农民制度性范文10篇

农民制度性范文篇1

关键词：成因与依据，主要体现，必要性，立法建议

一、农民政治参与的成因及依据

自二十世纪八十年代以来，中国进行了伟大的经济体制改革，广大的农民在经济体制改革中取得了巨大的成果，伴随着改革步伐的加快，一系列政治体制改革措施全面的开展，为农村扩大农民的参政议政提供了更为广阔的舞台和不断扩大的自由度。农民政治参与是指作为社会主义民主政治主体之一的广大农民群众通过投票选举、上访、诉讼等形式参与政治生活，表达自己的愿望，保护自己的切身利益，并试图影响各级部门决策的行为。

另外，笔者认为，农民政治参与的产生除上述历史原因外，最主要还有以下两个原因：

（一）现实条件

1、农民政治参与是建设我国民主政治的重要组成部分。人们一般认为，现代民主政治发展的过程就是政治参与不断扩大的过程，一个国家公民的政治参与程度和水平越高，这个国家的民主程度和政治发展程度就越高，农民人口在我国占绝大多数，他们政治参与的程度和水平几乎决定着我国整个国家政治参与的程度和水平，很大程度上影响着我国物质文明、政治文明和精神文明协调发展的目标的实现①。

2、农民政治参与是农民合法利益的重要保护手段。中国三农问题的不稳定，最主要的

表现之一，就是农民权益的受损②。众所周知，近年来国家通过立法、行政和经济等手段加大力气促进农民收入的增加，取得了显著的效果，同时，伴随着农民增收，农民对政治参与的意识也在逐步增强，他们要求在一定程度上要通过参与政治决策来影响决策者的意志，并且透过法律制度的管道进行自我保护，最终真正能够保障合法经济利益。

（二）法理依据

1、法的价值理论。法的价值是指法作为客体对于主体的满足以及相对于主体的绝对指向，农民问题的实质是人权问题，农民制度性政治参与的终极目标就是要保障人权，人权是一切人满足自身需求、享有人身自由、并对自身以外任何事物发生不同联系的资格和能力的总和，是社会的人的权利和人的社会的权力相互关系不断发展的统一体③。而人权又是法的基本价值之一，法就是要通过其特有的功能保障社会群体在一定时期内享有生存和发展所必需的条件，实现法的价值，加之我国治理国家的基本方略是依法治国。所以，实现法的人权价值必然要求法律赋予农民政治参与权。

2、宪法精神。近代意义上的宪法产生于自从资产阶级革命爆发后，在资本主义商品经济占据主导地位、资产阶级掌握国家政权和启蒙思想广泛传播的历史条件之下，资本主义宪法倡导的天赋人权、自由平等和权力制约理论为各国宪法所响应。我国宪法以人民主权为原则以根本法的形式赋予公民广泛的政治权利和自由，农民政治参与的过程就是在行使宪法赋予的神圣权利。

二、农民政治参与的主要体现

中国农民的处境困难的根本性和结构性的根源，就是，伴随着农村利益格局多元化和农村社会的阶层分化，小农经济格局以及人口相对于土地的资源紧张性。如果在有限的土地上，农民以小农经济型态维持一种可以满足温饱，但是却没有商业利益的小农农业经济，农民所面临的经济问题就有两个：缺乏参政和工作机会、以及缺乏现金收入④。而且，农民在政治上基本上处于无权地位，加之长期以来受封建思想的影响，心理结构具有二元性（即崇拜又畏惧权力、既逆来顺受又暴力对抗、既有平均思想又有特权观念），基于上述原因而言，农民政治参与主要体现在以下几个方面：

（一）农民政治参与的目的方面

广大的农民还是愿意用参政议政的方式来表达自己的意愿的，影响政策的制定和执行，改革开放以来，农民一直关注自身经济的发展，利用国家的各种开放政策发展农村的经济，致富奔小康。在反映的情况中，公共事务问题（如选举、教育、交通设施、土地分配、公共设施、村福利等）占到首位，经济问题占到第二位，这说明一方面中国农民的经济得到了很大的发展，村民把眼光放在了村里公共事务的建设上来，经济意识和经济头脑增强。另一方面也反映了农民依然把参与政治作为大事来做。

（二）农民政治参与的动机方面

农民政治参与的动机，乃驱动农民进行政治参与的心理力量。对此学者并无定论，但最主要的是经济动机和非经济动机，而且经济动机是最基本的。在经济发展过程中，农民、集体、国家之间存在经常性的利益冲突，农民为了保护自己的利益，必然要过多地参与政治，这就说明农民经济主体地位已经确立并且需求经济利益的保护机制。

（三）农民政治参与的形式方面

农民通过多种参与政治的形式来影响政策的制定和执行，但是农民利用的这种形式却反映出农民的参政水平。农民从自身的利益出发，还是从公众的利益出发，关注整个社会和国家的利益，都是影响政府政策的实际结果的行为，个人的政治参与水平也体现了一个国家的民主化程度。笔者认为，农民的政治参与形式最主要的可分为制度性参与和非制度性参与，所谓制度性参与是农民依据国家宪法、法律、行政法规、行政规章以及一些其他的规范性法律文件规定的制度、方式和程序向国家机关、自治组织及其工作人员提出意见和建议，或者通过国家司法机关主张诉讼权利，参与公共事务和国家事务的行为。而非制度性参与是指不符合国家宪法、法律、行政法规、行政规章以及一些其他的规范性法律文件规定的制度、方式和程序而进行的影响政治决策过程的活动。而中国农民的制度性参与并不顺畅，其权益受损时通常保持沉默是一个选择，但是，“愈来愈多的农民开始自己组织起来，不是设法走进制度性参与，而是走向暴力性的非制度性参与。⑤”由此，法律治理化终于发展到了没有法律的治理化，发展到了无法的治理，这种治理恰恰是以普遍存在的法为依据的，这个普遍存在的法就是原始的惩罚和原始的暴力。其实，大部分的农民并不会选择走上与政府作对的路，农民如果有办法自我组织起来，往往采取的第一步是“上访”。但由于农民的组织一方面仍然没有与外界“链接”，仍属孤立，另一方面他们在正式的政府内部没有代表或人，因此无法挑战容易勾结的官僚体系，其结果经常是上访无效，或者更不幸的是上访者惨遭逮捕或者打压。面对这种体制内参与几乎是完全不通的情形，农民在其权益被压迫、侵犯忍无可忍之下，组织起来冲击地方政府的情形便经常发生，“打着‘减负代表’的

农民领袖已经非常具有组织力和号召力，可以很有组织地将农民组织起来，其与政府的对抗已经逐渐有升高趋势，甚至出现暴力倾向。⑥”

（四）农民政治参与的其他方面

农民政治参与还存在如下问题：参与的主动性和自觉程度低，参与的高指向性，参与要求与能力之间的反差大；农民掌握政治知识的整体水平仍然很低，农民政治参与态度也较低调，对政治的评价倾向于消极，农村社会分层、经济和社会地位、宗族和新闻媒体影响着政治参与，在中国农村宗族仍然是左右决策的主要力量；政治参与热情有待进一步提高，看客心理、热衷实利、忽视政治是主要表现，政治参与的质量较低，主要表现在从众性参与较多、参与仅限于社区性参与或问题性参与，政治参与的有效性较低，质量不高；农村妇女在政治参与中有较强的依赖性，处于政治边缘化状态；农民工政治参与率较低，政治参与受到各种限制。

三、构建农民制度性政治参与法律制度的必要性

中国农民的非制度性参与具有以下特点：首先，这些非制度性参与已经不是独立偶然的事件，而是愈来愈频繁且趋向有组织的；其次，这些行为往往是因为基层政府或干部的腐败或滥权，且农民经由正式管道无法伸张和保护其受损的权益；第三，这些行为本身并无法真正改变既存的正式政治制度向良性转变，也无法形成一种稳定经常的有效参与，亦不利于形成一种“善治”，更对“发展”起不了太大的帮助；第四，农民的非制度参与有可能慢慢产生跨域的联系，但是这种联系并没有进入合法公开的参与渠道，且其与政府的对抗性会加强。

简言之，农民在制度性的政治参与管道受阻，其有内聚性、地方性的有利于公共对话和民主参与并能促进公共利益的政治参与机制没有被开发的情况下，结果形成了另一种具有破坏性的政治参与，这不仅是农民的损失，更是对整体政治秩序和民主政治的损失。因此：

（一）农民制度性政治参与是实现法治、宪政的基本途径

党的十五大把依法治国确立为治国方略，并写入《中华人民共和国宪法》，明确规定要“依法治国，建设社会主义法治国家”。要实现社会主义法治，必须具备法律条件和制度条件，健全的法律制度和民主参与政治的体制是制度条件的重要内容，另外，普遍认为，宪法是静态的宪政，宪政是动态的宪法，要实现宪政，就必须以宪法为前提，以民主为核心，以法制为基础，以保障人权为目的，而这一切对于中国来说，都要依靠农民制度性政治参与的解决，否则，法律条款、民主、农民人权在农村就是缺失的，法治、宪政也就成为了空谈。

（二）农民制度性政治参与是维护社会秩序稳定、化解社会矛盾的有效手段

如前所述，农民往往在通过正常渠道进行政治参与很难凑效的情况下，进行非制度性政治参与，导致一系列恶性事件、抗议和暴力对抗活动的发生，甚至违法犯罪，当然这些行为都反映出农民政治参与意识的增强，但都将对农民个人、家庭、社会和国家产生不利影响，对我国农村地区民主法制建设进程带来严重的破坏，而且，会在农民和自治组织、人民政府之间产生一些比较复杂的矛盾。所以，通过具有公开性的法律制度安排，引导农民走上制度性参与的轨道，将有利于农村社会的治理和维护稳定的社会秩序。

（三）农民制度性政治参与为农民提供了一种有效的政治参与社会化方式

政治社会化是农民获得政治倾向和行为模式的成长过程，是人终其一生的持续活动⑦。通过政治社会化，要把一定的政治文化、态度、观念和政治规范通过各种途径不断渗透于个体，使其由一个自然人成为政治人。为了建设高度民主的国家，使个人充分了解民主价值、掌握民主程序，具备民主操作能力，积极参与政治，主张自己的权利，农民制度性政治参与应当成为当代农民政治社会化的重要内容，也是最直接，最有说服力的政治社会化途径。

综上所述，构建农民制度性政治参与体制是完全有必要的，是有充分理由的，农民制度性政治参与体系要发挥他应有的功能，更需要一套程序和规则体系，而国家法律是最具强制力的规则组合，借法律之强制力为农民制度性政治参与的实践提供保障，是符合制度性政治参与实质和发展规律的。

四、构建农民制度性政治参与的法律制度的立法建议

法律本身并不能看作是静态的规章，如何使用法律，并以法律作为一个操作的工具和平台，才是法律的精髓所在。中国农民作为一个弱势团体，只有当农民变成了公民，并且透过制度的管道实现自我保护时，才能最终真正保障其权益。如果从这样一个角度来看，为农民制度性政治参与体制奠定一个长久可行的基础才是当务之急，而不仅是停止对农民权利的侵害。可以说，法律在奠定工程中正发挥着至关重要的作用。而现代法精神与农民的社会生存状况和文化观念不相适应，由此导致了法律在执行过程中的困难和紧张，而克服这种困难和紧张，彻底改变乡村社会治理，改变乡村经济、政治、文化和风俗习惯，实现对乡村的全面治理，只能做一个长远的计划和蓝图，在这种状况下，成本最小的方法或者说最易实现的有效办法就是改变法律，让法律来适应农民社会生存的具体情况。笔者就农民制度性政治参与体制构建提出以下立法建议：

（一）修改现行《选举法》，完善人民代表大会制度，实现公民公平享有政治权利

如前所述，现阶段我国农民进行政治参与的目的主要仍然是公共事务问题，善于利用并改革地方人大之选举制度，作为诱发农民合法结社之社会动员机制，提升中国农民的公民权力的意识与能力，让他们积极地参与进来，选出他们自己的代表并进入国家权力机关表达自己的意志，保证宪法赋予公民政治权利的公平享有。按照《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》的规定，农村人口选出人大代表的比例是城市人口选出人大代表比例的四分之一，也就是说，在人大代表的选举上，农村人口的公民权是城市人口的四分之一。这是一种法定的不平等。当然，这种配置是有立法当初的国情，但是这种国情一方面已经有所变化，另外一方面也不能忽视此种制度性扭曲所形成的潜在歧视效果，应该修改法律，切断不平等的源头。毫无疑问，这对于我国的根本政治制度也是一种改良。

（二）修改现行的《户口登记条例》，保障农民的迁徙自由权和择业自由权

用“三个世界”的理论来表述他的国际观，作一个简单的类比，在中国内部，也存在着“三个世界”：大城市是第一世界，那里集中了主要的政治、经济和科技资源，左右中国命运的精英人物在那里聚集、从全国搜集的大量的财富也在那里聚集，中小城市是第二世界，广大农村则是第三世界⑧。作为中国之第三世界人的农村农民基本处于政治上无权、经济上弱势、文化上落后，其对城市的功用被定位为提供原材料和供应廉价劳动力。在社会主义中国，农民不是一种职业，甚至也不单是一种身份。职业可以改变，身份也可以调换，但现行《户口登记条例》以法律的形式，刚性地限制农民的迁徙自由和择业自由，洛克强调的人身权，中国农民并没有充分享受。农民的迁徙和择业自由是基本的政治权和人身权，却被剥夺。农民的政治参与权何谈

行使。现在虽然有所松动，但在户口等级背后是重大的利益差别，比如就业、子女上学、住公房、吃补贴、使用公用设施等都大不一样。在这种户口利益分配机制的作用下，人们都企图实现户口等级的垂直方向跃迁。总之，现行的户口制度对农民是极为不利的，把他们限制在狭小的地块上，一代一代繁衍下去，与日益发展的现代文明始终隔着一段距离。从立宪角度看，在美国、德国和欧盟，宪法要求存在全国性的共同市场，其内部应该维持四大自由流通，即人员、商品、服务和资本的自由流通，如果中国宪法当中写入这一条，其他法规包括地方保护性规定就要以宪法为准绳加以修改更正，社会各阶层、社会成员之间的平等和公平地参与政治就指日可待了。

（三）改革现有的村民自治制度，通过立法赋予农民更加宽阔的结社权行使渠道

村民自治是指农村社区的居民自己组织起来，以实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为核心内容，从而进行自我管理、自我教育、自我服务的一种民主组织形式。随着村民自治的不断推进，我国农民的政治参与意识不断增强，政治参与能力不断提高，但自治模式仍然单一，目前法律规定只能选择一种村委会模式。《宪法》第35条明确规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”依据法条，农民完全可以成立各种专业协会完成各种职能，使农村治理结构多样化，这实际上意味着政府职能的转变，由农民协会来代表农民的利益与政府对话，较之与农民“非制度性政治参与”更为安全可控，从而更符合政府的偏好。因此，政府可以通过建立各种秩序框架允许农民协会的建立和存在。另外，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第29条规定，“选民或者代表，10人以上联名，也可以推荐代表候选人。”这条规定给农民以及农民团体提出自己候选人给予了一个合法的机会。虽然选民提出的候选人根据该法第三十条还要经过选民小组酝酿、讨论、协商而产生正式候选人名单，但是至少农民和农民团体根据法律是可以提出他们认为能真正代表自己利益的候选人。在此种可能的条件下，如果农民能有自己的组织和团体，那么组织或团体的代表在选民小组协商时也应该参与协商，这样才能真正确保其候选人不会被剔除到正式候选人名单之外，保证政治参与质量的优化。

（四）完善社会主义社会保障立法，加快农民社会保障制度的建立

《中华人民共和国宪法》第45条第1款规定：“中华人民共和国公民在年老，疾病，或者丧失劳动能力的情况下有从国家或者社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险，社会救济和医疗卫生事业。”但是在现实生活中，农民却远离了社会保障制度。从意识形态角度说，对所有社会成员都实行平等的社会保障，这是西方发达国家普遍实行的福利政策。我国是社会主义国家，更应该强调人与人之间的平等性，理应在社会保障方面做得更好，可十分遗憾的事，我国现行的社会保障仅限于城镇职工，广大农民却与社会保障无缘。制度排斥使得弱势群体无法达到起码的制度公正和保护，制度公正是保证社会各个领域的起点公正，程序公正和结果公正的底线，如果将主要社会群体排斥出了制度公正的视野，这至少意味着社会公正的底线出现了裂缝⑨。城镇职工工作了几十年，到了退休年龄享受退休金等社会福利保障，但农民却没有任何保障，难道农民每年上交的税费中就没有包括自己年老时的保障福利金？正因为这种忽视农民的社会保障制度，所以对广大农民来说，既不存在退休的问题，也不存在工作的问题，农民从小就得开始劳动，直到年迈躺到床上不能动弹为止，这种终生劳动制度是中国农民特有的现象。也正是这种有中国特色的制度缺憾造成中国农民的对政治参与兴趣的淡化和对国家的不信任，也为他们进行非政治性制度参与提供了温床。

