计划法范文10篇

时间:2023-03-17 05:56:38

计划法

计划法范文篇1

十一五规划是根据中共中央建议编制,由全国人民代表大会审议批准的一个重要文件,因此,它在我国社会政治和经济生活中有着特殊的意义。为了正确厘定规划与经济法的关系,特别是在经济法中是否应当终结计划法,则需了解十一五规划的性质。关于规划的性质,有学者根据规划的程序,将它与法律等同,认为规划是一部有中国特色的宏观调控法和经济法的来源;〔1〕也有学者认为,规划就是计划,“是指人们为了实现某种目的而对未来的行动所作的设想和部署”〔2〕。但是,由于规划是根据中共中央的建议编制,并由全国人大表决通过,所以,许多学者从规划产生的特殊程序而将其视为法律或具有法律性质的文件,甚至认为它比普通法律应当具有更高的效力,意图使法律服从规划,并将法律当作实施规划的手段。显而易见,这种观点仅仅是根据产生程序而不是内容来界定规划的性质,属于形式意义的规划观。笔者认为,界定规划的性质应当依据其内容而不是产生形式,因为只有内容才反映了其基本属性以及与法律等社会现象之间的区别和联系。

法律是关于人的行为规范,它为人们指定了行动的方向以及违背后的不利后果,此即法律的规则性,也是构成法律的基本要素。规划是否属于法律,取决于其是否具有规则性。在法律规则中,权利和义务是最基本的内容,离开具体的权利和义务规范也就无所谓法律。从这一角度判断,如果规划属于法律,就应当具有明确的权利和义务内容。但是,从内容看,十一五规划只是明确了我国未来五年经济和社会发展的目标、战略以及政府的行动方向,并不是在社会主体之间配置权利和义务,不能成为社会成员的行为规范。正如规划所言:“主要是引导市场主体行为,是未来五年我国经济社会发展的宏伟蓝图,是全国各族人民共同的行动纲领,是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。”(参见《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》,人民出版社,2006年,6页。)此外,规划如果具有法律性质,还应当具有与权利和义务相一致的法律责任,以制裁那些违背规划或不执行规划的行为。但是,规划中没有也不可能存在法律责任或类似的责任,所以,无论是以何种形式通过,规划都不具有规范性。

由中共中央建议编制,并由全国人大通过,这是因为规划涉及到我国经济和社会发展战略问题,是宪法规定的须由全国人大批准的重大事项。虽然规划制定和通过的程序与法律具有形似性,但最高权力机关并非在行使立法权,而是重大事项的决定权,不能就此认为它具有法律的性质。从十一五规划的内容、目的、实施和阶段性等特征分析,它应当属于未来五年内我国经济和社会发展的基本政策而非法律范畴,因此,我们应当从政策的角度来审视其与经济法的关系。规划的政策性决定了它与经济法属于两种不同的社会现象,存在如下诸多区别。

其一,各自追求的价值目标不同。规划属于政策范畴,它追求的是经济和社会的持续、稳定和协调发展,包括宏观经济平稳运行、产业结构优化升级、资源利用效率目标、城乡区域协调发展、基本公共服务明显加强、可持续发展能力增强、人民生活水平继续提高和民主法制建设以及精神文明建设进展目标等。而经济法属于法律范畴,追求的是“实质正义、社会效益、经济自由和经济秩序”〔3〕,在立法中表现为维护社会经济秩序、保护公平竞争、维护消费者和劳动者权益以及维护社会公共利益等具体价值目标。显然,尽管规划中不乏公平的因素,但其主要是在发展的目标指导下形成的。经济法虽也重视发展,但其理论基础仍然是长期而稳定的法律固有价值。经济法稳定的价值目标和理念,决定了我们应当以此为坐标观察和分析规划的合法性和合理性问题,而不是以规划决定经济法的取舍。

其二,就其内容来看,规划是一个以产业政策以及相关政策为主的纲领性文件;而经济法则是一系列行为规范的总称,这些规范以权利和义务为基本内容,并附之以相应的法律责任。所以,规划不直接涉及人们的权利和义务,仅具有指导性;而经济法则是由一系列法律规范构成,诸如竞争法、消费者保护法、劳动者保护法和宏观调控法等,其中包括诸多权利和义务,是市场主体从事经济活动和政府进行监管以及宏观调控活动时必须遵守的规范。

其三,规划主要在于政府宣示自己的承诺,向市场主体表明自己未来一定时期运用公共资源调节经济的方向。亦即规划主要是政府履行经济调节和公共服务职责的重要依据,是政府应当努力的方向,只对政府具有一定的约束力。即便是这种约束,也只有软约束性质,缺乏明确和具体的规范和责任。市场主体可以根据规划确定的方向做出自己的行为选择,但不具有强制力。经济法则不然,它不但是市场主体的行为规范,而且也是政府的行为规范,是政府在规制市场主体和宏观调控时必须遵守的准则。强制性是二者的重要区别之一。

其四,规划的实施主要依靠发挥市场配置资源的基础性作用,政府只是通过宏观调控、引导社会资源、配置公共资源甚至以法律方式实施规划。从实施机制看,规划缺少一个专门机构来监督实施。而经济法不但有专门的实施程序,而且有专门的机构,以强制力保证实施。这是经济法实现目标的根本保障,也是与规划的根本区别之一。

最后,从存续时间看,十一五规划只在未来五年内发挥作用,此后便成为历史;而经济法则具有长期的稳定性,其时间效力远超过规划。十一五规划的政策性质,决定了经济法学研究应当坚持在法学范围内、用法学的方法和理念来观察规划,用法治标准来审视和评价规划及其实施过程,而不是用规划者的目光来审视和要求经济法。那种试图用规划约束法律的观点违背了法治精神,是计划经济时期计划与法律关系模式的翻版,极易导致政府权力的极度扩张,使法律成为规划的工具和奴仆,因而必须引起警惕。当然,由于采取了一种科学的制定程序和先进的理念,十一五规划与经济法在价值取向、市场与政府的关系、个体与社会关系以及微观和宏观等关系问题上,都有许多契合之处,诸如都追求实质公平和整体效率,都主张政府有限干预,都坚持社会本位,通过政府的宏观调控活动实现宏观经济关系的平衡,都追求社会整体的和谐和宏观调控等。所以,十一五规划既符合经济和社会发展需要,也符合现代法理,具有重要的价值。同时,现代社会经济政策与经济法在理念层面上越来越趋于融合,经济法固有的理念和价值在规划中同样得到体现和转化。因此,经济法学不应割裂与规划的关系,而是应当立足于法学学科本身,结合规划展开研究。二、计划法应当终结的理由

