委员一般在20人左右，常委更是屈指可数的几人，而且一般都在北京，便于及时高效地工作。于是中央政治局及其党委会便成为中共事实上的领导中枢。久而久之就容易模糊甚至颠倒党内的授权关系。

第三，家长制盛行。早在1962年，就曾说过：“党委的领导，是集体领导，不是第一书记个人独断。在党委会内只应当实行民主集中制。第一书记同其他书记和委员之间的关系是少数服从多数。”把那种“一个人说了就算数”的第一书记称为“霸王”，认为他们连封建时代的某些帝王还不如。[29]党章明确规定：“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要由党的委员会集体讨论，作出决定”。

从政治学的学理上看，中共的集体领导制度(党委制)属于典型的委员会制，其特征是：第一，委员会的成员权力平等，一人一票，每票等值；第二，一切重大问题均由委员会集体讨论并按照少数服从多数原则共同作出决定；第三，委员会负责人有权召集或主持会议以及主持日常工作，但无权单独决定重大问题；第四，因此委员会所有成员对委员会作出的最后决定都负有共同责任。[30]然而，这一集体领导制度在实践中常常受到扭曲，各级党的主要领导人凌驾于组织之上发号施令、独断专行的家长制现象时有发生。特别是1957年以后，随着个人崇拜的日愈严重，他拥有了凌驾于全党之上的不受制约的权力，致使党的集体领导变成个人领导，使党的民主集中制度变成没有民主的集中制，变成了个人高度集权的家长制。这实际上成了发动而又得不到及时制止的主要根源之一。正是基于对其危害性的深刻体认，邓小平多次指出：“不彻底消灭这种家长制作风，就根本说不上什么党内民主，作么社会主义民主”。[31]中共十一届三中全会以后，这种家长制现象有所改观，但各级党的领导人权力过分集中、不受制约因而以家长自居的现象仍未从根本上改变，家长式的人物在党内绝非另类，这导致权力对党的严重腐蚀以及削弱党与其基本群众(广大普通党员)的政治联系，降低了党在人民群众中的影响和号召力。

第四，党内监督机制不健全。在中国共产党一党执政的条件下，对权力监督首先是对中共监督，从可行性的角度看，加强党内监督是必要的，也是可行的。但权力过分集中的党的领导体制则削弱党内监督功能。具体地说，中共党内专司监督职能的机构是各级党的纪律检查委员会，它成立于1978年，当是二方面想解决权力过分集中于个人或少数人手里而不受制约的问题，另一方面是建立在中共老一辈革命家个人品质的基础上的。这就决定了我国初始的党内监督体系，之它的诞生到组织构成以至于投入实际运作，都必须赖于从中央到地方、由上级到下级的势能作用，借助于人的自觉程度特别是党的领导层的自我约束来实现的。虽然党的十二大确立了纪检机构由党的代表大会产生的方式，但纪委并不是向产生它的代表大会负责，而是向同级党委负责。因为地方各级纪检机关的人员编制、各项经费、干部任免等都归同级党委（党组）管理。从某种意义上讲，纪委对同级党委的监督，是下级对上级的监督，在实践中，很难对同级党委，尤其是对大权在握的党内第一把手实行真正的监督。尽管按规定，上级纪委可以监督下级党委负责人，事情往往是“看得着、管不着；管得着，看不着”，只要不发生重大问题，仍处于“虚监”状态。

针对上述问题，应从以下几方面入手来推进新世纪党内民主建设，进而带动国家民主和政治改革的发展。

首先，健全党内选举制度，[32]包括：1、逐步扩大差额选举制，例如，逐渐增加中央委员会选举差额的比例，并把差额选举运用到正式选举之中，在条件成熟时，把差额选举的方式扩大到对中央政治局委员乃至政治局常委的选举之中，待中央的差额选举形成比较良好的秩序和规范以后，可以把此办法推广到一些省和直辖市党委的选举当中，然后再逐步推广到市、县和基层。[33]2、改革和完善候选人提名制度，主要是适当规定自下而上提名的比例，实行有特定比例的自下而上和自上而下相结合的提名制度。3、制定竞选规则、办法和程序，建立党内竞选制度。党的领导干部也实行类似公民选举一样的党内民主竞选，这样才能使党本身保持活力、朝气和自我更新的机制。

其次，加强党代会和中央委员会的作用。应切实落实党章规定，使党代会真正成为党的最高权力机关，充分发挥党代会和由它产生的中央委员会的基础性作用，为此，除了上面谈到的强化党代会和中央委员会的选举功能外，还可以考虑恢复1956年八大规定的党代会年会制和常任制，减少代表的人数，设置一定数量的专职代表，使党代表的工作够经常化；适当增加中央全会召开的次数；设置党代会的专门委员会，等等。

再次，健全党内集体领导制度，铲除家长制。在党内改变一人说了算、听不得批评意见的封建家长制，彻底废除领导职务终身制[34]和个人指定继任者的制度，实行干部工作易地轮换制。党内的委员会和党员代表大会真正行使其一人一票的民主权利，“重大问题一定要由集体讨论和决定。决定时，要严格实行少数服从多数，一人一票，每个书记人有一票的权利，不能由第一书记说了算。”[35]

最后，强化党内监督。由各级党代表大会选举产生的各级纪委向同级党代表大会负责并报告工作，与同级党委具有平等的地位，其成员不宜相互兼任，以形成纪检机构和同级党委的张力。同时，在纪委系统实行垂直领导，即地方各级纪委的人事任免、人员编制、经费均由中央或上级纪检机关垂直领导。从而在体制内最大限度地发挥纪检系统作为党内监督机构的权力制约作用。

注释：

[①]

从近年来最高人民检察院向全国人民代表在奉所作的工作报告列举的有关腐败案件的数字，就可对腐败现象严重性的恶化窥见一斑。1991年最高的人检察院的工作报告谈到，上一年检察系统立案侦查的贪污受贿案件中，5万元月能上能下的重大案件1113件。单案受贿额最高的是人民币150多万元，港币2万元；贪污数额最高的是人民币500多万元，美元70多万元。1995年最高人民检察院的工作报告中，10万元以上的重大案件就达到1448件，挪用公款万元以上的545件。单案受贿额最高的为人民币217万元，港币212万元；贪污数额最高的为港币1300万元，美元80万元；挪用公款案件中，50万元以上的重大案件为人民币4000万元。1999年最高人民检察院的报告中列举道，上一年立案侦查的贪污、贿赂、挪用公款案件中，50万元以上的重大案件为1773件。从这些数据可以看出，不仅腐败案件的数量不断增长，而且腐败行为的违法犯罪金额也是呈直线上升之势。90年代中期以来，高数额的腐败案件迅速增加，如1996年违法犯罪金额在100万元以上的贪污贿赂案是1990年的9倍多，挪用公款50万元以上的案件是1994年的1.6倍。高数额案件的增长也使得重大案件的数额底线大幅度提高。由过去的5万元上升为10万元甚至50万元。如今，违法金额为数万元的仅国一般案件。

[②]

按照邓小平的说法，知识分子是工人阶级的一部分。相对于视知识分子为“臭老九”的极左指导思想和政治，这种提法无疑是一个巨大的历史进步。尽管它们未能充分体现知识分子的特殊价值。

[③]中国各派党纲中都明确规定自觉拥护中国共产党的领导。因此，中国的完全不同于西方意义上的在野党。

[④]萧功秦：《后全能体制与21世纪中国政治发展》，《战略与管理》2000年第6期。

[⑤]李泽厚：《世纪新梦》，安徽文艺出版社会性998年版，第157页。

[⑥]李泽厚：《世纪新梦》，安徽文艺出版社会性998年版，第181页。

[⑦]M．J．C．维尔：《宪政与分权》，苏力译，生活·读书·新知三联书店，1997年版，第16-17页。

[⑧]

按宪法规定领导和监督政府的人大其领导人在中国政治权力中枢（中共中央政治局）所处的位置基本要低于政府。从历史上看，全国人大除第一届（1954-1959）委员会由当时的党内第二号人物刘少奇担任，第五届（1978-1983）委员会由中共资深领导担任外，通常的情况是人大委员长排在国务院总理之后（不过节998年九收购价大常委会委员长由党的第二号领导李鹏担任，这被看作是人大地位有所提高的一种信号）。从地方上看，各级人民政府的首长一般都是同级党委的二把手，而人大主席仅列席常委会（党委书记兼人大主任的例外）。

[⑨]M．J．C．维尔：《宪政与分权》，苏力译，生活·读书·新知三联书店，1997年版，第12-13页。

[⑩]参见张惠敏、李申：《健全我国人大监督制约制度的框架设计》，《上海社会科学院学术季刊》，1998年第4期。

[11]参见拙文《政治的基本问题与中国政治体制改革》，《文史哲》2000年第5期。

[12]

这里的“政”指的不是人们通常所使用的狭义上的“政府”，即国家行政机关，而是广义上的“政府”，即行使国家权力的全部国家机构，主要包括立法、行政、司法机关等。

[13]参见胡伟：《政府过程》，浙江人民出版社1998年版，第297页。

[14]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1993年版，第328-329页。

[15]中央文献研究室：《十三大以来重要文献选编》（上），人民出版社，1991年，第36页。

[16]参见拙著：《政治体制改革》，党建读物出版社1998年版，第168-169页。

[17]法治的本来涵义是法的统治，英文是ruleof

law，意即法是至高无上的，任何组织和个人都不能凌驾其上。法治这一内涵与中共党章关于“党委在宪法和法律范围内活动”，以及宪法总则中：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”和宪法第五条中“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权。”等规定是相一致的。但按照中共十五大报告对依法治国的阐释，依法治国的前提是“党的领导”，两者似乎又有微妙的差别。

[18]《中国共产党第十五次全国代表大会文件汇编》，人民出版社1998年版，第31页。

[19]《中华人民共和国宪法》总纲第二条。

[20]《中国共产党第十五次全国代表大会文件汇编》，人民出版社1998年版，第31页。

[21]陈明明：《现代化进程中政党的集权结构和领导体制的变迁》，《战略与管理》2000年第6期。

[22]

党对人大政治上的领导，也包括组织上的领导，后者包括两种形式，一是向人大推荐重要干部，二是对人大中的党组和党员行使组织上的领导权。除这两种情况外，党委在组织上与人大并没有隶属关系，不能直接对人大发号施令。中产生的1975年宪法第16条曾具体规定：“全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关。”1978年宪法和1982年宪法都删去了“在中国共产党领导下的”一语，这不是否定党的领导，而是表明执政党不能作为组织上凌驾于人大之上的更高一级领导机关或权力机关。

[23]

人民主权意味着“国家的一切权力属于人民”，意味着执政党的领导权属于治权（治理国家）的范围，而不属于主权（统治权）的范围，党的领导权不能高于人民主权。“党是国家和人民的领导力量，但她不能凌驾于国家和人民之上”。（参见《胡乔木同志就党章修改问题答新华社记者问》（1982年9月13日），《中国共产党第12次全国代表大会文编》，人民出版社1982年版，第242页。

[24]参见铁犁：《党领导人民与人民监督党──论党领导人大与人大对党的监督》，《法学》1995年第12期。

[25]郝铁川：《依法治国的十大建议》，《法学》1996年第5期。

[26]

拥有6451万名党员、348万个组织的中共，集中了中国的绝大多数精英，包括多数甚至绝大多数各级国家机关的领导者和工作人员、知识分子、企事业单位的经营者和管理人员以及先进生产者、劳动模范等。

[27]胡伟：《党内民主与政治发展：开发中国民主化的体制内资源》，《复旦学报》1999年第1期。

[28]孙关宏：《改革党内选举制度是体制内民主化的切入点》，《探索与争鸣》1999年第7期。

[29]《著作选读》，下册，人民出版社1986年版，第820-821页。

[30]陈明明：《现代化进程中政党的集权结构和领导体制的变迁》，《战略与管理》2000年第6期。

[31]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1993年版，第331页。

[32]王贵秀：《任重而道远——我国政治体制的演变与改革50年反思》，《中国党政干部论坛》1999年第12期。

[33]胡伟：《党内民主与政治发展：开发中国民主化的体制内资源》，《复旦学报》1999年第1期。

[34]

实际上的干部领导职务终身制是我国传统政治体制的一大弊端。三中全会以后，在邓小平的大力倡导下，中共从制度上废除了领导职务终身制。但是仍然存在着变相的终身制。有些领导干部从党委下来，到政府，再到人大，再到政协，转换上几圈早已远远超过离退休年龄，这是变相终身制的一种表现。

书记人大政协范文篇5

关键词：政治改革中国新世纪

南京师范大学特聘教授、公共管理系主任、行政管理研究所所长，南京210097

中国启动改革开放的历史航程已逾20年，作为改革总体战略的两大主体工程之一的政治体制改革取得了前所未有的成就，但勿庸讳言，成就的背后存在着日愈尖锐的矛盾和问题，特别是与持续进行的经济改革及其辉煌成就相比，政治改革无论是从广度、深度还是力度、速度上都要大为逊色，政治改革严重滞后于经济改革已成为不争的事实，这一状况不仅直接制约了经济改革向纵深发展，而且也在一定程度上引发和加剧了腐败行为，[①]政权合法性下降、社会不稳定等一系列社会政治问题。面向21世纪的中国经济社会的持续稳定和发展亟需政治体制改革在实践中有突破性进展，为此，首先必须解放思想，直面现实，在宽松的气氛下对政治改革面临的重大问题进行认真、深入的讨论，在理论创新的基础上，为政治改革提供有效的方法论指导，正是抱着这一宗旨，本文拟对政治改革中亟待解决的若干重大理论和实践问题进行冷静审视和梳理，希望能在开拓人们的研究视野和解决问题的思路上尽菲薄之力。

一、关于人民民主专政的国体

从政治学学理上看，政治体制改革涉及的只是作为国体实现形式的政体范畴，而与国体本身无涉，从我国的实际来看，宪法规定我国国体是“工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政”，显然，这一国体体现了我国政权的阶级性质，政治改革不是要改变而是要巩固这一国体。按照一种似乎早已成为定论的看法，我国的国体问题早已解决，因而也就没有研究或讨论的必要，但若不是人云亦云，而是冷静的思考一下现实，涉及到国体的问题并非没有，而且有的还趋于严重。

其一，“工人阶级领导”问题。我国政权性质决定了工人阶级是领导阶级（共产党是工人阶级的先锋队），而工人阶级中的主体自然是实行全民所有制的企事业单位的工人和知识分子，[②]但这种以前不可置疑的“公理”现在受到了国有企业大面积亏损、工人大量失业（尽管我们委婉地将之表达为下岗）的严峻挑战。作为国家领导阶级，其中相当一部分若连基本的生活保障都没有，很难自圆其说。

其二，作为工人阶级主要同盟军的农民阶级，近二十年成为改革开放的首先得益者，他们在家庭联产承包责任制的制度性激励下，产生了空前高涨的劳动热情，其中有一部分率先富裕起来，实现了农民千百年来致富的梦想。但从总体上看，农民仍是中国社会最贫穷的阶级，改革初期农业生产的边际效益由于种种原因而呈递减趋势，人们无法把那些深受“三乱”之苦以及在城市里居无定所、从事繁重体力劳动的所谓“农民工”与政权最可依靠的同盟军的形象划上等号。

其三，在作为工人阶级先锋的中国共产党队伍中，个体、私营企业主所占的比例随着市场经济的发展不断扩大，其中一部分是原来党员后来转为个体私营企业主，另一部分则是个体私营主后来入党的，对于后者中组部曾发文明令禁止，但由于众所周知的原因，私营企业主入党的现象非但没有遏止，反而不断攀升，其绝对量与宠大的党员队伍相比虽微不足道，但其拥有的经济实力使得他们在党内的影响远非普通党员可以相比，他们与那些先入党后成为个体私营业主的党员汇合成一种异质于无产阶级的力量。

上述三方面的现象是客观存在的，它们因然还不能说从根本上改变了我国人民民主专政国体的性质，但至少对现有的理论和制度模式构成了前所未有的挑战，或者说既定的理论（如我国政治学关于国体或国家阶级本质的理论）对这些现象缺乏足够的解释力，现有的制度框架对这些现象也缺乏包容力。这就需要我们在理论上开拓创新，实践中勇于探索。本文这里仅对上述现象进行客观描述，提出问题，旨在引起人们的注意和重视。

二、关于人民代表大会制度的政体

宪法规定，我国政体是人民代表大会制度。这是我国一个“根本政治制度”，与西方议会制有本质不同，必须坚持和完善。人民代表大会制实行“议行合一”原则，即人民代表大会是国家权力机关，国家行政机关、审判机关、检察机关，即常说的“一府两院”则是它们执行机关，它们由人大产生，对人大负责，受人大监督。显然，人大与一府两院是一种单身的领导与被领导关系。这里有这样几个问题：

其一，按照政治学基本原理，国体是指国家政权的阶级实质，政体则是指政权的组织形式，即国体的实现形式，国体决定政体，政体对国体有反作用，一种国体可以有多种实现形式。在我国，人民代表大会制度只是一种政体，是实现人民民主专政的国体的一种形式，把它作为一种“根本的政治制度”只能坚持和完善，不能改革，这在学理上缺乏足够的说服力。

其二，人大无疑是一种代议机构，人大制度与西方议会制度都属于代议制度的范畴，那么人大制度与西方的议会制究竟有什么本质差别？如何理解我国人大已加入“世界议会联盟”？有一种比较流行的说法，一院制与两院制是人大制度与议会制的本质差别，中共也的确始终强调人大不能实行资产阶级的两院制，也就是把两院制笼统地看作是体现资本主义国家阶级本质的东西。如此又怎么解释西方国家中的议会也有实行一院制的，如芬兰；社会主义国家也有实行两院制的。例如实行社会主义制度的前苏联就采取两院制，作为国家最高权力机关的最高苏维埃由联邦苏维埃和民族苏维埃组成。前南斯拉夫的最高权力机关联邦议会也由联邦院和自治省院组成。

可见，一院制还是两院制并不构成社会主义与资本主义政治制度的本质差别。进而言之，中国完全没有必要视两院制为洪水猛兽，根据中国现有的政治格局，进一步发挥作为参政党的各派在人大中的作用则既有必要，又有可能。一个可行的办法是将现有的政协纳入人大体系中，作为两院中的一院，这有利于加强派对执政党以及国家行政和司法机关的监督和制约。同时，在遵循宪法对我国共产党领导的多党合作和政治协商制度的原则规定的前提下，将共产党与各派关系的十六字方针，即“长期共存，相互监督，肝胆相照，荣辱与共”的方针上升为法律并加以具体化。其中最主要的是要规定相互监督的方式和程序。此外，要选拔派人士担任正部长以至副总理，使他们能够参加国务院全体会议和常务会议，参与国家决策，充分发挥派的政治监督功能。鉴于目前各派的性质、政治纲领、[③]政治意识和能力以及其在国家权力体系中的地位，可以完全排除各派与共产党多党竞争、轮流执政的可能。

其三，关于西方议会制与中国的人大制的差别，笔者认为主要有以下两点：一是在议会和政府中，多党竞争、轮流执政；二是在三权分立架构下，议会与行政和司法机关分权制约。

就第一点而言，仅从其现实可行性来看，中国目前无疑不具备这方面的条件，不可能推行西方的多党制。一些激进的学者认为，多党制可以制衡权力高度集中而产生的各种弊病，中国在现阶段实行多党制是实现中国政治现代化的必要选择；中国之所以没有在现阶段向多党制发展，完全是因为中国执政党在意识形态上与党派利益上排斥政治多元化。这种看法有失公允，西方的多党制得以有效运行，是以一系列历史、文化、经济与社会条件为基础的。不能脱离这一基础来抽象地判断多党制的功能和意义。[④]现阶段的中国是一个缺乏市民社会的自主性、没有充分的经济分化、没有社会利益充分分化、没有与这种经济与社会结构分化有机联系的宽容妥协的政治文化的社会，同时又是一个“人口奇多，地区差别极大，文化素质很低，封建根基极深，‘一盘散沙’的习惯仍在，宗派、山头，帮会的积习尚存”[⑤]的东方大国，如果强行推行多党制，“将是天下大乱，多年不已。从而严重阻碍经济发展和各种建设。在缺乏严格的程序控制和强有力的行政效能的保障下，实行今天美国式的民主，很可能将蹈时的那种大民主实际是大破坏、大捣乱从而大失败的覆辙。”[⑥]

就第二点而言，西方的议会只是三权分立与制衡框架中的一个环节，它没有凌驾于行政和司法机构之上的权力，在这种体制下，各个国家机构各有各的取权，但彼此之间互相制约，人们很难说出到底哪一个部门掌握着最高权力。唯其如此，“政府的每个部门都将成为对其他部门行使专断权力的制约，以及，因为只限于行使其自身的职能，政府各部门便无法对其他部门行使不当的控制或影响。因此，对政府行使管理人民的权力就有一种制约，因为一个部门要想行使程度不当的权力，这种企图就必定会失败。”[⑦]当然，这种分权制衡式的权力结构在西方各国又有若干具体实现形式。比如在美国，实行的是以三权分立为主要特征的总统制，国会可以立法，但它的法案必须由总统批准才能生效，就是生效，也可以被法院宣布为违宪而失去效力；总统掌握行政大权，但国会却可以弹劾他，总统可以做出很多决定，但没有国会批准拨给他钱，他很难有所作为；法院看起来似乎超然于立法与行政部门之上，但法官却是由总统经参议院同意任命的，并且可以被参议院弹劾。这就好像是一个“棒打鸡，鸡吃虫，虫蛀棒”的循环。与美国有所不同，英国与其他大多数西方国家实行的则是以政府即内阁向议会负责为显著特征的内阁制，但在权力结构的实际运作方面，它跟美国一样也是循环式的。西方国家这种分权制衡式的权力结构意味着每一个部门或者个人行使权力的时候，都受到其它部门的监督和制约，都要承担相应的责任，因此不得不慎重行事。

与西方不同，在中国的人民代表大会制度下，不存在立法、司法和行政三权之间的权力制约关系，作为国家权力机关的人民代表大会是全权的、至上的、不可制衡的。在这一点上，中国的人大制与西方议会制的确差别明显，两者孰优孰劣，不能简单地下结论，应作具体分析。从理论上或从宪法规范来看，中国的人大制度更能体现人民当家的民主原则，因为在这种制度下人民通过选举产生并接受自己监督的人民代表大会来控制和支配行政和司法机构，以保证整个国家权力体现人民的意志，它既可以避免出现代议机构变成马克思所抨击的“清谈馆”，又可以防止行政权因不受人民掌握而蜕变成压迫人民的异已力量。可见，从制度设计的初衷及其文本规范来看，人民代表大会制是一种高度民主的制度安排。