（五）立法规范新闻媒体的舆论监督行为，为农民提供政治参与的对话平台

近年来，我国新闻媒体的舆论在国家法律监督体系下作出不可磨灭的贡献，成为一支重要力量，被誉为“第四种权力”。与此同时，学者们也提出了许多提高农民政治参与意识和政治参与质量的设想，都普遍认为大众传媒作为一条渠道在当前中国农民的政治参与中正扮演着一个不可或缺的角色，并通过对大众传媒双重功能的分析提出要大力发展和推进大众传媒在农民政治参与中发挥越来越大的作用。笔者认为，媒体作为一种舆论工具是“射程最远的大炮”，农民可以借助媒介来表达自身利益要求，实现和维护自身利益，农民可以借助媒体，来表达自身利益要求，利用舆论工具进行的政治参与活动，这是一种间接性的政治参与。伴随着我国农业文化水平的提高和我国社会民主进程的发展，农民运用新闻媒体的力量来表达利益、反映意见将会更加普遍，因为这种参与政治的形式具有其天然的优越性，就是成本低，见效快。最主要的是国家应该把农民来信、来访、来电，向新闻媒体反映不合理现象和问题的程序和方法通过立法规范化，并出台《新闻媒体接受农民来信、来访、来电处理办法》，促使新闻媒体认真对待这些来信、来访、来电，分类处理。一些典型的和重大题的来信、来访、来电，选登出来，以引起社会舆论和有关部门的重视，为农民制度性政治参与打开途径。

五、结束语

由于农民没有掌握政治资源、经济资源和文化资源，他们的弱势地位是不可避免的，问题是一个现代文明社会，笔者认为，应该为农民创造一个公平公正的法律环境，关键是要给农民以构建一个宪法、法律和法规保障下的制度性政治参与的制度体系，赋予农民一切平等的政治参与权利，并增进对农民的人道关怀，使农民能够积极主动地通过一系列“有序的、制度性”政治参与活动得到基本的生存保障和自由。这是中国农民走出几千年来“兴亡百姓苦”的历史性怪圈的必然选择。

注释：

[①][⑦]参见袁金辉著《村民自治与农民政治素质提高》，载，2004年12月15日。

[③]参见杜金韦主编《新编警察伦理学》，中国人民公安大学出版社2002年版，第101页。

[②][④][⑤][⑥]参见徐斯俭著《“有序参与”与中国农民权益保障》载《中国经济时报》，2004年3月4日。

[⑧]参见杨光著《“三农”问题再解析》载，2004年1月18日。

[⑨]参见曾群、魏雁滨：《关于失业与社会排斥的分析框架和原理》，参见《失业与社会排斥：一个分析框架》载《社会学研究》2004年第3期。

参考文献：

1、陈吉元、陈家骥、杨勋主编：《中国农村社会经济变迁（1949—1989）》，山西经济出版社，1993年版。

2、陆学艺：《当代中国农村与当代中国农民》，知识出版社，1991年版。

3、李学举、王振耀、汤晋苏：《乡镇政权的现实和改革》，中国社会出版社，1994年版。

4、徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，1997年版。

5、袁金辉：《当前中国农民政治参与研究综述》载《中国农村观察》2004年第4期。

6、张英红：《从梁漱溟到李昌平：欲说农民好困惑》载《宏观中国》2002年第4期。

农民制度性范文篇2

关键词：成因与依据，主要体现，必要性，立法建议

一、农民政治参与的成因及依据

自二十世纪八十年代以来，中国进行了伟大的经济体制改革，广大的农民在经济体制改革中取得了巨大的成果，伴随着改革步伐的加快，一系列政治体制改革措施全面的开展，为农村扩大农民的参政议政提供了更为广阔的舞台和不断扩大的自由度。农民政治参与是指作为社会主义民主政治主体之一的广大农民群众通过投票选举、上访、诉讼等形式参与政治生活，表达自己的愿望，保护自己的切身利益，并试图影响各级部门决策的行为。

另外，笔者认为，农民政治参与的产生除上述历史原因外，最主要还有以下两个原因：

（一）现实条件

1、农民政治参与是建设我国民主政治的重要组成部分。人们一般认为，现代民主政治发展的过程就是政治参与不断扩大的过程，一个国家公民的政治参与程度和水平越高，这个国家的民主程度和政治发展程度就越高，农民人口在我国占绝大多数，他们政治参与的程度和水平几乎决定着我国整个国家政治参与的程度和水平，很大程度上影响着我国物质文明、政治文明和精神文明协调发展的目标的实现①。

2、农民政治参与是农民合法利益的重要保护手段。中国三农问题的不稳定，最主要的

表现之一，就是农民权益的受损②。众所周知，近年来国家通过立法、行政和经济等手段加大力气促进农民收入的增加，取得了显著的效果，同时，伴随着农民增收，农民对政治参与的意识也在逐步增强，他们要求在一定程度上要通过参与政治决策来影响决策者的意志，并且透过法律制度的管道进行自我保护，最终真正能够保障合法经济利益。

（二）法理依据

1、法的价值理论。法的价值是指法作为客体对于主体的满足以及相对于主体的绝对指向，农民问题的实质是人权问题，农民制度性政治参与的终极目标就是要保障人权，人权是一切人满足自身需求、享有人身自由、并对自身以外任何事物发生不同联系的资格和能力的总和，是社会的人的权利和人的社会的权力相互关系不断发展的统一体③。而人权又是法的基本价值之一，法就是要通过其特有的功能保障社会群体在一定时期内享有生存和发展所必需的条件，实现法的价值，加之我国治理国家的基本方略是依法治国。所以，实现法的人权价值必然要求法律赋予农民政治参与权。

2、宪法精神。近代意义上的宪法产生于自从资产阶级革命爆发后，在资本主义商品经济占据主导地位、资产阶级掌握国家政权和启蒙思想广泛传播的历史条件之下，资本主义宪法倡导的天赋人权、自由平等和权力制约理论为各国宪法所响应。我国宪法以人民主权为原则以根本法的形式赋予公民广泛的政治权利和自由，农民政治参与的过程就是在行使宪法赋予的神圣权利。

二、农民政治参与的主要体现

中国农民的处境困难的根本性和结构性的根源，就是，伴随着农村利益格局多元化和农村社会的阶层分化，小农经济格局以及人口相对于土地的资源紧张性。如果在有限的土地上，农民以小农经济型态维持一种可以满足温饱，但是却没有商业利益的小农农业经济，农民所面临的经济问题就有两个：缺乏参政和工作机会、以及缺乏现金收入④。而且，农民在政治上基本上处于无权地位，加之长期以来受封建思想的影响，心理结构具有二元性（即崇拜又畏惧权力、既逆来顺受又暴力对抗、既有平均思想又有特权观念），基于上述原因而言，农民政治参与主要体现在以下几个方面：

（一）农民政治参与的目的方面

广大的农民还是愿意用参政议政的方式来表达自己的意愿的，影响政策的制定和执行，改革开放以来，农民一直关注自身经济的发展，利用国家的各种开放政策发展农村的经济，致富奔小康。在反映的情况中，公共事务问题（如选举、教育、交通设施、土地分配、公共设施、村福利等）占到首位，经济问题占到第二位，这说明一方面中国农民的经济得到了很大的发展，村民把眼光放在了村里公共事务的建设上来，经济意识和经济头脑增强。另一方面也反映了农民依然把参与政治作为大事来做。

（二）农民政治参与的动机方面

农民政治参与的动机，乃驱动农民进行政治参与的心理力量。对此学者并无定论，但最主要的是经济动机和非经济动机，而且经济动机是最基本的。在经济发展过程中，农民、集体、国家之间存在经常性的利益冲突，农民为了保护自己的利益，必然要过多地参与政治，这就说明农民经济主体地位已经确立并且需求经济利益的保护机制。

（三）农民政治参与的形式方面

农民通过多种参与政治的形式来影响政策的制定和执行，但是农民利用的这种形式却反映出农民的参政水平。农民从自身的利益出发，还是从公众的利益出发，关注整个社会和国家的利益，都是影响政府政策的实际结果的行为，个人的政治参与水平也体现了一个国家的民主化程度。笔者认为，农民的政治参与形式最主要的可分为制度性参与和非制度性参与，所谓制度性参与是农民依据国家宪法、法律、行政法规、行政规章以及一些其他的规范性法律文件规定的制度、方式和程序向国家机关、自治组织及其工作人员提出意见和建议，或者通过国家司法机关主张诉讼权利，参与公共事务和国家事务的行为。而非制度性参与是指不符合国家宪法、法律、行政法规、行政规章以及一些其他的规范性法律文件规定的制度、方式和程序而进行的影响政治决策过程的活动。而中国农民的制度性参与并不顺畅，其权益受损时通常保持沉默是一个选择，但是，“愈来愈多的农民开始自己组织起来，不是设法走进制度性参与，而是走向暴力性的非制度性参与。⑤”由此，法律治理化终于发展到了没有法律的治理化，发展到了无法的治理，这种治理恰恰是以普遍存在的法为依据的，这个普遍存在的法就是原始的惩罚和原始的暴力。其实，大部分的农民并不会选择走上与政府作对的路，农民如果有办法自我组织起来，往往采取的第一步是“上访”。但由于农民的组织一方面仍然没有与外界“链接”，仍属孤立，另一方面他们在正式的政府内部没有代表或人，因此无法挑战容易勾结的官僚体系，其结果经常是上访无效，或者更不幸的是上访者惨遭逮捕或者打压。面对这种体制内参与几乎是完全不通的情形，农民在其权益被压迫、侵犯忍无可忍之下，组织起来冲击地方政府的情形便经常发生，“打着‘减负代表’的农民领袖已经非常具有组织力和号召力，可以很有组织地将农民组织起来，其与政府的对抗已经逐渐有升高趋势，甚至出现暴力倾向。⑥”

（四）农民政治参与的其他方面

农民政治参与还存在如下问题：参与的主动性和自觉程度低，参与的高指向性，参与要求与能力之间的反差大；农民掌握政治知识的整体水平仍然很低，农民政治参与态度也较低调，对政治的评价倾向于消极，农村社会分层、经济和社会地位、宗族和新闻媒体影响着政治参与，在中国农村宗族仍然是左右决策的主要力量；政治参与热情有待进一步提高，看客心理、热衷实利、忽视政治是主要表现，政治参与的质量较低，主要表现在从众性参与较多、参与仅限于社区性参与或问题性参与，政治参与的有效性较低，质量不高；农村妇女在政治参与中有较强的依赖性，处于政治边缘化状态；农民工政治参与率较低，政治参与受到各种限制。

三、构建农民制度性政治参与法律制度的必要性

中国农民的非制度性参与具有以下特点：首先，这些非制度性参与已经不是独立偶然的事件，而是愈来愈频繁且趋向有组织的；其次，这些行为往往是因为基层政府或干部的腐败或滥权，且农民经由正式管道无法伸张和保护其受损的权益；第三，这些行为本身并无法真正改变既存的正式政治制度向良性转变，也无法形成一种稳定经常的有效参与，亦不利于形成一种“善治”，更对“发展”起不了太大的帮助；第四，农民的非制度参与有可能慢慢产生跨域的联系，但是这种联系并没有进入合法公开的参与渠道，且其与政府的对抗性会加强。

简言之，农民在制度性的政治参与管道受阻，其有内聚性、地方性的有利于公共对话和民主参与并能促进公共利益的政治参与机制没有被开发的情况下，结果形成了另一种具有破坏性的政治参与，这不仅是农民的损失，更是对整体政治秩序和民主政治的损失。因此：

（一）农民制度性政治参与是实现法治、宪政的基本途径

党的十五大把依法治国确立为治国方略，并写入《中华人民共和国宪法》，明确规定要“依法治国，建设社会主义法治国家”。要实现社会主义法治，必须具备法律条件和制度条件，健全的法律制度和民主参与政治的体制是制度条件的重要内容，另外，普遍认为，宪法是静态的宪政，宪政是动态的宪法，要实现宪政，就必须以宪法为前提，以民主为核心，以法制为基础，以保障人权为目的，而这一切对于中国来说，都要依靠农民制度性政治参与的解决，否则，法律条款、民主、农民人权在农村就是缺失的，法治、宪政也就成为了空谈。

（二）农民制度性政治参与是维护社会秩序稳定、化解社会矛盾的有效手段

如前所述，农民往往在通过正常渠道进行政治参与很难凑效的情况下，进行非制度性政治参与，导致一系列恶性事件、抗议和暴力对抗活动的发生，甚至违法犯罪，当然这些行为都反映出农民政治参与意识的增强，但都将对农民个人、家庭、社会和国家产生不利影响，对我国农村地区民主法制建设进程带来严重的破坏，而且，会在农民和自治组织、人民政府之间产生一些比较复杂的矛盾。所以，通过具有公开性的法律制度安排，引导农民走上制度性参与的轨道，将有利于农村社会的治理和维护稳定的社会秩序。

（三）农民制度性政治参与为农民提供了一种有效的政治参与社会化方式

政治社会化是农民获得政治倾向和行为模式的成长过程，是人终其一生的持续活动⑦。通过政治社会化，要把一定的政治文化、态度、观念和政治规范通过各种途径不断渗透于个体，使其由一个自然人成为政治人。为了建设高度民主的国家，使个人充分了解民主价值、掌握民主程序，具备民主操作能力，积极参与政治，主张自己的权利，农民制度性政治参与应当成为当代农民政治社会化的重要内容，也是最直接，最有说服力的政治社会化途径。

综上所述，构建农民制度性政治参与体制是完全有必要的，是有充分理由的，农民制度性政治参与体系要发挥他应有的功能，更需要一套程序和规则体系，而国家法律是最具强制力的规则组合，借法律之强制力为农民制度性政治参与的实践提供保障，是符合制度性政治参与实质和发展规律的。

四、构建农民制度性政治参与的法律制度的立法建议

法律本身并不能看作是静态的规章，如何使用法律，并以法律作为一个操作的工具和平台，才是法律的精髓所在。中国农民作为一个弱势团体，只有当农民变成了公民，并且透过制度的管道实现自我保护时，才能最终真正保障其权益。如果从这样一个角度来看，为农民制度性政治参与体制奠定一个长久可行的基础才是当务之急，而不仅是停止对农民权利的侵害。可以说，法律在奠定工程中正发挥着至关重要的作用。而现代法精神与农民的社会生存状况和文化观念不相适应，由此导致了法律在执行过程中的困难和紧张，而克服这种困难和紧张，彻底改变乡村社会治理，改变乡村经济、政治、文化和风俗习惯，实现对乡村的全面治理，只能做一个长远的计划和蓝图，在这种状况下，成本最小的方法或者说最易实现的有效办法就是改变法律，让法律来适应农民社会生存的具体情况。笔者就农民制度性政治参与体制构建提出以下立法建议：

（一）修改现行《选举法》，完善人民代表大会制度，实现公民公平享有政治权利

如前所述，现阶段我国农民进行政治参与的目的主要仍然是公共事务问题，善于利用并改革地方人大之选举制度，作为诱发农民合法结社之社会动员机制，提升中国农民的公民权力的意识与能力，让他们积极地参与进来，选出他们自己的代表并进入国家权力机关表达自己的意志，保证宪法赋予公民政治权利的公平享有。按照《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》的规定，农村人口选出人大代表的比例是城市人口选出人大代表比例的四分之一，也就是说，在人大代表的选举上，农村人口的公民权是城市人口的四分之一。这是一种法定的不平等。当然，这种配置是有立法当初的国情，但是这种国情一方面已经有所变化，另外一方面也不能忽视此种制度性扭曲所形成的潜在歧视效果，应该修改法律，切断不平等的源头。毫无疑问，这对于我国的根本政治制度也是一种改良。

（二）修改现行的《户口登记条例》，保障农民的迁徙自由权和择业自由权

用“三个世界”的理论来表述他的国际观，作一个简单的类比，在中国内部，也存在着“三个世界”：大城市是第一世界，那里集中了主要的政治、经济和科技资源，左右中国命运的精英人物在那里聚集、从全国搜集的大量的财富也在那里聚集，中小城市是第二世界，广大农村则是第三世界⑧。作为中国之第三世界人的农村农民基本处于政治上无权、经济上弱势、文化上落后，其对城市的功用被定位为提供原材料和供应廉价劳动力。在社会主义中国，农民不是一种职业，甚至也不单是一种身份。职业可以改变，身份也可以调换，但现行《户口登记条例》以法律的形式，刚性地限制农民的迁徙自由和择业自由，洛克强调的人身权，中国农民并没有充分享受。农民的迁徙和择业自由是基本的政治权和人身权，却被剥夺。农民的政治参与权何谈行使。现在虽然有所松动，但在户口等级背后是重大的利益差别，比如就业、子女上学、住公房、吃补贴、使用公用设施等都大不一样。在这种户口利益分配机制的作用下，人们都企图实现户口等级的垂直方向跃迁。总之，现行的户口制度对农民是极为不利的，把他们限制在狭小的地块上，一代一代繁衍下去，与日益发展的现代文明始终隔着一段距离。从立宪角度看，在美国、德国和欧盟，宪法要求存在全国性的共同市场，其内部应该维持四大自由流通，即人员、商品、服务和资本的自由流通，如果中国宪法当中写入这一条，其他法规包括地方保护性规定就要以宪法为准绳加以修改更正，社会各阶层、社会成员之间的平等和公平地参与政治就指日可待了。