虽然规划与计划极为相似,甚至有时难以将二者分开,但当我们将十一五规划视为未来五年的基本政策时,它与计划的关系也就十分清晰。因为计划在我国一度是配置资源的基本或唯一手段,而现在被视为宏观调控的手段。所以,过去和现在的计划都是为了实现一定目标的手段或工具。作为经济和社会发展政策,十一五规划需要调动各种手段,包括经济和法律手段,也可能包括所谓的计划,所以,从此意义上看,计划已包含在规划之中。

计划法的创意具体起于何时,可能难以考证,而且也无必要,可以断定是在计划经济或者计划经济向社会主义市场经济过渡阶段。曾几何时,计划法一直被视为经济法的龙头法,受到学者们的青睐和热捧,并极力推动立法机关将其通过实施。但是,学术界的这一热情并未引起当时立法者的重视,直至计划经济结束,学者们的这一心愿也未实现。时至社会主义市场经济时期,学界制定计划法的热度大为降低,不过一些学者仍未放弃努力,并从多方面论证了市场经济条件下计划法的必要性。最近两年,我们还能见到一些论证计划法存在必要性的观点。(关于主张计划法的论述,参见董玉明《市场经济条件下的计划法研究》,书海出版社,2001年;李刚《市场和计划法:对计划的两次限制———试论计划法若干基本问题》,载《经济法论丛》第六卷,中国方正出版社,2002年;应飞虎《论计划法》,载《经济法学家》,北京大学出版社,2005年;王先林《市场经济条件下的计划法初论》,中国民商法律网-商事法学。)可见,计划或计划经济对经济法学的影响至为深远。不可否认,作为国家管理社会的一种手段和贯彻国家意志的工具,计划曾经在我国社会生活的各个方面发挥过重要的作用,对我国产生了极其深远的影响。

我们不完全否认计划的作用,尽管我国曾经将它发挥到极致,但是,计划是否已经重要到非制定法律不可,笔者一直持有异议。经济学已经用自己的理论进行了彻底的否定,而计划和计划法是否符合法理,法学界鲜有思考和批判,倒是大家对市场经济的赞誉似乎与现代法治和法理基本吻合。现在看来,似乎是十一五规划的出现要终结计划法,但是,当我们从法理角度审视计划法时,将会发现这是一个不合法理的设想。或者说,从一开始,计划法的思路就缺乏基本的法理支撑,而在当今的体制下,就更显得不合时宜。为此,学界应当终结计划法的研究,将相关成果转为它用。

首先,也是至为重要的,是计划法缺乏现实的基础。众所周知,法律是调整社会关系的行为规范,但是,“所谓的社会关系不过是人与人之间的行为互动或交互行为,没有人们之间的交互行为,就没有社会关系。社会关系固然依靠身份,但更依靠行为。充满活力的社会关系是由行为作用的。与此相适应,法律是通过影响人们的行为而实现对社会关系的调整。”〔4〕既然法律规范的直接对象是行为,那么,任何法律的制定首先要考虑具体规范的行为实际存在,而且这种行为的重要性已经影响到一定社会关系的和谐,必须以法律手段进行确认、鼓励、限制或禁止。如果一种行为不存在,或者只是普通行为,不会破坏社会关系的平衡,则无需法律干预。那么,目前政府的计划行为是否达到非制定计划法而不能调整的程度呢?笔者以为不然。现代市场经济虽然需要政府从宏观方面进行调控,但政府作用市场的手段有了根本性的变化,主要是采用货币和财政手段实现宏观经济目标。〔5〕在市场经济初期,尽管计划也被视为与市场并列的一种资源配置方式,但经过数十年的过渡,政府实际已不再以计划方式从事经济管理或宏观调控。计划不但在政府文件中已经淡出,而且在实际生活中也没有了一个专门制定和执行计划的机构。因此,法律不需要对这种政府的计划行为做出具体的安排,也就没有制定计划法来规范这种行为的必要。至于为了实现经济稳定增长采取的一些行政措施能否称之为计划,从狭义的计划定义看,显然不能。即便可以称之为计划,至多也属于指导性的计划。但是,鉴于这种计划并未限制市场主体的自由和权利,不会伤及市场机制的发挥,所以,无需用法律进行控制。

其次,学界起初关于制定计划法的设想,并非为了控制权力,而是为了迎合当时政治的需要。众所周知,当初学界对计划法的热捧,是因为国家权力对计划的推崇。在阶级斗争法学和法律工具主义主宰下,法学的任务是如何从法律上证明计划的价值并将之合法化。至于计划是否符合正义和公平,是否妨害个人自由和权利,是否真的能提高效率,是否需要用法律控制,当时的法律学人没有也不敢就此多想。敢想的,就是如何制定一部计划法,将它以法律的形式固定下来,赋予其法律上的权威,让政府拥有一个合法的管理工具。当计划的神秘面纱和光环最终被揭开之后,我们才发现,计划不过是一些掌控大量资源,并自以为已经掌握了所有信息的政府官员们为他人制定的一些数字指标。对制定计划的官员来讲,计划代表了国家的权威和尊严,不论资源分配是否公平,结果如何,人人都必须服从。至于其背后有多少随意性和个人意志的成分,建议立法的学者没有也不敢提出怀疑。结果是近40年的计划不但没有使国家富裕,缩小与发达国家的差距,反而使国人除了简单的生活资料外几乎一无所有。尽管如此,法学界仍然有学者主张计划法。如果说,主张制定计划法的目的是为了控制政府的计划权力,防止政府利用计划剥夺个人的自由和权利,我们说这种计划法完全有必要。因为计划经济本质上就是行政经济和权力经济,是依靠官员们实际并不可能具有的完全理性和高尚道德水准为假设前提的。在这种经济模式中,政府的权力以及其滥用权力的可能性和现实性都是空前的,因而限制政府利用计划手段侵占社会资源和剥夺个人权利和自由就极为重要。然而,从当时的观点不难看出,学者要制定的仍然是一部授权法,而不是控权法。这种立法构想不能不说与法治的精神背道而驰。虽然有个别学者认为,在市场经济条件下应当继续制定计划法,以对计划进行第二次限制,〔6〕但因为计划已被市场机制取代,政府也极少使用计划配置资源,计划对市场主体的行为无任何限制作用,所以,此时再提出控制计划已无必要。何况许多学者主张在市场经济条件下制定计划法并非为了控权,而是追求其他目的。(关于这种观点,可以参见前揭董玉明《市场经济条件下的计划法研究》,38-40页;应飞虎《论计划法》,192-196页。)笔者以为,在市场经济条件下,如果计划仍然是政府使用的一种手段,且立法目的是控制政府的计划行为,防止计划的滥用和计划经济体制的复活,那么,这样的计划法未尝不可。不过,这需要以政府仍然滥用计划权力为前提。所以,从法治社会控制权力的要求看,目前的计划法构想是没有意义的。