但从实际可行性来看，由于中国地域辽阔，人口特多，经济文化水平比较落后，由选民监督人民代表并通过人民代表监督其政府权力，较之政府权力之间的相互监督，在操作上要困难得多。

在实践中，一方面人大代表荣誉感有余而责任感不足，与人民特别是与其原选区和选举单位选民选民缺乏经常、必要和主动的联系。人大代表选举缺乏必要的竞争机制，缺乏选民对被选举者了解知情的有效措施，选民参与选举的主动性、严肃性不够，不珍视自己手中的选票，表现出对人大代表选举的冷漠。人大代表的直接选举程度较低，迄今仅在县乡两级人大实行直接选举。选民对人大代表无法行使经常、有效的基督；另一方面人大作为国家权力机关的全权地位并没有从一项宪法原则完全转变为一种制度实践，除立法权外，重大事项决定权、对一府两院的监督权和重要人事任免权等宪法赋予人大的权力都没有得到很好的落实，如人大对政府授权（即人大通过选举产生政府）还存在着走过场、形式化现象，等等。而行政权对人大权的渗透、挤压和超越却时有发生。行政机关形式上居于人大之下实际上恰恰相反，[⑧]在中国应是不争的事实。而加强人大的权力和地位也成为党内党外的共识，成为新世纪中国政治改革和政治发展的中心内容之一。

然而，更深层次的问题是，倘若人大真正具有了国家最高权力机关的地位，紧接而来的便是谁来监督人大的问题，不受制约必然产生腐败，人大自然也不能例外，从法理上看，人民是人大权力的授予者或委托者，也是人大权力的监督者，但是，离散的、非组织化的人民又如何对人大实施强有力的监督呢？人类几千年的政治实践为我们提供了另外一处路径选择，即就是把权力分别授予几个部门分别行使，并让他们相互监督、相互制约，使得“每个部门将对其他部门都是一个制约，没有任何一群人将能够控制国家的全部机器。”[⑨]

正是基于现实和未来发展走向的考虑，笔者一方面认为，我们应从法律上、制度生的其它国家机关的监督权。包括加强人大的法律监督、工作监督和人事监督机制，建立或健全相应的组织机构。消除这些弊端是健全、完善人大制度的基础性工作，也是当代中国政治体制改革和政治发展的中心内容之一。

另一方面，笔者也赞同在坚持全国人民代表大会作为国家最高权力机关的地位不可动摇的前提下，明确全国人大常委会与其他国家机关之间的监督制约关系，变立法权对行政权和司法权的单向制约为立法权与行政权和司法权的互相制约与平衡。[⑩]从中国的现实来看，这不失为一种比较明智的选择。这样做并不是照抄照搬西方“三权分立”制度。因为西方三权分立机制运作前提是多党竞争轮流执政，换言之，西方的多党制赋予了“三权分立”以特有内涵和实质意义。因此，即使我国完全采用了人大与一府两院的分权制约体制，但在既定的政党政治框架下，也不能重现西方意义上的三权鼎立与制衡。道理很清楚，由于各级各类国家机构的权力最后统一于同级党组织，权力结构自下而上是单向直线型，[11]在各国家机构之间就难以产生真正的权力监督制约关系。从而也就大可不必担心有政治上“西化”危险。

三、关于党政关系[12]问题

在当代中国政治体系中，作为执政党的中国共产党处于中枢地位，它对政治体系的其他组成部分，包括国家权力机关、国家行政机关、国家司法机关等，乃至对整个国家的政治生活实行政治领导。加上新中国建立以后的大部分时间实行“党政不分”，“以党代政”的管理体制，中国共产党组织本身事实上已权成了一种社会公共权力，相当于国家组织而又超越了国家组织。特别是在“”期间，政府机关由革命委员会取代，革命委员会是党政高度合一的机构，一般各省、市、县的党委第一书记同时兼任革委会主任；第二书记、第三书记或书记兼任革委会副主任。[13]这种党政一元化的体制，使得国家政治生活中需要加以处理的诸多关系，都不可避免地汇集到党政关系这条主线上来。因此，在当代中国，不论处理任何一种比较重要的政治关系，还是进行一项重要的政治改革，都会遇到如何处理执政党与国家机构关系（党政关系）的问题。必须充分认识“党政关系”在当代中国政治关系体系中的地位，充分认识正确处理“党政关系”对推进新世纪中国政治改革和政治发展的重大意义。

中共十一届三中全会以后，中共中央对这种党政不分、以党代政的高度集权的旧体制的弊端有了比较清醒的认识，在这方面邓小平有过许多非常深刻的论述，[14]他还多次明确把实现党政分开作为政治体制改革的关键、突破口或首要步骤。邓小平这一思想后来被写入中共党的十三大报告：“党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党对国家事务进行政治领导的基本方式是：使党的主张经过法定程序变为国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。”[15]十三大以后，为实现党的领导方式的转变，各级党委撤消了与同级政府部门对口重叠的职能部门，大量日常性、事务性和行政性的工作开始由行政部门和业务部门承担。

但是，从20世纪80年代末开始，中共在处理党政关系上又作了新的调整，在官方文件和理论宣传中，不再明确提出“党政分开”，甚至回避党政关系的字眼。相应地国内出现了“党政一体化”、“党政合一”的思潮，一些地方更是发生了党委书记兼任人大主任之类的现象并渐成蔓延之势。那么如何看待从党政分开到党政合一这一逆转现象呢？

首先，从世界范围看，现代政治在某种意义上讲就是“政党政治”，而在“政党政治”的条件下，“党”和“政”是无法分开的。党政关系各模式之间的差别，都是在肯定这种联系的基础上形成的。中国的“党”和“政”，更不可能绝对“分开”，而只能在寻求如何建立一种更合理的关系。

其次，从中共的组织结构看，它与政府具有同构性。中共是一个组织健全、结构严密的国家化的科层组织，这一点迥然不同于美国的和共和党那样的“选举党”。此外，西方的执政党与政府是完全“重叠”的，即执政党只能通过议会和政府施政，并不存在执政党组织与政府机构双轨并存。而在中国，从中央到地方各级党组织与同级政府系统具有相似的结构，二者表现出显著的同构性，如党的政法委员会与政府的司法机关之间，党的纪检与政府的监察部门，党委的组织部与政府的劳动人事部门之间，党委的宣传部与政府的文化部门、广播电影电视部门和新闻出版部门之间，党委的教育卫生工作委员会与政府的教育、科学、卫生、体育等部门之间都存在机构并列、重叠与职能交错的问题。

这种结构上的同构性必然带来职能上的交叉与重合，由此产生权责不清、效率低下、官僚主义等流弊是显而易见的。要避免这种情况，首先就必须改变现行党组织的科层结构，这不仅将使大批党的领导干部放弃现有的许多权力，产生不可避免的利益冲突和改革阻力，而且将可能对传统的政治体制提出挑战。这是党政职能分开提出多年却始终未能落实的结构性根源。

再次，从1989年前后特定的历史背景看，众所周知，当时国际上发生了“”，国内也出现了“六四”政治风波，这在党内党外和国内国外都产生了强烈震撼，迫使中共领导人以更加审慎的态度对待政治改革，并对原有的改革方案进行适当调整，淡化甚至停止党政分开的做法就是这种调整的重要一环。也就是说，“”和“六四”风波延缓了中国政治改革的正常进程，也直接造成了中共十三大报告确立的党政分开的思路没有得到最终有效的贯彻，实际上基本被放弃了。

然而，新世纪之初的今天，国际国内形势已发生了很大变化，特别是社会主义市场经济体制已初步建立，由经济改革的深入引发的加快政治改革的呼声日渐高涨，而政治改革是无法绕开党政关系的。当然，理顺党政分开是一个异常复杂、难度很大的问题，但这并不能成为回避这一问题的理由。众所周知，党政不分、以党代政、党政一元化体制的最大弊端是造成权力过分集中、权力不受制约，由此产生重大决策失误和腐败行为泛滥等种种严重后果，任其发展下去，出现“亡党亡国”的危险，并非危言耸听。对此，邓小平20多年前在《党和国家领导制度改革》一文中所作的透彻分析，仍可作为中国政治改革的“新世纪警言”。实际上，中共第三代领导人对这种体制的弊端并非没有清醒的认识，只是出于稳定的考虑，不再强调党政分开，而是从转变党治理国家的方式（即从以党治国转变为依法治国）入手来理顺党政关系。例如1995年1月21日讲话中指出我们党的领导主要是政治、思想、组织领导。而政治领导的主要方式就是：使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。党的十五大更以党内最高领导机关的形式郑重确认了依法治国的方?浴16]尽管中共十五大并没有完全解决依法治国与党的领导之间的关系问题，[17]但它毕竟标志着中共第一次正式提出治理国家的基本方略是法治，即依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行。[18]由于“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，[19]同时人大又是宪法和法律的制定者，依法治国就必然要求“保证人民代表大会及其常委会依法履行国家权力机关的职能”，[20]也就要求党的领导从行政性的领导转变为一种制度化的政治领导，即要在宪法与法律的范围内，充分尊重和利用现存的制度安排和合法程序，积极主动地履行制定施政纲领、提名和推选国家机关候选人、动员选举和投票、组织政府、实施政纲、把党的意志变为国家意志等综合政治功能，[21]从而将依法治国与党的领导统一而不是对立起来。从现阶段的情况看，中共各级领导机关和主要负责人应把工作的重点，由直接领导“一府两院”的具体工作，转向着重通过国家权力机关间接领导和全面监督“一府两院”的各项工作。这样的调整是现实可行的，在这一工作摸索出一定的经验以后，应不失时机地探讨进一步调整党政关、实行党政分开的其它途径。

谈到党政关系还要涉及一个重大而敏感的问题，就是如何处理党对人大的领导与人大对党的监督这两者的关系。就前者而言，中共作为唯一的执政党，对作为国家机关的人大行使政治上的领导权[22]是不容置疑的；就后者而言，问题就不那么简单了。宪法并没有明确规定“人大监督党”的条款，但由中共党章中的规定“党要在宪法和法律范围内活动”以及宪法第2条的相关规定可以间接推导出人大拥有监督党的权力。从法理上看，人大对党的监督权是人民主权这一最高宪政原则[23]的体现；从监督内容上看，主要是人大对党组织的行为是否违反宪法和法律的监督；从监督方式看，各级党委应向同级人大及其常委会定期进行工作报告，请人大及其常委会提出批评、建议；[24]从监督程序上看，党应该及时把自己提出政策的理由、内容向人民代表大会及其常委会报告，取得人大的理解和支持。党组织应在人大讨论、投票以前提前六个月或数个月将推荐的领导干部名单交给人大，并通过新闻媒体向整个社会公布，有意见者可向人大常委会反映，人大常委会进行一些必要的调查落实。在倾听社会各界的反映后，人大再进行讨论表决。[25]从理论上说，党对人大的领导与人大对党的监督应该是相契合、相协调的，两者可以统一?街泄病傲斓己椭С秩嗣裾莆展芾砉业娜Α闭庖辉蛏侠矗谑导收紊钪校岢鱿种厥右环矫娑崾恿硪环矫娴氖Ш庀窒蟆5比唬嗍榭鍪窃谇康鞯扯匀舜蟮牧斓嫉耐保跃醪蛔跃醯睾鍪恿巳舜蠖缘车募喽健U庖彩堑贾氯舜蠖浴耙桓皆骸奔喽椒αΦ纳畈愦蔚母础R虼耍率兰椭泄胃母锏囊幌钪匾谌荩褪峭ü尴苊魅饭娑ǖ车闹叭ǚ段Ш突疃绦颍蛲ü贫ㄕ撤ǎ绕渲凑撤ǎ愿髡车淖槌伞⒌羌恰⒒股柚谩⒊稍狈⒄埂⒒疃段А⒕牙丛础⒆裱颉⑷ɡ逦瘛⒅撇萌〉抟约罢涡毯兔裰骷喽降某绦颉⒃颉⒈U习旆ǖ雀鞲龇矫妫鞒雒魅饭娑ǎ程乇鹗侵凑持贫ň咛宓摹⒚飨傅摹⒃谑堤逵氤绦蛏霞扔腥ɡ秤栌钟幸逦裨际褂锌伤叩脑鹑巫肪炕频姆桑佣埂暗潮匦朐谙芊ê头煞段诨疃闭馓踉蚓哂锌刹僮餍浴?BR>四、关于党内民主问题

中国特殊的党政关系模式决定了中国共产党内民主建设在整个国家民主建设和政治改革中处于特殊重要的地位，甚至从根本上决定着中国政治改革和民主政治的发展进程，而中共的先进性和党员构成的精英化[26]特点，也决定了党内民主应该比国家民主发展更快、更高、更充分、更完善。因此由党内民主来带动和推进国家民主和政治改革，是一条合乎国情、切实可行的路径。但从现阶段的实际情况看，党内民主并没有发挥推动国家民主的应有功能，特别是党内民主制度建设的严重滞后，制约新世纪中国政治改革与民主政治建设。

首先，党内选举制度流于形式。党内选举制度是党内民主制度的基础，改革开放以来，党内选举制度虽有所突破，如从举手表决改为投票选举，在一定范围内实行差额选举等。但党内选举仍存在严重缺陷。

1、选举中的长官意志。按照党章规定“党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生。”这就是说，各级领导机关和领导人都是不同层次和不同范围的党员选举产生的。但在实际运行中，人选实际上早由上级部门或个别领导圈定，投票只是一个形式。这是党内选举存在的主要问题。

2、对差额选举限制多，实际上多为等额选举。中共从1987年起就开始推行了对中共中央委员的差额选举，改变了以往数十年一成不变的等额选举方式。中共十三届中央委员会用差额选举的办法选出，结果若干中央提名的候选人，包括个别重要干部，未能顺利当选中央委员。在1997年的十五大上，仍有一些党的重要官员在中央委员会的选举中被“差”掉。中共中央在选举方式上的这一变化，的确是中国民主政治发展的一个实质性的突破，应当给予充分的肯定。但是目前党内差额选举的比例很小，且只限于对中央委员的选举之中，而且还是在“预选”中，[27]对于各级党的主要领导机构和主要领导成员的选举通常仍然使用等额的方式，这是党内民主无法落到实处的一个重要因素。

3、党的基层组织任期模糊，常常超过党章的规定。有时基层组织任期已满，但经常以找不到合适的人选为藉口，随意推迟选举。有些基层组织在换届时，明明有条件进行民主选举，却偏偏要由上级党委任命产生亲折领导人，连投票选举的形式都可置之不顾。[28]

其次，党代会权力流失。按照党章规定，党的全国代表大会是党的最高权力机关，由它产生中央委员会，中央委员会产生政治局，政治局常委和总书记（1982年前称“主席”）

。但实际上正好相反，一般是总书记和政治局常委会领导政治局的工作，政治局及其常委会又领导中央委员会的工作，而中央委员会的实际作用又远远超过党的全国代表大会

，形成一个权力不断向上集中、向下辐射的科层制的金字塔结构。究其原因，从历史上看，中共是在极其险恶的斗争环境中按照列宁的建党模式建构其组织体系，强调调度集中和高度统一在当时是唯一的选择。建国以后，由于极“左”指导思想长期在党内占统治地位，因而未能及时从革命党向执政党的根本转变，党内高度集权的一元化体制被沿袭下来，并在不断升级的“以阶级斗争为纲”的政治运动中逐渐被强化。

从操作技术上看，全国党代会通常5年召开一次，中央全会一般一年召开一次，它们显然绝大部分时间都处于闭会状态，又如何能履行职责，自然就由中央政治局及其常委会主政。再从人数上看，全国党代会代表多达一二千人，中央委员会人数也在一二百人左右，加上候补委员多达300人左右，且分散了就全国各地，各自从事自己的本职工作，因此日常工作难以开展。而政治局委员一般在20人左右，常委更是屈指可数的几人，而且一般都在北京，便于及时高效地工作。于是中央政治局及其党委会便成为中共事实上的领导中枢。久而久之就容易模糊甚至颠倒党内的授权关系。

第三，家长制盛行。早在1962年，就曾说过：“党委的领导，是集体领导，不是第一书记个人独断。在党委会内只应当实行民主集中制。第一书记同其他书记和委员之间的关系是少数服从多数。”把那种“一个人说了就算数”的第一书记称为“霸王”，认为他们连封建时代的某些帝王还不如。[29]党章明确规定：“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要由党的委员会集体讨论，作出决定”。

从政治学的学理上看，中共的集体领导制度(党委制)属于典型的委员会制，其特征是：第一，委员会的成员权力平等，一人一票，每票等值；第二，一切重大问题均由委员会集体讨论并按照少数服从多数原则共同作出决定；第三，委员会负责人有权召集或主持会议以及主持日常工作，但无权单独决定重大问题；第四，因此委员会所有成员对委员会作出的最后决定都负有共同责任。[30]然而，这一集体领导制度在实践中常常受到扭曲，各级党的主要领导人凌驾于组织之上发号施令、独断专行的家长制现象时有发生。特别是1957年以后，随着个人崇拜的日愈严重，他拥有了凌驾于全党之上的不受制约的权力，致使党的集体领导变成个人领导，使党的民主集中制度变成没有民主的集中制，变成了个人高度集权的家长制。这实际上成了发动而又得不到及时制止的主要根源之一。正是基于对其危害性的深刻体认，邓小平多次指出：“不彻底消灭这种家长制作风，就根本说不上什么党内民主，作么社会主义民主”。[31]中共十一届三中全会以后，这种家长制现象有所改观，但各级党的领导人权力过分集中、不受制约因而以家长自居的现象仍未从根本上改变，家长式的人物在党内绝非另类，这导致权力对党的严重腐蚀以及削弱党与其基本群众(广大普通党员)的政治联系，降低了党在人民群众中的影响和号召力。

第四，党内监督机制不健全。在中国共产党一党执政的条件下，对权力监督首先是对中共监督，从可行性的角度看，加强党内监督是必要的，也是可行的。但权力过分集中的党的领导体制则削弱党内监督功能。具体地说，中共党内专司监督职能的机构是各级党的纪律检查委员会，它成立于1978年，当是二方面想解决权力过分集中于个人或少数人手里而不受制约的问题，另一方面是建立在中共老一辈革命家个人品质的基础上的。这就决定了我国初始的党内监督体系，之它的诞生到组织构成以至于投入实际运作，都必须赖于从中央到地方、由上级到下级的势能作用，借助于人的自觉程度特别是党的领导层的自我约束来实现的。虽然党的十二大确立了纪检机构由党的代表大会产生的方式，但纪委并不是向产生它的代表大会负责，而是向同级党委负责。因为地方各级纪检机关的人员编制、各项经费、干部任免等都归同级党委（党组）管理。从某种意义上讲，纪委对同级党委的监督，是下级对上级的监督，在实践中，很难对同级党委，尤其是对大权在握的党内第一把手实行真正的监督。尽管按规定，上级纪委可以监督下级党委负责人，事情往往是“看得着、管不着；管得着，看不着”，只要不发生重大问题，仍处于“虚监”状态。

针对上述问题，应从以下几方面入手来推进新世纪党内民主建设，进而带动国家民主和政治改革的发展。

首先，健全党内选举制度，[32]包括：1、逐步扩大差额选举制，例如，逐渐增加中央委员会选举差额的比例，并把差额选举运用到正式选举之中，在条件成熟时，把差额选举的方式扩大到对中央政治局委员乃至政治局常委的选举之中，待中央的差额选举形成比较良好的秩序和规范以后，可以把此办法推广到一些省和直辖市党委的选举当中，然后再逐步推广到市、县和基层。[33]2、改革和完善候选人提名制度，主要是适当规定自下而上提名的比例，实行有特定比例的自下而上和自上而下相结合的提名制度。3、制定竞选规则、办法和程序，建立党内竞选制度。党的领导干部也实行类似公民选举一样的党内民主竞选，这样才能使党本身保持活力、朝气和自我更新的机制。

其次，加强党代会和中央委员会的作用。应切实落实党章规定，使党代会真正成为党的最高权力机关，充分发挥党代会和由它产生的中央委员会的基础性作用，为此，除了上面谈到的强化党代会和中央委员会的选举功能外，还可以考虑恢复1956年八大规定的党代会年会制和常任制，减少代表的人数，设置一定数量的专职代表，使党代表的工作够经常化；适当增加中央全会召开的次数；设置党代会的专门委员会，等等。

再次，健全党内集体领导制度，铲除家长制。在党内改变一人说了算、听不得批评意见的封建家长制，彻底废除领导职务终身制[34]和个人指定继任者的制度，实行干部工作易地轮换制。党内的委员会和党员代表大会真正行使其一人一票的民主权利，“重大问题一定要由集体讨论和决定。决定时，要严格实行少数服从多数，一人一票，每个书记人有一票的权利，不能由第一书记说了算。”[35]

最后，强化党内监督。由各级党代表大会选举产生的各级纪委向同级党代表大会负责并报告工作，与同级党委具有平等的地位，其成员不宜相互兼任，以形成纪检机构和同级党委的张力。同时，在纪委系统实行垂直领导，即地方各级纪委的人事任免、人员编制、经费均由中央或上级纪检机关垂直领导。从而在体制内最大限度地发挥纪检系统作为党内监督机构的权力制约作用。

注释：

[①]

从近年来最高人民检察院向全国人民代表在奉所作的工作报告列举的有关腐败案件的数字，就可对腐败现象严重性的恶化窥见一斑。1991年最高的人检察院的工作报告谈到，上一年检察系统立案侦查的贪污受贿案件中，5万元月能上能下的重大案件1113件。单案受贿额最高的是人民币150多万元，港币2万元；贪污数额最高的是人民币500多万元，美元70多万元。1995年最高人民检察院的工作报告中，10万元以上的重大案件就达到1448件，挪用公款万元以上的545件。单案受贿额最高的为人民币217万元，港币212万元；贪污数额最高的为港币1300万元，美元80万元；挪用公款案件中，50万元以上的重大案件为人民币4000万元。1999年最高人民检察院的报告中列举道，上一年立案侦查的贪污、贿赂、挪用公款案件中，50万元以上的重大案件为1773件。从这些数据可以看出，不仅腐败案件的数量不断增长，而且腐败行为的违法犯罪金额也是呈直线上升之势。90年代中期以来，高数额的腐败案件迅速增加，如1996年违法犯罪金额在100万元以上的贪污贿赂案是1990年的9倍多，挪用公款50万元以上的案件是1994年的1.6倍。高数额案件的增长也使得重大案件的数额底线大幅度提高。由过去的5万元上升为10万元甚至50万元。如今，?ń鸲钗蛟慕龉话惆讣?BR>[②]

按照邓小平的说法，知识分子是工人阶级的一部分。相对于视知识分子为“臭老九”的极左指导思想和政治，这种提法无疑是一个巨大的历史进步。尽管它们未能充分体现知识分子的特殊价值。