（三）改革现有的村民自治制度，通过立法赋予农民更加宽阔的结社权行使渠道

村民自治是指农村社区的居民自己组织起来，以实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为核心内容，从而进行自我管理、自我教育、自我服务的一种民主组织形式。随着村民自治的不断推进，我国农民的政治参与意识不断增强，政治参与能力不断提高，但自治模式仍然单一，目前法律规定只能选择一种村委会模式。《宪法》第35条明确规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”依据法条，农民完全可以成立各种专业协会完成各种职能，使农村治理结构多样化，这实际上意味着政府职能的转变，由农民协会来代表农民的利益与政府对话，较之与农民“非制度性政治参与”更为安全可控，从而更符合政府的偏好。因此，政府可以通过建立各种秩序框架允许农民协会的建立和存在。另外，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第29条规定，“选民或者代表，10人以上联名，也可以推荐代表候选人。”这条规定给农民以及农民团体提出自己候选人给予了一个合法的机会。虽然选民提出的候选人根据该法第三十条还要经过选民小组酝酿、讨论、协商而产生正式候选人名单，但是至少农民和农民团体根据法律是可以提出他们认为能真正代表自己利益的候选人。在此种可能的条件下，如果农民能有自己的组织和团体，那么组织或团体的代表在选民小组协商时也应该参与协商，这样才能真正确保其候选人不会被剔除到正式候选人名单之外，保证政治参与质量的优化。

（四）完善社会主义社会保障立法，加快农民社会保障制度的建立

《中华人民共和国宪法》第45条第1款规定：“中华人民共和国公民在年老，疾病，或者丧失劳动能力的情况下有从国家或者社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险，社会救济和医疗卫生事业。”但是在现实生活中，农民却远离了社会保障制度。从意识形态角度说，对所有社会成员都实行平等的社会保障，这是西方发达国家普遍实行的福利政策。我国是社会主义国家，更应该强调人与人之间的平等性，理应在社会保障方面做得更好，可十分遗憾的事，我国现行的社会保障仅限于城镇职工，广大农民却与社会保障无缘。制度排斥使得弱势群体无法达到起码的制度公正和保护，制度公正是保证社会各个领域的起点公正，程序公正和结果公正的底线，如果将主要社会群体排斥出了制度公正的视野，这至少意味着社会公正的底线出现了裂缝⑨。城镇职工工作了几十年，到了退休年龄享受退休金等社会福利保障，但农民却没有任何保障，难道农民每年上交的税费中就没有包括自己年老时的保障福利金？正因为这种忽视农民的社会保障制度，所以对广大农民来说，既不存在退休的问题，也不存在工作的问题，农民从小就得开始劳动，直到年迈躺到床上不能动弹为止，这种终生劳动制度是中国农民特有的现象。也正是这种有中国特色的制度缺憾造成中国农民的对政治参与兴趣的淡化和对国家的不信任，也为他们进行非政治性制度参与提供了温床。

（五）立法规范新闻媒体的舆论监督行为，为农民提供政治参与的对话平台

近年来，我国新闻媒体的舆论在国家法律监督体系下作出不可磨灭的贡献，成为一支重要力量，被誉为“第四种权力”。与此同时，学者们也提出了许多提高农民政治参与意识和政治参与质量的设想，都普遍认为大众传媒作为一条渠道在当前中国农民的政治参与中正扮演着一个不可或缺的角色，并通过对大众传媒双重功能的分析提出要大力发展和推进大众传媒在农民政治参与中发挥越来越大的作用。笔者认为，媒体作为一种舆论工具是“射程最远的大炮”，农民可以借助媒介来表达自身利益要求，实现和维护自身利益，农民可以借助媒体，来表达自身利益要求，利用舆论工具进行的政治参与活动，这是一种间接性的政治参与。伴随着我国农业文化水平的提高和我国社会民主进程的发展，农民运用新闻媒体的力量来表达利益、反映意见将会更加普遍，因为这种参与政治的形式具有其天然的优越性，就是成本低，见效快。最主要的是国家应该把农民来信、来访、来电，向新闻媒体反映不合理现象和问题的程序和方法通过立法规范化，并出台《新闻媒体接受农民来信、来访、来电处理办法》，促使新闻媒体认真对待这些来信、来访、来电，分类处理。一些典型的和重大题的来信、来访、来电，选登出来，以引起社会舆论和有关部门的重视，为农民制度性政治参与打开途径。

五、结束语

由于农民没有掌握政治资源、经济资源和文化资源，他们的弱势地位是不可避免的，问题是一个现代文明社会，笔者认为，应该为农民创造一个公平公正的法律环境，关键是要给农民以构建一个宪法、法律和法规保障下的制度性政治参与的制度体系，赋予农民一切平等的政治参与权利，并增进对农民的人道关怀，使农民能够积极主动地通过一系列“有序的、制度性”政治参与活动得到基本的生存保障和自由。这是中国农民走出几千年来“兴亡百姓苦”的历史性怪圈的必然选择。

注释：

[①][⑦]参见袁金辉著《村民自治与农民政治素质提高》。

[③]参见杜金韦主编《新编警察伦理学》，中国人民公安大学出版社2002年版，第101页。

[②][④][⑤][⑥]参见徐斯俭著《“有序参与”与中国农民权益保障》载《中国经济时报》，2004年3月4日。

[⑧]参见杨光著《“三农”问题再解析》。

[⑨]参见曾群、魏雁滨：《关于失业与社会排斥的分析框架和原理》，参见《失业与社会排斥：一个分析框架》载《社会学研究》2004年第3期。

参考文献：

1、陈吉元、陈家骥、杨勋主编：《中国农村社会经济变迁（1949—1989）》，山西经济出版社，1993年版。

2、陆学艺：《当代中国农村与当代中国农民》，知识出版社，1991年版。

3、李学举、王振耀、汤晋苏：《乡镇政权的现实和改革》，中国社会出版社，1994年版。

4、徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，1997年版。

5、袁金辉：《当前中国农民政治参与研究综述》载《中国农村观察》2004年第4期。

6、张英红：《从梁漱溟到李昌平：欲说农民好困惑》载《宏观中国》2002年第4期。

农民制度性范文篇3

在我国城市化进程中，农民工作为一支不容忽视的力量已逐步形成为一个新兴阶层，其社会保障权益也同样受到社会各方面的广泛关注。2006年国务院发出《关于解决农民工问题的若干意见》，明确要求积极稳妥地解决农民工社会保障问题，逐步解决养老保障问题。于是，建立符合农民工特点的社会养老保险制度，不仅是农民工自身权益的直接诉求，更是各级政府需要迫切解决的问题。

(一)农民工的身份厘定

农民工一词并不是一个正式的法律概念，学界和法对于农民工的内涵也没有定论。在中国现代社会学辞典上，“农民工”是指拥有农业户口、被人雇佣从事非农活动的农村人口。在我国现阶段，农民工群体呈现以下特征：第一，身份双重性。农民工持有农村户口但在城市、乡镇企业工作，其主要收入来源已是非农业收入。这使得农民工处于城镇与农村的边缘状态。第二，流动性。由于农民工与其工作单位基本没有建立相对稳定的劳动关系，其工作会频繁变动，他们中的绝大多数处在城市和农村间的双向流动过程中。第三，年轻化。当前农民工队伍日益呈现年轻化。一般来说，进城务工经商的主要是农村人口中的青壮年劳动力，其中30岁以下人口占农民工总数的51.14％，45岁以下的人口占到农民工总数的82.17％。第四，廉价性。农民工普遍文化层次比较低，社会地位比较低，他们不仅缺乏自我保护的能力和知识，也缺乏表达自己意见的机会和途径，在城市中受到不平等地位对待，使农民工在城市获取的工资收入水平远低于城市居民。

由于农民工自身身份的特殊性，其却正处于一个尴尬的领域。据统计，中国农民工人数目前已达到1.3亿，如果加上在乡镇企业打工的，目前农民工的总数应该是2.5亿。但是，在这个2.5亿庞大的群体中，建立拥有养老保险的却不超过3,000万人。可见，农民工养老保险制度的缺失严重侵害者农民工切身利益，已成为建设和谐社会的不和谐之音。

(二)农民工养老保险现状剖析

1、农民工养老保险的现有政策。一方面，中央出台了有关农民工社会养老保险的政策。2001年12月，劳动和社会保障部了《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》。按照《通知》规定，城镇职工的社会养老保险，按照社会统筹和个人账户相结合的办法由用人单位和个人共同缴费，当农民工达到退休年龄，并且累计缴费年限满15年以上的可以按规定领取基本养老保险金。个人账户部分可以有条件的接续或转移，也可以根据地方上的规定一次性支付给本人，但中央不允许城镇职工的个人账户在退休以前支取，但允许农民工在退休以前一次性支付其个人账户的个人缴费部分，这实际上是不利于农民工养老的。但统筹部分必须达到退休年龄和缴足缴费年限后，方能获得，否则就无法获得。

另一方面，地方出台了有关农民工养老保险的政策。各地方都对农民工养老保险出台了相关政策，以北京、深圳为例进行阐述。2001年8月，北京市颁布了《北京市农民工养老保险暂行办法》。北京农民工实行的是缴费筹资的非等额养老金计划与强制性个人养老储蓄计划的结合，分别为统筹部分和个人帐户部分，而城镇职工实行的是缴费筹资的等额养老金计划与强制性个人养老储蓄计划的结合，两者的区别在统筹部分，两者都是高低收入者缴费的数额不同，高收入者缴费多，低收入者缴费少；但是他们退休以后存在差别，等额养老金计划退休后所有职工领取的基础养老金相同，而非等额养老金计划退休后缴费多的领取得多，缴费少的领取得少，完全与缴费相关联。2000年12月，深圳市颁布了《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例(修正)》，2002年7月颁布了《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例，若干实施规定》。深圳将所有参保对象分为本市户籍员工和非本市户籍员工两部分，采取区别对待的地方保护主义政策。农民工自然是非本市户籍员工的一部分。在缴费方法和基本养老金的发放方法上二者是相同的，但是有些细节性规定是不同的，如在缴费年限上的差别、在缴费年限不够时本市户籍员工和非本市户籍员工是否享受一次性生活费的差别、不把非本市户籍员工纳入地方补充养老保险等。

2、农民工养老保险的现实状况。农民工就业不稳定，流动性强，这与基本养老保险区域统筹存在矛盾，呈现出“一低一高”的局面。一方面，农民工参保率低。据调查，当前有80％的企业主不愿为农民工购买养老保险，83.2％的农民工自己也不愿购买养老保险，有90％以上的农民工根本就没有买养老保险。由于农民工群体数量庞大，各地虽然都将农民工作为城镇职工基本社会保险制度扩大覆盖面的主要对象，但农民工参保率依然偏低，养老保险的总体参保率仅为15％，拥有养老保险的不会超过3,000万人。这些进城务工人员年老后，届时不想种田、没有田种的老工人就会成为新的救济对象。这不仅会加重国家财政负担，而且将造成社会安全隐患。另一方面，农民工退保率高。据新华社2006年2月15日报道，福州市10多万参加养老保险的农民工，累计“退保”达4万人次。据广东报道，广东东莞2005年有105万人参加职工基本养老保险，但1年内就有40万人“退保”，基本上都是外来务工者。劳动和社会保障部的调查显示，目前我国农村劳动力进城务工者养老保险的平均退保率已达到40％。

二、利益诉求：解析农民工养老保险制度的应然性

(一)构建农民工养老保险制度的理念支撑

1、社会公平理念。《宪法》赋予所有劳动者的一项基本权利是在退休、失业、生病及丧失劳动力后基本生活得到保证。社会保障制度就是国家建立的为实现每一位劳动者的这一权利而进行的制度安排。这就意味着国家对包括农民工在内的所有劳动者都应提供相应的社会保障待遇，为农民提供与其他公民同等水平的社会公共服务，建立农村社会养老体系是政府的责任。亚里士多德认为公平就是穷人和富人“处于相同的地位，谁都不做对方的主宰”。比例是当时法哲学大师佩雷尔曼提出了“凡属同一范畴的人应受同等待遇”的形式公平正义原则。可见，公平是法永恒的价值命题。公平的意义就在于其保障社会和谐、高效运作所需的社会环境。但公平的内容也随着时代的变迁而常新。21世纪的今天，社会公平已成为社会主义社会的核心价值理念，是社会主义优越性的重要体现。社会的公平与否，直接关系着民众对政府的认同，关系着社会的和谐与稳定。养老保险作为收入再分配的一种重要形式，其功能是促进社会公平。但在中国，农民工作为一个防御风险能力更弱的群体，作为一个上缴各种税费直接为国家财政作出巨大贡献的群体，在生病、年老以及丧失劳动力后却并没有得到国家对城镇人口同等程度的关怀。国家把大量的物力、财力投入到了城镇社会保障建设，对农村的社会保障工作却投入很少，形成了“城乡分割”的社会保障格局。因此，在社会本为和实质公平的前提下，切实解决我国农民工的养老保险问题，具有非常重要的意义。

2、人权保障理念。人权有基本权利和非基本权利之分。从狭义上说，基本人权包括生存权、发展权、平等权和自由权。生存权和发展权是首要的人权，是人权概念的核心内容。生存权和发展权是人们求生存求发展的要求。马克思主义认为，生存权是享受其他权利的前提和基础，而发展权又是人的一项不可剥夺的权利。但由于我国当前二元化户籍制度的刚性限制等多重因素，使得农民工养老保险政策存在偏见，其制度呈现缺失，也使得农民工无法得到与城市居民享受同等的待遇，因而其养老保险也就相应得不到保障，对农民工的生存权、发展权造成威胁。保障这些基本权利是对农民工作为人的价值和尊严的承认和尊重。面对数以亿计的农民工群体的权利无法得到有效保障的现实，尤其是在我国加入WTO以后，劳动者权利保障必须引起足够的重视和关注。

(二)构建农民工养老保险制度的应然考量

1、人口老龄化推进农民工养老保险制度的构建。

人口老龄化就是老年人口占总人口的比重不断上升的过程，也是人口年龄结构老化的过程，是近代人口再生产过程中所出现的一种人口现象。我国老年人口规模大，老龄化发展迅速。我国人口老龄化开始于20世纪70年代初，老龄化速度逐渐加快，将在2020～2030年间迎来人口老龄化高峰期。又由于经济发展水平和城乡二元经济结构的制约，政府和社会对养老资源的供给有限，这与养老的大需求量产生尖锐的矛盾。因此，构建一个专为农民工设计的系统有效的养老保险体系相当迫切。

2、农民工养老保险制度是实现农民工养老社会化的需要。

由于农产品经济附加值和市场价格的降低，农村家庭规模的小型化，以及农民工低收入的现实，使得传统养老方式的保障功能大大削弱。这样，在自给自足、自我保障的模式无能为力的情况下，农民工养老社会化就成为惟一可行的道路。农民工养老社会化是农民工待遇和保障制度的组成部分之一，必然要伴随和适应整个农民工制度体系和制度环境的变化与发展。因此，农民工社会养老保险制度的构建则成为实现农民工社会化的有效途径。但农民工养老保险制度并非大道坦途，是一项艰巨而系统的工程。

3、建立农民工养老保险制度是实现城镇化的可靠保证。

在城镇化进程中，农民工开始放弃农业生产活动，主要依靠工薪收入生活，对土地依赖程度普遍较低。正由于农民工没有纳入社会保险体系，在面临各种风险时，没有任何社会保障的农民工往往只能自找出路或被迫重新从事农业生产。这些本来就是从农村向城镇转移的剩余劳动力，再回到土地，只会加重农村失业和其他社会问题，并延缓城镇化进程。因此，建立农民工社会养老保险制度，将其纳入新的社会保险体系，则是推进城镇化最重要的制度保证。

4、建立农民工社会养老保险制度是解决“三农问题”的根本。

我国现有农村土地难以为包括现有农民工在内的所有农村人口提供良好的保障，甚至无法保障全体农村人口的温饱生活。实施城镇化战略，减少农民，使大批农村劳动力主动放弃土地这一根本依托而走进城镇、走进工厂，通过建立适合农民工特点的社会养老保险制度，促进农民工率先完成从传统土地保障到现代社会保障的过渡，解除农民工的后顾之忧，推进农业规模经营，有利于加快城镇化和农村现代化进程，为有效解决“三农问题”创造宽松的环境，更有利于实现扩大内需，加快经济社会发展的战略目标。

三、制度磨合：农民工养老保险制度的现行模式剖析

(一)实践评估一国内三种典型养老保险模式之绩效评价

目前，由于我国没有专门的农民工养老保险制度，农民工如何参加养老保险很大程度上取决于各地政策。然而，各地关于农民工养老保险的探索尚无一个成熟的模式，在维护农民工切身权益上还存在纰漏和缺陷，有必要对典型地区的农民工养老保险模式进行可行性分析。

1、综合保险模式。综合保险模式在上海、成都都有实行，是指与商业保险公司合作，为农民工建立一套独立的制度，包括养老、工伤、住院医疗三项保险，以社会统筹为基本模式，衣民工个人不缴费，由单位按上年度所在城市职工平均工资60％的12.5％(其中7％为养老补贴)缴纳，费率仅为城镇职工的1／4，为农民工提供企业所在城市居民最低生活保障水平的基本保障。农民工返乡时可以随同带走一份商业保险同，由商业保险公司按照合同履行商业赔付义务。综合保险模式的出现适应了农民工收入水平较低的特点，强调了医疗和工伤保险，为工伤事故发生较频繁、收入微薄的农民工提供了保障。但保障水平也较低，而且农民工返乡后，由于这种方式与城镇养老保险模式差异较大，两者衔接形成壁垒。此外，该模式下的缴费比例与本地居民相差悬殊，难以给农民工的市民待遇，更难以实现将来的社会保险省级统筹甚至全国统筹。