再次,公平是法律基本的精神,在市场经济条件下,学者们构想的计划法仍然没有从公平的角度论证计划法的必要性。(近年学者们关于制定计划法的理由,最多的是依据市场失灵和政府失灵理论,也有的是从信息失灵的角度说明计划和计划法的必要性。)何况计划从本质上看就不是一个根据公平原则分配资源和产品的制度,或者说,以往的计划非但不能实现公平,反而加剧了许多社会关系的不平衡,特别是它以剥夺和压制的手段来实现公平的设想,最终是实质的不公平。因此,如果我们不能从公平的角度论证计划法存在的价值,那么,这种设想就没有基本的法理支持,很可能产生不公平的后果。

复次,作为配置资源的一种方式,计划和计划法存在的首要价值应当满足效率的需要,因为“与秩序、正义和自由一样,效率也是一个社会的美德。一个良好的社会必须是有秩序的社会,自由的社会,公正的社会,也必须是高效率的社会。”〔7〕那么,计划法能否满足我国社会效率的需要,实践已经证明,计划经济不但不会实现真正的公平,还曾经导致了社会发展的迟滞。虽然有学者认为,导致发展低效率主要是指令性计划,而市场经济条件下计划主要是指导性计划,二者有着根本的不同。但是,中国20多年经济的高速

发展主要来自市场经济的作用,并非来自指导性计划的贡献,虽然其中不乏政府宏观调控的功劳,但政府的指导性计划在宏观调控中发挥了多少作用,至今尚未可知。所以,主张制定计划法,是否会产生相应的效率,是一个未知数,但目前在没有计划法的情况下,我国经济增长的效率却十分明显。

最后,计划法不可能解决目前市场失灵和政府失灵问题。市场调节虽然能产生效率,但市场失灵是一个不容回避的问题,我国目前大量存在的垄断、环境污染、贫富悬殊、发展不平衡等问题充分证明了这一点。政府虽然为解决市场失灵问题做了许多工作,但由于传统体制的影响,政府失灵的问题也非常严重。所以,市场和政府的双重失灵在目前同时并存,经济法的任务应当考虑如何克服这两种失灵。那么,计划法能否承担这一任务呢?答案是否定的。对垄断和环境污染等市场失灵问题,需要的是反垄断法和环境保护法等相应立法加以克服,而对于政府失灵,则需要通过预算法、政府采购法、转移支付法、中央银行法、价格法和税收法等宏观调控法实现,就目前来看,计划既不是导致市场失灵的原因,也不是导致政府失灵的因素,所以,计划法不能解决这两种失灵,如果制定,其立法和执法成本将远远大于其收益,定会成为一个得不偿失之法。

综上所述,在市场经济条件下,我国既无制定计划法的现实必要性,也无足够的法理作支撑,因此,关于制定计划法的计划应当终结。

三、结语

中国经济法已经走过了20多年的历程,对计划法的研究也经历了同样的历程,可以说,计划法凝结了许多经济法学人的心血和情感,即便是他们的想法备受冷落,也不曾考虑放弃。但是,当党和政府毫不留情地抛弃计划而转用规划安排未来的发展战略目标和方针政策时,经济法学界似乎应当进行更多的思考和反思。经济法的研究是否还应当紧跟政治思维和话语,及时将计划法置换成规划法继续研究?如果研究,将来的结果会不会和计划法一样?显然,大多数学者还未思考这些问题。对经济法学来讲,计划法研究的教训无疑是深刻的。由于缺少基础理论的支撑,经济法没有自己独立的学术话语,加之学界长期紧紧依附政治的研究方法,从而导致我们研究成果的命运只能取决于政治的态度。但是,如果要把经济法学发展成为一门真正的学科,减少对政治的盲从,就必须在既有的法学理论基础上,建立属于自己的基本范畴和基本理念,以特有的秩序观、正义观、自由观和效率观审视和评价政治决策和行动。所以,终结计划法,也是终结一种研究方法和思维定式,是经济法走向科学的开始。

参考文献

〔1〕李曙光.用法治精神规划“十一五”〔N〕.南方周末,2006-02-16.

〔2〕史际春主编.经济法〔M〕.中国人民大学出版社,2005.234.

〔3〕史际春,邓峰.经济法总论〔M〕.法律出版社,1998.152.

〔4〕〔7〕张文显.法哲学基本范畴研究〔M〕.中国政法大学出版社,2001.60,217.

计划法范文篇2

十一五规划是根据中共中央建议编制,由全国人民代表大会审议批准的一个重要文件,因此,它在我国社会政治和经济生活中有着特殊的意义。为了正确厘定规划与经济法的关系,特别是在经济法中是否应当终结计划法,则需了解十一五规划的性质。关于规划的性质,有学者根据规划的程序,将它与法律等同,认为规划是一部有中国特色的宏观调控法和经济法的来源;〔1〕也有学者认为,规划就是计划,“是指人们为了实现某种目的而对未来的行动所作的设想和部署”〔2〕。但是,由于规划是根据中共中央的建议编制,并由全国人大表决通过,所以,许多学者从规划产生的特殊程序而将其视为法律或具有法律性质的文件,甚至认为它比普通法律应当具有更高的效力,意图使法律服从规划,并将法律当作实施规划的手段。显而易见,这种观点仅仅是根据产生程序而不是内容来界定规划的性质,属于形式意义的规划观。笔者认为,界定规划的性质应当依据其内容而不是产生形式,因为只有内容才反映了其基本属性以及与法律等社会现象之间的区别和联系。

法律是关于人的行为规范,它为人们指定了行动的方向以及违背后的不利后果,此即法律的规则性,也是构成法律的基本要素。规划是否属于法律,取决于其是否具有规则性。在法律规则中,权利和义务是最基本的内容,离开具体的权利和义务规范也就无所谓法律。从这一角度判断,如果规划属于法律,就应当具有明确的权利和义务内容。但是,从内容看,十一五规划只是明确了我国未来五年经济和社会发展的目标、战略以及政府的行动方向,并不是在社会主体之间配置权利和义务,不能成为社会成员的行为规范。正如规划所言:“主要是引导市场主体行为,是未来五年我国经济社会发展的宏伟蓝图,是全国各族人民共同的行动纲领,是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。”(参见《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》,人民出版社,2006年,6页。)此外,规划如果具有法律性质,还应当具有与权利和义务相一致的法律责任,以制裁那些违背规划或不执行规划的行为。但是,规划中没有也不可能存在法律责任或类似的责任,所以,无论是以何种形式通过,规划都不具有规范性。

由中共中央建议编制,并由全国人大通过,这是因为规划涉及到我国经济和社会发展战略问题,是宪法规定的须由全国人大批准的重大事项。虽然规划制定和通过的程序与法律具有形似性,但最高权力机关并非在行使立法权,而是重大事项的决定权,不能就此认为它具有法律的性质。从十一五规划的内容、目的、实施和阶段性等特征分析,它应当属于未来五年内我国经济和社会发展的基本政策而非法律范畴,因此,我们应当从政策的角度来审视其与经济法的关系。规划的政策性决定了它与经济法属于两种不同的社会现象,存在如下诸多区别。