[③]中国各派党纲中都明确规定自觉拥护中国共产党的领导。因此，中国的完全不同于西方意义上的在野党。

[④]萧功秦：《后全能体制与21世纪中国政治发展》，《战略与管理》2000年第6期。

[⑤]李泽厚：《世纪新梦》，安徽文艺出版社会性998年版，第157页。

[⑥]李泽厚：《世纪新梦》，安徽文艺出版社会性998年版，第181页。

[⑦]M．J．C．维尔：《宪政与分权》，苏力译，生活·读书·新知三联书店，1997年版，第16-17页。

[⑧]

按宪法规定领导和监督政府的人大其领导人在中国政治权力中枢（中共中央政治局）所处的位置基本要低于政府。从历史上看，全国人大除第一届（1954-1959）委员会由当时的党内第二号人物刘少奇担任，第五届（1978-1983）委员会由中共资深领导担任外，通常的情况是人大委员长排在国务院总理之后（不过节998年九收购价大常委会委员长由党的第二号领导李鹏担任，这被看作是人大地位有所提高的一种信号）。从地方上看，各级人民政府的首长一般都是同级党委的二把手，而人大主席仅列席常委会（党委书记兼人大主任的例外）。

[⑨]M．J．C．维尔：《宪政与分权》，苏力译，生活·读书·新知三联书店，1997年版，第12-13页。

[⑩]参见张惠敏、李申：《健全我国人大监督制约制度的框架设计》，《上海社会科学院学术季刊》，1998年第4期。

[11]参见拙文《政治的基本问题与中国政治体制改革》，《文史哲》2000年第5期。

[12]

这里的“政”指的不是人们通常所使用的狭义上的“政府”，即国家行政机关，而是广义上的“政府”，即行使国家权力的全部国家机构，主要包括立法、行政、司法机关等。

[13]参见胡伟：《政府过程》，浙江人民出版社1998年版，第297页。

[14]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1993年版，第328-329页。

[15]中央文献研究室：《十三大以来重要文献选编》（上），人民出版社，1991年，第36页。

[16]参见拙著：《政治体制改革》，党建读物出版社1998年版，第168-169页。

[17]法治的本来涵义是法的统治，英文是ruleof

law，意即法是至高无上的，任何组织和个人都不能凌驾其上。法治这一内涵与中共党章关于“党委在宪法和法律范围内活动”，以及宪法总则中：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”和宪法第五条中“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权。”等规定是相一致的。但按照中共十五大报告对依法治国的阐释，依法治国的前提是“党的领导”，两者似乎又有微妙的差别。

[18]《中国共产党第十五次全国代表大会文件汇编》，人民出版社1998年版，第31页。

[19]《中华人民共和国宪法》总纲第二条。

[20]《中国共产党第十五次全国代表大会文件汇编》，人民出版社1998年版，第31页。

[21]陈明明：《现代化进程中政党的集权结构和领导体制的变迁》，《战略与管理》2000年第6期。

[22]

党对人大政治上的领导，也包括组织上的领导，后者包括两种形式，一是向人大推荐重要干部，二是对人大中的党组和党员行使组织上的领导权。除这两种情况外，党委在组织上与人大并没有隶属关系，不能直接对人大发号施令。中产生的1975年宪法第16条曾具体规定：“全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关。”1978年宪法和1982年宪法都删去了“在中国共产党领导下的”一语，这不是否定党的领导，而是表明执政党不能作为组织上凌驾于人大之上的更高一级领导机关或权力机关。

[23]

人民主权意味着“国家的一切权力属于人民”，意味着执政党的领导权属于治权（治理国家）的范围，而不属于主权（统治权）的范围，党的领导权不能高于人民主权。“党是国家和人民的领导力量，但她不能凌驾于国家和人民之上”。（参见《胡乔木同志就党章修改问题答新华社记者问》（1982年9月13日），《中国共产党第12次全国代表大会文编》，人民出版社1982年版，第242页。

[24]参见铁犁：《党领导人民与人民监督党──论党领导人大与人大对党的监督》，《法学》1995年第12期。

[25]郝铁川：《依法治国的十大建议》，《法学》1996年第5期。

[26]

拥有6451万名党员、348万个组织的中共，集中了中国的绝大多数精英，包括多数甚至绝大多数各级国家机关的领导者和工作人员、知识分子、企事业单位的经营者和管理人员以及先进生产者、劳动模范等。

[27]胡伟：《党内民主与政治发展：开发中国民主化的体制内资源》，《复旦学报》1999年第1期。

[28]孙关宏：《改革党内选举制度是体制内民主化的切入点》，《探索与争鸣》1999年第7期。

[29]《著作选读》，下册，人民出版社1986年版，第820-821页。

[30]陈明明：《现代化进程中政党的集权结构和领导体制的变迁》，《战略与管理》2000年第6期。

[31]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1993年版，第331页。

[32]王贵秀：《任重而道远——我国政治体制的演变与改革50年反思》，《中国党政干部论坛》1999年第12期。

[33]胡伟：《党内民主与政治发展：开发中国民主化的体制内资源》，《复旦学报》1999年第1期。

[34]

实际上的干部领导职务终身制是我国传统政治体制的一大弊端。三中全会以后，在邓小平的大力倡导下，中共从制度上废除了领导职务终身制。但是仍然存在着变相的终身制。有些领导干部从党委下来，到政府，再到人大，再到政协，转换上几圈早已远远超过离退休年龄，这是变相终身制的一种表现。

书记人大政协范文篇6

关键词：政治改革中国新世纪

南京师范大学特聘教授、公共管理系主任、行政管理研究所所长，南京210097

中国启动改革开放的历史航程已逾20年，作为改革总体战略的两大主体工程之一的政治体制改革取得了前所未有的成就，但勿庸讳言，成就的背后存在着日愈尖锐的矛盾和问题，特别是与持续进行的经济改革及其辉煌成就相比，政治改革无论是从广度、深度还是力度、速度上都要大为逊色，政治改革严重滞后于经济改革已成为不争的事实，这一状况不仅直接制约了经济改革向纵深发展，而且也在一定程度上引发和加剧了腐败行为，[①]政权合法性下降、社会不稳定等一系列社会政治问题。面向21世纪的中国经济社会的持续稳定和发展亟需政治体制改革在实践中有突破性进展，为此，首先必须解放思想，直面现实，在宽松的气氛下对政治改革面临的重大问题进行认真、深入的讨论，在理论创新的基础上，为政治改革提供有效的方法论指导，正是抱着这一宗旨，本文拟对政治改革中亟待解决的若干重大理论和实践问题进行冷静审视和梳理，希望能在开拓人们的研究视野和解决问题的思路上尽菲薄之力。

一、关于人民民主专政的国体

从政治学学理上看，政治体制改革涉及的只是作为国体实现形式的政体范畴，而与国体本身无涉，从我国的实际来看，宪法规定我国国体是“工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政”，显然，这一国体体现了我国政权的阶级性质，政治改革不是要改变而是要巩固这一国体。按照一种似乎早已成为定论的看法，我国的国体问题早已解决，因而也就没有研究或讨论的必要，但若不是人云亦云，而是冷静的思考一下现实，涉及到国体的问题并非没有，而且有的还趋于严重。

其一，“工人阶级领导”问题。我国政权性质决定了工人阶级是领导阶级（共产党是工人阶级的先锋队），而工人阶级中的主体自然是实行全民所有制的企事业单位的工人和知识分子，[②]但这种以前不可置疑的“公理”现在受到了国有企业大面积亏损、工人大量失业（尽管我们委婉地将之表达为下岗）的严峻挑战。作为国家领导阶级，其中相当一部分若连基本的生活保障都没有，很难自圆其说。

其二，作为工人阶级主要同盟军的农民阶级，近二十年成为改革开放的首先得益者，他们在家庭联产承包责任制的制度性激励下，产生了空前高涨的劳动热情，其中有一部分率先富裕起来，实现了农民千百年来致富的梦想。但从总体上看，农民仍是中国社会最贫穷的阶级，改革初期农业生产的边际效益由于种种原因而呈递减趋势，人们无法把那些深受“三乱”之苦以及在城市里居无定所、从事繁重体力劳动的所谓“农民工”与政权最可依靠的同盟军的形象划上等号。

其三，在作为工人阶级先锋的中国共产党队伍中，个体、私营企业主所占的比例随着市场经济的发展不断扩大，其中一部分是原来党员后来转为个体私营企业主，另一部分则是个体私营主后来入党的，对于后者中组部曾发文明令禁止，但由于众所周知的原因，私营企业主入党的现象非但没有遏止，反而不断攀升，其绝对量与宠大的党员队伍相比虽微不足道，但其拥有的经济实力使得他们在党内的影响远非普通党员可以相比，他们与那些先入党后成为个体私营业主的党员汇合成一种异质于无产阶级的力量。

上述三方面的现象是客观存在的，它们因然还不能说从根本上改变了我国人民民主专政国体的性质，但至少对现有的理论和制度模式构成了前所未有的挑战，或者说既定的理论（如我国政治学关于国体或国家阶级本质的理论）对这些现象缺乏足够的解释力，现有的制度框架对这些现象也缺乏包容力。这就需要我们在理论上开拓创新，实践中勇于探索。本文这里仅对上述现象进行客观描述，提出问题，旨在引起人们的注意和重视。

二、关于人民代表大会制度的政体

宪法规定，我国政体是人民代表大会制度。这是我国一个“根本政治制度”，与西方议会制有本质不同，必须坚持和完善。人民代表大会制实行“议行合一”原则，即人民代表大会是国家权力机关，国家行政机关、审判机关、检察机关，即常说的“一府两院”则是它们执行机关，它们由人大产生，对人大负责，受人大监督。显然，人大与一府两院是一种单身的领导与被领导关系。这里有这样几个问题：

其一，按照政治学基本原理，国体是指国家政权的阶级实质，政体则是指政权的组织形式，即国体的实现形式，国体决定政体，政体对国体有反作用，一种国体可以有多种实现形式。在我国，人民代表大会制度只是一种政体，是实现人民民主专政的国体的一种形式，把它作为一种“根本的政治制度”只能坚持和完善，不能改革，这在学理上缺乏足够的说服力。

其二，人大无疑是一种代议机构，人大制度与西方议会制度都属于代议制度的范畴，那么人大制度与西方的议会制究竟有什么本质差别？如何理解我国人大已加入“世界议会联盟”？有一种比较流行的说法，一院制与两院制是人大制度与议会制的本质差别，中共也的确始终强调人大不能实行资产阶级的两院制，也就是把两院制笼统地看作是体现资本主义国家阶级本质的东西。如此又怎么解释西方国家中的议会也有实行一院制的，如芬兰；社会主义国家也有实行两院制的。例如实行社会主义制度的前苏联就采取两院制，作为国家最高权力机关的最高苏维埃由联邦苏维埃和民族苏维埃组成。前南斯拉夫的最高权力机关联邦议会也由联邦院和自治省院组成。

可见，一院制还是两院制并不构成社会主义与资本主义政治制度的本质差别。进而言之，中国完全没有必要视两院制为洪水猛兽，根据中国现有的政治格局，进一步发挥作为参政党的各派在人大中的作用则既有必要，又有可能。一个可行的办法是将现有的政协纳入人大体系中，作为两院中的一院，这有利于加强派对执政党以及国家行政和司法机关的监督和制约。同时，在遵循宪法对我国共产党领导的多党合作和政治协商制度的原则规定的前提下，将共产党与各派关系的十六字方针，即“长期共存，相互监督，肝胆相照，荣辱与共”的方针上升为法律并加以具体化。其中最主要的是要规定相互监督的方式和程序。此外，要选拔派人士担任正部长以至副总理，使他们能够参加国务院全体会议和常务会议，参与国家决策，充分发挥派的政治监督功能。鉴于目前各派的性质、政治纲领、[③]政治意识和能力以及其在国家权力体系中的地位，可以完全排除各派与共产党多党竞争、轮流执政的可能。

其三，关于西方议会制与中国的人大制的差别，笔者认为主要有以下两点：一是在议会和政府中，多党竞争、轮流执政；二是在三权分立架构下，议会与行政和司法机关分权制约。

就第一点而言，仅从其现实可行性来看，中国目前无疑不具备这方面的条件，不可能推行西方的多党制。一些激进的学者认为，多党制可以制衡权力高度集中而产生的各种弊病，中国在现阶段实行多党制是实现中国政治现代化的必要选择；中国之所以没有在现阶段向多党制发展，完全是因为中国执政党在意识形态上与党派利益上排斥政治多元化。这种看法有失公允，西方的多党制得以有效运行，是以一系列历史、文化、经济与社会条件为基础的。不能脱离这一基础来抽象地判断多党制的功能和意义。[④]现阶段的中国是一个缺乏市民社会的自主性、没有充分的经济分化、没有社会利益充分分化、没有与这种经济与社会结构分化有机联系的宽容妥协的政治文化的社会，同时又是一个“人口奇多，地区差别极大，文化素质很低，封建根基极深，‘一盘散沙’的习惯仍在，宗派、山头，帮会的积习尚存”[⑤]的东方大国，如果强行推行多党制，“将是天下大乱，多年不已。从而严重阻碍经济发展和各种建设。在缺乏严格的程序控制和强有力的行政效能的保障下，实行今天美国式的民主，很可能将蹈时的那种大民主实际是大破坏、大捣乱从而大失败的覆辙。”[⑥]

就第二点而言，西方的议会只是三权分立与制衡框架中的一个环节，它没有凌驾于行政和司法机构之上的权力，在这种体制下，各个国家机构各有各的取权，但彼此之间互相制约，人们很难说出到底哪一个部门掌握着最高权力。唯其如此，“政府的每个部门都将成为对其他部门行使专断权力的制约，以及，因为只限于行使其自身的职能，政府各部门便无法对其他部门行使不当的控制或影响。因此，对政府行使管理人民的权力就有一种制约，因为一个部门要想行使程度不当的权力，这种企图就必定会失败。”[⑦]当然，这种分权制衡式的权力结构在西方各国又有若干具体实现形式。比如在美国，实行的是以三权分立为主要特征的总统制，国会可以立法，但它的法案必须由总统批准才能生效，就是生效，也可以被法院宣布为违宪而失去效力；总统掌握行政大权，但国会却可以弹劾他，总统可以做出很多决定，但没有国会批准拨给他钱，他很难有所作为；法院看起来似乎超然于立法与行政部门之上，但法官却是由总统经参议院同意任命的，并且可以被参议院弹劾。这就好像是一个“棒打鸡，鸡吃虫，虫蛀棒”的循环。与美国有所不同，英国与其他大多数西方国家实行的则是以政府即内阁向议会负责为显著特征的内阁制，但在权力结构的实际运作方面，它跟美国一样也是循环式的。西方国家这种分权制衡式的权力结构意味着每一个部门或者个人行使权力的时候，都受到其它部门的监督和制约，都要承担相应的责任，因此不得不慎重行事。

与西方不同，在中国的人民代表大会制度下，不存在立法、司法和行政三权之间的权力制约关系，作为国家权力机关的人民代表大会是全权的、至上的、不可制衡的。在这一点上，中国的人大制与西方议会制的确差别明显，两者孰优孰劣，不能简单地下结论，应作具体分析。从理论上或从宪法规范来看，中国的人大制度更能体现人民当家的民主原则，因为在这种制度下人民通过选举产生并接受自己监督的人民代表大会来控制和支配行政和司法机构，以保证整个国家权力体现人民的意志，它既可以避免出现代议机构变成马克思所抨击的“清谈馆”，又可以防止行政权因不受人民掌握而蜕变成压迫人民的异已力量。可见，从制度设计的初衷及其文本规范来看，人民代表大会制是一种高度民主的制度安排。

但从实际可行性来看，由于中国地域辽阔，人口特多，经济文化水平比较落后，由选民监督人民代表并通过人民代表监督其政府权力，较之政府权力之间的相互监督，在操作上要困难得多。

在实践中，一方面人大代表荣誉感有余而责任感不足，与人民特别是与其原选区和选举单位选民选民缺乏经常、必要和主动的联系。人大代表选举缺乏必要的竞争机制，缺乏选民对被选举者了解知情的有效措施，选民参与选举的主动性、严肃性不够，不珍视自己手中的选票，表现出对人大代表选举的冷漠。人大代表的直接选举程度较低，迄今仅在县乡两级人大实行直接选举。选民对人大代表无法行使经常、有效的基督；另一方面人大作为国家权力机关的全权地位并没有从一项宪法原则完全转变为一种制度实践，除立法权外，重大事项决定权、对一府两院的监督权和重要人事任免权等宪法赋予人大的权力都没有得到很好的落实，如人大对政府授权（即人大通过选举产生政府）还存在着走过场、形式化现象，等等。而行政权对人大权的渗透、挤压和超越却时有发生。行政机关形式上居于人大之下实际上恰恰相反，[⑧]在中国应是不争的事实。而加强人大的权力和地位也成为党内党外的共识，成为新世纪中国政治改革和政治发展的中心内容之一。

然而，更深层次的问题是，倘若人大真正具有了国家最高权力机关的地位，紧接而来的便是谁来监督人大的问题，不受制约必然产生腐败，人大自然也不能例外，从法理上看，人民是人大权力的授予者或委托者，也是人大权力的监督者，但是，离散的、非组织化的人民又如何对人大实施强有力的监督呢？人类几千年的政治实践为我们提供了另外一处路径选择，即就是把权力分别授予几个部门分别行使，并让他们相互监督、相互制约，使得“每个部门将对其他部门都是一个制约，没有任何一群人将能够控制国家的全部机器。”[⑨]

正是基于现实和未来发展走向的考虑，笔者一方面认为，我们应从法律上、制度生的其它国家机关的监督权。包括加强人大的法律监督、工作监督和人事监督机制，建立或健全相应的组织机构。消除这些弊端是健全、完善人大制度的基础性工作，也是当代中国政治体制改革和政治发展的中心内容之一。

另一方面，笔者也赞同在坚持全国人民代表大会作为国家最高权力机关的地位不可动摇的前提下，明确全国人大常委会与其他国家机关之间的监督制约关系，变立法权对行政权和司法权的单向制约为立法权与行政权和司法权的互相制约与平衡。[⑩]从中国的现实来看，这不失为一种比较明智的选择。这样做并不是照抄照搬西方“三权分立”制度。因为西方三权分立机制运作前提是多党竞争轮流执政，换言之，西方的多党制赋予了“三权分立”以特有内涵和实质意义。因此，即使我国完全采用了人大与一府两院的分权制约体制，但在既定的政党政治框架下，也不能重现西方意义上的三权鼎立与制衡。道理很清楚，由于各级各类国家机构的权力最后统一于同级党组织，权力结构自下而上是单向直线型，[11]在各国家机构之间就难以产生真正的权力监督制约关系。从而也就大可不必担心有政治上“西化”危险。

三、关于党政关系[12]问题

在当代中国政治体系中，作为执政党的中国共产党处于中枢地位，它对政治体系的其他组成部分，包括国家权力机关、国家行政机关、国家司法机关等，乃至对整个国家的政治生活实行政治领导。加上新中国建立以后的大部分时间实行“党政不分”，“以党代政”的管理体制，中国共产党组织本身事实上已权成了一种社会公共权力，相当于国家组织而又超越了国家组织。特别是在“”期间，政府机关由革命委员会取代，革命委员会是党政高度合一的机构，一般各省、市、县的党委第一书记同时兼任革委会主任；第二书记、第三书记或书记兼任革委会副主任。[13]这种党政一元化的体制，使得国家政治生活中需要加以处理的诸多关系，都不可避免地汇集到党政关系这条主线上来。因此，在当代中国，不论处理任何一种比较重要的政治关系，还是进行一项重要的政治改革，都会遇到如何处理执政党与国家机构关系（党政关系）的问题。必须充分认识“党政关系”在当代中国政治关系体系中的地位，充分认识正确处理“党政关系”对推进新世纪中国政治改革和政治发展的重大意义。

中共十一届三中全会以后，中共中央对这种党政不分、以党代政的高度集权的旧体制的弊端有了比较清醒的认识，在这方面邓小平有过许多非常深刻的论述，[14]他还多次明确把实现党政分开作为政治体制改革的关键、突破口或首要步骤。邓小平这一思想后来被写入中共党的十三大报告：“党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党对国家事务进行政治领导的基本方式是：使党的主张经过法定程序变为国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。”[15]十三大以后，为实现党的领导方式的转变，各级党委撤消了与同级政府部门对口重叠的职能部门，大量日常性、事务性和行政性的工作开始由行政部门和业务部门承担。

但是，从20世纪80年代末开始，中共在处理党政关系上又作了新的调整，在官方文件和理论宣传中，不再明确提出“党政分开”，甚至回避党政关系的字眼。相应地国内出现了“党政一体化”、“党政合一”的思潮，一些地方更是发生了党委书记兼任人大主任之类的现象并渐成蔓延之势。那么如何看待从党政分开到党政合一这一逆转现象呢？

首先，从世界范围看，现代政治在某种意义上讲就是“政党政治”，而在“政党政治”的条件下，“党”和“政”是无法分开的。党政关系各模式之间的差别，都是在肯定这种联系的基础上形成的。中国的“党”和“政”，更不可能绝对“分开”，而只能在寻求如何建立一种更合理的关系。

其次，从中共的组织结构看，它与政府具有同构性。中共是一个组织健全、结构严密的国家化的科层组织，这一点迥然不同于美国的和共和党那样的“选举党”。此外，西方的执政党与政府是完全“重叠”的，即执政党只能通过议会和政府施政，并不存在执政党组织与政府机构双轨并存。而在中国，从中央到地方各级党组织与同级政府系统具有相似的结构，二者表现出显著的同构性，如党的政法委员会与政府的司法机关之间，党的纪检与政府的监察部门，党委的组织部与政府的劳动人事部门之间，党委的宣传部与政府的文化部门、广播电影电视部门和新闻出版部门之间，党委的教育卫生工作委员会与政府的教育、科学、卫生、体育等部门之间都存在机构并列、重叠与职能交错的问题。

这种结构上的同构性必然带来职能上的交叉与重合，由此产生权责不清、效率低下、官僚主义等流弊是显而易见的。要避免这种情况，首先就必须改变现行党组织的科层结构，这不仅将使大批党的领导干部放弃现有的许多权力，产生不可避免的利益冲突和改革阻力，而且将可能对传统的政治体制提出挑战。这是党政职能分开提出多年却始终未能落实的结构性根源。

再次，从1989年前后特定的历史背景看，众所周知，当时国际上发生了“”，国内也出现了“六四”政治风波，这在党内党外和国内国外都产生了强烈震撼，迫使中共领导人以更加审慎的态度对待政治改革，并对原有的改革方案进行适当调整，淡化甚至停止党政分开的做法就是这种调整的重要一环。也就是说，“”和“六四”风波延缓了中国政治改革的正常进程，也直接造成了中共十三大报告确立的党政分开的思路没有得到最终有效的贯彻，实际上基本被放弃了。