2、“统一纳入”模式。该模式是以建立全社会统一的社会养老保险制度为出发点，将农民工完全按现行城镇养老保险制度纳入，要求养老、医疗、工伤、失业、生育五大险种“捆绑”在一起参加，实行同等缴费、享受同等待遇。2000年12月深圳市出台的《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》就把在特区内企业工作的外来员工的养老保险纳入当地城镇企业职工的基本养老保险制度。“统一纳入”的社保制度虽避免了一次性支付基本养老金的弊端，但如“员工的月工资总额低于本市上年度城镇职工月平均工资60％的，按本市上年度城镇职工月平均工资60％计征养老保险费”，对于每月收入甚微的农民工而言，这无疑是一笔沉重的负担。而且同样未能将农民工的高流动性实际考虑在内，一方面养老待遇要缴够15年且几十年以后才能领取，另一方面养老保险关系不能转移，农民工返乡只能选择退保，终结养老保险关系，这不仅难以真正维护农民工养老保险权益，而且企业反映强烈。

3、“双低”模式。该模式将农民工纳入城镇职工养老保险体系中，但与城镇职工养老保险又略有差别。最为典型的就是所谓的“双低模式”，如2003年7月浙江省颁布的《关于完善职工基本养老保险“低门槛准入，低标准享受”办法的意见》中规定，农民工参加统一的城镇企业职工社会保险，参保企业和个人的缴费比例下降到12％和4％。尽管“双低”模式具有一定的合理性，但其在各地的政策实践上却千差万别，是一种在缴费基数、缴费比例、领取待遇的标准上都缺乏统一性、可持续性的制度模式。

(二)经验移植：国外土地转让制度对我国农民工养老保险制度启示

对于养老保险而言，农村土地转让制度的限制成为农民工和城镇职工实行统一的养老保险制度待遇一大障碍。一些国家在把农民纳入社会保障体系时，用现代社会保障替代土地保障的做法，值得借鉴。在资本主义发展的历史进程中，许多人多地少的国家向农民提供社会保障制度以鼓励农民提早退体、促使农民在退体后自愿转让土地、促进土地集中。我国应借鉴国外经验，深化农村土地转让制度改革。

一方面，日本1971年实施农民年金基金制度。农民年金分老龄年金和经营权移让年金。经营权转让是享受经营权移让年金的条件，日本农民要想获取经营权移让年金，必须在60～65岁期间实际转移了农地经营权；而且国家为鼓励农地从老一代向年轻一代转移，规定经营权移让年金金额的一半由国库提供，自1991年起，又有追加。同时，农民年金基金除了办理农民年金业务外，还采取多种办法，促进农地流动。

另一方面，法国对放弃耕地的老年农民给予补助，为农民养老提供了一定的补充保障。为防止土地因继承而细化，1962年，法国立法设立“调整农业结构社会行动基金”，作为对65岁以上领取退体金的人放弃经营农业的补助，平均每人每年可得1500法郎。那些已经领取退体金但仍在从事耕作的老年农民不能享受补助，以鼓励他们将土地转让出去。20世纪70年代后，对60-65岁接近退体的农民也发放“非退体者的补助金”，鼓励他们在达到退体年龄前的几年交出土地。法国对于那些转移了土地的老年农民，发放额外的养老金补助。

由于我国和国外国情的差别，立足我国，可以在把农民纳入社会养老保险体制的同时，注重建立社会养老保障与土地保障之间的替代关系，强迫或诱导已经被纳入社会养老保险体制的农民放弃土地保障，从而促进农地转让，防止土地细碎化。

四、模式回应：弹性养老保险制度的良性构建

(一)现行农民工养老保险制度的实然困境

社会养老保险之所以无法提高农民工的积极性，关键是现行制度与农民工特点不相适应。其一，各地农民工养老保险政策不统一。国家虽然对农民工养老保险有一些原则性的规定，但目前在各地范围内政策缺乏统一有效的法律和法规政策指导，使得各地在制度设计、机构建立、基金管理等方面支出较大，制度成本相当高。其二，农民工养老保险关系转接困难。现阶段社会养老保险基金区域统筹政策与农民工跨省区流动存在着尖锐的矛盾。一方面，要求农民工必须在某地固定工作15年方能按月领取养老金，这种累计缴费15年的门槛难以逾越。另一方面又规定与企业终止劳动合同时，经本人申请可以一次性退回其养老保险个人账户中的个人缴费部分，终结养老保险关系。因而促成很多农民工基本上采取每年一次或分次退保的办法，将其个人账户资金取出用于当期的消费，却使得被计入统筹基金的那部分单位缴纳的费用留在当地，使退保的农民工失去享受统筹基金的权力，使得农民工即使参加社会养老保险也很难享受老有所养的待遇。其三，农民工养老保险缴费金额过高。对社会养老保险缴费率偏高的有关规定也给农民工参加社会养老保险带来较大的困难。所以相对于农民工的低收入来说，较高的费率也造成了农民工社会养老保险的参保率低下。

(二)弹性养老保险制度的优势所在

弹性养老保险制度较当前城镇养老保险制度更为符合农民工的身份特殊性，也更能切合农民工自身的利益，保障其合法权益的实现。一是费率适度性。弹性养老保险制度是根据不同承受能力制定相应的弹性区间，适合不同的收入状况。弹性的缴费标准，可以满足农民工这一低收入、高流动群体对养老保险的基本需求。二是操作灵活性。采用全国统一的个人账户，又以专项调剂基金账户作为财政补贴的重要形式，既可适应农民工低收入、高流动的特点，使制度简便易行、便于操作、保障水平适度。三是权益透明性。采用完全储备积累的个人账户，权益可累计计算，透明度高。一方面有利于调动参保人的积极性；另一方面，有利于保险关系的跨地区转移和接续，利于制度的进一步推广。四是制度并存性。弹性养老保险制度是与城镇养老保险制度相衔接的。由于现在农民工群体数量庞大，其中参保人参保率却极低。建立与现行城镇职工基本保险制度相衔接的弹性养老保险制度，对社会和政治影响较小，改革的机会成本较大。五是身份确定性。弹性养老保险制度的建立有利于加快城镇化进程，促使农民转化为市民，而且对“三农问题”解决也开辟了一条新路经。建立适合农民工等参保人特点的社会保障制度，是降低农民工城镇化成本，为农民工城镇化提供制度保障的有效政策措施。

(三)弹性养老保险制度的制度设计

从我国城镇化的实际出发，制定与城镇养老保险制度相衔接又适合农民工特点的“低门槛准入、低标准享受、职工可选择、制度可衔接”的弹性养老保险制度。该制度主要针对非正规就业的农民工，即从事非农产业的农村户籍劳动者、不具备加入城镇职工基本养老保险制度的城镇居民和小城镇农转非人员。

在账户设立上，统一个人帐户，实行分类管理。弹性养老保险制度按参保人身份证号码在中国农业银行建立全国统一的实名个人账户，实行缴费确定型的完全储备积累的制度模式。政府对农民工实行分类管理。外地农民工只建立个人账户；本地农民工在建立个人账户的同时，有条件的地区可以为其缴费提供一定的财政补贴，按实际缴费时间及时累计，按略高于银行存款利率分段计息的同时，将高于计息标准的收益计入政府待遇调整专项调剂基金账户，主要用于养老金待遇的调整和长寿者养老金的缺口。而且，养老保险费用的缴纳主体是用人单位和农民工的共同行为，以企业缴费为主，对于无用人单位的农民工则由个人缴费。

在缴费标准上，降低准入门槛，合理缴费标准。弹性养老保险制度遵循低费率，广覆盖的原则，降低准入门槛，合理确定缴费标准。建立缴费增长机制。在全国统一的基本制度框架下，缴费基数、费率或缴费额可规定在一定的范围予以选择。弹性的缴费标准可根据不同年龄阶段、不同经济发展时期、不同区域发展水平等的差异，对账户累积额规定较大的弹性空间，将单位和个人缴费全部记入个人账户，明确所有权，账户可随人员流动做相应转移。这种弹性规定比较适合农民工收入偏低、流动性强等特点。在用人单位必须强制参保的前提下，农民工可在城镇养老保险制度和弹性养老保险制度之间根据自己的承受能力自由选择不同的制度和不同的缴费标准，可自由选择在输出地或输入地缴费，也可自由选择按年、季、月缴费。这样的弹性设计，有利于不同地区、不同群体、不同个人的参保，具有广泛的适应性和可操作性。

在缴费方式及领取上，明确缴费机构，确定领取年龄。用人单位和无用人单位的农民工应当自办理农民工养老保险登记手续当月起，向登记地经办机构缴纳养老保险费。对于参保农民工开设的个人养老金账户，农民工到达领取年龄后，按照城镇企业职工基本养老保险个人账户计发办法计算养老金待遇，按月发放养老金。在农民工到达领取年龄前予以锁定，只能存储养老金，不能领取。但在养老金待遇达到个人账户积累总额的一定比例时，可提前或者推迟一定年限领取养老金，但没提前一年减发一定比例的养老金，每推迟一年增发相同比例的养老金。此外，在坚持不允许退保的原则下，允许农民工在发生危及生命的重大疾病难以支付医疗费、部分或全部丧失劳动能力以及遇到其他突发意外事件造成家庭生活严重困难的，提供有效证明材料，经社会保险管理机构审核，可以借支部分或全部保险费积累余额。

农民制度性范文篇4

一、坚持农民的主体地位是以人为本的具体体现

以人为本强调人在社会历史发展中的主体地位。这种人是真实的、社会的、实践的人，是一切活动主体和承担者，又是一切事物的最终根据和本质。强调人的主体地位，既肯定人在社会历史发展中的主体地位和目的地位，又肯定人在社会历史中的主体作用。因此，我们要尊重人的独立人格、需求、能力、个性差异；促进人的提升，引导、帮助人打破束缚，激发人的潜能，提升人的能力；支持人的发展，实现人可持续的发展，最终实现人自身的全面而自由的发展。在新农村建设中发挥主体性作用的农民，其主体性包括了独立性、能动性、自主性和创造性。独立性表现为要有独立的社会地位和职业特征，有平等的发展机会，有获得更多社会资源的能力和与其他阶层一道共享所创造成果的制度安排；能动性表现为在推动自身富裕和农村现代化中的强烈进取心，为创造财富而渴求现代科技、智力开发和政策支持以改造自己的革新精神；自主性表现为有自主选择职业和劳动方式、自主支配自己的劳动对象和劳动成果、自主选择进入市场网络参与市场竞争、自主参与农村基层政权组织的民主管理和自我管理的权利；创造性表现为在改变自己命运和建设社会主义新农村乃至农业现代化中所体现的创新精神、创业意识、创造性劳动和不断地提升与实现自身的社会价值和自我价值。①

二、三个现实的问题

坚持农民的主体地位,就是要强化农民的主体性,保证农民的独立性和自主性,发挥人的能动性、创造性。然而，在当前，有三个问题弱化了农民的主体性。一是认识上的问题。包括别人对农民的认识和农民自身的认识两个方面。在现实生活中，人越来越被边缘化，许多人考虑问题只是从物出发，见物不见人，缺乏人的意识、人的观念、人的维度。对农民的认识上，忽视农民的主体地位，否认农民的差异性。农民受教育的程度较低，技术水平不高，视野较小，受封建思想的束缚较大，很容易形成对人的依赖和对物的依赖，权利意识、责任意识淡泊，自强、自主、自由的意识不强。二是行为问题。由于对农民主体地位的认识不清，有些基层政府不尊重农民的主体地位，不注意发挥农民的主体性作用，调动农民的积极性、主动性、创造性，代替农民包办一切，违反农民的意愿，结果适得其反,有时还会损害农民的利益,加重农民的负担；在发展农村经济中，重物轻人，更多地注重对物的投入，而轻视对人的投入，在提高农民的技能、综合素质方面重视不够，既难以根本改变农民的落后现状，也制约了农村的可持续发展；忽视农民的个体性、认识、能力差异性，工作方法简单，不注重引导、教育，乱指挥，瞎命令，导致政策难以得到有效落实，有的还可能产生负作用。农民“等、靠、要”思想比较严重，自立能力、自我发展能力不强，整体的经济能力较差。三是体制制约问题。城乡二元体制的存在，制度性壁垒使农民的主体地位难以得到保障。这些制度包括了户籍制度、社会保障制度、教育制度、用工制度、财政制度、金融制度、土地征收制度等等。这些制度的不合理主要体现在几个方面，包括不符合国民待遇原则的要求，如医疗保障制度、教育制度；不符合社会公平原则，如财政制度、土地征收制度；不符合公平竞争原则，如户籍制度、用工制度等。这些制度既损害了农民的合法权益，也影响了农民的独立性、自主性，进而打击了农民的能动性、创造性。

政府是建设社会主义新农村的主导者，必须要重视提高农民的综合素质，把培育新型农民贯穿于整个社会主义新农村建设的始终。要坚持以人为本，从各地的实际出发，在满足群众的需要，解决群众困难的前提下，尊重群众的觉悟程度和群众意愿，引导群众自觉参与新农村的建设，大力调动群众的积极性，充分发挥群众的主观能动性，提高农民的综合素质，在建设好新农村的同时促进农民的自我发展。

1、改革涉农制度，保障农民的权益。要以建设城乡一体的新体制出发，打破有损农民利益的制度壁垒，给予农民平等的国民待遇。加大对教育、农村医疗事业的投入，完善义务教育的实施办法，确保每一个适龄儿童都能接受九年义务教育，同时，建立城乡老师交流制度，鼓励和引导城镇老师到乡村执教，帮助提高农村的教育水平；进一步完善新型农村合作医疗制度、医疗卫生保险制度，从便民、利民角度出发提高制度的可操作性。以减负增收为目的，完善农村税负改革；稳定并完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制；稳妥推进农村股份合作制改革，保证农民的物权收益；加快征地制度改革，健全对被征地农民的合理补偿机制和安置机制，保护农民利益；创新农村金融制度，推进农村信用社的改革，强化信用保证，探索适合农村特点的担保办法，为农民拓宽筹资渠道提供制度保障。进一步完善村民自治制度，提高农民组织化程度，保障农民行使参与村务的权利。

2、大力促进农民增收。巩固物质基础是促进人发展的基础条件。随着社会主义新农村建设战略的推进，以工促农，以城带乡的战略设计将付诸于实施。政府对农村的支持力度必定会大大增强，包括增加资金的投入、政策的倾斜、基层服务的强化等。这为促进农民增收提供了良好条件。当前，在促进农民增收方面应做好几方面的工作：一是要增加村民的劳务性收入。政府要加大对农村基础设施的投入，采取劳务补助与以工代赈相结合的办法，充分调动农民建设新农村的积极性和主动性，齐心协力完成村的基础设施建设，包括村村通公路工程的建设；完善农村的水利设施，加固与扩大水库，修理灌溉渠道等，为农民创造更多的就业机会，增加农民的劳务收入。有条件的地方，要发展农村工业化，办好山区农村与发达地区产业转移区，扩大农民非农就业的门路，提高农民收入。二是大力发展高效农业。要建立以市场为中心，以农田为基地，以农业合作组织为媒介的市场化、专业化的农业生产体系和“农科教”相结合的科技支农体系，着力于改善农业的生产基础。包括对土壤的改良、种苗的优选、引种，农具的改进等；着力于提供全方位的技术服务。要在推进乡镇政府机构改革，强化政府服务的前提下，加强农业服务中心的建设，作为服务农业的技术载体，大力争取农业科研部门、学校的支持，把技术服务延伸到田间，帮助农民提高科学种田的水平。着力于队伍建设。大力支持农业专业合作组织的发展壮大，培养数量众多的掌握现代科学种植技术和善于使用现代化生产机器的种植能手，建设具有市场意识、善于开拓的市场化、专业化的销售队伍。三是要大力发展职业教育，提高农民的专业技术，引导农民有序进城务工，转移农村余劳动力，增加农民的工资性收入。建设社会主义新农村必须从农民是建设社会主义新农村的主体这个立场出发，围绕着如何提高农民的积极性、主动性、创造性进行有效实践。

一、坚持农民的主体地位是以人为本的具体体现

以人为本强调人在社会历史发展中的主体地位。这种人是真实的、社会的、实践的人，是一切活动主体和承担者，又是一切事物的最终根据和本质。强调人的主体地位，既肯定人在社会历史发展中的主体地位和目的地位，又肯定人在社会历史中的主体作用。因此，我们要尊重人的独立人格、需求、能力、个性差异；促进人的提升，引导、帮助人打破束缚，激发人的潜能，提升人的能力；支持人的发展，实现人可持续的发展，最终实现人自身的全面而自由的发展。在新农村建设中发挥主体性作用的农民，其主体性包括了独立性、能动性、自主性和创造性。独立性表现为要有独立的社会地位和职业特征，有平等的发展机会，有获得更多社会资源的能力和与其他阶层一道共享所创造成果的制度安排；能动性表现为在推动自身富裕和农村现代化中的强烈进取心，为创造财富而渴求现代科技、智力开发和政策支持以改造自己的革新精神；自主性表现为有自主选择职业和劳动方式、自主支配自己的劳动对象和劳动成果、自主选择进入市场网络参与市场竞争、自主参与农村基层政权组织的民主管理和自我管理的权利；创造性表现为在改变自己命运和建设社会主义新农村乃至农业现代化中所体现的创新精神、创业意识、创造性劳动和不断地提升与实现自身的社会价值和自我价值。①