其一,各自追求的价值目标不同。规划属于政策范畴,它追求的是经济和社会的持续、稳定和协调发展,包括宏观经济平稳运行、产业结构优化升级、资源利用效率目标、城乡区域协调发展、基本公共服务明显加强、可持续发展能力增强、人民生活水平继续提高和民主法制建设以及精神文明建设进展目标等。而经济法属于法律范畴,追求的是“实质正义、社会效益、经济自由和经济秩序”〔3〕,在立法中表现为维护社会经济秩序、保护公平竞争、维护消费者和劳动者权益以及维护社会公共利益等具体价值目标。显然,尽管规划中不乏公平的因素,但其主要是在发展的目标指导下形成的。经济法虽也重视发展,但其理论基础仍然是长期而稳定的法律固有价值。经济法稳定的价值目标和理念,决定了我们应当以此为坐标观察和分析规划的合法性和合理性问题,而不是以规划决定经济法的取舍。

其二,就其内容来看,规划是一个以产业政策以及相关政策为主的纲领性文件;而经济法则是一系列行为规范的总称,这些规范以权利和义务为基本内容,并附之以相应的法律责任。所以,规划不直接涉及人们的权利和义务,仅具有指导性;而经济法则是由一系列法律规范构成,诸如竞争法、消费者保护法、劳动者保护法和宏观调控法等,其中包括诸多权利和义务,是市场主体从事经济活动和政府进行监管以及宏观调控活动时必须遵守的规范。

其三,规划主要在于政府宣示自己的承诺,向市场主体表明自己未来一定时期运用公共资源调节经济的方向。亦即规划主要是政府履行经济调节和公共服务职责的重要依据,是政府应当努力的方向,只对政府具有一定的约束力。即便是这种约束,也只有软约束性质,缺乏明确和具体的规范和责任。市场主体可以根据规划确定的方向做出自己的行为选择,但不具有强制力。经济法则不然,它不但是市场主体的行为规范,而且也是政府的行为规范,是政府在规制市场主体和宏观调控时必须遵守的准则。强制性是二者的重要区别之一。

其四,规划的实施主要依靠发挥市场配置资源的基础性作用,政府只是通过宏观调控、引导社会资源、配置公共资源甚至以法律方式实施规划。从实施机制看,规划缺少一个专门机构来监督实施。而经济法不但有专门的实施程序,而且有专门的机构,以强制力保证实施。这是经济法实现目标的根本保障,也是与规划的根本区别之一。

最后,从存续时间看,十一五规划只在未来五年内发挥作用,此后便成为历史;而经济法则具有长期的稳定性,其时间效力远超过规划。十一五规划的政策性质,决定了经济法学研究应当坚持在法学范围内、用法学的方法和理念来观察规划,用法治标准来审视和评价规划及其实施过程,而不是用规划者的目光来审视和要求经济法。那种试图用规划约束法律的观点违背了法治精神,是计划经济时期计划与法律关系模式的翻版,极易导致政府权力的极度扩张,使法律成为规划的工具和奴仆,因而必须引起警惕。当然,由于采取了一种科学的制定程序和先进的理念,十一五规划与经济法在价值取向、市场与政府的关系、个体与社会关系以及微观和宏观等关系问题上,都有许多契合之处,诸如都追求实质公平和整体效率,都主张政府有限干预,都坚持社会本位,通过政府的宏观调控活动实现宏观经济关系的平衡,都追求社会整体的和谐和宏观调控等。所以,十一五规划既符合经济和社会发展需要,也符合现代法理,具有重要的价值。同时,现代社会经济政策与经济法在理念层面上越来越趋于融合,经济法固有的理念和价值在规划中同样得到体现和转化。因此,经济法学不应割裂与规划的关系,而是应当立足于法学学科本身,结合规划展开研究。

二、计划法应当终结的理由

虽然规划与计划极为相似,甚至有时难以将二者分开,但当我们将十一五规划视为未来五年的基本政策时,它与计划的关系也就十分清晰。因为计划在我国一度是配置资源的基本或唯一手段,而现在被视为宏观调控的手段。所以,过去和现在的计划都是为了实现一定目标的手段或工具。作为经济和社会发展政策,十一五规划需要调动各种手段,包括经济和法律手段,也可能包括所谓的计划,所以,从此意义上看,计划已包含在规划之中。

计划法的创意具体起于何时,可能难以考证,而且也无必要,可以断定是在计划经济或者计划经济向社会主义市场经济过渡阶段。曾几何时,计划法一直被视为经济法的龙头法,受到学者们的青睐和热捧,并极力推动立法机关将其通过实施。但是,学术界的这一热情并未引起当时立法者的重视,直至计划经济结束,学者们的这一心愿也未实现。时至社会主义市场经济时期,学界制定计划法的热度大为降低,不过一些学者仍未放弃努力,并从多方面论证了市场经济条件下计划法的必要性。最近两年,我们还能见到一些论证计划法存在必要性的观点。(关于主张计划法的论述,参见董玉明《市场经济条件下的计划法研究》,书海出版社,2001年;李刚《市场和计划法:对计划的两次限制———试论计划法若干基本问题》,载《经济法论丛》第六卷,中国方正出版社,2002年;应飞虎《论计划法》,载《经济法学家》,北京大学出版社,2005年;王先林《市场经济条件下的计划法初论》,中国民商法律网-商事法学。)可见,计划或计划经济对经济法学的影响至为深远。不可否认,作为国家管理社会的一种手段和贯彻国家意志的工具,计划曾经在我国社会生活的各个方面发挥过重要的作用,对我国产生了极其深远的影响。

我们不完全否认计划的作用,尽管我国曾经将它发挥到极致,但是,计划是否已经重要到非制定法律不可,笔者一直持有异议。经济学已经用自己的理论进行了彻底的否定,而计划和计划法是否符合法理,法学界鲜有思考和批判,倒是大家对市场经济的赞誉似乎与现代法治和法理基本吻合。现在看来,似乎是十一五规划的出现要终结计划法,但是,当我们从法理角度审视计划法时,将会发现这是一个不合法理的设想。或者说,从一开始,计划法的思路就缺乏基本的法理支撑,而在当今的体制下,就更显得不合时宜。为此,学界应当终结计划法的研究,将相关成果转为它用。