然而，新世纪之初的今天，国际国内形势已发生了很大变化，特别是社会主义市场经济体制已初步建立，由经济改革的深入引发的加快政治改革的呼声日渐高涨，而政治改革是无法绕开党政关系的。当然，理顺党政分开是一个异常复杂、难度很大的问题，但这并不能成为回避这一问题的理由。众所周知，党政不分、以党代政、党政一元化体制的最大弊端是造成权力过分集中、权力不受制约，由此产生重大决策失误和腐败行为泛滥等种种严重后果，任其发展下去，出现“亡党亡国”的危险，并非危言耸听。对此，邓小平20多年前在《党和国家领导制度改革》一文中所作的透彻分析，仍可作为中国政治改革的“新世纪警言”。实际上，中共第三代领导人对这种体制的弊端并非没有清醒的认识，只是出于稳定的考虑，不再强调党政分开，而是从转变党治理国家的方式（即从以党治国转变为依法治国）入手来理顺党政关系。例如1995年1月21日讲话中指出我们党的领导主要是政治、思想、组织领导。而政治领导的主要方式就是：使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。党的十五大更以党内最高领导机关的形式郑重确认了依法治国的方?浴16]尽管中共十五大并没有完全解决依法治国与党的领导之间的关系问题，[17]但它毕竟标志着中共第一次正式提出治理国家的基本方略是法治，即依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行。[18]由于“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，[19]同时人大又是宪法和法律的制定者，依法治国就必然要求“保证人民代表大会及其常委会依法履行国家权力机关的职能”，[20]也就要求党的领导从行政性的领导转变为一种制度化的政治领导，即要在宪法与法律的范围内，充分尊重和利用现存的制度安排和合法程序，积极主动地履行制定施政纲领、提名和推选国家机关候选人、动员选举和投票、组织政府、实施政纲、把党的意志变为国家意志等综合政治功能，[21]从而将依法治国与党的领导统一而不是对立起来。从现阶段的情况看，中共各级领导机关和主要负责人应把工作的重点，由直接领导“一府两院”的具体工作，转向着重通过国家权力机关间接领导和全面监督“一府两院”的各项工作。这样的调整是现实可行的，在这一工作摸索出一定的经验以后，应不失时机地探讨进一步调整党政关、实行党政分开的其它途径。

谈到党政关系还要涉及一个重大而敏感的问题，就是如何处理党对人大的领导与人大对党的监督这两者的关系。就前者而言，中共作为唯一的执政党，对作为国家机关的人大行使政治上的领导权[22]是不容置疑的；就后者而言，问题就不那么简单了。宪法并没有明确规定“人大监督党”的条款，但由中共党章中的规定“党要在宪法和法律范围内活动”以及宪法第2条的相关规定可以间接推导出人大拥有监督党的权力。从法理上看，人大对党的监督权是人民主权这一最高宪政原则[23]的体现；从监督内容上看，主要是人大对党组织的行为是否违反宪法和法律的监督；从监督方式看，各级党委应向同级人大及其常委会定期进行工作报告，请人大及其常委会提出批评、建议；[24]从监督程序上看，党应该及时把自己提出政策的理由、内容向人民代表大会及其常委会报告，取得人大的理解和支持。党组织应在人大讨论、投票以前提前六个月或数个月将推荐的领导干部名单交给人大，并通过新闻媒体向整个社会公布，有意见者可向人大常委会反映，人大常委会进行一些必要的调查落实。在倾听社会各界的反映后，人大再进行讨论表决。[25]从理论上说，党对人大的领导与人大对党的监督应该是相契合、相协调的，两者可以统一?街泄病傲斓己椭С秩嗣裾莆展芾砉业娜Α闭庖辉蛏侠矗谑导收紊钪校岢鱿种厥右环矫娑崾恿硪环矫娴氖Ш庀窒蟆5比唬嗍榭鍪窃谇康鞯扯匀舜蟮牧斓嫉耐保跃醪蛔跃醯睾鍪恿巳舜蠖缘车募喽健U庖彩堑贾氯舜蠖浴耙桓皆骸奔喽椒αΦ纳畈愦蔚母础R虼耍率兰椭泄胃母锏囊幌钪匾谌荩褪峭ü尴苊魅饭娑ǖ车闹叭ǚ段Ш突疃绦颍蛲ü贫ㄕ撤ǎ绕渲凑撤ǎ愿髡车淖槌伞⒌羌恰⒒股柚谩⒊稍狈⒄埂⒒疃段А⒕牙丛础⒆裱颉⑷ɡ逦瘛⒅撇萌〉抟约罢涡毯兔裰骷喽降某绦颉⒃颉⒈U习旆ǖ雀鞲龇矫妫鞒雒魅饭娑ǎ程乇鹗侵凑持贫ň咛宓摹⒚飨傅摹⒃谑堤逵氤绦蛏霞扔腥ɡ秤栌钟幸逦裨际褂锌伤叩脑鹑巫肪炕频姆桑佣埂暗潮匦朐谙芊ê头煞段诨疃闭馓踉蚓哂锌刹僮餍浴?BR>四、关于党内民主问题

中国特殊的党政关系模式决定了中国共产党内民主建设在整个国家民主建设和政治改革中处于特殊重要的地位，甚至从根本上决定着中国政治改革和民主政治的发展进程，而中共的先进性和党员构成的精英化[26]特点，也决定了党内民主应该比国家民主发展更快、更高、更充分、更完善。因此由党内民主来带动和推进国家民主和政治改革，是一条合乎国情、切实可行的路径。但从现阶段的实际情况看，党内民主并没有发挥推动国家民主的应有功能，特别是党内民主制度建设的严重滞后，制约新世纪中国政治改革与民主政治建设。

首先，党内选举制度流于形式。党内选举制度是党内民主制度的基础，改革开放以来，党内选举制度虽有所突破，如从举手表决改为投票选举，在一定范围内实行差额选举等。但党内选举仍存在严重缺陷。

1、选举中的长官意志。按照党章规定“党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生。”这就是说，各级领导机关和领导人都是不同层次和不同范围的党员选举产生的。但在实际运行中，人选实际上早由上级部门或个别领导圈定，投票只是一个形式。这是党内选举存在的主要问题。

2、对差额选举限制多，实际上多为等额选举。中共从1987年起就开始推行了对中共中央委员的差额选举，改变了以往数十年一成不变的等额选举方式。中共十三届中央委员会用差额选举的办法选出，结果若干中央提名的候选人，包括个别重要干部，未能顺利当选中央委员。在1997年的十五大上，仍有一些党的重要官员在中央委员会的选举中被“差”掉。中共中央在选举方式上的这一变化，的确是中国民主政治发展的一个实质性的突破，应当给予充分的肯定。但是目前党内差额选举的比例很小，且只限于对中央委员的选举之中，而且还是在“预选”中，[27]对于各级党的主要领导机构和主要领导成员的选举通常仍然使用等额的方式，这是党内民主无法落到实处的一个重要因素。

3、党的基层组织任期模糊，常常超过党章的规定。有时基层组织任期已满，但经常以找不到合适的人选为藉口，随意推迟选举。有些基层组织在换届时，明明有条件进行民主选举，却偏偏要由上级党委任命产生亲折领导人，连投票选举的形式都可置之不顾。[28]

其次，党代会权力流失。按照党章规定，党的全国代表大会是党的最高权力机关，由它产生中央委员会，中央委员会产生政治局，政治局常委和总书记（1982年前称“主席”）

。但实际上正好相反，一般是总书记和政治局常委会领导政治局的工作，政治局及其常委会又领导中央委员会的工作，而中央委员会的实际作用又远远超过党的全国代表大会

，形成一个权力不断向上集中、向下辐射的科层制的金字塔结构。究其原因，从历史上看，中共是在极其险恶的斗争环境中按照列宁的建党模式建构其组织体系，强调调度集中和高度统一在当时是唯一的选择。建国以后，由于极“左”指导思想长期在党内占统治地位，因而未能及时从革命党向执政党的根本转变，党内高度集权的一元化体制被沿袭下来，并在不断升级的“以阶级斗争为纲”的政治运动中逐渐被强化。

从操作技术上看，全国党代会通常5年召开一次，中央全会一般一年召开一次，它们显然绝大部分时间都处于闭会状态，又如何能履行职责，自然就由中央政治局及其常委会主政。再从人数上看，全国党代会代表多达一二千人，中央委员会人数也在一二百人左右，加上候补委员多达300人左右，且分散了就全国各地，各自从事自己的本职工作，因此日常工作难以开展。而政治局委员一般在20人左右，常委更是屈指可数的几人，而且一般都在北京，便于及时高效地工作。于是中央政治局及其党委会便成为中共事实上的领导中枢。久而久之就容易模糊甚至颠倒党内的授权关系。

第三，家长制盛行。早在1962年，就曾说过：“党委的领导，是集体领导，不是第一书记个人独断。在党委会内只应当实行民主集中制。第一书记同其他书记和委员之间的关系是少数服从多数。”把那种“一个人说了就算数”的第一书记称为“霸王”，认为他们连封建时代的某些帝王还不如。[29]党章明确规定：“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要由党的委员会集体讨论，作出决定”。

从政治学的学理上看，中共的集体领导制度(党委制)属于典型的委员会制，其特征是：第一，委员会的成员权力平等，一人一票，每票等值；第二，一切重大问题均由委员会集体讨论并按照少数服从多数原则共同作出决定；第三，委员会负责人有权召集或主持会议以及主持日常工作，但无权单独决定重大问题；第四，因此委员会所有成员对委员会作出的最后决定都负有共同责任。[30]然而，这一集体领导制度在实践中常常受到扭曲，各级党的主要领导人凌驾于组织之上发号施令、独断专行的家长制现象时有发生。特别是1957年以后，随着个人崇拜的日愈严重，他拥有了凌驾于全党之上的不受制约的权力，致使党的集体领导变成个人领导，使党的民主集中制度变成没有民主的集中制，变成了个人高度集权的家长制。这实际上成了发动而又得不到及时制止的主要根源之一。正是基于对其危害性的深刻体认，邓小平多次指出：“不彻底消灭这种家长制作风，就根本说不上什么党内民主，作么社会主义民主”。[31]中共十一届三中全会以后，这种家长制现象有所改观，但各级党的领导人权力过分集中、不受制约因而以家长自居的现象仍未从根本上改变，家长式的人物在党内绝非另类，这导致权力对党的严重腐蚀以及削弱党与其基本群众(广大普通党员)的政治联系，降低了党在人民群众中的影响和号召力。

第四，党内监督机制不健全。在中国共产党一党执政的条件下，对权力监督首先是对中共监督，从可行性的角度看，加强党内监督是必要的，也是可行的。但权力过分集中的党的领导体制则削弱党内监督功能。具体地说，中共党内专司监督职能的机构是各级党的纪律检查委员会，它成立于1978年，当是二方面想解决权力过分集中于个人或少数人手里而不受制约的问题，另一方面是建立在中共老一辈革命家个人品质的基础上的。这就决定了我国初始的党内监督体系，之它的诞生到组织构成以至于投入实际运作，都必须赖于从中央到地方、由上级到下级的势能作用，借助于人的自觉程度特别是党的领导层的自我约束来实现的。虽然党的十二大确立了纪检机构由党的代表大会产生的方式，但纪委并不是向产生它的代表大会负责，而是向同级党委负责。因为地方各级纪检机关的人员编制、各项经费、干部任免等都归同级党委（党组）管理。从某种意义上讲，纪委对同级党委的监督，是下级对上级的监督，在实践中，很难对同级党委，尤其是对大权在握的党内第一把手实行真正的监督。尽管按规定，上级纪委可以监督下级党委负责人，事情往往是“看得着、管不着；管得着，看不着”，只要不发生重大问题，仍处于“虚监”状态。

针对上述问题，应从以下几方面入手来推进新世纪党内民主建设，进而带动国家民主和政治改革的发展。

首先，健全党内选举制度，[32]包括：1、逐步扩大差额选举制，例如，逐渐增加中央委员会选举差额的比例，并把差额选举运用到正式选举之中，在条件成熟时，把差额选举的方式扩大到对中央政治局委员乃至政治局常委的选举之中，待中央的差额选举形成比较良好的秩序和规范以后，可以把此办法推广到一些省和直辖市党委的选举当中，然后再逐步推广到市、县和基层。[33]2、改革和完善候选人提名制度，主要是适当规定自下而上提名的比例，实行有特定比例的自下而上和自上而下相结合的提名制度。3、制定竞选规则、办法和程序，建立党内竞选制度。党的领导干部也实行类似公民选举一样的党内民主竞选，这样才能使党本身保持活力、朝气和自我更新的机制。

其次，加强党代会和中央委员会的作用。应切实落实党章规定，使党代会真正成为党的最高权力机关，充分发挥党代会和由它产生的中央委员会的基础性作用，为此，除了上面谈到的强化党代会和中央委员会的选举功能外，还可以考虑恢复1956年八大规定的党代会年会制和常任制，减少代表的人数，设置一定数量的专职代表，使党代表的工作够经常化；适当增加中央全会召开的次数；设置党代会的专门委员会，等等。

再次，健全党内集体领导制度，铲除家长制。在党内改变一人说了算、听不得批评意见的封建家长制，彻底废除领导职务终身制[34]和个人指定继任者的制度，实行干部工作易地轮换制。党内的委员会和党员代表大会真正行使其一人一票的民主权利，“重大问题一定要由集体讨论和决定。决定时，要严格实行少数服从多数，一人一票，每个书记人有一票的权利，不能由第一书记说了算。”[35]

最后，强化党内监督。由各级党代表大会选举产生的各级纪委向同级党代表大会负责并报告工作，与同级党委具有平等的地位，其成员不宜相互兼任，以形成纪检机构和同级党委的张力。同时，在纪委系统实行垂直领导，即地方各级纪委的人事任免、人员编制、经费均由中央或上级纪检机关垂直领导。从而在体制内最大限度地发挥纪检系统作为党内监督机构的权力制约作用。

注释：

[①]

从近年来最高人民检察院向全国人民代表在奉所作的工作报告列举的有关腐败案件的数字，就可对腐败现象严重性的恶化窥见一斑。1991年最高的人检察院的工作报告谈到，上一年检察系统立案侦查的贪污受贿案件中，5万元月能上能下的重大案件1113件。单案受贿额最高的是人民币150多万元，港币2万元；贪污数额最高的是人民币500多万元，美元70多万元。1995年最高人民检察院的工作报告中，10万元以上的重大案件就达到1448件，挪用公款万元以上的545件。单案受贿额最高的为人民币217万元，港币212万元；贪污数额最高的为港币1300万元，美元80万元；挪用公款案件中，50万元以上的重大案件为人民币4000万元。1999年最高人民检察院的报告中列举道，上一年立案侦查的贪污、贿赂、挪用公款案件中，50万元以上的重大案件为1773件。从这些数据可以看出，不仅腐败案件的数量不断增长，而且腐败行为的违法犯罪金额也是呈直线上升之势。90年代中期以来，高数额的腐败案件迅速增加，如1996年违法犯罪金额在100万元以上的贪污贿赂案是1990年的9倍多，挪用公款50万元以上的案件是1994年的1.6倍。高数额案件的增长也使得重大案件的数额底线大幅度提高。由过去的5万元上升为10万元甚至50万元。如今，?ń鸲钗蛟慕龉话惆讣?BR>[②]

按照邓小平的说法，知识分子是工人阶级的一部分。相对于视知识分子为“臭老九”的极左指导思想和政治，这种提法无疑是一个巨大的历史进步。尽管它们未能充分体现知识分子的特殊价值。

[③]中国各派党纲中都明确规定自觉拥护中国共产党的领导。因此，中国的完全不同于西方意义上的在野党。

[④]萧功秦：《后全能体制与21世纪中国政治发展》，《战略与管理》2000年第6期。

[⑤]李泽厚：《世纪新梦》，安徽文艺出版社会性998年版，第157页。

[⑥]李泽厚：《世纪新梦》，安徽文艺出版社会性998年版，第181页。

[⑦]M．J．C．维尔：《宪政与分权》，苏力译，生活·读书·新知三联书店，1997年版，第16-17页。

[⑧]

按宪法规定领导和监督政府的人大其领导人在中国政治权力中枢（中共中央政治局）所处的位置基本要低于政府。从历史上看，全国人大除第一届（1954-1959）委员会由当时的党内第二号人物刘少奇担任，第五届（1978-1983）委员会由中共资深领导担任外，通常的情况是人大委员长排在国务院总理之后（不过节998年九收购价大常委会委员长由党的第二号领导李鹏担任，这被看作是人大地位有所提高的一种信号）。从地方上看，各级人民政府的首长一般都是同级党委的二把手，而人大主席仅列席常委会（党委书记兼人大主任的例外）。

[⑨]M．J．C．维尔：《宪政与分权》，苏力译，生活·读书·新知三联书店，1997年版，第12-13页。

[⑩]参见张惠敏、李申：《健全我国人大监督制约制度的框架设计》，《上海社会科学院学术季刊》，1998年第4期。

[11]参见拙文《政治的基本问题与中国政治体制改革》，《文史哲》2000年第5期。

[12]

这里的“政”指的不是人们通常所使用的狭义上的“政府”，即国家行政机关，而是广义上的“政府”，即行使国家权力的全部国家机构，主要包括立法、行政、司法机关等。

[13]参见胡伟：《政府过程》，浙江人民出版社1998年版，第297页。

[14]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1993年版，第328-329页。

[15]中央文献研究室：《十三大以来重要文献选编》（上），人民出版社，1991年，第36页。

[16]参见拙著：《政治体制改革》，党建读物出版社1998年版，第168-169页。

[17]法治的本来涵义是法的统治，英文是ruleof

law，意即法是至高无上的，任何组织和个人都不能凌驾其上。法治这一内涵与中共党章关于“党委在宪法和法律范围内活动”，以及宪法总则中：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”和宪法第五条中“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权。”等规定是相一致的。但按照中共十五大报告对依法治国的阐释，依法治国的前提是“党的领导”，两者似乎又有微妙的差别。

[18]《中国共产党第十五次全国代表大会文件汇编》，人民出版社1998年版，第31页。

[19]《中华人民共和国宪法》总纲第二条。

[20]《中国共产党第十五次全国代表大会文件汇编》，人民出版社1998年版，第31页。

[21]陈明明：《现代化进程中政党的集权结构和领导体制的变迁》，《战略与管理》2000年第6期。

[22]

党对人大政治上的领导，也包括组织上的领导，后者包括两种形式，一是向人大推荐重要干部，二是对人大中的党组和党员行使组织上的领导权。除这两种情况外，党委在组织上与人大并没有隶属关系，不能直接对人大发号施令。中产生的1975年宪法第16条曾具体规定：“全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关。”1978年宪法和1982年宪法都删去了“在中国共产党领导下的”一语，这不是否定党的领导，而是表明执政党不能作为组织上凌驾于人大之上的更高一级领导机关或权力机关。

[23]

人民主权意味着“国家的一切权力属于人民”，意味着执政党的领导权属于治权（治理国家）的范围，而不属于主权（统治权）的范围，党的领导权不能高于人民主权。“党是国家和人民的领导力量，但她不能凌驾于国家和人民之上”。（参见《胡乔木同志就党章修改问题答新华社记者问》（1982年9月13日），《中国共产党第12次全国代表大会文编》，人民出版社1982年版，第242页。

[24]参见铁犁：《党领导人民与人民监督党──论党领导人大与人大对党的监督》，《法学》1995年第12期。

[25]郝铁川：《依法治国的十大建议》，《法学》1996年第5期。

[26]

拥有6451万名党员、348万个组织的中共，集中了中国的绝大多数精英，包括多数甚至绝大多数各级国家机关的领导者和工作人员、知识分子、企事业单位的经营者和管理人员以及先进生产者、劳动模范等。

[27]胡伟：《党内民主与政治发展：开发中国民主化的体制内资源》，《复旦学报》1999年第1期。

[28]孙关宏：《改革党内选举制度是体制内民主化的切入点》，《探索与争鸣》1999年第7期。

[29]《著作选读》，下册，人民出版社1986年版，第820-821页。

[30]陈明明：《现代化进程中政党的集权结构和领导体制的变迁》，《战略与管理》2000年第6期。

[31]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1993年版，第331页。

[32]王贵秀：《任重而道远——我国政治体制的演变与改革50年反思》，《中国党政干部论坛》1999年第12期。

[33]胡伟：《党内民主与政治发展：开发中国民主化的体制内资源》，《复旦学报》1999年第1期。

[34]

实际上的干部领导职务终身制是我国传统政治体制的一大弊端。三中全会以后，在邓小平的大力倡导下，中共从制度上废除了领导职务终身制。但是仍然存在着变相的终身制。有些领导干部从党委下来，到政府，再到人大，再到政协，转换上几圈早已远远超过离退休年龄，这是变相终身制的一种表现。

书记人大政协范文篇7

一、明辨新形势。观大势、谋全局是我们每位干部的基本工作之道。从世界形势看，和平发展仍是主流方向，但也仍存在诸多安稳风险；世界经济仍未走出低迷期，经济发展缓慢。从国内形势看，自党的十八大后，我国已全面进入“经济、政治、文化、社会、生态文明建设”的“五位一体”和“全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党”的“四个全面”新时期，经济正进入“增长速度换挡期（高速换挡至中高速）、结构调整阵痛期（转型升级）、前期刺激政策消化期（发展新动力）”即速度结构动力“三期叠加”的“新常态”时期，经济下行压力巨大。从全省形势看，省委提出了实施“多点多极支撑、两化互动城乡统筹、创新驱动”三大发展战略。从全市形势看，市委提出了“统筹城乡、追赶跨略、加快发展”和“稳中求进、又好又快”总体要求及“三三六六”统筹城乡发展路径、“巴山新居+特色农业+生态旅游”的“大农业”发展思路。从全县形势看，县委准确研判县情，把握宏观大势，科学制定了“生态立县，旅游强县，绿色崛起，同步小康”的工作基调，这在县“三会”、三干会和“三农”工作会上都已明确提出，形成共识。从全镇形势看，镇党委因镇制宜，科学提出了“城乡统筹、整镇推进、加快发展”工作思路和“力争通过3—5年努力把建成市县有机农产品基地、光雾山旅游服务节点、片区宜居宜业中心”的扩权强镇重点中心城镇和县城卫星镇奋斗目标。