二、三个现实的问题

坚持农民的主体地位,就是要强化农民的主体性,保证农民的独立性和自主性,发挥人的能动性、创造性。然而，在当前，有三个问题弱化了农民的主体性。一是认识上的问题。包括别人对农民的认识和农民自身的认识两个方面。在现实生活中，人越来越被边缘化，许多人考虑问题只是从物出发，见物不见人，缺乏人的意识、人的观念、人的维度。对农民的认识上，忽视农民的主体地位，否认农民的差异性。农民受教育的程度较低，技术水平不高，视野较小，受封建思想的束缚较大，很容易形成对人的依赖和对物的依赖，权利意识、责任意识淡泊，自强、自主、自由的意识不强。二是行为问题。由于对农民主体地位的认识不清，有些基层政府不尊重农民的主体地位，不注意发挥农民的主体性作用，调动农民的积极性、主动性、创造性，代替农民包办一切，违反农民的意愿，结果适得其反,有时还会损害农民的利益,加重农民的负担；在发展农村经济中，重物轻人，更多地注重对物的投入，而轻视对人的投入，在提高农民的技能、综合素质方面重视不够，既难以根本改变农民的落后现状，也制约了农村的可持续发展；忽视农民的个体性、认识、能力差异性，工作方法简单，不注重引导、教育，乱指挥，瞎命令，导致政策难以得到有效落实，有的还可能产生负作用。农民“等、靠、要”思想比较严重，自立能力、自我发展能力不强，整体的经济能力较差。三是体制制约问题。城乡二元体制的存在，制度性壁垒使农民的主体地位难以得到保障。这些制度包括了户籍制度、社会保障制度、教育制度、用工制度、财政制度、金融制度、土地征收制度等等。这些制度的不合理主要体现在几个方面，包括不符合国民待遇原则的要求，如医疗保障制度、教育制度；不符合社会公平原则，如财政制度、土地征收制度；不符合公平竞争原则，如户籍制度、用工制度等。这些制度既损害了农民的合法权益，也影响了农民的独立性、自主性，进而打击了农民的能动性、创造性。

政府是建设社会主义新农村的主导者，必须要重视提高农民的综合素质，把培育新型农民贯穿于整个社会主义新农村建设的始终。要坚持以人为本，从各地的实际出发，在满足群众的需要，解决群众困难的前提下，尊重群众的觉悟程度和群众意愿，引导群众自觉参与新农村的建设，大力调动群众的积极性，充分发挥群众的主观能动性，提高农民的综合素质，在建设好新农村的同时促进农民的自我发展。

1、改革涉农制度，保障农民的权益。要以建设城乡一体的新体制出发，打破有损农民利益的制度壁垒，给予农民平等的国民待遇。加大对教育、农村医疗事业的投入，完善义务教育的实施办法，确保每一个适龄儿童都能接受九年义务教育，同时，建立城乡老师交流制度，鼓励和引导城镇老师到乡村执教，帮助提高农村的教育水平；进一步完善新型农村合作医疗制度、医疗卫生保险制度，从便民、利民角度出发提高制度的可操作性。以减负增收为目的，完善农村税负改革；稳定并完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制；稳妥推进农村股份合作制改革，保证农民的物权收益；加快征地制度改革，健全对被征地农民的合理补偿机制和安置机制，保护农民利益；创新农村金融制度，推进农村信用社的改革，强化信用保证，探索适合农村特点的担保办法，为农民拓宽筹资渠道提供制度保障。进一步完善村民自治制度，提高农民组织化程度，保障农民行使参与村务的权利。

2、大力促进农民增收。巩固物质基础是促进人发展的基础条件。随着社会主义新农村建设战略的推进，以工促农，以城带乡的战略设计将付诸于实施。政府对农村的支持力度必定会大大增强，包括增加资金的投入、政策的倾斜、基层服务的强化等。这为促进农民增收提供了良好条件。当前，在促进农民增收方面应做好几方面的工作：一是要增加村民的劳务性收入。政府要加大对农村基础设施的投入，采取劳务补助与以工代赈相结合的办法，充分调动农民建设新农村的积极性和主动性，齐心协力完成村的基础设施建设，包括村村通公路工程的建设；完善农村的水利设施，加固与扩大水库，修理灌溉渠道等，为农民创造更多的就业机会，增加农民的劳务收入。有条件的地方，要发展农村工业化，办好山区农村与发达地区产业转移区，扩大农民非农就业的门路，提高农民收入。二是大力发展高效农业。要建立以市场为中心，以农田为基地，以农业合作组织为媒介的市场化、专业化的农业生产体系和“农科教”相结合的科技支农体系，着力于改善农业的生产基础。包括对土壤的改良、种苗的优选、引种，农具的改进等；着力于提供全方位的技术服务。要在推进乡镇政府机构改革，强化政府服务的前提下，加强农业服务中心的建设，作为服务农业的技术载体，大力争取农业科研部门、学校的支持，把技术服务延伸到田间，帮助农民提高科学种田的水平。着力于队伍建设。大力支持农业专业合作组织的发展壮大，培养数量众多的掌握现代科学种植技术和善于使用现代化生产机器的种植能手，建设具有市场意识、善于开拓的市场化、专业化的销售队伍。三是要大力发展职业教育，提高农民的专业技术，引导农民有序进城务工，转移农村余劳动力，增加农民的工资性收入。

农民制度性范文篇5

农民社会保障权益制约农民作为社会主体的权益保障水平

社会权益是每个社会公民在接受公共服务方面所享有的权益。社会权益系统强调的是农民作为社会成员、国家公民在社会提供的公共服务系统中应享有的各种社会主体权益,就业、教育、迁移及社会保障权益具有这一共同的公共权利属性。教育、就业、迁移是发展权益,社会保障权更关注农民的基本生存权益。社会保障权益是农民社会权益系统的有机组成,是其它社会权益的基本保障。1.农民社会保障的权益缺失制约平等就业权的实现在社会权益系统研究视角下,劳动就业权关系到人的生存和发展,社会成员应享有平等的就业、择业权益。工作权是劳动就业权的核心权利,而社会保障权在一定程度上可以视为劳动就业权的非核心权利,即劳动者在获得工作权利、从事各种职业劳动时,也有获得相应的社会保险和福利的权利。社会保障权与就业权形成良性循环,将有利于个人和社会财富的创造。目前,我国从户籍上界定的农民包括了仍从事农业生产的农民和离农务工的农民工。在分割的二元体系之中,从事农业生产的农民与城市非农职业劳动者之间存在着制度的系统性差别,目前仍游离在基于职业劳动的劳动就业权保障体系之外;而离农务工的农民,已成为城乡一体化进程中中国社会的新型群体,成为产业工人的重要组成部份,但目前农民工的社会保障权益缺失问题仍较突出。〔1〕从表1可以看到,2006年以前,农民工基本被排斥在城镇养老体系之外,尽管近年来农民工参加企业职工基本养老保险人数有所上升,但与城镇职工相比存在较大差距,反映了农民工与城镇职工在就业权益上存在着事实上的不平等。2.农民社会保障权益的制度障碍限制了农民的自由迁徙权迁移自由是市场经济优化配置劳动资源的内在要求,也是个体实现劳动价值最大化的主要途径。本文研究的迁移主要针对的是农村剩余劳动力向城市的流动,以及农村劳动力在不同城市间的迁移。任何经济主体在进行迁移决策时,都会对迁移的经济社会收益与成本进行比较。解决好迁移劳动力的社会保障以及异地接续问题,有利于形成理想的迁移环境,提高迁移收益,节约迁移成本,消除劳动力转移过程中的不确定性和风险,从而有利于人力资源的合理配置。在影响农民迁移自由权的诸多因素中,农村社会保障体系缺位、户籍身份及地区差异的保障制度,被认为是阻碍农村剩余劳动力流动、阻碍迁移自由权获得的重要制度原因。3.农民社会保障权益的低水平影响农民教育权益的获得社会保障权与教育权相互作用,能够共同提升农民的人力资本水平。智力的形成是通过各级教育来实现的,而投资教育不仅是个人和社会资金的投入,也包含了受教育者自身的身体、精力和时间的投入。图1显示的是城市与农村在社会保险项目与基金支出总水平的显著差异。¹在低收入、低社会保障的条件下,教育和健康投入具有较强的替代性,导致农民家庭在子女和自身教育、培训上的“短视”和低投入,陷入“低素质”的恶性循环。图1城乡社会保险支出水平的差异完善的医疗、养老保障制度的建立,一方面可以消除农民的后顾之忧,更多地将自有资源用于长期人力资本积累;另一方面使智力投入和健康投入转化为互补、相互促进的关系,让健康的生存和生活成为智力以及更好发展的体能保障。同时,农民受教育的水平也影响其文化素质,进而影响社会养老观念的形成和转变,以及对养老制度的理解和参与。

农民社会保障权益与农民作为经济主体的权益保障系统密切相关

在整个农民权益系统中,经济权益系统强调的是农民在经济生活中的发展权益,侧重研究农民如何在城乡资源配置中,通过生产要素的合法取得与自由运用,获得合法的经济利益,并得到法律的充分保障。从经济主体角度划分的农民经济权益子系统包括农民作为生产主体、投资和经营主体、消费主体等方面的权益,而这些权益都不同程度地与社会保障权益之间存在着密切的关联性。1.社会保障权益与农民劳动主体权益的相互影响与社会权益系统关注社会成员平等的就业权不同,在经济权益系统研究视角下,劳动权益是农民作为生产劳动主体的一种权益,也是对劳动这一生产要素使用而获取收益的权益。一方面,劳动作为除土地外农民获取家庭经济收入的重要途径,劳动权益与劳动收入的获得直接相关,而劳动收入是农民家庭基本消费、生产性投资以及教育和健康投资的主要来源,不仅影响其生活和发展水平,而且也影响获得社会保障权益的能力;另一方面,劳动权益的重要方面是健康的权益,而健康是人力资源质量的重要体现。目前普遍存在着农村医疗设施和人员等软硬件的匮乏,农民工工伤、医疗和失业保险缺失或落实不到位的问题,影响了农民作为劳动主体获取劳动收益的权益。以医疗保障为例,由于我国医疗机构主要分布在城市,2009年,每千人口医疗机构床位为3.31张,每千农业人口乡镇卫生院床位数为1.05张;万元以上设备的台数,乡镇卫生院仅占0.99%,从价值方面看还不足0.005%,医疗设备条件显然落后于城市太多。乡村医疗技术、人力资源存在数量和质量上的差距。2009年,我国每千人口拥有的卫生技术人员为4.15人,而每千农业人口拥有的乡村医生和卫生员仅为1.19人,在学历和职称层次上也存在明显差距。因此,必须构建完善的医疗卫生服务体系和农民工医疗、失业保险制度,保障农民享有获得健康身体的基本社会权益,从而保障农民通过自身人力资源的投入获取经济收益的权益。另外,城乡劳动力市场的一体化不仅是完善市场经济体系的要求,也是劳动主体权益保障的重要内容。但在目前分割的劳动力市场条件下,农民工社会保险关系转移通道不畅,加上户籍制度和城镇住房障碍等因素,导致农民工频繁退保,损害了农民工的社会保障权益,也损害了劳动力的主体权益。因此,城乡之间、地区之间的社保衔接,将成为充分保障农村劳动力社会保障权益的重要制度建设和创新重点。2.农民土地经营主体权益与农民社会保障权益直接相关土地收益是农民区别于其他社会职业的重要收入来源,土地权益是农民作为经营主体使用土地这一重要生产要素的经济权益。由于城乡二元结构的社会保障体制,中国农村长期缺乏真正的社会保障体系,造成了农民对土地的严重依赖,土地在很大程度上起到了最低生活保障与养老保障的功能。土地,不仅意味着是一种农业生产资料,同时也意味着农村劳动要素最基本的就业岗位、农村人口低水平但稳定的生活保障。在城乡一体化进程中,一旦土地被征收,土地收益权丧失,实际上造成了农民没有能力承担社会保障支出,即使提高补偿金额,还不足以支付他们重新购买商品房所需资金,更别说就业、子女教育等诸多方面,他们的基本生活和医疗、养老保障也成了他们的后顾之忧,这客观上造成了社会保障权益的损失。社会保障体系缺失会进一步恶化失地农民权益问题。失地后大多数农民处于无保障或低保障状态,这已成为社会不稳定的巨大隐患。〔2〕3.农民投资主体的权益是农民社会保障权益的重要保证农业资本是重要的农业生产要素,农业资本的形成一方面靠自身储蓄、投资,另一方面需要金融财政政策的支持。在二元经济背景下,由于金融政策的城市偏向,农民很难获得发展农业生产的金融支持,农业保险制度也很不健全,金融主体权益实际缺失。因此,农民作为投资主体,通过扩大生产经营性投资、采用先进农业技术、形成农业物质资本,从而拓宽收入来源、获取自我保障的能力也非常弱小。同时,农民作为投资主体的权益也体现在对自身的健康、知识投资,从而形成农业人力资本。社会保障权益在一定程度上可以视为农民健康投资权益的保障。城市和农村在享受中央和地方政府财政支持方面存在的权益差异,也是造成城乡社会保障权益不平等的重要原因。随着统筹城乡发展实践的展开,科学发展观、和谐发展观的提出,向农村倾斜的财政金融政策的出台,使农民整体福利水平逐步提高,农村合作医疗制度、农民最低生活保障制度等农村社会保障事业逐步发展起来,农民与城市居民在经济和社会权益上的差距在逐渐缩小。以成都为例,截止2009年底,全年有15.74万农村居民得到政府最低生活保障;保障资金投入农村1.3亿元,增长26.3%。º成都市参加城镇职工基本养老保险304.67万人,城镇职工基本医疗保险326.32万人,城乡居民基本医疗保险672.03万人,农民工综合社会保险108.51万人,新型农村社会养老保险70.85万人,失地农民社会保险65.15万人,全市基本医疗保险和失地农民社会保险基本实现应保尽保。»4.农民社会保障权益是农民消费主体权益的保障条件农民消费主体权益的保障,从微观上看有利于农民生产和生活质量的改善,有利于农村经济的繁荣;从宏观上看更有利于非农产业市场拓展,有利于拉动内需,促进充分就业。农民消费水平低实际上意味着消费主体权益受损,而社会保障权益是农民消费主体权益得以改善的重要保障条件。从理论逻辑上讲,一个适度的社会保障体系,能一定程度消除未来不确定的预期,有利于缓解积累与消费的矛盾,能够在一定程度上提高消费支出,进而促进国民经济的发展。由于缺乏有效的制度保障,受到不符合经济发展状况的制度束缚,使农民消费水平无法提高,消费权益无法得到实质性的实现。这些制度因素中包括了农村社会保障体系的缺失和低保障水平,迫使农民只有靠压缩消费、增加储蓄来预防未来的不确定性。一项实证研究结果也显示,从社会保障对经济的贡献角度看,我国农村社会保障制度是不适度的,因为其并没有促进消费的增加,因而没有对GDP产生应有的贡献。因此,改革完善农村社会保障制度,通过农民社会保障权益的落实,才能保障农民的消费主体权益,从而提高农村消费水平,实现宏观经济的目标。〔3〕

政治文化权益的系统性缺失导致农民维护社会保障权益的能力缺乏

调查发现,许多农民对自身的社会保障权益问题缺乏了解,或无能为力。农民缺乏维权意识和能力的深层次原因来自于政治、文化等精神发展层面的权益缺失。1.农民政治权益的缺失导致农民社会保障利益诉求困难社会保障的相关政策属于公共政策。公共政策应具备公共性、合法性、利益倾向性和动态平衡性,公共政策运作的整个过程实质上是各种利益集团相互博弈的过程。在公共政策的制定过程中,政策部门存在一定的主观倾向性,这一方面是制度的“路径依赖性”,另一方面是受强势利益集团影响。例如,城乡一体化中,土地如何“换发展”、“换保障”,直接的利益主体农民却参与不到和城市利益集团的谈判及决策中,政府主观地替代农民,成为最后决策人。同时,由于决策过程缺乏公开性,“寻租”时有发生,使农民缺乏对制度公正性和公平性的认同,权益受侵犯的担忧难以消除。又如,在农民工“退保”问题上,一些地方的“退出障碍”也带有较强的主观性和利益倾向性,限制了农民工的自由选择权,同时也转化为农民工“参保”的进入障碍。这些问题的发生,表现为农民在参与决策、自由选择和诉求利益方面的主体权益缺失,其实质是农民作为政治主体的权益缺失。农民政治权益的缺失在社会保障领域主要表现为:对保障制度的具体规定、经费支出等缺乏知情权;在参保、退保、续保及定点医疗机构选择时的参与决策权受限较大;对社会保障资金的管理难以实施监督权;利益诉求的权益成本过高;整体维权能力弱等。2.农民文化权益缺失是农民缺乏社会保障维权意识的原因由于农村相对封闭,受传统观念束缚较大,农民缺乏参保热情,自身缺乏维护权益的意识。分析原因,主要是中国农民长期以来受传统文化的影响,认为土地既是生产资料,也是生存保障,拥有土地,就拥有基本生活来源,因此保险投资没有必要。同时,大多数农民还认为“养儿防老”是天经地义的事情,子女才是家庭的根本保障。笔者在成渝两地的调研结果也表明,仍有近70%的被调查者认为将来的养老主要依靠子女供养和自己的储蓄。文化对于农村文明程度和农民整体素质的提高有着重要的作用。我国农民普遍接受教育的水平不高,自身的文化投入受经济条件和环境条件的制约,水平较低;政府和社会在硬件和软件方面对农村的文化投入积累不足、缺口很大。〔4〕文化权益的缺失必然影响养老观念的更新和维权意识的培养。同时,各级政府对农民的教育和引导不重视,社会对农民的传统家庭养老和土地养老也习以为常,城市下岗失业人群的社会保障问题似乎更迫切需要解决,更易引起关注。这些都成为制约农村社会保障制度发展的社会文化原因。