首先,也是至为重要的,是计划法缺乏现实的基础。众所周知,法律是调整社会关系的行为规范,但是,“所谓的社会关系不过是人与人之间的行为互动或交互行为,没有人们之间的交互行为,就没有社会关系。社会关系固然依靠身份,但更依靠行为。充满活力的社会关系是由行为作用的。与此相适应,法律是通过影响人们的行为而实现对社会关系的调整。”〔4〕既然法律规范的直接对象是行为,那么,任何法律的制定首先要考虑具体规范的行为实际存在,而且这种行为的重要性已经影响到一定社会关系的和谐,必须以法律手段进行确认、鼓励、限制或禁止。如果一种行为不存在,或者只是普通行为,不会破坏社会关系的平衡,则无需法律干预。那么,目前政府的计划行为是否达到非制定计划法而不能调整的程度呢?笔者以为不然。现代市场经济虽然需要政府从宏观方面进行调控,但政府作用市场的手段有了根本性的变化,主要是采用货币和财政手段实现宏观经济目标。〔5〕在市场经济初期,尽管计划也被视为与市场并列的一种资源配置方式,但经过数十年的过渡,政府实际已不再以计划方式从事经济管理或宏观调控。计划不但在政府文件中已经淡出,而且在实际生活中也没有了一个专门制定和执行计划的机构。因此,法律不需要对这种政府的计划行为做出具体的安排,也就没有制定计划法来规范这种行为的必要。至于为了实现经济稳定增长采取的一些行政措施能否称之为计划,从狭义的计划定义看,显然不能。即便可以称之为计划,至多也属于指导性的计划。但是,鉴于这种计划并未限制市场主体的自由和权利,不会伤及市场机制的发挥,所以,无需用法律进行控制。

其次,学界起初关于制定计划法的设想,并非为了控制权力,而是为了迎合当时政治的需要。众所周知,当初学界对计划法的热捧,是因为国家权力对计划的推崇。在阶级斗争法学和法律工具主义主宰下,法学的任务是如何从法律上证明计划的价值并将之合法化。至于计划是否符合正义和公平,是否妨害个人自由和权利,是否真的能提高效率,是否需要用法律控制,当时的法律学人没有也不敢就此多想。敢想的,就是如何制定一部计划法,将它以法律的形式固定下来,赋予其法律上的权威,让政府拥有一个合法的管理工具。当计划的神秘面纱和光环最终被揭开之后,我们才发现,计划不过是一些掌控大量资源,并自以为已经掌握了所有信息的政府官员们为他人制定的一些数字指标。对制定计划的官员来讲,计划代表了国家的权威和尊严,不论资源分配是否公平,结果如何,人人都必须服从。至于其背后有多少随意性和个人意志的成分,建议立法的学者没有也不敢提出怀疑。结果是近40年的计划不但没有使国家富裕,缩小与发达国家的差距,反而使国人除了简单的生活资料外几乎一无所有。尽管如此,法学界仍然有学者主张计划法。如果说,主张制定计划法的目的是为了控制政府的计划权力,防止政府利用计划剥夺个人的自由和权利,我们说这种计划法完全有必要。因为计划经济本质上就是行政经济和权力经济,是依靠官员们实际并不可能具有的完全理性和高尚道德水准为假设前提的。在这种经济模式中,政府的权力以及其滥用权力的可能性和现实性都是空前的,因而限制政府利用计划手段侵占社会资源和剥夺个人权利和自由就极为重要。然而,从当时的观点不难看出,学者要制定的仍然是一部授权法,而不是控权法。这种立法构想不能不说与法治的精神背道而驰。虽然有个别学者认为,在市场经济条件下应当继续制定计划法,以对计划进行第二次限制,〔6〕但因为计划已被市场机制取代,政府也极少使用计划配置资源,计划对市场主体的行为无任何限制作用,所以,此时再提出控制计划已无必要。何况许多学者主张在市场经济条件下制定计划法并非为了控权,而是追求其他目的。(关于这种观点,可以参见前揭董玉明《市场经济条件下的计划法研究》,38-40页;应飞虎《论计划法》,192-196页。)笔者以为,在市场经济条件下,如果计划仍然是政府使用的一种手段,且立法目的是控制政府的计划行为,防止计划的滥用和计划经济体制的复活,那么,这样的计划法未尝不可。不过,这需要以政府仍然滥用计划权力为前提。所以,从法治社会控制权力的要求看,目前的计划法构想是没有意义的。

再次,公平是法律基本的精神,在市场经济条件下,学者们构想的计划法仍然没有从公平的角度论证计划法的必要性。(近年学者们关于制定计划法的理由,最多的是依据市场失灵和政府失灵理论,也有的是从信息失灵的角度说明计划和计划法的必要性。)何况计划从本质上看就不是一个根据公平原则分配资源和产品的制度,或者说,以往的计划非但不能实现公平,反而加剧了许多社会关系的不平衡,特别是它以剥夺和压制的手段来实现公平的设想,最终是实质的不公平。因此,如果我们不能从公平的角度论证计划法存在的价值,那么,这种设想就没有基本的法理支持,很可能产生不公平的后果。

复次,作为配置资源的一种方式,计划和计划法存在的首要价值应当满足效率的需要,因为“与秩序、正义和自由一样,效率也是一个社会的美德。一个良好的社会必须是有秩序的社会,自由的社会,公正的社会,也必须是高效率的社会。”〔7〕那么,计划法能否满足我国社会效率的需要,实践已经证明,计划经济不但不会实现真正的公平,还曾经导致了社会发展的迟滞。虽然有学者认为,导致发展低效率主要是指令性计划,而市场经济条件下计划主要是指导性计划,二者有着根本的不同。但是,中国20多年经济的高速

发展主要来自市场经济的作用,并非来自指导性计划的贡献,虽然其中不乏政府宏观调控的功劳,但政府的指导性计划在宏观调控中发挥了多少作用,至今尚未可知。所以,主张制定计划法,是否会产生相应的效率,是一个未知数,但目前在没有计划法的情况下,我国经济增长的效率却十分明显。

最后,计划法不可能解决目前市场失灵和政府失灵问题。市场调节虽然能产生效率,但市场失灵是一个不容回避的问题,我国目前大量存在的垄断、环境污染、贫富悬殊、发展不平衡等问题充分证明了这一点。政府虽然为解决市场失灵问题做了许多工作,但由于传统体制的影响,政府失灵的问题也非常严重。所以,市场和政府的双重失灵在目前同时并存,经济法的任务应当考虑如何克服这两种失灵。那么,计划法能否承担这一任务呢?答案是否定的。对垄断和环境污染等市场失灵问题,需要的是反垄断法和环境保护法等相应立法加以克服,而对于政府失灵,则需要通过预算法、政府采购法、转移支付法、中央银行法、价格法和税收法等宏观调控法实现,就目前来看,计划既不是导致市场失灵的原因,也不是导致政府失灵的因素,所以,计划法不能解决这两种失灵,如果制定,其立法和执法成本将远远大于其收益,定会成为一个得不偿失之法。