要实现这些奋斗目标，我们就必须洞察大势，立足镇情，科学研判，准确把握经济社会发展所取得的成绩经验和优势、问题教训和劣势，进一步取长补短，攻坚克难，务实创新，形成加快扩权强镇重点镇建设的强大正能量。具体讲，在市县委、市县府的正确领导下，在各级各部门的大力支持下，通过历届镇党委政府的团结拼搏、艰辛努力，经过全镇广大干群的艰苦奋斗、艰辛创业，在“基础设施、重点城镇、巴山新居、特色产业、依法治理、党的建设”等各方面都取得了追赶跨越式发展，连续四年被县委县府综合目标考核为一等奖，2014年被市表扬为“三农”工作先进镇，特别从“7·6”洪灾、将营重建开始，我们克服重重困难，始终保持旺盛斗志和发展定力，锲而不舍，一件接着一件干，走到了市县前列，全镇人民充分享受到了改革发展稳定带来的丰硕成果，全镇政通人和，发展势头强劲，社会和谐稳定，人民幸福安康，赢得了各级各部门和广大人民群众的充分肯定。成绩的取得来之不易，我们每一个干部每一个人都应倍加珍惜，倍加爱护，倍加深刻总结、发扬光大。成绩的取得，主要是得益于县委、县府、县人大、县政协的正确领导，得益于县级各部门的大力支持；得益于历届镇党委政府奠定的坚实基础；得益于全镇干部的抢抓机遇、团结一心、苦干实干科学干；得益于全镇广大群众的全力支持和参与。冷静客观科学研判，我镇同样面临经济社会发展的诸多矛盾问题和劣势，主要表现在：一是经济下滑压力、市场疲软严重影响镇域经济的发展；二是发展不平衡，村（居）差距正逐渐拉大；三是重大基础设施建设严重滞后，巴陕高速尚未开口，全镇近一半的人畜饮水问题尚未得到彻底解决，城镇公共公益设施、基础设施建设已不能满足城镇化发展的需要，农村山水林田路电房等尚未得到全面综合治理；四是虽然培育了一些种养加新型农业经营主体，但总体是规模小，档次低，抗风险能力差，带动农民增收致富不强，尚未形成富民强镇的特色支柱产业，城乡居民增收难，财税增收难，底子薄，镇域经济总量小；五是城乡公共公益设施管理难度大，民间“三资”尚未激活，城乡改革负重难行，城乡居民参与积极性不高，文明素养亟需提升，依法治理难度大；六是极少数党员干部思想僵化，坐井观天，夜郎自大，妄自菲薄，固步自封，自私自利，目无法纪，心无戒惧；拉帮结派，投机钻营，软拖硬磨，庸懒散浮拖，我行我素；甚至慢作为、不作为、乱作为，胆大妄为，在农村“三资”、惠农政策、组织作风纪律建设等方面问题突出，甚至贪赃枉法。这些极少数党员干部尚未从思想上、心灵上、知行上适应当今我国政治经济社会新常态，严重影响了我镇的党风政风民风和正能量的形成；这里，我要特别警醒提出，及时强力纠正的两种错误倾向：一是认为近几年的快速发展已功成名就、船到码头车到站了，干部很辛苦，是否可以歇歇脚了？二是认为现在落实八项规定、党风廉政建设责任制和依法治理了，资金项目难争，招商引资难成功，负债运行要问责，就可以当维持会长，不谋发展了？答案肯定是否定的。七是信访安稳压力大，镇党委政府和全体干部的艰辛工作远不能满足全镇人民迫切提高的物质化文化生活需要；八是你追我赶的竞相发展态势已有使后退和边缘化的危险和趋势，如我镇还未创建为省（国家）级重点镇，省（中央）的重点转移专项扶持支付我们就没有，重大政策项目资金争取就占不了优势；又如在2014年全县目标量化绩效考评中，我们虽然获得一等奖，但量化考评的分值却综合排名第六，较前几年明显退后了。古人云“业精于勤荒于嬉；人无远虑，必有近忧；忧劳兴国，逸豫亡身”，所以我们每一个党员干部都必须时刻警醒，正视自身问题和劣势，反思教训，扬长避短，下深水，动真功，克难攻坚，化矛盾问题劣势为压力，变压力为动力，变动力为活力，变活力为机遇，统筹推进又好又快科学发展。

二、抢抓新机遇。抓机遇、促发展是我们每位干部的基本方法。聪明的人总会善抓、抢抓机遇，达到事半功倍之效。可以说近年来之所以在经济社会方方面面取得有目共睹之成绩，其中主要原因之一就是镇党委政府一班人团结带领全镇广大干群善抓机遇、抢抓机遇的结果，如果没有项目政策、领导部门关心支持，光靠我们自身的力量是难以干成一件一件、实实在在、促进快速发展的大事的。深刻科学研判，目前虽然面临这样那样的困难和矛盾，但这些都是可控的，都将在发展中必然出现，都必须通过发展来加以解决。所以我们必须继续善抓、抢抓机遇，加快科学发展，不当丧失机遇、贻误战机的历史罪人。具体讲，将面临以下三大发展机遇：一是市级扩权强镇重点镇和乡村旅游示范镇机遇，创建国家生态镇机遇，创建省级城乡环境优美示范镇、电子商务示范镇、依法治理示范镇等机遇，我们一定要千方百计抢抓国家省市县对发展有利的政策机遇，强力争创省（国家)级重点镇和现代农业产业示范镇，及时从政策机遇中寻找、抢争项目和资金。二是牢牢把握并抢抓“市县领导部门认同、关爱、支持，人民质朴、勤劳、笃学、尚美”的良好人文机遇。三是继续弘扬并抢抓“团结拼搏、干事创业、风清气正、优质一流”的软硬环境机遇。

三、严格依法治理。依法治理、依规治党是确保加快扩权强镇重点镇建设的根本保障。

（一）严格依法治理。按依法治国和《依法治省纲要》和市县相关要求，继续做好“会前学法、律师聘用、法律七进、依法决策、村（居）自治”等常态长效工作，强力做好“针对性法治方案制定，村规民约居民公约行业公约制定、联合普法执法、违法违规档案信息库建立”等特色亮点工作。严格实施依法逐级走访和严厉打击非访，严惩黄赌毒和黑网吧及黑恶势力，强化村（居）、行政、司法三级大调解体系建设，深入开展网格化、精准化管理，深化平安建设，切实做到用法治思维和法治方式进行依法治理，在全镇逐渐形成“办事依法，遇事找法，解决问题用法，化解矛盾靠法”的法治良序。

（二）严格党员干部管理。同志说“思想路线一旦决定，干部就是决定因素”，古人云“上梁不正下梁歪，下梁不正倒下来”，有句千古名联“得一官不荣，失一官不辱，勿说一官无用，地方全靠一官；吃百姓之饭，穿百姓之衣，莫道百姓可欺，自己也是百姓”，这些都引喻、警示说明了我们党员干部在新常态下对改革发展稳定的极端重要性。具体讲，一是严格执行从严管党治党若干规定；二是严格用“三严三实，五好干部，三重四有，对党忠诚、为政干净、勇于担当”新标准推荐选拔使用干部；三是严格按“八项规定、两个责任、两个意见”严格落实党员干部管理责任，严格执行“三重一大、三个不直接分管”等工作纪律规定，严格教育管理监督党员干部，特别在加大处置不合格党员的力度上下真工；四是进一步建章立制、创新作为，实行党员干部目标绩效考核和述责述廉。这里，我特别强调“全镇党员干部一定要对党绝对忠诚，一定要讲政治规矩，一定要讲四个服从，一定要做到重大事情请示报告”，这些都是我们每个党员干部必须具备的基本政治素质，如果这些最基本的规定动作都做不到，你就不是一名合格的党员干部，你就有可能犯错甚至违规违法。同时，我们每一名党员干部务必要保持良好的心态，弘扬正能量，提振精气神，人总是需要有点精神的，总不能整天无精打采、无所事事、浑浑噩噩，像霜打的焉茄子萎靡不振，我们都必须凝心聚智聚力谋发展，聚焦主业主责，把心思时间和精力都用到工作上，踏实做好简繁的“人”，著名作家冰心先生说“事能知足心常乐，万事无求品自高”，县委刘书记在多次会上要求全县党员干部务必做到“六要六不、六重六轻、四多四少”：要自觉把自己看成“班长”，不把自己看成“家长”；把自己看成“学生”，不把自己看成“老师”；把自己看成“同事”，不把自己看成“上级”；把自己看成“伯乐”，不把自己看成“千里马”；要把自己看成“人”，不把自己看成“神”；要把自己不足多看一点，把别人长处多看一点。把事业工作看重一点，把个人名利看轻一点；把真情看重一点，把猜忌看少一点；把美好看重一点，把工作困难看轻一点；把诱惑看轻一点，把纪律看重一点；把家庭看重一点，把花花世界看少一点；把学习看重一点，把休闲看轻一点。要多一点组织观念，少一点自我意识；多一点荣誉观念，少一点惰性意识；多一点开放观念，少一点封闭意识；多一点程序观念，少一点膨胀意识。按县委要求，今年我镇将全面深入开展“讲好（）故事，共建美好家园”主题实践活动。希望全镇党员干部认真学习，认真领悟，认真践行。

（三）严格基层党组织建设。基层党支部是我们事业的坚强基础和战斗堡垒，基础不牢，地动山摇。我镇部分基层党组织目前还存在“年龄老化，软弱涣散，发展服务、依法依规治理意识功能不强，凝聚力号召力组织力弱”等突出问题，今年我们将按党建首责首务工作要求，一是切实下大力气整顿软弱涣散党组织；二是重点突出抓好选强配齐党组织第一负责人，强力推进选派镇域机关单位优秀党员干部任职村（居）第一书记，试点试行拆并组建党总支，着力“三向德才兼备”培养支部书记人选；三是确保上级专项经费全额落实，深入抓好基层服务型党组织建设特色亮点工作；四是常态长效抓好党建每月专题会和基层党组织阵地建设；五是集中开展党支部书记公开践诺、引辞和问效问责专项活动，树标先进，激发党支部战斗堡垒的强大活动。

（四）严格查办案件。充分发挥案件查处的威胁、震慑作用是确保我镇党风廉政建设反腐败工作的重中之重和关键突破口。近年来，我们通过严格依法依规管理，绝大多数党员干部是遵纪守法的，尚未出现典型的违纪违法案件，我镇在2014年党风廉政目标考核中因案件查处为“0”而被扣分，这是不是说明就没有违纪违法的人和事了呢？我看绝不是如此。我们极少数党员干部不讲政治、不讲规矩、不讲团结、不讲廉洁，目无法规，心无敬畏，老子天下第一，老思想老做法，庸懒散浮拖，雁过拔毛，自私自利，我行我素，慢作为不作为乱作为，甚至违纪违法，常言道“人在做，天在看；恶有恶报，善有善报；莫伸手，伸手必被捉”，做人做事是有因果报应的。所以，为确保权力关进制度笼子、权力不被任性，确保法定职责必须为、法无授权不可为，确保反腐倡廉、风清气正、政令畅通、加快发展。一是我们今年党风廉政建设将重点查办顶风违纪违法、群众举报反映强烈的不讲规矩、不讲团结、损害群众利益、侵占农村“三资”、损害城乡规划、典型“三违”、贪占退耕还林、天然林公益林管护、扶贫互助资金、五保、教育、医保、残疾、城乡低保、粮补等惠农（民）政策和资金，有令不行、有禁不止，庸懒散浮拖，吃拿卡要乱收费，慢作为不作为乱作为的违纪违规违法的典型人和事。二是按县委县府和镇党委政府安排，从即日起至4月底前在全镇范围内集中开展“惠农政策落实、城乡用地规范管理、单位财务规范管理、党务政务等七公开、违规违法建设管理”等“五个专项清理”活动。三是整合镇域片区纪工委、检察室、两所一庭、镇纪检等执纪执法力量，全面配合县专项清理小组工作，及时向县纪委汇报案件线索，坚决依法依规从快从严从重查处极少数顶风违纪违法的典型案件，让这些违纪违法者身败名裂，家破人亡，锒铛入狱，理应付出沉重的违纪违法代价。

书记人大政协范文篇8

一、从狠抓汛前准备入手，全面完成防汛排涝抗旱任务

（一）抓思想准备，强化责任意识

防汛是江陵天大的事。去年汛后，我局全力组织各级水利防汛部门大力开展水患教育，采取多种形式在水利系统内外广泛开展防汛宣传教育活动。同时，及时上传下达各级防指的指示精神，先后完成了县防汛指挥部全体成员会议、全县防汛工作会议、全县水利工作会议等大型会议的筹备工作，为县委、县政府抓好今年各项防汛抗灾工作奠定了良好的基础。通过对防汛工作经常抓、长期讲、专班督，广大干部群众防大汛、排大涝、抗大灾的思想认识得到高度统一，责任意识明显增强。

（二）抓工程准备，提高防洪标准

1、荆江大堤文村夹崩岸整治工程

2007年1月13日下午，荆江大堤文村夹堤段733+750—734+100处发生长达350米的重大崩岸险情。出险后，县防汛指挥部迅速向上级作了紧急汇报，引起省、市领导和县委、县政府的高度重视，各级领导先后多次到出险地点察看险情，研究部署抢险方案。县政府于1月21日成立了江陵县荆江大堤文村夹崩岸抢险指挥部，并迅速组织施工队伍进行抢险。抢险工程于1月21日正式动工，主体工程于4月30全面完工，累计完成削坡土方38372m3、水下抛石14000m3、浆砌块石4423m3，实际完成投资276万元。

2、荆江大堤违章水井及封堵情况

通过检查，沿堤1000米范围内有违章水井达2038口（其中：直接挡水堤段500米范围内51口、500—1000米855口；非挡水堤段500米范围内706口、500～1000米426口），新增水井126口（直接挡水堤段76口、非挡水堤段50口），严重影响荆江大堤安全度汛。封堵难的主要原因是封堵后人畜生活饮水无来源。鉴于上述情况，县政府召集相关部门及有关乡镇，召开了沿堤违章水井封堵专题会议，对每口水井的户主、地点、使用情况进行了详细地登记造册，并专门成立了封堵工作专班，对直接挡水堤段的51口违章水井进行了封堵，对于非直接挡水堤段的违章水井，也制定了临时应急度汛预案，将沿堤违章水井造成的安全隐患降到最低程度。

3、机电泵站和涵剅闸维修

全县55千瓦以上的固定电力排灌站189处352台套，总装机容量30530千瓦。为保证各处泵站在汛期发挥正常的减灾效益，我局对全县机电泵站运行情况进行了一次普查，针对泵站存在的各类问题制订了详细的维修养护计划，并组建专班组织落实，今年共投入84万元完成了114处206台18890千瓦的机电泵站维修任务。为确保汛期内垸排灌水资源的正常调度，我局共投入维修资金64万元对县管49座大中型涵闸及26处乡镇所属涵闸按规定进行了年度维修保养。

（三）抓物资准备，增强保障能力

为抓好防汛物资储备工作，切实增强我县防汛物料保障能力，我们一是对各类防汛物资全部进行了清点核对并一一登记入帐，切实做到帐物相符。二是对防汛物资实行定点存放，专人保管，杜绝物资流失现象的发生。据统计，我县今年共储备防汛砂石料96712.87m3。其中粗砂22077.25m3、瓜米石13504m3、卵石27842.73m3、块石33288.89m3。防汛器材备有发电机4台、马灯500盏、铁锹65把、编织袋16.5万条、管涌停1吨、冲锋舟2艘、渗漏探测仪1台、清水泥浆泵2台、柴油泥浆泵3台、稻麦草4万公斤。充足的储备为防洪安全提供了强有力的物资保障。

（四）抓责任制落实，配强防汛队伍

落实责任，配强队伍，是保证防洪安全的重要保证。我们按照科学调度、合理安排的原则，结合本地实际，于3月29日印发了《江陵县防汛抗灾责任制》；4月12日，完成了县防汛排涝抗旱指挥部指挥长和成员分工，荆江大堤防守段面按防汛连锁责任制落实到人。全县成立防汛抢险突击

队9个、队员3000人，以应对本地防洪区域的抢险突发事件；组建抢大险应急机动分队3个、队员1500人，按市防指命令集结待令，承担分洪区运用的应急任务。全县抢险突击队员4500人按民兵建制编序，人员名单登记造册，各乡镇防汛一、二、三线领导劳力落实到人。保证了各级防汛工作人员在今年的长江防汛中各负其责，按部就班。

（五）坚持抗旱排涝两手抓，确保粮食生产安全

今年我县降雨明显偏少，天气持续高温，全县共有41万亩农田遭遇不同程度的旱情。为缓解旱情，保证全县粮食生产安全，我局在县委、县政府的统一领导下，把抗旱工作作为头等大事来抓。一是成立观音寺、颜家台抗旱现场指挥部，加强抗旱工作的组织领导；二是认真落实抗旱预案，按照“先下游，后上游，上游照顾下游”的原则，科学调度，合理分配水资源。据统计，观音寺、颜家台春灌站在抗春旱期间，共开机288小时，抽水889.8万方。为保证汛期内垸农田用水，今年沿江两座大闸共引水27021.31万方，其中：观音寺15077.81万方，颜家台11143.5万方。基本保证了全县56.49万亩农田的正常灌溉，赢得今年抗旱斗争的全面胜利。

进入雨季以来，我县降雨时空分布较随人愿，没有发生大的渍涝灾情，但是我们并没有因此而放松警惕，时刻准备“防大汛、抗大灾”，克服麻痹大意的不良倾向，认真开展机电泵站的检查维修，为全面完成排涝工作任务奠定了扎实的基础。

二、从狠抓检查督办入手，切实加强农田水利基本建设

（一）2007及2007年度农田水利基本建设完成情况

去冬今春农田水利基本建设任务为渠道整险加固，灌渠疏挖、血防灭螺及综合治理、农业综合开发等四大工程。年度计划安排土方279.39万方，标工103.72万个，工程总处数327处。全县实际疏挖排灌渠道279条、长481公里；修复水毁工程28处；加固堤防0.4公里；改造中低产田1.05万亩，其中血防灭螺面积6191亩。完成土方总量329.68万立方米，占年度计划任务的118%。2007年度农田水利基本建设工作被省政府评为先进单位。

今年我县农田水利基本建设分为县办工程和乡镇工程两部分，以县办工程为主，实行秋工、冬工、春工任务统一下达、统一组织、统一标准、统一施工、统一验收、统一结帐，分时段实施。建设重点为“五大工程”。一是建设一条“标准渠”，即颜南渠疏挖配套；二是整治两处“水毁工程”，即西流堤崩岸整治、颜家台拦水闸重建；三是启动两项“饮水工程”，即沿江改水和农村安全饮水工程；四是开发三个“项目片”，即“水利片”（颜南、颜北、复兴渠灭螺疏挖）、“血防片”（红卫渠、竺桥村、黄场村血防灭螺）、“农发片”（南湖农业综合开发）；五是加固四处“险工险段”，即渡佛寺、曾大河、十周河、白柳渠整险加固。年度计划安排土方总任务250.65万方、标工114.99万个，工程总处数296处。截至目前，全县农田水利基本建设已动工236处，高峰期上劳力2.14万人，出动机械155台套，累计完成土方184.24万方、标工82.32万个，占计划任务250.65万方的73.5%。其中：灌排区工程完成土方41.25万方、标工28.93万个；血防灭螺工程完成钉螺治理面积2140亩，土方20.44万方、标工9.37万个；农发工程完成土方57万方、标工19万个；乡镇工程完成土方65.55万方、标工25.02万个。

（二）强化工作措施，确保水利建设任务顺利完成

我们根据县委、县政府“防汛保平安、抗灾夺丰收、建设促发展”的水利工作要求，进一步明确了“夏汛冬防、加固堤防；未雨绸缪、春灾冬抗”的水利建设指导思想。9月10日，召开了全县水利、血防工作会议；9月28日，全县农田水利基本建设现场会在熊河镇召开，掀起了全县水利建设高潮，会议对今冬明春水利建设工作进行了全面部署，进一步明确要抢晴天、战雨天；统筹兼顾、合理安排；突出重点、确保质量；营造氛围，形成合力；加强领导，强化责任；落实奖惩，严格结帐，全力组织好十二月“水利建设月”大会战，保证2007年元旦前完成县办工程任务和乡镇办90%的任务，2007年3月底以前保质保量全面完成任务。目前，全县农田水利基本建设呈现出“认识高、动手早、质量好、领导强、参谋力、措施硬”等六大特点。在组织管理机制上，实行目标责任制和以奖代补制度；在投入机制上，实行政府投资、群众筹资相结合的多元化投入机制；在施工机制上，实行宜劳则劳，宜机则机，劳机结合的施工方式。

三、从狠抓水法规宣传入手，严格水政执法

一是加大宣传力度，强化公民的守法意识和法制观念。我们以3月22日“世界水日”、3月22日至28日“中国水周”、12月4日“中国法制宣传日”为契机，采取多种形式，在全县大力开

展以“维护河流健康生命”为主题的宣传活动。据统计，今年的水法宣传活动共印发宣传单2000多份，刷新永久性固定标语400多条，悬挂横幅标语50多条，出动宣传车130台次，邀请闵涛副县长在县有线电视台发表电视讲话10小时。通过广泛宣传，增强了人民群众的遵守水法规的意识和水法制观念。

二是加大查处力度，维护水利法规的权威性和严肃性。今年我们重点开展了打击侵占水工程的专项执法行动，共立案查处侵占水工程案13起，结案12起；为打击无证采砂，我们采取对辖区内的采砂船舶登记注册，指定停靠点派专人看管等方式，从源头上堵住采砂管理“漏洞”，然后每月定期对所辖江段进行巡查，打击偷采行为，维护了良好的禁采秩序，保障了我县荆江大堤安全和河势稳定。

三是加大管理力度，积极倡导计划用水、节约用水。在水资源管理上实行依法依规管理，严格做到“六个统一”，即：统一规划、统一配置、统一调度、统一发放取水许可证、统一征收水资源费、统一管理水质水量；在水资源监控上进行定期检查，做好水资源月报、季报，做到不少报、不漏报，严格执行入河排污口的监督检查和审批制度，保证城乡居民生活、生产用水安全。通过严格规范的管理，促进了我县水资源的合理配置，推进了水资源的可持续利用。

四、从狠抓保持共产党员先进性教育入手，加强自身建设

(一)、扎实开展保持共产党员先进性教育活动，锤炼党员队伍。

根据县委的统一部署，县保持共产党员先进性教育活动领导小组办公室的具体安排，我局作为县直部门保持共产党员先进性教育活动第一批参学单位，从2月18日开始至5月31日基本结束，在县委督导组的精心指导下，经过广泛动员、深入学习，自我检查、民主评议，认真整改、总结提高等三个阶段的工作，圆满完成了各项工作任务。从7月份开始，我们又开展了巩固和扩大先进性教育活动整改成果及“回头看”活动，围绕突出问题抓整改、集中精力抓落实、强化责任定措施的工作要求，积极探索建立健全保持共产党员先进性的长效机制，努力建设群众满意工程。通过教育活动的开展,全体党员增强了党员意识、发展意识，党组织的创造力、凝聚力、战斗力得到了进一步巩固和提高，同时也有力地促进了工作，达到了预期的目标。