农民制度性范文篇6

关键词：新农合;社会保障;问题;对策

农村、农业与农民的发展问题，和我国社会的全局发展以及国家的长治久安紧密相连。当前，我国正处于建设新农村的关键时期，农民群体作为农村生产力的重要组成部分，是推动农村经济发展的重要动力。然而，农民“看病贵、看病难”等问题严重阻碍了农村经济的发展，许多农民面临着因病致贫的困境。因此，为了减轻农民的就医负担，我国于2003年开始在部分市县进行新型农村合作医疗的试点工作。新型农村医疗合作制度简称“新农合”，是由政府、集体和农民共同筹资，以政府补助、集体扶持和农民自愿缴费的形式开展，以门诊与住院统筹结合的方式对农民进行优惠，自推广以来受到广大农民的欢迎。具体来说，新农合制度具有三个鲜明的特色。首先，新农合制度着重体现了政府以人为本的思想。该制度自实施以来，以高覆盖率的形式实现了惠民，切实解决了农民看病贵和看病难的问题，极大减轻了农民的经济负担。此外，新农合制度区别于传统农村合作医疗制度的重要一点，是其包含了大病统筹的项目，这对于消除农民因病致贫的现象具有极大的推动作用。另外，新农合资金的重要组成部分是政府，体现了政府在推广新农合制度中的主导作用，体现了政府将人民利益放在首位的鲜明特点。此外，新农合制度以县为单位进行落实，从实行范围来看，该制度打破了乡村界限，扩大了统筹范围，让更多农民可以享受这项优惠政策。

1我国新型农村合作医疗制度实施的问题

现阶段，我国新农合制度的发展已经取得一定成效，但是由于发展时间较短等原因，现有的新农合制度的发展还存在一些问题，主要体现在以下几个方面：1.1部分农民对政策有理解偏差，参保意识薄弱。在我国部分经济欠发达的农村地区，部分农民对新农合政策有理解偏差且参保意识薄弱，导致了新农合政策推广困难的现状。具体来说，一方面，部分经济欠发达的农村地区的农民文化素质较低，认为家人的身体都比较健康，投入医疗保险的费用会打水漂，没有必要参保。这体现了农民接受到的观念较落后，缺乏长远的眼光，导致了参保意识薄弱。此外，部分地区离报账中心较远，一定程度上加剧了农民的抵触情绪。另一方面，由于相关政府部门宣传不到位等原因，部分农民对新农合制度出现了理解偏差，难以认识到新农合制度带来的优惠，导致农民对该制度产生了不信任感。因此，农民的参保意识薄弱和对政策的理解偏差很大程度上阻碍了新农合制度的推广与发展。1.2本地报销与异地报销衔接性差。在我国多数农村里，农民外出打工已成为普遍的现象。农民在外地打工时出现病痛需要就医时，就面临着异地报销的问题。而在现实中，农民在进行农村合作医疗保险的本地报销与异地报销衔接时，面临着繁琐的程序和多重障碍。具体来说，一方面，农民在异地就医时需要先垫付医药费，因为无法实现在异地直接进行参保结算，同时回本地报销时面临着报销比例低的问题；另一方面，农民回本地报销医疗费用时，需要指定医院提供转院证明等作为凭证，直接拖延了农民得到补偿款的时间，且部分农民对于异地报销的程序不够了解，导致报销程序异常繁琐。这体现了本地报销与异地报销衔接性差的问题，一定程度上打击了农民参与新农合的积极性。1.3医疗报销范围有限。虽然新型农村合作医疗制度增加了大病统筹的政策，极大程度上减轻了农民看病贵的问题，但是现实中还存在其他一些疾病等加剧了农民看病贵的问题，增加了农民的经济负担。具体来说，除了大病会困扰农民，给农民直接造成较大的经济压力，还有许多慢性疾病也会给农民经济情况造成困扰，例如风湿、中风、癌症等，这些病症都需要农民常年使用药物支撑，即农民需要支付高昂的费用来治疗这些慢性疾病。然而，这些慢性疾病不在医疗报销的范围内。此外，现阶段部分门诊报销要求必须是在乡镇甚至市二级医院治疗才可以报销，这在一定程度上加剧了农民“小病拖、大病扛”的现象。1.4农村医疗服务水平较低，基础设施落后。现阶段，农村配备的医护人员技术水平有限。数据显示，乡镇卫生院的医护人员里职称是中级以上的工作人员所占比例仅为16.5%，且仅有20.3%的工作人员有专科以上学历，由此可见农村医护人员综合素质不高。此外，由于农村经济发展水平有限，相对的基础设施较落后，出现了农村卫生资源配备不合理等问题，且农村大部分医疗设备在损坏后经常没有资金来进行维修。农村综合医疗服务水平低以及基础设施落后的现状导致很多农民不得不去县级以上的医院治疗，这一方面增加了农民的开销，另一方面会出现耽误疾病治疗的情况。1.5相关的社会保障法规不完善。现阶段我国的社会保障法与其他法律法规合并在一起，没有一部完整的针对社会保险法、救济法为主体的法律，更没有完全针对新型农村医疗合作制度的专门的法律依据。在这样的背景下，部分定点医疗机构以及参保人员的违规行为无法进行直接追究，这在一定程度上加剧了医患合谋等事件的发生，具体表现在医生开具虚假新农合报销支付项目、在入院问题上作假、随意放宽入院标准骗取新农合补偿金等行为，这些都加剧了政府的财政负担，影响新农合政策的公平开展。

2完善我国新型农村合作医疗制度的对策

针对现阶段我国新农合制度实施过程中存在的部分农民政策理解偏差，参保意识薄弱，本地报销与异地报销衔接性差，医疗报销范围有限，农村医疗服务水平较低，基础设施落后，相关的社会保障法规不完善等问题，有必要发展一些针对性政策来减少新农合深入发展的障碍，从而实现更好地惠民。2.1加大政策宣传力度，增强农民参保意识。针对农民对新农合制度出现理解偏差的问题，一方面，政府应该充分发挥新闻媒体的传播作用，通过广泛的宣传活动，将新农合的具体参保范围、报销程序以及报销比例介绍给农民。通过把新农合制度的具体情况介绍给广大农民，他们才能充分认识到新农合制度是真正的惠民制度。另一方面，县乡政府可以通过讲座等形式给当地农民介绍新农合制度，现场为农民解答，并且通过事例讲解等形式让农民充分了解到参与新农合的必要性和重要性，增强他们的参保意识。2.2增强本地报销与异地报销衔接性。针对越来越多的农民在外地看病面临的异地报销程序繁琐以及报销比例低的问题，有必要制定有效的措施解决以提供给在外地看病的农民充分的医疗保障。一方面，相关政府部门应加强统一管理，督促跨省市的医院加强合作，充分运用互联网实现信息共享，简化异地报销的程序。另一方面，相关医疗报销负责部门应及时对异地治疗的农民进行信息登记，在农民返乡报销时简化报销手续。若本地报销与异地报销之间的衔接性增强，农民进行异地报销的程序会简化，农民参与新农合的积极性也会大幅增加。2.3适当扩大医疗报销范围。针对现实情况中部分农民因慢性疾病以及部分门诊需要在大医院报销的情况，政府可以在财政情况允许的条件下适当扩大新农合报销范围。政府可以通过调查了解给多数农民造成经济负担的且目前无法实现报销的疾病，适当地扩大医疗报销范围，包括扩大药品可报销的品类以及报销比例等，切实减轻农民看不起病的问题，缓解农民因病致贫的现状。此外，可以通过在部分人口集中的乡村设立报销站点以及中心医院，减少农民报销医疗费用的程序以及“看病远”的问题。2.4提高农村医疗服务水平，加强基础设施建设。农村医疗服务水平不高以及基础设施建设不足的问题严重制约了新农合制度的发展。为了更好地推广新农合制度，政府和医疗部门应该积极采取有效措施来缓解现状。首先，医疗部门应加强对医护人员的培训，提高医护人员准入门槛，增强医护人员综合素质，提高农村医疗服务水平。同时，政府可以通过制定一系列激励政策来吸引优秀医护人员到农村医疗机构服务。此外，政府可以通过加强对医疗基础设施的投资来完善农村的医疗卫生机构的设备，使其更好地为民服务。2.5完善相关的社会保障法。针对现阶段我国缺乏完整的针对新型农村合作医疗制度的法律，政府应积极推动相关法律的建设，使得医疗机构以及参保人员有法可依。相关法律明确规定医疗机构以及参保人员的权利以及违规需要承担的责任，可以有效推动新农合制度配套设施的发展。这可以在一定程度上减少医患合谋等事件的发生，使得新农合真正惠及需要补偿的患者，规范新农合制度的实施。

3结束语

在我国这样一个农村人口占很大一部分的农业大国里，解决好农业、农村、农民问题是至关重要的。新农合制度作为一项优惠农民、为农民切实解决看病贵以及看病难等问题的政策符合广大农民群众的需求。为了更好地使这项制度惠及更多农民且更有效地实施，解决该制度实施过程中面临的一些问题是有必要的。相信改革后的新农合制度可以得到更多农民群众的认可，实现惠及更多农民的目的。

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农民制度性范文篇7

关键词：耕地农民；养老保险；制度构建

据全国第五次人口普查数据，中国65岁以上的老年人口为8811万，占总人口的6.96％，其中城镇老年人口3180万，占城镇总人口的6.30％，农村老年人口为5631万，占农村总人口的比重为7.35％，农村老年人口的绝对数是城镇人口的1.7倍，老年人口中有64％居住在农村。因此，当前中国养老问题的真正重点和难点不在城市而在农村。目前，在中国大部分农村地区，家庭养老是最主要和最普遍的方式。农村老年人主要依靠个人劳动收入，丧失劳动能力时才依靠儿女供养，生活保障主要依靠土地等生产资料。其中以耕地为主要生产方式的农民数量最多，且只拥有土地使用权，占有的社会资源很少。同时由于不断扩大的城乡差别及社会分配关系的不公平，使得以耕地为主的农民生活日益窘迫。本文以耕地农民社会养老保险为切入点，拟按照低水平、广覆盖和可持续的方针，对适合耕地农民的养老保险制度构建思路进行探讨。

一、耕地农民及其养老保险现状

(一)耕地农民的界定。耕地农民主要是指从事农林牧渔业等农业生产，拥有农村户籍且长期居住在农村，以农业为生的农村劳动力。耕地农民具有三个基本的特征：户籍在农村；拥有从事农业生产的基本生产资料，如土地、河流、草原等天然资源；从事以农业为主的经营活动。由于统计口径的不同，对耕地农民做精确的统计比较困难。因为统计面上的农业从业人口常常包含那些长期或短期在外打工的流动人口。根据相关学者的估计，1999年乡镇企业职工约为1.4亿人，流动人口约为1亿人，两者相加为2.4亿，如再加上其无劳动能力的直系亲属，这一数据将达到3亿。从总计8.07亿农村人口扣除，则耕地农民数目约为5.07亿人，约占农村人口总规模的62.5％。2001年全国农业普查中“农业从业人员”项目下的普查数据表明，2000年全国农村实际从事农业经营的人口约为5.19亿人。在全国各省区中，农业从业人员超过l000万的省份有20个；农业从业人员超过2000万的省份有11个；而农业从业人员超过3000万的省份则只有6个，即江苏、安徽、山东、河南、湖南、四川，其中山东、河南与四川三省的农业从业人口甚至超出了4000万。

(二)耕地农民的社会养老保险现状。中国长期以来形成的城乡二元结构造成农村的经济发展相对缓慢，在农村还未真正建立起养老保险制度。中国的农村养老保险于1986年开始探索。1991年根据《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，开展了建立县级农村养老保险制度的试点。1997年7月国务院决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，提出有条件的地方向商业保险过渡。1998年，农村养老保险由民政部转交给劳动与社会保障部，农村养老保险开始进入清理整顿阶段，清理整顿一直持续到2002年。这一时期农村社会养老保险参保人数下降，出现了倒退的现象。在这一阶段，耕地农民参加农村社会养老保险的状况和效果更加不理想。具体表现在：

1.参保的耕地农民少。当前中国农村社会养老这种以个人储蓄为主的完全积累模式近乎于商业性养老保险，偏离了社会养老保险制度设计时的本质要求。其最大弊端是能参保的多是有收入保障的农村户籍人口，他们即使不参加养老保险，今后的养老问题也比较容易解决。而最需要养老保险的低收入和贫困农民往往被排除在养老保险之外，不能从养老保险中受惠，使得该制度既无法体现社会保障性质，更无法体现济弱扶困的社会公平原则。另一方面，农村社会养老是以自愿原则为基础，农民对农村社会养老保险知识的了解程度、对农村社会养老保险有关政策的态度、对当地政府的信任度及其年龄、文化程度、子女数、所在地的经济实力等，均会影响其是否参加农村社会养老保险。从参保农民的工作业态细分，以村干部、民办教师、农业大户等收入稳定、收入水平较高或受教育程度高的农民参保居多，而以耕地为主的农民参保较少。

2.耕地农民养老保障水平低。对大多数的耕地农民来说，由于目前农业生产的非现代化和农业收入的水平较低，这部分人大部分属于低收入和贫困阶层，而且其中相当一部分是年老体弱者，除维护家庭的日常开支和必要的教育、医疗外，其用于养老的积蓄极其有限。现行保险费征缴实行的是低标准、多档次，从2元到20元分为十个档次，由农民自由选择。由于制度设计的缺陷和政府推行中的问题，加之个人利益最大化的考虑，绝大多数人都选择了最低档次。同时，由于中国农村的经济水平低下，农民可支配的收入更少，所以针对各地现行的大多数农村社会养老保险，农民投保大多选择缴费基数低、缴费额度小的档次，这直接导致农民年老时所领取的保险金少，根本无法满足农民老年的基本生活需要。

二、耕地农民社会养老保险发展的障碍

以耕地为主的农民对养老保险的认同度低，参加养老保险的积极性不高，以致良好意愿难以实现，农村养老保险举步维艰，究其原因，主要有以下几个方面：

(一)传统养老观念影响深远，耕地农民参保意识不强。社会保险的使用价值是分担的，作为公共品，不存在排他性和可让渡性，每个人都有使用机会。在新中国成立后的相当长一段时间里，农民被排斥在社会保险体系外。当时的原因是认为农民拥有了国家给予土地的使用权，从而获得了土地保障。因此，与中国城乡二元经济结构相适应，目前中国的养老制度也呈现出二元化的特征：在城市，以社会养老为主，家庭养老为辅；在农村，则以家庭养老为主，自养为辅，社会养老次之。有关资料显示，从农村年轻人对自己将来养老问题的打算来看，94％的农村青年人希望将来在家中养老，72.2％的青年人希望将来依靠子女养老。可见，传统的家庭养老模式将在相当长的时期起主要作用。(二)农民收入水平较低，耕地农民参保能力不够。改革开放以来，中国农村居民收入有了很大程度的提高。与1979年全国农民年均纯收入不到602元的水平相比，2007年全国农民的平均收入已达到4140元，提高了近6倍。但与城市居民的收入相比，农民的收入增长速度缓慢，且绝对水平也和城市居民的收入差距明显拉大。一些贫困地区农民的生活消费支出、生产经营支出和子女教育费用支出之和甚至大于其总收入，这就使得农民存在收不抵支的现象，根本无力缴纳保费。另外，随着城镇化、工业化进程的不断推进，由于农业收入较低及城市生活的影响，年轻和文化水平较高的青年农民更加具有非农转化的趋势，外出打工的人以年轻人为主，外出流动人员的平均年龄为33.4岁，并且外出劳动力的文化程度较高，初中学历以上者的占比为59.5％，比全部调查对象的比例高出16％。因此，留在农村务农的往往是一些文化水平低、年纪较大的农民，这一群体的老龄化程度较高，对养老保险有迫切的需求。因此，从经济收入的角度，耕地农民属于农村人口中的“弱势群体”，参保能力明显不足。

(三)地方政府财政收入水平低，转移支付能力弱。无论是国际的经验，还是中国的实践都表明政府的财政补贴和支持对社会保障制度的发展至关重要。在城镇，国务院1997年颁布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》明确规定保险费由国家、企业和个人三方共同负担；而在农村1991年颁布的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》以“坚持资金个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”为筹集原则。这严重违背了社会保险的社会公平性原则，实际上是农民个人的养老保险或理解为农村居民的个人储蓄型的养老保障，这不是真正意义上的社会保险。对以耕地为主的农民而言，更加难以获得相应的政策支持。以湖北省农村养老保险暂行办法规定为例：投保对象应平等享受集体补助；乡镇企业对职工及其他人员的集体补助，应在缴纳所得税前按允许扣除的工资总额的一定比例(最高不超过17％)提取并税前列支，意在调动农民加入养老保险的积极性。但以耕地为主的农民很少在乡镇企业工作，并且集体经济不断萎缩，特别是农村税费改革取消村级三项提留，大部分村依靠财政转移支付维持运转，加之债务包袱沉重，无力对农民养老保险进行补贴。从湖北省农村养老保险调研的情况看，得到集体补助的主要是村干部、民办教师，而普通的耕地农民很少得到补助。’