综上所述,在市场经济条件下,我国既无制定计划法的现实必要性,也无足够的法理作支撑,因此,关于制定计划法的计划应当终结。

三、结语

中国经济法已经走过了20多年的历程,对计划法的研究也经历了同样的历程,可以说,计划法凝结了许多经济法学人的心血和情感,即便是他们的想法备受冷落,也不曾考虑放弃。但是,当党和政府毫不留情地抛弃计划而转用规划安排未来的发展战略目标和方针政策时,经济法学界似乎应当进行更多的思考和反思。经济法的研究是否还应当紧跟政治思维和话语,及时将计划法置换成规划法继续研究?如果研究,将来的结果会不会和计划法一样?显然,大多数学者还未思考这些问题。对经济法学来讲,计划法研究的教训无疑是深刻的。由于缺少基础理论的支撑,经济法没有自己独立的学术话语,加之学界长期紧紧依附政治的研究方法,从而导致我们研究成果的命运只能取决于政治的态度。但是,如果要把经济法学发展成为一门真正的学科,减少对政治的盲从,就必须在既有的法学理论基础上,建立属于自己的基本范畴和基本理念,以特有的秩序观、正义观、自由观和效率观审视和评价政治决策和行动。所以,终结计划法,也是终结一种研究方法和思维定式,是经济法走向科学的开始。

参考文献

〔1〕李曙光.用法治精神规划“十一五”〔N〕.南方周末,2006-02-16.

〔2〕史际春主编.经济法〔M〕.中国人民大学出版社,2005.234.

〔3〕史际春,邓峰.经济法总论〔M〕.法律出版社,1998.152.

〔4〕〔7〕张文显.法哲学基本范畴研究〔M〕.中国政法大学出版社,2001.60,217.

计划法范文篇3

一、组织保障情况

我局领导十分重视该项工作,及时成立了工作领导小组,由局长亲自担任组长,分管副局长担任副组长,配备了兼职工作人员,切实加强《城乡规划法》的贯彻实施。

二、贯彻实施《城乡规划法》的情况

1、积极学习、宣传《城乡规划法》。2008年1月1日《中华人民共和国城乡规划法》颁布实施以来,我局精心制订了学习和宣传计划,多次组织干部职工召开专题会议,要求相关工作人员逐条熟悉具体内容,认真学习深刻领会《城乡规划法》内涵并在工作中严格落实。

2、积极做好房产执法监察工作。近年来,针对房地产行业存在的违规开发、变相经营房地产等违法违规行为,我局多次开展拉网式的排查。一是对每一个开发企业进行检查,通过开发企业自查及下小区走访调查等方式,查出问题要求立即整改处理;二是采取分片分路段进行暗访、取证的方式,对我县县城私人建房进行全面调查。2008年以来我局共查处8起房地产行业违法违规案件,其中开发企业5起,私人3起。

三、工作中存在的主要问题

通过这次自查,我们感到,在贯彻实施《城乡规划法》的工作中,虽然取得了一定成绩,但也存在着一些问题,主要是对《城乡规划法》的学习宣传教育工作还不够广泛和深入,群众对规划的认识还不够。

四、下一步工作打算

计划法范文篇4

一、指导思想和基本原则

(一)指导思想。

认真贯彻落实党的十七大精神,以《城乡规划法》为指导,发挥城乡规划对城镇化道路的引导和调控作用,促进城乡统筹和人口、资源、环境相协调,为全面建设小康社会打好基础。

(二)基本原则。

城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展、先规划后建设。

二、主要目标

认真学习贯彻落实《城乡规划法》,建立健全乡镇规划管理机构,完善乡镇规划管理工作机制,年全面完成乡镇规划和行政村规划。

三、工作安排

(一)学习宣传。

在镇规划建设领导小组的指导下,各村规划领导小组要认真制定《城乡规划法》学习宣传计划,采取多种形式,突出宣传重点,组织村、组干部进行学习,指定专人负责,把学习宣传工作落到实处。各村制订学习宣传工作计划报镇规划建设领导小组。

主要形式:

1、在主要街道悬挂横幅和宣传标语。

2、组织人员在镇区中心广场和人流集散量大的地方散发宣传材料。

3、在宣传栏内制作《城乡规划法》和规划专栏,长期宣传。

4、组织宣传车辆在各村进行巡回宣传。

(二)编制安排。

年全部完成行政村规划和乡镇总体规划。5月底完成《城乡规划法》的宣传工作;6月底完成地形图测量工作;10月底完成规划编制工作;11月底完成规划评审工作。

(三)经费保证。

总体规划和行政村规划必须在年一年内全部完成,规划经费分级负担。行政村规划以及规划评审费用按县方案规定由各行政村承担。规划指导价格:乡镇总体规划编制为6.5万元,行政村规划为0.5万元;乡镇每平方公里测量费为1.5万元,每个行政村测量费为0.3万元。规划编制单位由镇政府统一安排。

四、组织领导

各村要建立乡镇规划管理机构,完善乡镇规划管理工作机制,规范行政行为,切实加强乡镇规划管理。尤其要加大对镇、村违章建筑的查处力度,按照先规划后建设的原则,未编制规划的不得进行建设。在镇、村庄规划区内进行建设的建设单位和个人在取得镇村建设规划许可证后方可办理用地审批手续。各村每季度需将报表上报乡镇规划工作领导小组办公室。

五、部门责任

镇纪委:负责对乡镇规划建设管理工作进行监察。

计划法范文篇5

一、指导思想和基本原则

(一)指导思想。

认真贯彻落实党的十七大精神,以《城乡规划法》为指导,发挥城乡规划对城镇化道路的引导和调控作用,促进城乡统筹和人口、资源、环境相协调,为全面建设小康社会打好基础。

(二)基本原则。

城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展、先规划后建设。

二、主要目标

认真学习贯彻落实《城乡规划法》,建立健全乡镇规划管理机构,完善乡镇规划管理工作机制,年全面完成乡规划和行政村规划。

三、工作安排

(一)学习宣传。

在乡规划建设领导小组的指导下,各村规划领导小组要认真制定《城乡规划法》学习宣传计划,采取多种形式,突出宣传重点,组织组干部及群众进行学习,指定专人负责,把学习宣传工作落到实处。各村制订学习宣传工作计划报乡建设规划办。

主要形式:

1、在主要路道口悬挂横幅和宣传标语。

2、组织人员在村镇和人流集散量大的地方散发宣传材料。

3、在村宣传栏内制作《城乡规划法》和村集镇规划专栏,长期宣传。

4、组织宣传车辆在各村进行巡回宣传。

(二)编制安排。

年内全部完成行政村规划和乡总体规划。5月底完成《城乡规划法》的宣传工作;6月底完成地形图测量工作;10月底完成规划编制工作;11月底完成规划评审工作。

(三)经费保证。

年内全部完成行政村规划和乡总体规划。规划经费分级负担。乡规划及规划评审费用由乡负担,行政村规划及规划评审费用由各行政村承担。规划指导价格:乡镇总体规划编制为6.5万元,行政村规划为0.5万元;乡镇每平方公里测量费为1.5万元,每个行政村测量费为0.3万元。