在保持共产党员先进性教育活动中，我们的主要做法一是精心组织，全面动员，确保教育活动不走过场。教育活动期间，每个党员学完必读篇目27篇，上专题辅导课二次，参加全县集中辅导6批次，举办读书演讲、学习交流二次，心得体会8篇、读书笔记人均达到2.5万字；二是突出重点、认真查摆，确保教育活动取得实效。我局通过印发调查问卷、设置意见箱（电子信箱）、个别走访、召开座谈会等形式进行了广泛的意见征求。先后共发放问卷调查表196份，征求意见表115份，召开党员群众座谈会16次，交心谈心173人，走访262人，共收集意见和建议总计75条，并将征求的意见和建议梳理情况以文件的形式通报各党总支（支部），对党员个人分层次进行了意见反馈，让每名党员都能了解自己的不足之处；针对存在的问题，制定了水利局党员先进性具体标准。三是边学边改，边议边改，集中整改注重实效。我们按照“把学习教育贯穿始终、把为民服务贯穿始终”的指导思想，将教育活动的成效转化为具体的实践行动，真正做到了建设群众满意工程。在这次教育活动整改中，我局在财政没拨一分钱经费的条件下，共筹集30.5万元用于落实整改。受到基层和群众的一致好评，使保持共产党员先进性教育活动取得了良好的社会效应。

（二）认真开展刹“三风”转作风活动，加强廉政建设

7月7日，县委提出了刹“三风”转作风工作意见，在党员干部队伍中切实开展整治玩风盛行、赌风蔓延、奢风升级的治理活动，这对于水利系统深入转变作风，切实解决存在的问题，开创各项工作新局面具有重大的意义。为确保我局刹“三风”转作风工作取得实效，我们主要是从制度建设入手，从具体事项抓起，一是重点查处单位没有建立健全规章制度，干部职工不按时上下班、中途脱岗、上班上网娱乐等现象；二是重点查处干部职工工作时间在公共场所或用公款打牌赌钱的行为；三是重点查处利用婚丧嫁娶事宜大操大办，借机敛财的行为。

针对党风廉政建设和预防滥用职权等群众关心的热点问题，于8月16日、9月23日分别出台了中共江陵县水利局委员会关于《领导干部廉洁自律和落实党风廉政建设责任制工作实施方案的通知》（江水〔2007〕20号）和《全县水利系统预防职务犯罪工作方案的通知》（江水〔2007〕23号），以文件形式进一步落实党风廉政建设责任制，严格规范领导干部廉政从政行为，大力开展个案预防、系统预防和专项预防工作，注意从廉政考察、干部考核、执法监察、工程稽查、财务审计、舆论监督等多种途径发现案件线索，预防职务犯罪案件发生。

（三）班子表率树形象，以人为本强队伍

1、班子表率树形象

一是加强学习明方向。局党委制定了集中学习制度，要求班子每个成员自觉努力学习和实践“三个代表”重要思想，在政治上、思想上、行动上自觉与党中央保持一致，努力提高政治理论水平和政策水平，提高自己的党性修养。

二是增进团结顾大局。我局领导班子成员工作上相互理解、相互尊重、相互配合，顾全大局，心往一处想、劲往一处使，创造了水利系统团结的“黄金时代”。班子有较强的凝聚力和战斗力，整体作用得到了充分发挥。

三是工作部署靠民主。领导班子研究部署工作不搞“家长制”和“一言堂”，坚持少数服从多数的原则。在重大问题上，不盲目决策，多方征求意见后，才集体形成决定。今年上半年民主生活会征求水利系统各方面意见，满意率达99%，一致认为，局领导班子是一个团结、精诚、民主、务实、事业心强、表率作用好、关心职工、充分发挥核心作用的领导集体。

四是党风廉政看龙头。班子成员带头遵守了中纪委党风廉政建设规定，遵守局机关廉政制度活动，建立廉政档案，使行业形成了心齐、风正、劲足的良好局面。

2、以人为本强队伍

水利事业建设发展的关键在于建立并培养一支高素质的干部职工队伍。

一是用严格的制度管理人。水利局机关制定了完善的制度，从上下班纪律、职工出勤考核、工作目标责任制、安全责任制及奖惩等方面都作了规定。今年又建立和完善了领导工作制度、岗位责任制度、机关管理制度、信访制度、保密制度、公文处理制度、政务公开制度、机关学习制度、民主生活会制度、民主集中制制度、联系群众制度、党员“”制度、党内监督制度、民主评议党员制度、党日活动制度、发展党员工作制度、请示汇报制度等各项规章制度达20项。通过制度建设，确保了干部职工的行为有规范、办事有准则，为用制度管事，用制度管人奠定了基础。同时进一步明确了工作责任，强化了服务意识，增强了时代紧迫感，使党员干部和职工队伍的学习、教育、管理等建设有了长效保障机制。

二是用正确的理论武装人。局机关制定了每周星期三集体学习制度，及时将党和国家要求贯彻的政治理论、方针政策及法律法规等知识传达到每一个人。大力开展“三学一讲”活动，即学外语、学电脑、学业务、讲普通话，用优胜劣汰的理念增强全体人员的时代危机感和忧患意识，提倡活到老、学到老，把理论知识运用到本职岗位和实际工作中，通过工作促进学习，从而使全体人员的综合素质得到进一步提高，为本单位取得好的工作业绩创造了较好的素质条件。

三是用丰富健康的活动引导人。我县水利工作任务十分繁重，水利职工长年战斗在水利建设第一线，非常辛苦。为了有利于职工的身心健康，工会、共青团、妇联组织积极配合局各个时期的中心工作，年初制定了活动安排计划，定期组织集体活动，今年先后开展了演讲赛、歌咏赛、观看文艺演出、职工篮球友谊赛等多种寓教于乐活动8场（次）。通过这些活动，增进了职工友谊、加强了沟通、促进了相互学习。

四是用出色的工作鼓舞人。近年来，我们通过形式多样、内容丰富、效果实在的各种教育活动，努力打造学习型、文明型机关，极大地调动了干部职工的工作积极性和创造性，机关各项工作取得了良好的成绩。社会治安综合治理严抓重管，群团工作扎实有效，综治工作实现“四无”，即：无刑事案件、无治安案件、无干部职工犯罪、无重大治安灾害事故，计划生育工作做到全局计划生育率达100%，晚婚、晚育率达100%，政策符合率100％等等，扎实的工作换来了丰硕的成果，我局先后被上级有关部门授予荆州市水利建设先进单位、政协提案办理工作先进单位、“三为服务”优胜单位、全县宣传思想工作先进单位、"水利杯”新闻写作大赛先进单位、全县先进基层党组织、全县文明单位等荣誉称号，荣誉和成绩的取得更加增进了团结、增强了信心、增大了干劲，促使我局各项工作保持良性发展的势头。

五、从狠抓工作落实入手，保质保量完成全年的各项工作任务。

（一）落实科学发展观，制定水利发展规划

今年是“十一五”规划编制年，我们组织精干人员于八月份完成全县《小型农田水利工程建设规划（2007～2015年）》的编制、上报工作，九月份完成了《江陵县水利发展“十一五”规划》编制工作，规划项目总投资17亿元，涉及大小项目56个，为明确我县水利建设的发展方向提供了科学依据。

（二）落实项目兴县战略，项目引进工作成绩斐然

今年水利项目争取主要是突出抓好“三大两小”工程项目建设工作。一是观音寺灌区续建配套与节水改造项目建设。通过几年来的不懈努力，该项目于今年正式启动，国家发改委、水利部于10月份已经行文，下达了600万元的项目投资计划，整个项目建设计划在今明

两年内全面展开。二是四湖流域西干渠水利血防综合治理项目，2007年6月9日通过了长江水利委员会、省发改委、省水利厅、省血防办组织的专家评审，国家已安排在2007年度完成5000万元的投资计划，工程建设在今冬明春正式启动。三是农村安全饮水和沿江改水工程项目。全县安全饮水项目今年计划实施普济水厂、秦市水厂、沙岗水厂、六合垸水厂管网延伸工程，解决陆阳台、刘港、谭彩剅、林口等17个村的安全饮水问题，项目投资536万元；沿江改水项目涉及6个乡镇、39个行政村，人口33601人，今年计划安排沿江改水资金822万元，解决建国、国强、荆干等沿江26个村，2.27万人的饮水困难问题。“两小”工程：一是耀新民堤西流堤崩岸整治工程。该项目整治资金已经落实，目前正处于施工准备阶段。二是观音寺春灌站改造工作。目前项目资金已经到位，第一期改造已全面完工。这些水利项目的成功争取，标志我县水利建设迎来了大投入、大发展的黄金时期，项目实施后，将从根本上改善农业生产条件，缓解排灌矛盾。

招商引资工作是我县经济持续发展的动力和源泉，也是实现富民强县的重要手段。水利局作为部门招商队伍里的一员，一直把招商引资工作当作大事来抓，今年通过制定优惠政策、实施回归工程等措施，采取“走出去、引进来”的方式，已引进新疆客商胡忠河的油田钻井润滑剂生产项目一个，单位名称江陵县油田钻井润滑剂公司，企业地址位于熊河镇四湖管理段彭家河滩院内。

（三）落实人大政协的意见，积极办理议案提案

我局历来非常重视群众的呼声，把落实人大政协的意见放在工作的重要位置，在工作任务十分繁重的情况下，成立领导专班，分成三个案件办理小组，认真开展人大议案和政协提案办理工作。两年来我局接受办理的人大议案22件、政协提案12件，由于办理的件数多、要求高，为提高案件的办理质量，我们与各乡镇广泛接触，征求人大代表、政协委员的意见，回复工作全部完成。同时，针对我县沟渠纵横、桥梁众多、生产桥老化失修严重这一基层群众普遍关注的热点、难点问题，克服资金严重不足的困难，通过借贷、集资等方式筹措资金24.8万元，对提、议案所涉及的生产危桥全部在规定时限内进行了重建或改造，基层群众表示满意。

10月10日至11月10日，县政协组织全体政协委员对县水利局、县民政局、县发展和改革局、县地方税务局2006年1月以来的全面工作进行了民主评议，我局以各项指标总计得分91.73的成绩,被授予”县政协委员满意单位”。

（四）落实水利改革，乡镇水利站改革迈出实质性脚步

一是水管体制改革稳步推进。国办发〔2006〕45号和鄂政办发〔2006〕97号文件下发后，按照县委、县政府改革工作总体部署，按照排灌分家的原则，进一步理顺了管理体制。

二是水价改革进展顺利。水价改革推行“分年实施，逐步到位”政策。一是让用水户认识到谁受益谁负担、多受益多负担的道理，交明白钱，用明白水；二是树立商品水的市场观念。正确引导部分干部群众，从传统用水认识的误区中走出来，树立水市场化的理念；三是采取了便于干部群众接受、符合税费改革政策、适应水价改革要求的逐步到位法。逐步推行和建立“两部制”水价。根据中、省、市有关文件精神，结合我县农业供水的实际情况，2007年我县准备施行“两部制”水价，目前已完成申报工作，待省市有关部门批复后，结合实际情况制定实施方案。

三是乡镇水利站改革进入实质性操作阶段。乡镇水利站改革事关全县农村水利事业的健康发展，也是水利站自身生存与发展的需要，是大势所趋，势在必行。我局经过前期调研，多次召开党委会研究乡镇水利站改革问题，根据省、市、县有关文件精神，结合部门实际，制定了《组建水利管理站实施方案》，待乡镇综合配套改革完成后，按区域设置九个水利管理站，核定编制共36人，属县水利局的派出机构，为公益性事业单位，人员按照公平、平等、竞争、择优的原则实行招聘。

（五）落实“两联一带”，驻村工作取得明显成效

书记人大政协范文篇9

关键词：政治改革中国新世纪

南京师范大学特聘教授、公共管理系主任、行政管理研究所所长，南京210097

中国启动改革开放的历史航程已逾20年，作为改革总体战略的两大主体工程之一的政治体制改革取得了前所未有的成就，但勿庸讳言，成就的背后存在着日愈尖锐的矛盾和问题，特别是与持续进行的经济改革及其辉煌成就相比，政治改革无论是从广度、深度还是力度、速度上都要大为逊色，政治改革严重滞后于经济改革已成为不争的事实，这一状况不仅直接制约了经济改革向纵深发展，而且也在一定程度上引发和加剧了腐败行为，[①]政权合法性下降、社会不稳定等一系列社会政治问题。面向21世纪的中国经济社会的持续稳定和发展亟需政治体制改革在实践中有突破性进展，为此，首先必须解放思想，直面现实，在宽松的气氛下对政治改革面临的重大问题进行认真、深入的讨论，在理论创新的基础上，为政治改革提供有效的方法论指导，正是抱着这一宗旨，本文拟对政治改革中亟待解决的若干重大理论和实践问题进行冷静审视和梳理，希望能在开拓人们的研究视野和解决问题的思路上尽菲薄之力。

一、关于人民民主专政的国体

从政治学学理上看，政治体制改革涉及的只是作为国体实现形式的政体范畴，而与国体本身无涉，从我国的实际来看，宪法规定我国国体是“工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政”，显然，这一国体体现了我国政权的阶级性质，政治改革不是要改变而是要巩固这一国体。按照一种似乎早已成为定论的看法，我国的国体问题早已解决，因而也就没有研究或讨论的必要，但若不是人云亦云，而是冷静的思考一下现实，涉及到国体的问题并非没有，而且有的还趋于严重。

其一，“工人阶级领导”问题。我国政权性质决定了工人阶级是领导阶级（共产党是工人阶级的先锋队），而工人阶级中的主体自然是实行全民所有制的企事业单位的工人和知识分子，[②]但这种以前不可置疑的“公理”现在受到了国有企业大面积亏损、工人大量失业（尽管我们委婉地将之表达为下岗）的严峻挑战。作为国家领导阶级，其中相当一部分若连基本的生活保障都没有，很难自圆其说。

其二，作为工人阶级主要同盟军的农民阶级，近二十年成为改革开放的首先得益者，他们在家庭联产承包责任制的制度性激励下，产生了空前高涨的劳动热情，其中有一部分率先富裕起来，实现了农民千百年来致富的梦想。但从总体上看，农民仍是中国社会最贫穷的阶级，改革初期农业生产的边际效益由于种种原因而呈递减趋势，人们无法把那些深受“三乱”之苦以及在城市里居无定所、从事繁重体力劳动的所谓“农民工”与政权最可依靠的同盟军的形象划上等号。

其三，在作为工人阶级先锋的中国共产党队伍中，个体、私营企业主所占的比例随着市场经济的发展不断扩大，其中一部分是原来党员后来转为个体私营企业主，另一部分则是个体私营主后来入党的，对于后者中组部曾发文明令禁止，但由于众所周知的原因，私营企业主入党的现象非但没有遏止，反而不断攀升，其绝对量与宠大的党员队伍相比虽微不足道，但其拥有的经济实力使得他们在党内的影响远非普通党员可以相比，他们与那些先入党后成为个体私营业主的党员汇合成一种异质于无产阶级的力量。

上述三方面的现象是客观存在的，它们因然还不能说从根本上改变了我国人民民主专政国体的性质，但至少对现有的理论和制度模式构成了前所未有的挑战，或者说既定的理论（如我国政治学关于国体或国家阶级本质的理论）对这些现象缺乏足够的解释力，现有的制度框架对这些现象也缺乏包容力。这就需要我们在理论上开拓创新，实践中勇于探索。本文这里仅对上述现象进行客观描述，提出问题，旨在引起人们的注意和重视。

二、关于人民代表大会制度的政体

宪法规定，我国政体是人民代表大会制度。这是我国一个“根本政治制度”，与西方议会制有本质不同，必须坚持和完善。人民代表大会制实行“议行合一”原则，即人民代表大会是国家权力机关，国家行政机关、审判机关、检察机关，即常说的“一府两院”则是它们执行机关，它们由人大产生，对人大负责，受人大监督。显然，人大与一府两院是一种单身的领导与被领导关系。这里有这样几个问题：其一，按照政治学基本原理，国体是指国家政权的阶级实质，政体则是指政权的组织形式，即国体的实现形式，国体决定政体，政体对国体有反作用，一种国体可以有多种实现形式。在我国，人民代表大会制度只是一种政体，是实现人民民主专政的国体的一种形式，把它作为一种“根本的政治制度”只能坚持和完善，不能改革，这在学理上缺乏足够的说服力。

其二，人大无疑是一种代议机构，人大制度与西方议会制度都属于代议制度的范畴，那么人大制度与西方的议会制究竟有什么本质差别？如何理解我国人大已加入“世界议会联盟”？有一种比较流行的说法，一院制与两院制是人大制度与议会制的本质差别，中共也的确始终强调人大不能实行资产阶级的两院制，也就是把两院制笼统地看作是体现资本主义国家阶级本质的东西。如此又怎么解释西方国家中的议会也有实行一院制的，如芬兰；社会主义国家也有实行两院制的。例如实行社会主义制度的前苏联就采取两院制，作为国家最高权力机关的最高苏维埃由联邦苏维埃和民族苏维埃组成。前南斯拉夫的最高权力机关联邦议会也由联邦院和自治省院组成。

可见，一院制还是两院制并不构成社会主义与资本主义政治制度的本质差别。进而言之，中国完全没有必要视两院制为洪水猛兽，根据中国现有的政治格局，进一步发挥作为参政党的各派在人大中的作用则既有必要，又有可能。一个可行的办法是将现有的政协纳入人大体系中，作为两院中的一院，这有利于加强派对执政党以及国家行政和司法机关的监督和制约。同时，在遵循宪法对我国共产党领导的多党合作和政治协商制度的原则规定的前提下，将共产党与各派关系的十六字方针，即“长期共存，相互监督，肝胆相照，荣辱与共”的方针上升为法律并加以具体化。其中最主要的是要规定相互监督的方式和程序。此外，要选拔派人士担任正部长以至副总理，使他们能够参加国务院全体会议和常务会议，参与国家决策，充分发挥派的政治监督功能。鉴于目前各派的性质、政治纲领、[③]政治意识和能力以及其在国家权力体系中的地位，可以完全排除各派与共产党多党竞争、轮流执政的可能。

其三，关于西方议会制与中国的人大制的差别，笔者认为主要有以下两点：一是在议会和政府中，多党竞争、轮流执政；二是在三权分立架构下，议会与行政和司法机关分权制约。

就第一点而言，仅从其现实可行性来看，中国目前无疑不具备这方面的条件，不可能推行西方的多党制。一些激进的学者认为，多党制可以制衡权力高度集中而产生的各种弊病，中国在现阶段实行多党制是实现中国政治现代化的必要选择；中国之所以没有在现阶段向多党制发展，完全是因为中国执政党在意识形态上与党派利益上排斥政治多元化。这种看法有失公允，西方的多党制得以有效运行，是以一系列历史、文化、经济与社会条件为基础的。不能脱离这一基础来抽象地判断多党制的功能和意义。[④]现阶段的中国是一个缺乏市民社会的自主性、没有充分的经济分化、没有社会利益充分分化、没有与这种经济与社会结构分化有机联系的宽容妥协的政治文化的社会，同时又是一个“人口奇多，地区差别极大，文化素质很低，封建根基极深，‘一盘散沙’的习惯仍在，宗派、山头，帮会的积习尚存”[⑤]的东方大国，如果强行推行多党制，“将是天下大乱，多年不已。从而严重阻碍经济发展和各种建设。在缺乏严格的程序控制和强有力的行政效能的保障下，实行今天美国式的民主，很可能将蹈时的那种大民主实际是大破坏、大捣乱从而大失败的覆辙。”[⑥]

就第二点而言，西方的议会只是三权分立与制衡框架中的一个环节，它没有凌驾于行政和司法机构之上的权力，在这种体制下，各个国家机构各有各的取权，但彼此之间互相制约，人们很难说出到底哪一个部门掌握着最高权力。唯其如此，“政府的每个部门都将成为对其他部门行使专断权力的制约，以及，因为只限于行使其自身的职能，政府各部门便无法对其他部门行使不当的控制或影响。因此，对政府行使管理人民的权力就有一种制约，因为一个部门要想行使程度不当的权力，这种企图就必定会失败。”[⑦]当然，这种分权制衡式的权力结构在西方各国又有若干具体实现形式。比如在美国，实行的是以三权分立为主要特征的总统制，国会可以立法，但它的法案必须由总统批准才能生效，就是生效，也可以被法院宣布为违宪而失去效力；总统掌握行政大权，但国会却可以弹劾他，总统可以做出很多决定，但没有国会批准拨给他钱，他很难有所作为；法院看起来似乎超然于立法与行政部门之上，但法官却是由总统经参议院同意任命的，并且可以被参议院弹劾。这就好像是一个“棒打鸡，鸡吃虫，虫蛀棒”的循环。与美国有所不同，英国与其他大多数西方国家实行的则是以政府即内阁向议会负责为显著特征的内阁制，但在权力结构的实际运作方面，它跟美国一样也是循环式的。西方国家这种分权制衡式的权力结构意味着每一个部门或者个人行使权力的时候，都受到其它部门的监督和制约，都要承担相应的责任，因此不得不慎重行事。西方不同，在中国的人民代表大会制度下，不存在立法、司法和行政三权之间的权力制约关系，作为国家权力机关的人民代表大会是全权的、至上的、不可制衡的。在这一点上，中国的人大制与西方议会制的确差别明显，两者孰优孰劣，不能简单地下结论，应作具体分析。从理论上或从宪法规范来看，中国的人大制度更能体现人民当家的民主原则，因为在这种制度下人民通过选举产生并接受自己监督的人民代表大会来控制和支配行政和司法机构，以保证整个国家权力体现人民的意志，它既可以避免出现代议机构变成马克思所抨击的“清谈馆”，又可以防止行政权因不受人民掌握而蜕变成压迫人民的异已力量。可见，从制度设计的初衷及其文本规范来看，人民代表大会制是一种高度民主的制度安排。

但从实际可行性来看，由于中国地域辽阔，人口特多，经济文化水平比较落后，由选民监督人民代表并通过人民代表监督其政府权力，较之政府权力之间的相互监督，在操作上要困难得多。

在实践中，一方面人大代表荣誉感有余而责任感不足，与人民特别是与其原选区和选举单位选民选民缺乏经常、必要和主动的联系。人大代表选举缺乏必要的竞争机制，缺乏选民对被选举者了解知情的有效措施，选民参与选举的主动性、严肃性不够，不珍视自己手中的选票，表现出对人大代表选举的冷漠。人大代表的直接选举程度较低，迄今仅在县乡两级人大实行直接选举。选民对人大代表无法行使经常、有效的基督；另一方面人大作为国家权力机关的全权地位并没有从一项宪法原则完全转变为一种制度实践，除立法权外，重大事项决定权、对一府两院的监督权和重要人事任免权等宪法赋予人大的权力都没有得到很好的落实，如人大对政府授权（即人大通过选举产生政府）还存在着走过场、形式化现象，等等。而行政权对人大权的渗透、挤压和超越却时有发生。行政机关形式上居于人大之下实际上恰恰相反，[⑧]在中国应是不争的事实。而加强人大的权力和地位也成为党内党外的共识，成为新世纪中国政治改革和政治发展的中心内容之一。