(四)农村保险制度存在缺陷，经营管理状况不佳。农村养老保险属于社会保障范畴，需要政策保障。农村养老保险制度显然对此考虑不足。政策层面，尽管中央和地方高度重视农村养老保险，出台了各种指导意见和暂行办法，但至今10多年没有明确的调整和完善，在保险费缴费方式、管理机构经费保障、保险基金运营管理、养老金的计发办法等方面，都缺乏有力的政策支持，与国家支持企业职工养老保险的政策相比，形成巨大反差。由于缺乏财政支持，农村养老保险机构依靠按保费一定比例提取的管理费难以维持运转，养老金依靠银行存款和购买国债难以实现保值增值，加之参保农民少，收缴保费少，提取管理费少，养老金收益少，陷入机构难运转、业务难开展、兑付难保障的恶性循环和尴尬境地。

三、耕地农民社会养老保险制度构建的基本思路

(一)耕地农民社会养老保险在制度构建要考虑农村社会养老保险制度特殊性。按照当前经济发展的趋势来看，未来10年农村人均纯收入如果能以平均每年7％的速度增长就是相当不易的成绩，而城镇居民收入的年均增速很难低于9％，城乡差距将继续扩大。因此，制度构建时要综合考虑耕地农民与企业职工参保的不同特点、农村经济发展的实际情况及地方财政支持的承受能力等诸多因素。耕地农民数量大、收入不稳定，因此，耕地农民的社会养老保险应从制度构建上比城镇居民养老保险更优惠，要体现国家财政的作用，要将游离于城镇企业职工养老保险体系之外的全部农村居民纳入新的养老保险体系，调动农民参加养老保险的积极性。

(二)耕地农民社会养老保险制度构建要考虑保费标准的合理性。设计的保费标准要与耕地农民人均纯收入匹配，避免形成农民参保动机上的瓶颈。按照社会平均工资核定养老保险缴费基数和养老金计发标准是国际通行做法，既是考察现阶段参保人员缴费能力的标准，也是今后参保人员养老生活保障水平的参考标准。农民人均纯收入是考察农民生活水平的一个重要指标，可在一定程度上反映农民的缴费能力和生活保障水平。耕地农民养老保险基金的组成方式可由个人账户资金和财政补贴的统筹账户组成。个人账户养老保险金的缴纳，原则上按照预期领取的养老金不低于当地农村最低生活保障标准，不高于本地区上一年城镇企业退休职工养老金平均水平，规定农村社会养老金的缴费率，确定缴费金额，并根据农村最低生活保障标准和该地区上一年城镇企业退休职工养老金平均水平的变化做相应调整。在个人养老金的计发上采用结构式的计发办法，强调个人养老金的激励因素和自身劳动贡献差别。

(三)耕地农民社会养老保险制度构建要考虑缴纳保费的灵活性。保险费的缴纳要体现灵活性，可按月缴纳，也可按年缴。财政补贴账户设计类似城镇居民的统筹账户，财政部门应根据各地区的经济发展水平确定不同的补贴标准，并记入耕地农民养老保险财政补贴账户。政府应承担耕地社会养老保险管理机构费用。中国城镇养老保险管理费用是由国家财政列支，同样，耕地农民养老保险管理费由国家财政列支才更能体现社会保险的公平性，同时也有利于将来统筹城乡社会保障制度。政府应设立农村养老金待遇调整储备金。各地区劳动保障部门可以根据本地区人均可支配收入、生活消费指数、物价指数、最低生活保障标准等因素，制定本地区待遇调整方案，合理安排专项资金，作为调整储备金，用于对参保的耕地农民年老后领取的养老金进行调整。

农民制度性范文篇8

关键词：农民工；社会养老保险；城镇化

一、引言

农民工是从农民中率先分化出来，与土地保持着一定经济联系、从事非农业生产和经营、以工资收入为基本生活来源，并具有非城镇居民身份的非农化从业人员，是我国城镇化进程中形成的特殊社会群体。从人员构成来看，目前我国的农民工主要包括进城农民工和乡镇企业职工。其中，进城农民工约8600万人，乡镇企业职工约12800万人。

二、建立适合农民工特点的社会养老保险制度的必要性

（一）建立和谐社会的重要举措

建立农民工社会养老保险制度，是提高城镇化水平，转移农村人口，优化城乡结构，促进国民经济良性循环和社会协调发展的重要制度保证，是推进城乡先进生产力发展的重大举措。以现代社会保险制度代替传统的土地保障，解决农民工的后顾之忧，有助于城乡精神文明建设和城乡社会稳定，是先进文化发展的必然方向。根据农民工亦工亦农、工作流动性大、收入不稳定且偏低等特点，创造性的建立适合农民工特点的社会保险制度，将农民工纳入社会保障体系，是最大限度的维护农民工合法权益，满足农民工利益要求的具体体现。与此同时，建立农民工社会保险制度，也是建立公平市场竞争环境的内在要求。

（二）推进城镇化的需要

在城镇化进程中，农民工开始放弃农业生产活动，主要依靠工薪收入生活，一些人也不再具备从事农业劳动的意识和技能。

据王奋宇等人对北京、珠海、无锡三个城市农村流动人口即农民工的典型调查显示：已经有19％的农民工没有土地，完全放弃了对土地的依存；有46.8％的农民工即使没有失去土地承包权也会继续在外务工，也准备放弃对土地的依存；16.5％的农民工处于不确定状态，只有17.7％的农民工会选择回家务农。这就说明，有近70％的农民工已经做出了城镇化选择，若为其提供社会保障或提供一定的经济补偿，做出城镇化选择的比例还会大幅度提高。

正由于农民工没有纳入社会保险体系，在面临失业、工伤、疾病、年老丧失劳工能力等问题时，没有任何社会保障的农民工往往只能自找出路或被迫重新从事农业生产，加重农村失业和其他社会问题，并延缓城镇化进程。因此，将土地保障作为农民工的最后避难所，已面临各方面挑战，而建立农民工社会养老保险制度，则是推进城镇化最重要的制度保证，也是顺应城镇化发展趋势的战略举措。

（三）从根本上解决“三农问题”的需要

从土地的承载能力及农村各项事业的发展角度而言，我国现有农村土地难以为包括现有农民工在内的所有农村人口提供良好的保障，甚至无法保障全体农村人口的温饱问题。实施城镇化战略，减少农民，使大批农村劳动力主动放弃土地这一根本依托而走进城镇、走进工厂，通过建立适合农民工特点的社会养老保险制度，促进农民工率先完成从传统土地保障到现代社会保障的过度，解决农民工的后顾之忧，有利于加快城镇化和农村现代化进程，为有效解决“三农问题”创造宽松的环境。

（四）经济条件基本成熟

农民工一般有相对稳定和高于农业人口的工薪收入，具备了建立社会养老保险制度的经济可能性。而且，进城农民工与其建立劳动关系的企事业单位一般都已经纳入城镇社会保障体系，对社会保险有较高的认识。

从乡镇企业看，经过二十多年的发展，乡镇企业已经是“三分天下有其一”，许多乡镇企业在具备了一定实力后，也已着手考虑职工福利与保障问题，根据本地、本企业的实际制定了一些具体的保障措施，如对本企业职工建房、看病、子女上学等给予了一定数额的补助；对于在本企业工作达到一定年限，进入退休年龄的职工一次性或分月发放一定数额的退休金，或由企业出资为职工购买一定标准的商业养老保险，等等。这些措施对于保障本企业职工及其家庭的生活起到了较好的作用，然而由于其主要是在企业的范围内，因而只能称为企业福利，而非社会保险。但这些现象说明，许多乡镇企业已经具备建立社会保险制度的基本条件和愿望。缺少的是社会保险的制度安排，而将乡镇企业职工纳入社会保险体系，将给乡镇企业建立社会保险制度提供一个历史性的机遇，也可以为其实施产权制度等改革创造宽松的环境。

（五）政府的基本职责

目前，我国政府的工作重点已经开始由经济建设转向以社会保障制度为核心的制度建设。制度建设，特别是我国的社会保障制度建设，受到党和国家的高度重视，引起社会各个层面的密切关注，仅财政投入每年就达到数百亿元（2001年为508亿元）。但这是政府没有及时承担起社会保障制度建设责任而不得不承担财政责任的必然结果。农民工处于城镇化的最前沿，为农民工建立社会保险制度成本越早越低，若等到农民工成为我国城镇人口主体再建立社会保险（2012年农民工可能达到1.6亿人），其社会保险制度成本将更高。

三、完善农民工社会养老保险制度的安排

（一）出台有关强制农民工社会养老保险的法律法规

把农民工真正纳入社会养老保险体系，必须通过立法来强制执行。同时，还应出台相关限制或取消农民工退保的政策。当农民工离开参保地返乡时，本人社会养老保险关系无法转移的，暂时封存其个人账户，保留其保险关系，待其达到最低领取养老金年龄时，其户籍所在地实行农村社会养老保险的，账户余额及对应的基础性养老金权益和基金转移至本人户籍所在地。到时仍未建立农村社会养老保险制度的，将个人账户余额一次性退还本人。

（三）改革户籍制度，放松对户口的管制

长期以来我国的城乡二元结构的存在，按照户籍来划分人与人之间界限，造成了进城务工人员在城市里务工而不能享有同城镇职工一样的养老保险制度。这不利于保护农民工的合法权益。另一方面，长期的户籍制度不利于劳动力的流动，不能实现劳动力资源的优化配置，阻碍经济发展。要实现由“农民”身份向“市民”身份的转变，进入城市的门槛应该降低，只要进城务工人员在所在城市具备一定的物业等资产，就可以申请加入所在城区。

（三）实施土地换保障，适当扶持农民工就业和参加社会养老保险

转让农村土地使用权的农民工，可直接参加养老保险，并根据农村土地使用权转让的不同形式和收益，折算为5年以上的个人账户积累额，促进农民工从传统土地保障到养老保险的平稳过渡。对土地使用权置换出的土地换保障资金，直接进入农民工的个人账户，既可增加农民工养老保险个人账户的积累，又可促进农村土地经营规模的扩大、加快城镇化进程。

（四）优先发展医疗和工伤保险

城市农民工目前最害怕的是生病和受伤。看病贵、住院贵、工伤没有医疗保障是困扰城市农民工的大问题。因此，目前城市农民工最需要的是医疗和工伤保险。

建立和完善城市农民工社会保障制度，应立足现实需要，分清轻重缓急，优先发展医疗和工伤保险。要结合城市农民工特点，综合考虑需要和可能，适当调整现行保障制度，要避免不切实际的大而全，要减轻缴费负担，简化办理手续，适当降低医保起付线标准。论文之日前通过的《深圳市劳务工医疗保险暂行办法》就受到了城市农民工和用人单位的普遍欢迎。该《办法》规定，劳务工只要每月缴纳4元钱，就可既保门诊费用，又保住院费用。这种“低交费，广覆盖，保基本”的“深圳模式”无疑值得各地借鉴。

（五）逐步推进，将社会养老保险费改为社会养老保险税

开征养老保险税替代现行的缴费制度，把养老保险费以法定税赋形式固定下来。征税的筹集方式是养老保险制度走向法制化的表现，现行的征缴社会养老保险费的办法是行政化工作方式的体现，不是依法治理。

采取征税的方式筹资，更具有强制性和规范性，可以减低管理成本，提高效率。这样一方面可以增加征收的力度，为社会养老保险全国统筹打下基础；另一方面社会养老保险费以国税形式征收，便于全国统一管理，有利于实现社会养老保险全国统筹；同时能够保证企业主组织广大农民工参加社会养老保险，按企业规模和招收农民工数量征收养老保险税，能促使企业主无条件为农民工缴纳养老保险费，并且做到企业公平负担，有利于公平竞争，有利于市场经济健康发展。

四、结论

养老保险是社会保障中的核心内容和生命工程，21世纪我国社会保障的重点就是要解决养老问题。转型期分析构建我国农村社会养老保险模式的途径是完善社会保障体系、维护农民合法权益的重要内容，也是促进社会主义市场经济发展、保持社会稳定的重要措施。农民工是一个权益容易受到侵害的弱势群体。只有给农民工以稳定的、可预期的社会养老保险制度才能有利于和谐社会的构建。如何具体又彻底解决广大农民的养老问题，对我国社会保障体系建设来说还是一个未解的重大课题，还需要继续进行研究、探索和指导。还需依靠全社会的力量共同努力，为建设社会主义现代化强国而发挥应有的作用，建成具有中国特色的农村社会养老保险体系。

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7、王斌.农民工社会保障制度的运行模式构想[J].中国劳动,2004(6).

8、卢海元.构建适合农民工特点的弹性社会养老保险制度(下)[J].中国劳动保障,2005(7).

9、杨国栋,蔡世玲.关注农民工保险问题[J].河北农业,2004(9).

农民制度性范文篇9

关键词：农民工；社会养老保险；城镇化

一、引言

农民工是从农民中率先分化出来，与土地保持着一定经济联系、从事非农业生产和经营、以工资收入为基本生活来源，并具有非城镇居民身份的非农化从业人员，是我国城镇化进程中形成的特殊社会群体。从人员构成来看，目前我国的农民工主要包括进城农民工和乡镇企业职工。其中，进城农民工约8600万人，乡镇企业职工约12800万人。

二、建立适合农民工特点的社会养老保险制度的必要性

（一）建立和谐社会的重要举措

建立农民工社会养老保险制度，是提高城镇化水平，转移农村人口，优化城乡结构，促进国民经济良性循环和社会协调发展的重要制度保证，是推进城乡先进生产力发展的重大举措。以现代社会保险制度代替传统的土地保障，解决农民工的后顾之忧，有助于城乡精神文明建设和城乡社会稳定，是先进文化发展的必然方向。根据农民工亦工亦农、工作流动性大、收入不稳定且偏低等特点，创造性的建立适合农民工特点的社会保险制度，将农民工纳入社会保障体系，是最大限度的维护农民工合法权益，满足农民工利益要求的具体体现。与此同时，建立农民工社会保险制度，也是建立公平市场竞争环境的内在要求。

（二）推进城镇化的需要

在城镇化进程中，农民工开始放弃农业生产活动，主要依靠工薪收入生活，一些人也不再具备从事农业劳动的意识和技能。

据王奋宇等人对北京、珠海、无锡三个城市农村流动人口即农民工的典型调查显示：已经有19％的农民工没有土地，完全放弃了对土地的依存；有46.8％的农民工即使没有失去土地承包权也会继续在外务工，也准备放弃对土地的依存；16.5％的农民工处于不确定状态，只有17.7％的农民工会选择回家务农。这就说明，有近70％的农民工已经做出了城镇化选择，若为其提供社会保障或提供一定的经济补偿，做出城镇化选择的比例还会大幅度提高。

正由于农民工没有纳入社会保险体系，在面临失业、工伤、疾病、年老丧失劳工能力等问题时，没有任何社会保障的农民工往往只能自找出路或被迫重新从事农业生产，加重农村失业和其他社会问题，并延缓城镇化进程。因此，将土地保障作为农民工的最后避难所，已面临各方面挑战，而建立农民工社会养老保险制度，则是推进城镇化最重要的制度保证，也是顺应城镇化发展趋势的战略举措。

（三）从根本上解决“三农问题”的需要

从土地的承载能力及农村各项事业的发展角度而言，我国现有农村土地难以为包括现有农民工在内的所有农村人口提供良好的保障，甚至无法保障全体农村人口的温饱问题。实施城镇化战略，减少农民，使大批农村劳动力主动放弃土地这一根本依托而走进城镇、走进工厂，通过建立适合农民工特点的社会养老保险制度，促进农民工率先完成从传统土地保障到现代社会保障的过度，解决农民工的后顾之忧，有利于加快城镇化和农村现代化进程，为有效解决“三农问题”创造宽松的环境。

（四）经济条件基本成熟

农民工一般有相对稳定和高于农业人口的工薪收入，具备了建立社会养老保险制度的经济可能性。而且，进城农民工与其建立劳动关系的企事业单位一般都已经纳入城镇社会保障体系，对社会保险有较高的认识。

从乡镇企业看，经过二十多年的发展，乡镇企业已经是“三分天下有其一”，许多乡镇企业在具备了一定实力后，也已着手考虑职工福利与保障问题，根据本地、本企业的实际制定了一些具体的保障措施，如对本企业职工建房、看病、子女上学等给予了一定数额的补助；对于在本企业工作达到一定年限，进入退休年龄的职工一次性或分月发放一定数额的退休金，或由企业出资为职工购买一定标准的商业养老保险，等等。这些措施对于保障本企业职工及其家庭的生活起到了较好的作用，然而由于其主要是在企业的范围内，因而只能称为企业福利，而非社会保险。但这些现象说明，许多乡镇企业已经具备建立社会保险制度的基本条件和愿望。缺少的是社会保险的制度安排，而将乡镇企业职工纳入社会保险体系，将给乡镇企业建立社会保险制度提供一个历史性的机遇，也可以为其实施产权制度等改革创造宽松的环境。

（五）政府的基本职责

目前，我国政府的工作重点已经开始由经济建设转向以社会保障制度为核心的制度建设。制度建设，特别是我国的社会保障制度建设，受到党和国家的高度重视，引起社会各个层面的密切关注，仅财政投入每年就达到数百亿元（2001年为508亿元）。但这是政府没有及时承担起社会保障制度建设责任而不得不承担财政责任的必然结果。农民工处于城镇化的最前沿，为农民工建立社会保险制度成本越早越低，若等到农民工成为我国城镇人口主体再建立社会保险（2012年农民工可能达到1.6亿人），其社会保险制度成本将更高。三、完善农民工社会养老保险制度的安排