四、组织领导

为保障实施方案的贯彻落实,成立乡镇规划工作领导小组。

各村要建立村镇规划管理机构配备专负责,完善村镇规划管理工作机制,规范行政行为,切实加强村镇规划管理。尤其要加大对村镇违章建筑的查处力度,按照先规划后建设的原则,未编制规划的不得进行建设。村庄规划区内进行建设的建设单位和个人在取得乡村建设规划许可证后方可办理用地审批手续。各村每季度需将报表上报乡建设办。

五、部门责任

乡纪委:负责对乡镇规划建设管理工作进行监察。

乡建办:负责对乡镇规划建设工作进行监督管理并提供技术指导和专业知识培训。加强房屋发证办理。年竣工的建设项目发放产权证时须具备《土地证》、《乡村建设规划许可证》、《验收合格证》。

国土资源所:根据《城乡规划法》和《土地管理法》完善土地审批管理和土地监察管理。

计划法范文篇6

一、充实完善领导机构,强化对行政执法工作的领导

我局把行政执法工作作为事关社会稳定、经济发展的一把手工程来抓。针对我局人员变动的实际情况,及时调整充实了行政执法领导小组,完善了普法组织机构,成立了《推行行政执法责任制领导小组》、《建设系统“五五”普法领导组》;制定出台了《市建设系统法制宣传教育和依法治建工作的第五个五年规划》;编印了《建设法律法规汇编》,为建设工作者提供了一套比较全面的工作手册和知识读本。此项工作受到了建设厅领导的充分肯定和高度重视,省建设厅已将此书作为目前建设行业最好最全的专业法律工具书。开展了多形式多层次的法制宣传教育活动,具体日常事务落实了专人负责。根据《市行政执法评议考核标准及细则》要求的各项内容,明确了建设行政执法工作年度计划及目标任务。领导小组定时不定时地专题研究建设行政执法工作,督促检查到位,形成了主要领导亲自抓,分管领导具体抓,干部职工配合抓的齐抓共管的工作格局,确保建设依法行政工作有组织、有计划、有步骤地稳步推进。

二、加强建设法律法规学习,强化行政执法队伍建设

进一步加强对干部职工的法律、法规和政治理论学习,把学法、用法与依法行政,廉政勤政、精神文明建设有机结合起来,组织干部职工深入学习宣传民主法制理论和建设社会主义法治国家的基本方略,学习宣传宪法和国家基本法律,学习《城乡规划法》、《建筑法》、《招投标法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《国家赔偿法》、《行政诉讼法》等与建设工作、生活密切相关的法律法规知识。在“五五”普法学习中,我局购了《住宅与房地产业法规知识读本》、《行政处罚与行政救济法规知识读本》、《城乡规划与建设法规知识读本》、《工程建设与建筑业法规知识读本》等“五五”普法教材81套,1600本,基本做到了科级以上干部人手一套,一般执法人员人手一本。3月14-16日举办建设行政执法人员培训班,建筑系统各相关执法单位政执法人员460余人参加了培训。培训内容以《国务院全面推进依法行政实施纲要》、《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》、《中华人民共和国城乡规划法》为主的建设相关法律法规和条例。邀请了省建设厅刘玉坤处长、杨璇副处长,检察、纪检部门领导讲授了城市规划法、预防职务犯罪和党风廉政建设有关知识,进一步提高了建设行政执法人员和领导干部的理论水平和法律素养,提高了依法决策、依法行政和依法管理的能力。

三、建全完善行政执法制度,落实行政执法责任制

按照有错必纠和惩处与教育相结合的原则,进一步明确不作为追究、错案追究和免于追究的责任范围。落实了建设行政执法责任制,推行目标管理,年初建设局与各执法人员签订了行政执法目标责任,实行领导负责,责任到人,将建设行政执法责任制与干部职工岗位考核评议结合起来。并对建设行政执法职权和范围,行政执法依据,行政执法目标、任务,行政执法监督的措施和办法,行政执法责任和奖惩办法,违法行政行为责任追究等措施,健全完善了《市建设局行政执法公示制度》、《市建设局行政执法错案责任追究制度》、《市建设局行政执法监督检查制度》、《市建设局重大行政处罚备案制度》等12项制度,通过建设局网站向社会公布,做到了依法办事,严格执法,保障了建设法律法规的贯彻执行。

计划法范文篇7

一、传统经济法体系的缺陷

1.指导思想不正确。传统经济法体系建立在计划经济基础之上,认为计划法在经济法中占据重要地位,是经济法的“龙头法”,其他经济法都以计划法为轴心而展开,并认为这是社会主义经济法体系的本质特征,也是与资本主义经济法体系的区别所在。这是传统高度集权的计划经济体制在经济法体系中的反映,自然,高度集权的计划经济体制的弊端也为经济法体系所分享。随着经济体制向市场经济体制转变,传统经济法体系赖以建立的基础已逐渐丧失,内在构成要素在不断重组,正日益丧失其存在的合理性。尤其要指出的是,传统经济法体系尽管把计划和计划法奉为至上至尊,但对计划本身缺乏科学的理解,视计划为指令、集权、数字,把计划当作是可以不受市场规律制约的包揽一切的东西,这种经济法体系是注定难以建立的。而实质上,我国从来也没有制定过真正意义上的计划法,所谓的计划法只不过是各种行政命令,因此,以计划法为“龙头”建立经济法体系事实上只能是主观空想罢了。

2.按“身分”立法。如按所有制进行企业立法,有全民所有制工业企业法、集体企业法、私营企业法;等等。不同所有制的企业,地位不同,权义有别,税负不一,保护各异,区别对待,这样必然导致经济法体系的内在不和谐、不统一。从计划经济体制到市场经济体制就是从“身分”到“契约”,从不平等到平等,在市场经济体制下,经济法立法不应根据“身分”而应根据“行为”统一进行,因此,按“身分”立法所构建的经济法体系是与市场经济要求背道而驰的。

3.缺乏科学的标准。到底哪些法律法规属于经济法体系的内在构成要素,缺乏科学的标准,构建经济法体系具有极大的任意性。有的不属于经济法体系的被纳入其中,如合同法等,有的属于经济法体系的却被拒之于外,如产业政策法等。这必然导致经济法体系与相邻法律部门如民法、行政法体系的瓜葛难解,引发法律部门之争,甚至扰乱现有的整个法律体系,进而也影响到经济法作为一个独立的法律部门存在的根据。这从根本上违背了建立经济法体系的初衷。

4.具有严重的封闭性。传统经济法体系刻意强调姓“社”姓“资”(但并不清楚什么是“社”什么是“资”),过分注重“中国特色”(但有时是误解它滥用它),着力区分涉内法与涉外法,国内法与国际法,借鉴国外先进经济法经验制度文化技术不够,缺乏国际通约性,难以与国际接轨,甚至有时我们所建立的经济法体系与国际上公认的经济法体系相去甚远。现代社会是开放的国际性的大社会,立足于这种社会的经济法体系必须是开放的、面向世界的,那么封闭的经济法体系必然会与世隔绝、窒息生机。