然而，更深层次的问题是，倘若人大真正具有了国家最高权力机关的地位，紧接而来的便是谁来监督人大的问题，不受制约必然产生腐败，人大自然也不能例外，从法理上看，人民是人大权力的授予者或委托者，也是人大权力的监督者，但是，离散的、非组织化的人民又如何对人大实施强有力的监督呢？人类几千年的政治实践为我们提供了另外一处路径选择，即就是把权力分别授予几个部门分别行使，并让他们相互监督、相互制约，使得“每个部门将对其他部门都是一个制约，没有任何一群人将能够控制国家的全部机器。”[⑨]

正是基于现实和未来发展走向的考虑，笔者一方面认为，我们应从法律上、制度生的其它国家机关的监督权。包括加强人大的法律监督、工作监督和人事监督机制，建立或健全相应的组织机构。消除这些弊端是健全、完善人大制度的基础性工作，也是当代中国政治体制改革和政治发展的中心内容之一。

另一方面，笔者也赞同在坚持全国人民代表大会作为国家最高权力机关的地位不可动摇的前提下，明确全国人大常委会与其他国家机关之间的监督制约关系，变立法权对行政权和司法权的单向制约为立法权与行政权和司法权的互相制约与平衡。[⑩]从中国的现实来看，这不失为一种比较明智的选择。这样做并不是照抄照搬西方“三权分立”制度。因为西方三权分立机制运作前提是多党竞争轮流执政，换言之，西方的多党制赋予了“三权分立”以特有内涵和实质意义。因此，即使我国完全采用了人大与一府两院的分权制约体制，但在既定的政党政治框架下，也不能重现西方意义上的三权鼎立与制衡。道理很清楚，由于各级各类国家机构的权力最后统一于同级党组织，权力结构自下而上是单向直线型，[11]在各国家机构之间就难以产生真正的权力监督制约关系。从而也就大可不必担心有政治上“西化”危险。三、关于党政关系[12]问题

在当代中国政治体系中，作为执政党的中国共产党处于中枢地位，它对政治体系的其他组成部分，包括国家权力机关、国家行政机关、国家司法机关等，乃至对整个国家的政治生活实行政治领导。加上新中国建立以后的大部分时间实行“党政不分”，“以党代政”的管理体制，中国共产党组织本身事实上已权成了一种社会公共权力，相当于国家组织而又超越了国家组织。特别是在“”期间，政府机关由革命委员会取代，革命委员会是党政高度合一的机构，一般各省、市、县的党委第一书记同时兼任革委会主任；第二书记、第三书记或书记兼任革委会副主任。[13]这种党政一元化的体制，使得国家政治生活中需要加以处理的诸多关系，都不可避免地汇集到党政关系这条主线上来。因此，在当代中国，不论处理任何一种比较重要的政治关系，还是进行一项重要的政治改革，都会遇到如何处理执政党与国家机构关系（党政关系）的问题。必须充分认识“党政关系”在当代中国政治关系体系中的地位，充分认识正确处理“党政关系”对推进新世纪中国政治改革和政治发展的重大意义。

中共十一届三中全会以后，中共中央对这种党政不分、以党代政的高度集权的旧体制的弊端有了比较清醒的认识，在这方面邓小平有过许多非常深刻的论述，[14]他还多次明确把实现党政分开作为政治体制改革的关键、突破口或首要步骤。邓小平这一思想后来被写入中共党的十三大报告：“党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党对国家事务进行政治领导的基本方式是：使党的主张经过法定程序变为国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。”[15]十三大以后，为实现党的领导方式的转变，各级党委撤消了与同级政府部门对口重叠的职能部门，大量日常性、事务性和行政性的工作开始由行政部门和业务部门承担。

但是，从20世纪80年代末开始，中共在处理党政关系上又作了新的调整，在官方文件和理论宣传中，不再明确提出“党政分开”，甚至回避党政关系的字眼。相应地国内出现了“党政一体化”、“党政合一”的思潮，一些地方更是发生了党委书记兼任人大主任之类的现象并渐成蔓延之势。那么如何看待从党政分开到党政合一这一逆转现象呢？

首先，从世界范围看，现代政治在某种意义上讲就是“政党政治”，而在“政党政治”的条件下，“党”和“政”是无法分开的。党政关系各模式之间的差别，都是在肯定这种联系的基础上形成的。中国的“党”和“政”，更不可能绝对“分开”，而只能在寻求如何建立一种更合理的关系。

其次，从中共的组织结构看，它与政府具有同构性。中共是一个组织健全、结构严密的国家化的科层组织，这一点迥然不同于美国的和共和党那样的“选举党”。此外，西方的执政党与政府是完全“重叠”的，即执政党只能通过议会和政府施政，并不存在执政党组织与政府机构双轨并存。而在中国，从中央到地方各级党组织与同级政府系统具有相似的结构，二者表现出显著的同构性，如党的政法委员会与政府的司法机关之间，党的纪检与政府的监察部门，党委的组织部与政府的劳动人事部门之间，党委的宣传部与政府的文化部门、广播电影电视部门和新闻出版部门之间，党委的教育卫生工作委员会与政府的教育、科学、卫生、体育等部门之间都存在机构并列、重叠与职能交错的问题。

这种结构上的同构性必然带来职能上的交叉与重合，由此产生权责不清、效率低下、官僚主义等流弊是显而易见的。要避免这种情况，首先就必须改变现行党组织的科层结构，这不仅将使大批党的领导干部放弃现有的许多权力，产生不可避免的利益冲突和改革阻力，而且将可能对传统的政治体制提出挑战。这是党政职能分开提出多年却始终未能落实的结构性根源。转再次，从1989年前后特定的历史背景看，众所周知，当时国际上发生了“”，国内也出现了“六四”政治风波，这在党内党外和国内国外都产生了强烈震撼，迫使中共领导人以更加审慎的态度对待政治改革，并对原有的改革方案进行适当调整，淡化甚至停止党政分开的做法就是这种调整的重要一环。也就是说，“”和“六四”风波延缓了中国政治改革的正常进程，也直接造成了中共十三大报告确立的党政分开的思路没有得到最终有效的贯彻，实际上基本被放弃了。

然而，新世纪之初的今天，国际国内形势已发生了很大变化，特别是社会主义市场经济体制已初步建立，由经济改革的深入引发的加快政治改革的呼声日渐高涨，而政治改革是无法绕开党政关系的。当然，理顺党政分开是一个异常复杂、难度很大的问题，但这并不能成为回避这一问题的理由。众所周知，党政不分、以党代政、党政一元化体制的最大弊端是造成权力过分集中、权力不受制约，由此产生重大决策失误和腐败行为泛滥等种种严重后果，任其发展下去，出现“亡党亡国”的危险，并非危言耸听。对此，邓小平20多年前在《党和国家领导制度改革》一文中所作的透彻分析，仍可作为中国政治改革的“新世纪警言”。实际上，中共第三代领导人对这种体制的弊端并非没有清醒的认识，只是出于稳定的考虑，不再强调党政分开，而是从转变党治理国家的方式（即从以党治国转变为依法治国）入手来理顺党政关系。例如1995年1月21日讲话中指出我们党的领导主要是政治、思想、组织领导。而政治领导的主要方式就是：使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。党的十五大更以党内最高领导机关的形式郑重确认了依法治国的方略。[16]尽管中共十五大并没有完全解决依法治国与党的领导之间的关系问题，[17]但它毕竟标志着中共第一次正式提出治理国家的基本方略是法治，即依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行。[18]由于“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，[19]同时人大又是宪法和法律的制定者，依法治国就必然要求“保证人民代表大会及其常委会依法履行国家权力机关的职能”，[20]也就要求党的领导从行政性的领导转变为一种制度化的政治领导，即要在宪法与法律的范围内，充分尊重和利用现存的制度安排和合法程序，积极主动地履行制定施政纲领、提名和推选国家机关候选人、动员选举和投票、组织政府、实施政纲、把党的意志变为国家意志等综合政治功能，[21]从而将依法治国与党的领导统一而不是对立起来。从现阶段的情况看，中共各级领导机关和主要负责人应把工作的重点，由直接领导“一府两院”的具体工作，转向着重通过国家权力机关间接领导和全面监督“一府两院”的各项工作。这样的调整是现实可行的，在这一工作摸索出一定的经验以后，应不失时机地探讨进一步调整党政关、实行党政分开的其它途径。

谈到党政关系还要涉及一个重大而敏感的问题，就是如何处理党对人大的领导与人大对党的监督这两者的关系。就前者而言，中共作为唯一的执政党，对作为国家机关的人大行使政治上的领导权[22]是不容置疑的；就后者而言，问题就不那么简单了。宪法并没有明确规定“人大监督党”的条款，但由中共党章中的规定“党要在宪法和法律范围内活动”以及宪法第2条的相关规定可以间接推导出人大拥有监督党的权力。从法理上看，人大对党的监督权是人民主权这一最高宪政原则[23]的体现；从监督内容上看，主要是人大对党组织的行为是否违反宪法和法律的监督；从监督方式看，各级党委应向同级人大及其常委会定期进行工作报告，请人大及其常委会提出批评、建议；[24]从监督程序上看，党应该及时把自己提出政策的理由、内容向人民代表大会及其常委会报告，取得人大的理解和支持。党组织应在人大讨论、投票以前提前六个月或数个月将推荐的领导干部名单交给人大，并通过新闻媒体向整个社会公布，有意见者可向人大常委会反映，人大常委会进行一些必要的调查落实。在倾听社会各界的反映后，人大再进行讨论表决。[25]从理论上说，党对人大的领导与人大对党的监督应该是相契合、相协调的，两者可以统一到中共“领导和支持人民掌握管理国家的权力”这一原则上来，但在实际政治生活中，往往会出现重视一方面而轻视另一方面的失衡现象。当然，多数情况是在强调党对人大的领导的同时，自觉不自觉地忽视了人大对党的监督。这也是导致人大对“一府两院”监督乏力的深层次的根源。因此，新世纪中国政治改革的一项重要内容，就是通过修宪明确规定党的职权范围和活动程序，或通过制定政党法，尤其执政党法，对各政党的组成、登记、机构设置、成员发展、活动范围、经费来源、遵循原则、权利义务、制裁取缔以及政治协商和民主监督的程序、原则、保障办法等各个方面，均作出明确规定，为政党特别是执政党制定具体的、明细的、在实体与程序上既有权利赋予又有义务约束，还有可诉的责任追究机制的法律，从而使“党必须在宪法和法律范围内活动”这条原则具有可操作性四、关于党内民主问题

中国特殊的党政关系模式决定了中国共产党内民主建设在整个国家民主建设和政治改革中处于特殊重要的地位，甚至从根本上决定着中国政治改革和民主政治的发展进程，而中共的先进性和党员构成的精英化[26]特点，也决定了党内民主应该比国家民主发展更快、更高、更充分、更完善。因此由党内民主来带动和推进国家民主和政治改革，是一条合乎国情、切实可行的路径。但从现阶段的实际情况看，党内民主并没有发挥推动国家民主的应有功能，特别是党内民主制度建设的严重滞后，制约新世纪中国政治改革与民主政治建设。

首先，党内选举制度流于形式。党内选举制度是党内民主制度的基础，改革开放以来，党内选举制度虽有所突破，如从举手表决改为投票选举，在一定范围内实行差额选举等。但党内选举仍存在严重缺陷。

1、选举中的长官意志。按照党章规定“党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生。”这就是说，各级领导机关和领导人都是不同层次和不同范围的党员选举产生的。但在实际运行中，人选实际上早由上级部门或个别领导圈定，投票只是一个形式。这是党内选举存在的主要问题。

2、对差额选举限制多，实际上多为等额选举。中共从1987年起就开始推行了对中共中央委员的差额选举，改变了以往数十年一成不变的等额选举方式。中共十三届中央委员会用差额选举的办法选出，结果若干中央提名的候选人，包括个别重要干部，未能顺利当选中央委员。在1997年的十五大上，仍有一些党的重要官员在中央委员会的选举中被“差”掉。中共中央在选举方式上的这一变化，的确是中国民主政治发展的一个实质性的突破，应当给予充分的肯定。但是目前党内差额选举的比例很小，且只限于对中央委员的选举之中，而且还是在“预选”中，[27]对于各级党的主要领导机构和主要领导成员的选举通常仍然使用等额的方式，这是党内民主无法落到实处的一个重要因素。

3、党的基层组织任期模糊，常常超过党章的规定。有时基层组织任期已满，但经常以找不到合适的人选为藉口，随意推迟选举。有些基层组织在换届时，明明有条件进行民主选举，却偏偏要由上级党委任命产生亲折领导人，连投票选举的形式都可置之不顾。[28]

其次，党代会权力流失。按照党章规定，党的全国代表大会是党的最高权力机关，由它产生中央委员会，中央委员会产生政治局，政治局常委和总书记（1982年前称“主席”）

。但实际上正好相反，一般是总书记和政治局常委会领导政治局的工作，政治局及其常委会又领导中央委员会的工作，而中央委员会的实际作用又远远超过党的全国代表大会

，形成一个权力不断向上集中、向下辐射的科层制的金字塔结构。究其原因，从历史上看，中共是在极其险恶的斗争环境中按照列宁的建党模式建构其组织体系，强调调度集中和高度统一在当时是唯一的选择。建国以后，由于极“左”指导思想长期在党内占统治地位，因而未能及时从革命党向执政党的根本转变，党内高度集权的一元化体制被沿袭下来，并在不断升级的“以阶级斗争为纲”的政治运动中逐渐被强化。

从操作技术上看，全国党代会通常5年召开一次，中央全会一般一年召开一次，它们显然绝大部分时间都处于闭会状态，又如何能履行职责，自然就由中央政治局及其常委会主政。再从人数上看，全国党代会代表多达一二千人，中央委员会人数也在一二百人左右，加上候补委员多达300人左右，且分散了就全国各地，各自从事自己的本职工作，因此日常工作难以开展。而政治局委员一般在20人左右，常委更是屈指可数的几人，而且一般都在北京，便于及时高效地工作。于是中央政治局及其党委会便成为中共事实上的领导中枢。久而久之就容易模糊甚至颠倒党内的授权关系。

第三，家长制盛行。早在1962年，就曾说过：“党委的领导，是集体领导，不是第一书记个人独断。在党委会内只应当实行民主集中制。第一书记同其他书记和委员之间的关系是少数服从多数。”把那种“一个人说了就算数”的第一书记称为“霸王”，认为他们连封建时代的某些帝王还不如。[29]党章明确规定：“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要由党的委员会集体讨论，作出决定”。从政治学的学理上看，中共的集体领导制度(党委制)属于典型的委员会制，其特征是：第一，委员会的成员权力平等，一人一票，每票等值；第二，一切重大问题均由委员会集体讨论并按照少数服从多数原则共同作出决定；第三，委员会负责人有权召集或主持会议以及主持日常工作，但无权单独决定重大问题；第四，因此委员会所有成员对委员会作出的最后决定都负有共同责任。[30]然而，这一集体领导制度在实践中常常受到扭曲，各级党的主要领导人凌驾于组织之上发号施令、独断专行的家长制现象时有发生。特别是1957年以后，随着个人崇拜的日愈严重，他拥有了凌驾于全党之上的不受制约的权力，致使党的集体领导变成个人领导，使党的民主集中制度变成没有民主的集中制，变成了个人高度集权的家长制。这实际上成了发动而又得不到及时制止的主要根源之一。正是基于对其危害性的深刻体认，邓小平多次指出：“不彻底消灭这种家长制作风，就根本说不上什么党内民主，作么社会主义民主”。[31]中共十一届三中全会以后，这种家长制现象有所改观，但各级党的领导人权力过分集中、不受制约因而以家长自居的现象仍未从根本上改变，家长式的人物在党内绝非另类，这导致权力对党的严重腐蚀以及削弱党与其基本群众(广大普通党员)的政治联系，降低了党在人民群众中的影响和号召力。

第四，党内监督机制不健全。在中国共产党一党执政的条件下，对权力监督首先是对中共监督，从可行性的角度看，加强党内监督是必要的，也是可行的。但权力过分集中的党的领导体制则削弱党内监督功能。具体地说，中共党内专司监督职能的机构是各级党的纪律检查委员会，它成立于1978年，当是二方面想解决权力过分集中于个人或少数人手里而不受制约的问题，另一方面是建立在中共老一辈革命家个人品质的基础上的。这就决定了我国初始的党内监督体系，之它的诞生到组织构成以至于投入实际运作，都必须赖于从中央到地方、由上级到下级的势能作用，借助于人的自觉程度特别是党的领导层的自我约束来实现的。虽然党的十二大确立了纪检机构由党的代表大会产生的方式，但纪委并不是向产生它的代表大会负责，而是向同级党委负责。因为地方各级纪检机关的人员编制、各项经费、干部任免等都归同级党委（党组）管理。从某种意义上讲，纪委对同级党委的监督，是下级对上级的监督，在实践中，很难对同级党委，尤其是对大权在握的党内第一把手实行真正的监督。尽管按规定，上级纪委可以监督下级党委负责人，事情往往是“看得着、管不着；管得着，看不着”，只要不发生重大问题，仍处于“虚监”状态。

针对上述问题，应从以下几方面入手来推进新世纪党内民主建设，进而带动国家民主和政治改革的发展。

首先，健全党内选举制度，[32]包括：1、逐步扩大差额选举制，例如，逐渐增加中央委员会选举差额的比例，并把差额选举运用到正式选举之中，在条件成熟时，把差额选举的方式扩大到对中央政治局委员乃至政治局常委的选举之中，待中央的差额选举形成比较良好的秩序和规范以后，可以把此办法推广到一些省和直辖市党委的选举当中，然后再逐步推广到市、县和基层。[33]2、改革和完善候选人提名制度，主要是适当规定自下而上提名的比例，实行有特定比例的自下而上和自上而下相结合的提名制度。3、制定竞选规则、办法和程序，建立党内竞选制度。党的领导干部也实行类似公民选举一样的党内民主竞选，这样才能使党本身保持活力、朝气和自我更新的机制。

其次，加强党代会和中央委员会的作用。应切实落实党章规定，使党代会真正成为党的最高权力机关，充分发挥党代会和由它产生的中央委员会的基础性作用，为此，除了上面谈到的强化党代会和中央委员会的选举功能外，还可以考虑恢复1956年八大规定的党代会年会制和常任制，减少代表的人数，设置一定数量的专职代表，使党代表的工作够经常化；适当增加中央全会召开的次数；设置党代会的专门委员会，等等。再次，健全党内集体领导制度，铲除家长制。在党内改变一人说了算、听不得批评意见的封建家长制，彻底废除领导职务终身制[34]和个人指定继任者的制度，实行干部工作易地轮换制。党内的委员会和党员代表大会真正行使其一人一票的民主权利，“重大问题一定要由集体讨论和决定。决定时，要严格实行少数服从多数，一人一票，每个书记人有一票的权利，不能由第一书记说了算。”[35]

最后，强化党内监督。由各级党代表大会选举产生的各级纪委向同级党代表大会负责并报告工作，与同级党委具有平等的地位，其成员不宜相互兼任，以形成纪检机构和同级党委的张力。同时，在纪委系统实行垂直领导，即地方各级纪委的人事任免、人员编制、经费均由中央或上级纪检机关垂直领导。从而在体制内最大限度地发挥纪检系统作为党内监督机构的权力制约作用。

注释：

[①]

从近年来最高人民检察院向全国人民代表在奉所作的工作报告列举的有关腐败案件的数字，就可对腐败现象严重性的恶化窥见一斑。1991年最高的人检察院的工作报告谈到，上一年检察系统立案侦查的贪污受贿案件中，5万元月能上能下的重大案件1113件。单案受贿额最高的是人民币150多万元，港币2万元；贪污数额最高的是人民币500多万元，美元70多万元。1995年最高人民检察院的工作报告中，10万元以上的重大案件就达到1448件，挪用公款万元以上的545件。单案受贿额最高的为人民币217万元，港币212万元；贪污数额最高的为港币1300万元，美元80万元；挪用公款案件中，50万元以上的重大案件为人民币4000万元。1999年最高人民检察院的报告中列举道，上一年立案侦查的贪污、贿赂、挪用公款案件中，50万元以上的重大案件为1773件。从这些数据可以看出，不仅腐败案件的数量不断增长，而且腐败行为的违法犯罪金额也是呈直线上升之势。90年代中期以来，高数额的腐败案件迅速增加，如1996年违法犯罪金额在100万元以上的贪污贿赂案是1990年的9倍多，挪用公款50万元以上的案件是1994年的1.6倍。高数额案件的增长也使得重大案件的数额底线大幅度提高。由过去的5万元上升为10万元甚至50万元。如今，违法金额为数万元的仅国一般案件。

[②]

按照邓小平的说法，知识分子是工人阶级的一部分。相对于视知识分子为“臭老九”的极左指导思想和政治，这种提法无疑是一个巨大的历史进步。尽管它们未能充分体现知识分子的特殊价值。

[③]中国各派党纲中都明确规定自觉拥护中国共产党的领导。因此，中国的完全不同于西方意义上的在野党。

[④]萧功秦：《后全能体制与21世纪中国政治发展》，《战略与管理》2000年第6期。

[⑤]李泽厚：《世纪新梦》，安徽文艺出版社会性998年版，第157页。

[⑥]李泽厚：《世纪新梦》，安徽文艺出版社会性998年版，第181页。

[⑦]M．J．C．维尔：《宪政与分权》，苏力译，生活·读书·新知三联书店，1997年版，第16-17页。

[⑧]

按宪法规定领导和监督政府的人大其领导人在中国政治权力中枢（中共中央政治局）所处的位置基本要低于政府。从历史上看，全国人大除第一届（1954-1959）委员会由当时的党内第二号人物刘少奇担任，第五届（1978-1983）委员会由中共资深领导担任外，通常的情况是人大委员长排在国务院总理之后（不过节998年九收购价大常委会委员长由党的第二号领导李鹏担任，这被看作是人大地位有所提高的一种信号）。从地方上看，各级人民政府的首长一般都是同级党委的二把手，而人大主席仅列席常委会（党委书记兼人大主任的例外）。