（一）出台有关强制农民工社会养老保险的法律法规

把农民工真正纳入社会养老保险体系，必须通过立法来强制执行。同时，还应出台相关限制或取消农民工退保的政策。当农民工离开参保地返乡时，本人社会养老保险关系无法转移的，暂时封存其个人账户，保留其保险关系，待其达到最低领取养老金年龄时，其户籍所在地实行农村社会养老保险的，账户余额及对应的基础性养老金权益和基金转移至本人户籍所在地。到时仍未建立农村社会养老保险制度的，将个人账户余额一次性退还本人。

（三）改革户籍制度，放松对户口的管制

长期以来我国的城乡二元结构的存在，按照户籍来划分人与人之间界限，造成了进城务工人员在城市里务工而不能享有同城镇职工一样的养老保险制度。这不利于保护农民工的合法权益。另一方面，长期的户籍制度不利于劳动力的流动，不能实现劳动力资源的优化配置，阻碍经济发展。要实现由“农民”身份向“市民”身份的转变，进入城市的门槛应该降低，只要进城务工人员在所在城市具备一定的物业等资产，就可以申请加入所在城区。

（三）实施土地换保障，适当扶持农民工就业和参加社会养老保险

转让农村土地使用权的农民工，可直接参加养老保险，并根据农村土地使用权转让的不同形式和收益，折算为5年以上的个人账户积累额，促进农民工从传统土地保障到养老保险的平稳过渡。对土地使用权置换出的土地换保障资金，直接进入农民工的个人账户，既可增加农民工养老保险个人账户的积累，又可促进农村土地经营规模的扩大、加快城镇化进程。

（四）优先发展医疗和工伤保险

城市农民工目前最害怕的是生病和受伤。看病贵、住院贵、工伤没有医疗保障是困扰城市农民工的大问题。因此，目前城市农民工最需要的是医疗和工伤保险。

建立和完善城市农民工社会保障制度，应立足现实需要，分清轻重缓急，优先发展医疗和工伤保险。要结合城市农民工特点，综合考虑需要和可能，适当调整现行保障制度，要避免不切实际的大而全，要减轻缴费负担，简化办理手续，适当降低医保起付线标准。论文之日前通过的《深圳市劳务工医疗保险暂行办法》就受到了城市农民工和用人单位的普遍欢迎。该《办法》规定，劳务工只要每月缴纳4元钱，就可既保门诊费用，又保住院费用。这种“低交费，广覆盖，保基本”的“深圳模式”无疑值得各地借鉴。

（五）逐步推进，将社会养老保险费改为社会养老保险税

开征养老保险税替代现行的缴费制度，把养老保险费以法定税赋形式固定下来。征税的筹集方式是养老保险制度走向法制化的表现，现行的征缴社会养老保险费的办法是行政化工作方式的体现，不是依法治理。

采取征税的方式筹资，更具有强制性和规范性，可以减低管理成本，提高效率。这样一方面可以增加征收的力度，为社会养老保险全国统筹打下基础；另一方面社会养老保险费以国税形式征收，便于全国统一管理，有利于实现社会养老保险全国统筹；同时能够保证企业主组织广大农民工参加社会养老保险，按企业规模和招收农民工数量征收养老保险税，能促使企业主无条件为农民工缴纳养老保险费，并且做到企业公平负担，有利于公平竞争，有利于市场经济健康发展。

四、结论

养老保险是社会保障中的核心内容和生命工程，21世纪我国社会保障的重点就是要解决养老问题。转型期分析构建我国农村社会养老保险模式的途径是完善社会保障体系、维护农民合法权益的重要内容，也是促进社会主义市场经济发展、保持社会稳定的重要措施。农民工是一个权益容易受到侵害的弱势群体。只有给农民工以稳定的、可预期的社会养老保险制度才能有利于和谐社会的构建。如何具体又彻底解决广大农民的养老问题，对我国社会保障体系建设来说还是一个未解的重大课题，还需要继续进行研究、探索和指导。还需依靠全社会的力量共同努力，为建设社会主义现代化强国而发挥应有的作用，建成具有中国特色的农村社会养老保险体系。

参考文献：

1、阳芳.王德峰.农民工社会养老保险的制度设计[J].发展研究,2006(6).

2、曹信邦.农村养老保险制度的环境建设分析[J].人口与经济,2005(1).

5、吴红军.进城务工人员养老保险制度亟待完善[N].金融时报,2006-02-17.

6、李群,吴晓欢,米红.中国沿海地区农民工社会保险的实证研究[J].中国农村经济,2005(3).

7、王斌.农民工社会保障制度的运行模式构想[J].中国劳动,2004(6).

8、卢海元.构建适合农民工特点的弹性社会养老保险制度(下)[J].中国劳动保障,2005(7).

9、杨国栋,蔡世玲.关注农民工保险问题[J].河北农业,2004(9).

农民制度性范文篇10

(一)耕地农民的界定。耕地农民主要是指从事农林牧渔业等农业生产，拥有农村户籍且长期居住在农村，以农业为生的农村劳动力。耕地农民具有三个基本的特征：户籍在农村；拥有从事农业生产的基本生产资料，如土地、河流、草原等天然资源；从事以农业为主的经营活动。由于统计口径的不同，对耕地农民做精确的统计比较困难。因为统计面上的农业从业人口常常包含那些长期或短期在外打工的流动人口。根据相关学者的估计，1999年乡镇企业职工约为1.4亿人，流动人口约为1亿人，两者相加为2.4亿，如再加上其无劳动能力的直系亲属，这一数据将达到3亿。从总计8.07亿农村人口扣除，则耕地农民数目约为5.07亿人，约占农村人口总规模的62.5％。2001年全国农业普查中“农业从业人员”项目下的普查数据表明，2000年全国农村实际从事农业经营的人口约为5.19亿人。在全国各省区中，农业从业人员超过l000万的省份有20个；农业从业人员超过2000万的省份有11个；而农业从业人员超过3000万的省份则只有6个，即江苏、安徽、山东、河南、湖南、四川，其中山东、河南与四川三省的农业从业人口甚至超出了4000万。

(二)耕地农民的社会养老保险现状。中国长期以来形成的城乡二元结构造成农村的经济发展相对缓慢，在农村还未真正建立起养老保险制度。中国的农村养老保险于1986年开始探索。1991年根据《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，开展了建立县级农村养老保险制度的试点。1997年7月国务院决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，提出有条件的地方向商业保险过渡。1998年，农村养老保险由民政部转交给劳动与社会保障部，农村养老保险开始进入清理整顿阶段，清理整顿一直持续到2002年。这一时期农村社会养老保险参保人数下降，出现了倒退的现象。在这一阶段，耕地农民参加农村社会养老保险的状况和效果更加不理想。具体表现在：

1.参保的耕地农民少。当前中国农村社会养老这种以个人储蓄为主的完全积累模式近乎于商业性养老保险，偏离了社会养老保险制度设计时的本质要求。其最大弊端是能参保的多是有收入保障的农村户籍人口，他们即使不参加养老保险，今后的养老问题也比较容易解决。而最需要养老保险的低收入和贫困农民往往被排除在养老保险之外，不能从养老保险中受惠，使得该制度既无法体现社会保障性质，更无法体现济弱扶困的社会公平原则。另一方面，农村社会养老是以自愿原则为基础，农民对农村社会养老保险知识的了解程度、对农村社会养老保险有关政策的态度、对当地政府的信任度及其年龄、文化程度、子女数、所在地的经济实力等，均会影响其是否参加农村社会养老保险。从参保农民的工作业态细分，以村干部、民办教师、农业大户等收入稳定、收入水平较高或受教育程度高的农民参保居多，而以耕地为主的农民参保较少。

2.耕地农民养老保障水平低。对大多数的耕地农民来说，由于目前农业生产的非现代化和农业收入的水平较低，这部分人大部分属于低收入和贫困阶层，而且其中相当一部分是年老体弱者，除维护家庭的日常开支和必要的教育、医疗外，其用于养老的积蓄极其有限。现行保险费征缴实行的是低标准、多档次，从2元到20元分为十个档次，由农民自由选择。由于制度设计的缺陷和政府推行中的问题，加之个人利益最大化的考虑，绝大多数人都选择了最低档次。同时，由于中国农村的经济水平低下，农民可支配的收入更少，所以针对各地现行的大多数农村社会养老保险，农民投保大多选择缴费基数低、缴费额度小的档次，这直接导致农民年老时所领取的保险金少，根本无法满足农民老年的基本生活需要。

二、耕地农民社会养老保险发展的障碍

以耕地为主的农民对养老保险的认同度低，参加养老保险的积极性不高，以致良好意愿难以实现，农村养老保险举步维艰，究其原因，主要有以下几个方面：

(一)传统养老观念影响深远，耕地农民参保意识不强。社会保险的使用价值是分担的，作为公共品，不存在排他性和可让渡性，每个人都有使用机会。在新中国成立后的相当长一段时间里，农民被排斥在社会保险体系外。当时的原因是认为农民拥有了国家给予土地的使用权，从而获得了土地保障。因此，与中国城乡二元经济结构相适应，目前中国的养老制度也呈现出二元化的特征：在城市，以社会养老为主，家庭养老为辅；在农村，则以家庭养老为主，自养为辅，社会养老次之。有关资料显示，从农村年轻人对自己将来养老问题的打算来看，94％的农村青年人希望将来在家中养老，72.2％的青年人希望将来依靠子女养老。可见，传统的家庭养老模式将在相当长的时期起主要作用。

(二)农民收入水平较低，耕地农民参保能力不够。改革开放以来，中国农村居民收入有了很大程度的提高。与1979年全国农民年均纯收入不到602元的水平相比，2007年全国农民的平均收入已达到4140元，提高了近6倍。但与城市居民的收入相比，农民的收入增长速度缓慢，且绝对水平也和城市居民的收入差距明显拉大。一些贫困地区农民的生活消费支出、生产经营支出和子女教育费用支出之和甚至大于其总收入，这就使得农民存在收不抵支的现象，根本无力缴纳保费。另外，随着城镇化、工业化进程的不断推进，由于农业收入较低及城市生活的影响，年轻和文化水平较高的青年农民更加具有非农转化的趋势，外出打工的人以年轻人为主，外出流动人员的平均年龄为33.4岁，并且外出劳动力的文化程度较高，初中学历以上者的占比为59.5％，比全部调查对象的比例高出16％。因此，留在农村务农的往往是一些文化水平低、年纪较大的农民，这一群体的老龄化程度较高，对养老保险有迫切的需求。因此，从经济收入的角度，耕地农民属于农村人口中的“弱势群体”，参保能力明显不足。

(三)地方政府财政收入水平低，转移支付能力弱。无论是国际的经验，还是中国的实践都表明政府的财政补贴和支持对社会保障制度的发展至关重要。在城镇，国务院1997年颁布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》明确规定保险费由国家、企业和个人三方共同负担；而在农村1991年颁布的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》以“坚持资金个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”为筹集原则。这严重违背了社会保险的社会公平性原则，实际上是农民个人的养老保险或理解为农村居民的个人储蓄型的养老保障，这不是真正意义上的社会保险。对以耕地为主的农民而言，更加难以获得相应的政策支持。以湖北省农村养老保险暂行办法规定为例：投保对象应平等享受集体补助；乡镇企业对职工及其他人员的集体补助，应在缴纳所得税前按允许扣除的工资总额的一定比例(最高不超过17％)提取并税前列支，意在调动农民加入养老保险的积极性。但以耕地为主的农民很少在乡镇企业工作，并且集体经济不断萎缩，特别是农村税费改革取消村级三项提留，大部分村依靠财政转移支付维持运转，加之债务包袱沉重，无力对农民养老保险进行补贴。从湖北省农村养老保险调研的情况看，得到集体补助的主要是村干部、民办教师，而普通的耕地农民很少得到补助。’

(四)农村保险制度存在缺陷，经营管理状况不佳。农村养老保险属于社会保障范畴，需要政策保障。农村养老保险制度显然对此考虑不足。政策层面，尽管中央和地方高度重视农村养老保险，出台了各种指导意见和暂行办法，但至今10多年没有明确的调整和完善，在保险费缴费方式、管理机构经费保障、保险基金运营管理、养老金的计发办法等方面，都缺乏有力的政策支持，与国家支持企业职工养老保险的政策相比，形成巨大反差。由于缺乏财政支持，农村养老保险机构依靠按保费一定比例提取的管理费难以维持运转，养老金依靠银行存款和购买国债难以实现保值增值，加之参保农民少，收缴保费少，提取管理费少，养老金收益少，陷入机构难运转、业务难开展、兑付难保障的恶性循环和尴尬境地。

三、耕地农民社会养老保险制度构建的基本思路

(一)耕地农民社会养老保险在制度构建要考虑农村社会养老保险制度特殊性。按照当前经济发展的趋势来看，未来10年农村人均纯收入如果能以平均每年7％的速度增长就是相当不易的成绩，而城镇居民收入的年均增速很难低于9％，城乡差距将继续扩大。因此，制度构建时要综合考虑耕地农民与企业职工参保的不同特点、农村经济发展的实际情况及地方财政支持的承受能力等诸多因素。耕地农民数量大、收入不稳定，因此，耕地农民的社会养老保险应从制度构建上比城镇居民养老保险更优惠，要体现国家财政的作用，要将游离于城镇企业职工养老保险体系之外的全部农村居民纳入新的养老保险体系，调动农民参加养老保险的积极性。

(二)耕地农民社会养老保险制度构建要考虑保费标准的合理性。设计的保费标准要与耕地农民人均纯收入匹配，避免形成农民参保动机上的瓶颈。按照社会平均工资核定养老保险缴费基数和养老金计发标准是国际通行做法，既是考察现阶段参保人员缴费能力的标准，也是今后参保人员养老生活保障水平的参考标准。农民人均纯收入是考察农民生活水平的一个重要指标，可在一定程度上反映农民的缴费能力和生活保障水平。耕地农民养老保险基金的组成方式可由个人账户资金和财政补贴的统筹账户组成。个人账户养老保险金的缴纳，原则上按照预期领取的养老金不低于当地农村最低生活保障标准，不高于本地区上一年城镇企业退休职工养老金平均水平，规定农村社会养老金的缴费率，确定缴费金额，并根据农村最低生活保障标准和该地区上一年城镇企业退休职工养老金平均水平的变化做相应调整。在个人养老金的计发上采用结构式的计发办法，强调个人养老金的激励因素和自身劳动贡献差别。

(三)耕地农民社会养老保险制度构建要考虑缴纳保费的灵活性。保险费的缴纳要体现灵活性，可按月缴纳，也可按年缴。财政补贴账户设计类似城镇居民的统筹账户，财政部门应根据各地区的经济发展水平确定不同的补贴标准，并记入耕地农民养老保险财政补贴账户。政府应承担耕地社会养老保险管理机构费用。中国城镇养老保险管理费用是由国家财政列支，同样，耕地农民养老保险管理费由国家财政列支才更能体现社会保险的公平性，同时也有利于将来统筹城乡社会保障制度。政府应设立农村养老金待遇调整储备金。各地区劳动保障部门可以根据本地区人均可支配收入、生活消费指数、物价指数、最低生活保障标准等因素，制定本地区待遇调整方案，合理安排专项资金，作为调整储备金，用于对参保的耕地农民年老后领取的养老金进行调整。

(四)耕地农民社会养老保险制度构建要考虑保险层次的多样性。制度设计的保险层次要与以耕地为主的农民发展趋势吻合，避免造成农民养老保险个性化需求障碍。随着农村经济的快速发展，以耕地为主的农民群体分化加快，一些种植、养殖的农业大户的出现，客观上要求提高养老保障标准。应发展多层次的农村养老保险制度，方便经济条件较好的农民选择较高层次的养老保险，提高其养老保障水平；对基本养老保险，要控制其保障水平，扩大其保障面，养老金的领取数额应高于最低保障线且低于五保户的保障水平。同时，要充分考虑耕地对农民的养老保障作用。耕地是以耕地为主农民养老底线，应重视耕地等农业生产资料的养老保障功能。一要严格土地征用制度，征用土地补偿金首先用于农民的养老保险。二要建立耕地流转制度，解决当前耕地流转无序状态，耕地流转收益分配重点考虑农民养老保险。

(五)耕地农民社会养老保险制度构建要考虑养老保险制度的衔接性。制度设计要考虑农村社会养老保险与城镇社会养老保险制度将来接轨问题。当前在中国不同地区存在着各种类型的农民养老保险。如，有针对耕地农民的农村社会基本养老保险；针对失地农民的被征地农民养老保障；针对农民工的农民工养老保险；针对乡镇务工人员的养老保险；针对农村计划生育对象的农村计划生育养老保险等等。这种人为的制度分割带来很多问题。因为首先要对农村户籍人口进行身份鉴定，根据其属性将其归人某一类帐户，按照一定的参数进行缴费，这种定格式的管理模式势必引起管理的混乱；多种养老保险制度的共存造成了制度衔接的困难，不利于社会保障制度的长期发展。因此保险制度的构建要考虑农民的不同职业群体，需要根据经济社会发展和参保人职业的变化，打通各类不同层次养老保障制度之间的转换渠道。设计出与老农保险、农民工养老保险、失地农民养老保险和城镇职工养老保险的多种“接口”，以便参保人可根据自己的职业变换自主选择养老保险门类。