[⑨]M．J．C．维尔：《宪政与分权》，苏力译，生活·读书·新知三联书店，1997年版，第12-13页。

书记人大政协范文篇10

一、当前我市新农村领头人队伍建设现状和取得的成效

目前，我市共有712个行政村，经换届选举后产生支部书记709人，平均年龄44.2岁，比上届下降1.6岁，高中以上文化334人占47%，经商办厂、种养殖大户451人占64%。村委会主任707人，平均年龄41.8岁，比上届下降1.3岁，高中以上文化243人占34%，经商办厂、种养殖大户531人占75%。经过近几年全市各级党组织的共同努力，通过抓源头、抓管理、抓培训，抓保障等手段，我市新农村领头人队伍建设取得了明显成效，农村各项工作得到了推进。主要表现在：

1、通过抓好选任环节，村级班子素质结构逐步优化

在村级组织换届中，通过深化党支部“两推一选”办法，加强党内直选，全面推行村委会“自荐海选”、选前“竞职承诺”和女委员专职专选等措施，注重从致富创业能手、务工返乡人员、退伍军人和大学毕业生中选拔任用村党支部书记和村委会主任，把一批政治素质好、群众威信高、致富能力强的同志选进了村级领导班子，村级领导班子整体素质结构得到提高和改善。

2、通过抓好培训环节，不断提升新农村建设领头人队伍的素质

我们以培养“三有”型即加快发展有本事、解决困难有办法、化解矛盾有权威的领头人为目标，常抓不懈，取得了明显的成效。一是强化培训领导。成立由组织部牵头，民政局、教育局、农业局等部门主要负责同志参加的农村基层干部素质培训工作领导机构，制定长期的培训工作目标，定期分析培训工作实施情况和存在的问题，研究下阶段培训工作的重点，协调培训工作的有关具体事项。二是完善培训机制。为确保培训工作的经常化、制度化和规范化，市委组织部制定了农村基层干部培训工作计划，规范培训内容，增强培训内容的系统性、计划性，避免了盲目性、随意性；村“两委”换届选举后和每年上半年，市委组织部都要组织村党组织书记和村委会主任进行一次系统的培训，传授工作方法，贯彻中央、省市委的有关精神。三是创新培训形式。继续搞好农村基层干部学历培训工作。对45岁以下的村党支部书记和村委会主任没有达到高中以上文化程度的，都鼓励他们参加学历培训，全面提高村党支部书记和村委会主任的科学文化知识；开展“三带三扶”活动，帮助新当选干部提高履职能力；开设农村“支部书记论坛”，为支部书记搭建起一个信息交流、问题同解、经验共享的互动平台，为推动新农村建设献计献策。

3、通过抓好管理环节，村干部考核、管理和监督机制日趋规范

近年来，我们通过不断的探索实践，一是制定实行了《党支部书记管理办法》。该管理办法对农村党支部书记的选任、职责、培训、考核等环节和要求都作了规定，明确了农村党支部书记的任职条件、工作职责、考核内容、奖惩措施等，成为乡镇党委对党支部书记进行管理考核的重要依据。二是坚持不懈抓好“三项制度”建设。我市于20**在全市开展了以“村级创业承诺制度、村务民主管理监督制度、村级财务委托制度”为内容的“三项制度”建设，进一步理顺了村党支部，村委会、经济合作社、治调、群团组织之间的工作关系，确保广大党员和群众事前参与决策、事中监督实施、事后检查落实的权利，切实加强对村干部的监督，提高工作的透明度。“三项制度”逐渐得到了农村党员干部和广大村民的认可和拥护，有效激发了村干部的工作积极性，使村干部创业干事更加规范化、民主化，村级财务管理更加严格化、透明化。到目前止，全市712个村中，已有707个村建立了“三项制度”，并正在有效实施中。

4、通过抓好激励保障，促进村干部发挥干事创业的积极性

一是建立了现任村干部年终考核奖励制度，根据创业承诺完成情况实行分级奖励，以奖代补；二是实施离任村干部生活补助政策，对连续或累计担任村正职15年（含15年）以上的离任村干部发放生活补贴，去年在原来发放的基础上提高了补贴标准；三是设立党员关爱基金，通过党员关爱基金及时对生活困难党员等重点对象提供帮助；四是定期选拔录用优秀村干部到乡镇工作，探索在优秀农村干部中招收事业身份工作人员，以此提高村干部为村民服务的工作积极性。

5、新农村领头人队伍建设取得明显成效，各项工作建设稳步推进

一是加强了以党支部为核心的村级组织建设，村班子的凝聚力、战斗力明显增强。我市各镇乡党委通过强化教育，明确职责，严格管理，妥善处理等措施，解决了部分村班子不团结，干部角色错位、位置不正等问题，较好地理顺了两委会的关系。二是健全规范了农村各项规章制度，农村基层民主法治建设稳步推进。首先村民的民主权利得到了充分的行使。针对个别新当选的村委会成员不能很好履行其职责，村民在党支部的领导下，依法对其进行了辞免职，并重新选举，产生了群众信任的新的村委会成员。其次民主决策的落实情况有了较大的改进。大部分村在村集体经济发展项目和较大的公共设施建设项目上基本上经过了村民会议或村民代表会议讨论，并经村支书、村主任联签联章后实施。再次是民主管理逐步走上规范化制度化。全面健全和完善了村级各项规章制度，使管理工作有章可依。同时民主监督意识增强。各村普遍建立起民主监督小组，对重大事项进行监督。积极开展“村民自治示范村”、“民主法治示范村”等创建活动，提高了村民自治水平。三是加大了产业结构调整和经济项目开发力度，农村集体经济得到了壮大。首先是加大了对发展农村集体经济的政策扶持力度和落实帮扶措施。为加快薄弱村经济发展，组织开展“五帮一”活动，即市级领导、镇乡联村干部、市级机关单位、强村和强企联合帮扶一个薄弱村，开发经济项目，壮大集体经济，并连续结对帮扶3年。其次是积极调整产业结构，发展效益型农业。几年来，建成了一批有发展潜力的基地和项目，发展了集体经济，为基层组织建设奠定了强有力的物质基础。

6、加强了党员的发展、教育和管理工作，党员队伍素质明显提高

一是加大了党员发展工作力度，重视女党员、年轻党员的发展，改善党员队伍结构。二是重视党员的教育阵地建设。几年来，花大力气进行党支部活动室规范化建设，目前，全市绝大部分行政村建立了电教播放点。三是积极探索党员管理途径。通过民主评议，处置了一批不合格党员，同时加强对外出党员的管理

二、当前新农村领头人队伍存在的主要问题

1、部分村两委关系不顺，难以形成工作合力

自全面推行村民自治以来，特别是村委会实行直选以后，村“两委”关系不和不顺一直是我市农村比较突出的一个问题。从今年换届情况看，村“两委”关系不顺的依然不少，据了解，换届后全市村两委关系和谐的村有210个，村两委关系紧张的村有90多个，个别镇（街、区）村两委关系有矛盾的占到了近1/3。村“两委”关系不协调主要表现出五种类型：一是“两委”争政。这种村多数比较富裕，集体经济雄厚，“两委”都想取得村务的决策权，把村务当作“篮球”一样抢来抢去，相互争权夺利，造成关系对立。二是“两委”推政。这种村一般比较穷，集体经济不发达，村干部奉献意识不强，工作上互相推诿扯皮，互相拆台，只顾闹矛盾无暇理村政，把村务当作“足球”一样踢来踢去，致使村政搁置。三是支部独政。这种村往往支部书记威信较高，沿用以往独揽大权的工作方式，把依法选举产生的村主任当成摆设，同样也形成“两委”关系紧张的局面。四是领导关系错位，村委专政。这种村情况比较复杂，新当选的村主任有的的确有能力，得到村民的支持，想独自主政；有的是家族、派性势力推出来的；还有的是通过贿选等不正当手段当选的，个别人身上还有劣迹。他们片面理解村民自治，认为自己是多数村民选出的“村官”，应当说了算。因此，工作中与党支部争权力、比大小、论高低。五是违纪“乱政”。今年换届后已有14名村两委干部因违反土地管理法规、职务侵占、贪污受贿、等原因被立案查处，导致这些村领导班子不健全，甚至陷入瘫痪的局面。

2、部分带头人发展农村经济、带领群众致富的能力不强，作用不明显

一方面，一些村级班子缺乏在市场经济条件下创造性地开展工作的本领，对如何发展农村经济、如何带领群众致富、如何建设新农村心中没底、办法不多；另一方面，有些村干部尽管头脑比较活，门路比较宽，能力较强，但精力不够集中，缺乏事业心和责任感，虽在其位但不谋其政，没有很好地履行自身职责。本次换届后，据统计，全市712个行政村中，由从事经商办企业、种养殖大户等先富群体担任村支书的占65.3％，担任村主任的占75.3％，担任村两委成员的占54.8％。他们当中有相当一部分长年在外，专注于办企业、经商，对村里事务无暇顾及，有的甚至不闻不问，撒手不管，导致村级组织运转不畅，村级班子也因此缺乏号召力和凝聚力。

3、对党支部书记、村委会主任的考核、管理、监督还缺乏有效机制

我市《党支部书记管理办法》已经试行4年、农村“三项制度”也已推行到第5个年头，但现有的机制对党支部书记、村委会主任的考核、管理和监督有效性不够，还需要进一步完善。

4、农村集体经济普遍薄弱，激励保障措施还不够健全

我市年集体经济收入低于1万元的村有233个，没钱办事的问题比较突出，集体经济薄弱也制约了村干部的保障问题。据统计，我市农村干部中，无误工补贴的村干部有7.7%；年误工补贴在1000元以下的有45%；1000—5000元的有37.6%；5000元以上的占9.7％。同时，我市现行的离任村干部生活补助政策对象上只是补助到正职，没有享受补助的其他村干部也提出了一些新的要求。村干部养老保险受任期变动、缴纳持续性不强等因素制约较难实施。在医疗保障上，虽然大多村干部纳入了农村新型合作医疗，但存在报销比例偏低问题，一些患大病住院治疗的村干部生活比较困难。如果村主要干部的基本报酬得到解决，村干部的工作积极性将进一步发挥，工作责任感会得到增强。但也会面临其他村干部的对基本保障问题诉求，解决不好会导致降低其他干部的工作积极性，可能引起已经离任村干部对生活补贴的要求，在换届选举时主要干部职位的竞争会更为激烈等等问题的发生。

三、当前新农村领头人队伍存在问题的原因

1、市场经济带来的负面影响

一是人口的自由流动，导致大量优秀人才外流，使村干部选拔范围变窄，村后备干部培养困难；二是物质利益的刺激，使党员干部价值观念发生变化，宗旨观念淡化，造成大量村干部外流。

2、宗族宗派和宗教现象的存在影响着村级组织建设

特别是在村两委会换届选举中，遏制着优秀人才脱颖而出。在平时工作中干扰村干部的正常工作。

3、村集体经济薄弱，村干部报酬难着落

我市村级集体经济普遍比较薄弱，村干部报酬微薄，甚至没有。但是随着村级民主政治的推进，工作进一步规范化，工作压力相应增大，致使村干部工作积极性受到较大影响，出现有才干的干部不想干，搁担子挣钱，这在任职时间较长的干部中表现尤为突出，他们越来越意识到在职生活拮据、退后生活无保障的可怕。另外，有知识的年轻人不愿干，导致想换人无人可换的现象。

4、对村干部的培养教育力度不够

一是对不合格村干部的处置力度不够。尤其对通过直选产生的村委会成员缺乏行之有效的处置办法。二是对不合格党员处置力度不够大，党员出口不够畅。三是对村干部的教育不到位，往往只是在刚换届后，对全体村干部进行一次培训，并且时间短，质量难保证，个别地方只是流于形式。平时对村干部的教育几乎没有。四是后备干部推荐只是村主要干部说了算，缺乏透明度和群众基础，并且备而不用。

四、对策措施

针对村级组织换届后存在的问题，最近，我们通过调研，由市委出台了《关于建立农村基层组织建设“四项机制”的意见》，大力加强农村基层组织建设，特别是要着重培养“领头雁”队伍，打造和谐村级班子。结合金华市委组织部调研要求，我们认为加强新农村领头人队伍建设，可以从以下四方面着手：

1、创新选拔任用机制，选优配强领头人队伍

一是继续推行“两推一选”。对多年来换届选举工作比较顺利、党员群众民主法治意识较强、村内有党支部书记合适人选的村实行“两推一选”。在党员和群众推荐这个关键环节，注意加强宣传引导，明确候选人资格条件、推荐程序和步骤，把符合条件的优秀党员推荐出来。二是稳步扩大公推直选。在党组织领导班子坚强有力、党员队伍整体素质较好、村集体经济发展较快的村实行“公推直选”。三是选派机关干部到村任职。对经济基础较差、班子软弱涣散、村里没有合适人选的后进村，在选派工作组进行教育整顿的基础上，加大选派机关干部到村任职力度。重点从乡镇机关退居二线的干部中物色村党支部书记人选。四是探索尝试跨村任职。可根据本地实际，选择地域相邻、产业相近、一强一弱，且弱村没有党支部书记合适人选的两个村，成立联合党支部，由强村党支部书记担任联合党支部书记。五是做好从非党村委会委员中发展党员工作。特别是要做好非党村委会主任的发展党员工作，对村委会主任入党实行“三优先”（推荐优先、培养优先、发展优先），促进村两委班子和谐。六是探索公开选拔村级后备干部。进一步拓宽视野，打破地域、户籍和身份等限制，定期在全市范围内公开选拔村级后备干部。积极引导和鼓励高校毕业生到农村工作，使每村都有一名大学生村官，为改善村干部队伍结构奠定基础。

2、完善教育培训机制，提高村干部队伍能力素质

一是开展集中培训，进行课堂学习。按照分层分类培训原则，充分依托市委党校开设专题培训班，对全体村干部进行集中辅导培训。二是开展巡回演讲，进行引导学习。通过开展“新农村建设优秀带头人”、“书记主任好搭档”评选活动，在总结先进经验基础上，组织优秀支部书记、主任到各镇（街、区）进行巡回演讲，充分发挥先进典型的示范效应，引导村干部和谐共事，带头创业。三是通过开设“书记论坛”，进行启发学习。开设农村“支部书记论坛”，为支部书记搭建起一个信息交流、问题同解、经验共享的互动平台，以“创业富民、创新强市”为主题进行专题研讨，为推动新农村建设献计献策。四是通过党员干部远程教育网自我学习。利用党员干部远程教育网，组织全市村干部集中收看专题教育讲座。五是通过村官网站交流学习。以“关注民生、服务基层”村官网为载体，在“村官网”上进行交流学习，提高村干部建设新农村的能力。六是通过建立示范基地，组织实践学习。整合市地区资源优势和人才优势，以市委党校为中心，以乡镇和村级活动场所为阵地，依托远程教育和手机短信等现代教育资源，建立具有市特色的培训网络。选取条件好、环境优、示范作用强的果蔬种植合作基地、全面小康示范村，培养一批市级特色培训示范基地。各镇（街道、区）和村也分别围绕发展各自主导产业和带民致富项目建立具有本地特色的示范点。通过组织全市村干部进行跟班、顶岗实践学习培训，提高带头致富和带领群众致富能力。

3、健全监督管理机制，深化“三项制度”，推动村干部团结干事

一是加大“三项制度”落实力度。对以“村级创业承诺制度、村务民主管理监督制度、村级财务委托制度”为内容的“三项制度”建设，按照“整改一批、巩固一批、提升一批”的方法进一步深化“三项制度”的落实。二是深化村级创业承诺制度，推行践诺四步法。实行“年初定诺、每季析诺、年中督诺、年终评诺”制度，构建村干部践诺跟踪督导机制。三是完善村务公开民主管理制度。出台村级班子议事规则，进一步明确村两委分工和民主议事规则，建立村委会定期向党支部汇报工作制度，为村两委和谐共事提供制度保障。强化村务监督小组监督，引导村务监督小组正确履行职责，加强对村务、财务的监督。四是坚持村级财务委托制度。规范村级财务管理，强化镇（街、区）的监管功能，村级财务全部委托镇（街、区）村级财务中心统一管理，严格实行村级财务支出分级审签。五是建立健全村党支部书记、村委会主任考核机制。依据村党支部书记和村委会主任的各自职责分别制定“党支部书记考核办法”和“村委会主任考核办法”将考核办法与干部基本保障相挂钩，促使村干部履职创业。

4、加强党的作风建设，努力提高党员队伍整体素质。一是要加强党员教育

要加强党员教育阵地建设，进一步加快党员活动室规范化建设和电教播放点建设。要积极探索党员教育的有效形式，以党员电化教育为主要手段，结合其他形式的党日活动，如劳动竞赛、举行纪念重大事件活动等，做到寓教于乐。党员电教一方面要依靠上级提供片子，另一方面自己也要制作一些身边的典型事例的片子，从而增强教育的实际效果。要增强教育的针对性，特别是电化教育要多提供一些实用技术类、身边事例类的片子，同时也要开展一些思想政治教育。二是开展党员民主评议，严肃处置不合格党员。制订《关于严肃处置不合格党员的意见》，进一步明确不合格党员标准，提出不合格党员的具体处置意见，集中精力处置一批不合格党员，畅通党员队伍的出口，以进一步纯洁党员队伍，提高党员队伍的整体素质。三是注重党员发展工作。全面推行发展党员公示制，在积极分子确定、预备党员接收与转正各个环节都必须向社会公开。实施发展党员预审制，凡涉及到村主要干部的亲属发展党员都必须报乡镇党委预审，防止党支部家族化。积极探索新的社会阶层中发展党员工作。

5、规范村级工作运行机制，促进村干部依章办事的自觉性

一是完善村级各项规章制度。做到村两委会职责上墙，理顺两委会关系，使两委会相互依赖、相互促进、合作共事，切实推进村级各项事业的发展。印制村干部工作手册，做到村干部人手一册。各项制度要做到简单明了、便于操作，保证各项制度落到实处。二是健全工作议事规则。凡是重要问题，要按照民主集中制的原则，实行民主决策。一般先由村党支部提出议案，在征求各方面意见的基础上，召开村党支部、村民委员会联席会议讨论决定。须依法提交村民会议或村民代表会议讨论的重大事项，原则上先在党员大会或党员议事会讨论后，提交村民会议或村民代表会议讨论通过。本村十分之一以上的村民提议需要召开会议讨论的事项，经村两委会联席会议研究后，及时召开村民会议讨论决定。重大事项需要盖章的，须由村党支部和村民委员会共同研究，并实行联章联签，使用时按规定审批和登记。另外，有条件的地方，可建立村级组织民主听证会制度。听证会由党支部主持，村党支部和村委会分别作工作报告，财务收支情况报告、共同听取全村党员、群众的意见和建议，与党员、群众共商村内大事。

6、完善激励保障机制，促进村班子干事创业的积极性

对照中央提出“一定三有”的目标要求，解决村干部的基本报酬问题。从我市实际出发，主要从四个方面对村干部激励保障机制作进一步探索和完善。

一是建立基本报酬保障制度，让村干部收入有保障。按照不低于当地农村劳动力平均收入水平（浙江省平均为1.2万元，我市约为1.26万元）确定村党支部书记和村委会主任基本报酬。经测算，我市发放党支部书记和村委会主任基本报酬，共需约1771万元（省委组织部已向省财政厅提出的建议方案：村党支部书记和村委会主任的基本报酬由财政全额支付，县级以上财政共同承担，省级财政实行转移支付，缺额部分由市、县两级财政解决，具体办法待明确）。发放基本报酬有3种建议方案：方案一：基本报酬（占60%）与实绩考核（占40%）结合制。在确定村干部基本补贴的同时，根据年终考核结果确定绩效报酬，实行基础报酬加绩效报酬的办法。方案二：定额补贴制。根据全市农村经济发展和农民人均纯收入情况，统一核定村干部报酬标准。方案三：结构补贴制。实行“基础工资（根据全市农村劳动力平均收入状况的60%计算）+人口系数工资（按村人口规模大小确定三个档次：1000人口以上的为第一档；500—1000人口的为第二档；500人口以下的为第三档）＋绩效工资（按全市农村劳动力平均收入状况的20%计算）”的办法，确定干部报酬标准。村党支部书记和村委会主任“一肩挑”的，其工资分别上浮50%。同时，制定其他村干部的基本报酬解决方式。结合实际，我们提出以下方案：村主要干部基本报酬解决后，其他干部可以实行职务补贴加上误工补贴的办法解决。具体金额可由村两委班子会议研究提出初步方案后，提交村民代表大会或户代表大会审议，报上级审批后执行，经费由村集体经济分担。

二是制定村党支部书记和村委会主任考核管理办法，实行绩酬挂钩。进一步明确村党支部书记和村委会主任的职权和任务，确定村级班子特别是村党支部书记和村委会主任的任期目标和年度目标，加强管理，做好年度述职评议工作，把落实基本报酬与考核结果相挂钩，充分发挥基本报酬奖优罚劣的作用，对那些不认真履行职责、违纪违规等表现较差的村干部扣发或取消基本报酬，切实做到激励先进、鞭策后进。

三是建立基本养老保险制度，使村干部退有所养。通过调研有以下几个解决方案：方案一：为符合参加城镇职工养老保险条件的现任农村支部书记和村委会主任办理城镇职工养老保险。优点是城镇职工养老保险具财政负担相对轻（每年财政补贴约246万），干部养老有保障（缴费满15年，每月可领640元），个人负担低（98.4元/月）。不足是缴费需满15年才能领取养老金，少数经济困难村干部离任后继续投保有一定经济负担；方案二：为现任村支部书记和村委会主任办理新农村养老保险（金华地区实施方案农保处正在调研当中，具体实施需要进一步明确）；方案三：参加市被征地农民基本养老保障。参照《关于印发《市被征地农民基本养老保障实施办法》的通知》的实施办法，建立村干部基本养老保障办法。缺点是市财政投入资金大（8800元/届/人，市财政共计约需承担1221万元），村两委换届频繁，后续保障投入大。方案四：由商业保险公司承保村干部养老保险，优缺点是可操作性较好，财政负担相对较低，但到期领取养老金低（按每年1000元/人缴纳保费连续缴纳5年，到期领取养老金平均40元/月），保障有限。保险经费按4：3：3的比例，市财政补一点、村集体贴一点、个人出一点的原则实施。对离任十五年以上老干部，继续实行离任村干部生活补助制度，补助金的发放标准，根据市财政情况逐步提高。

四是加大政治激励保障力度，使村干部进有渠道。定期面向大学生村官和优秀村党组织书记、村委会主任招考乡镇公务员，探索从优秀村干部中招收事业身份人员，有计划地从农村大学生村官中招考乡镇事业编制人员。注重推荐政治素质好、参政议政能力强的优秀村党支部书记、村委会主任，担任各级党代表、人大代表、政协委员。建立党员“政治生日”纪念和党员亡故关怀制度，加强对农村党员干部政治关怀。