二、建立经济法体系

系的条件

经济法体系的建立不是主观设想,它需要种种现实的条件:

1.一国或该国的执政党奉行一种比较成熟、比较稳定的政治经济法律制度。经济法体系是国家政治经济法律制度的切实反映,如果国家政治经济法律制度尚不成熟、难以稳定,那么经济法体系也就不可能真正建立。比如我国,早在1985年就提出“力争在‘七五’期间建立起比较完备的经济法规体系”,但至今还未建立,为什么呢?一个根本的原因就在于,我国正处于经济体制、政治体制、法律体制不断改革的过程中,这一改革过程,是一个多种目标模式不断提出变换,不断选择筛选的过程。一个改革的社会,是一个日日不同、新新不已的社会,是一个“批判的”社会,“破坏的”社会,是一种经济法体系“推覆”另一种经济法体系的社会。经济法体系尽管不是一成不变的,但没有相对的稳定性就没有经济法体系。成熟的、稳定的国家经济政治法律制度是构建经济法体系的大前提。

2.本学科的研究要达到相当的程度。经济法体系是经济法认识的精深化和系统化。经济法体系的建立本身就表明该学科的研究达到了相当精深、系统、科学的程度,经济法学科的研究程度直接影响到经济法体系的建立,没有相当精深、系统、科学的经济法学研究,就不可能建立经济法体系。而我国经济法体系之所以至今尚未建立,一个根本原因也在于此。

3.国家经济法立法具备一定的数量和质量。国家经济法立法直接影响着经济法体系的建立,一般地说,经济法体系是国家经济法立法结果(制定出来的经济法律法规)逻辑化体系化的产物,因此只有国家经济法立法具备一定的数量和质量,才能建立经济法体系。其中的数量,是建立经济法体系的必要条件,国家经济法立法没有具备一定的数量,许多经济法律法规没有制定出来,尤其是那些重要的经济法律法规没有制定出来,经济法体系的建立就没有必要;其中的质量,是建立经济法体系的可能条件,如果国家经济法立法必须具备一定的质量,包括经济法立法有正确的指导思想,有整体立法规划,制定的经济法律法规比较科学,相互之间比较协调,否则,经济法体系的建立就没有可能性。长期以来我国经济法立法严重滞后,许多重要的经济法律法规,如计划法和反垄断法还没有制定出来,缺乏正确的指导思想,没有整体立法规划,这是我国经济法体系难以建立的重要原因之一。

三、建立经济法体系的标准

建立经济法体系不是任意的,它必须遵循一定的标准:

1.多样性与统一性。经济法体系是多样性的统一体。建立经济法体系,前提条件是存在多种多样的经济法律法规,达到一定数量,形成一定规模,没有多样性就没有经济法体系,多样性是建立经济法体系的必要性,也是经济法体系统一性的基础。所谓的统一性,是指经济法律法规尽管是多种多样的,但经济法体系并不是它们的随意堆积,不是杂乱无章的,而是内在统一的,这种统一表现在:经济法律法规是由统一的立法机关根据统一立法权制定的,杜绝了法出多门;经济法的基本观点思想制度是统一的;各经济法律法规内部是统一的;各经济法律相互协调衔接,不互相冲突;一国只有一个经济法体系。没有统一性,建立经济法体系就没有可能性。2.稳定性与变通性。经济法体系是稳定性与变通性的统一。所谓的稳定性,是指经济法体系应有自己肯定的范畴、确定的原理、明确的宗旨、固定的对象、稳定的法规,一种变动不居的东西,是不成形不成体的东西,根本构不成什么体系。经济法体系必须是一种稳定的东西。否则,就没有权威性。所谓的变通性,是指经济法体系不是铁板一块、封闭僵死的,而是开放发展、吐故纳新的,它能因适应社会变化而不断完善。经济法体系应当具有一定的变通性,否则,就没有适应性。

3.现行性与超前性。经济法体系一般是由现行的有效的经济法律法规构成的,经济法体系具有现行性。但由于经济法所调整的经济关系是一种最活跃、最善变的社会关系,因此经济法体系没有一定的超前性,就会导致经济法体系不断解构和重组,这不利于建立稳定的经济法体系。基于此,经济法体系不仅要面对现实,而且要预知未来,建立经济法体系必须把现行性与超前性结合起来。

4.国内性与国际性。经济法体系一般是由一定范围内的经济法律法规构成的,经济法体系应体现本国特色,具有国内性。但由于当今社会,商品资本技术人员不断国际化,一国经济与世界经济、国内市场与国际市场日益接轨,这就要求立足于这种社会的经济法体系必须与国际惯例、国际规范及国际标准相衔接,借鉴国际先进经济法制经验制度文化技术,为我所用,经济法体系应具有国际性。现代法律与现代法律体系应是本土化和国际化的内在融合。一国要跻身于世界,立于民族之林,重要的一条就是法律(包括经济法)要面向世界,同国际接轨。法律是否开放是衡量国家社会是否开放的重要标准,没有同国际接轨的法律体系,国家社会就丧失了走向世界的桥梁和通途。

四、经济法体系的建立根据和构成

经济法体系到底包括哪些构成要素?这就是建立经济法体系的根据和构成问题。

确立一个独立法律部门的根据是其调整对象,因而,建立该法律部门的体系和根据也一样只能是其调整对象。一个法律部门的体系实质上就是其调整对象的具体展开和逻辑化体系化。

我认为,经济法的调整对象就是市场经济在自由竞争基础上形成的具有盲目性垄断性的社会关系或简称为计划关系和反垄断关系,因此调整计划关系或反垄断关系的经济法主要由计划法和反垄断法构成。

(一)计划法。

计划法是关于规划国民经济和社会发展目标、平衡社会总供求、确定重大比例关系、优化产业结构、协调国内外贸易,保证国民经济和社会持续、快速、稳定、协调发展方面的法律规范的总称。具体包括:

1.国民经济和社会发展规划法。国民经济和社会发展必须依法进行规划,必须制定具有法律效力的各种规划,国民经济和社会发展规划法是国民经济和社会发展的宏伟纲领和行动指南。国民经济和社会发展规划法要规定一定时期国民经济和社会发展的主要奋斗目标和指导方针、经济建设的主要任务和战略布局、社会发展的主要任务和基本政策等重大事项。

2.财政税法。有国家政策的存在,就有财政税收及其法律问题。财政税收及其法律问题的解决关系到社会财富的分配和再分配,关系到个人、集体和国家之间的利益协调,关系到社会的公平与效益,影响着国民经济和社会发展。财政税法包括预算法和税法。预算法要规定预算的制定、执行、监督、责任,保证国家预算收支平衡。税法要规定税制、纳税主体、征税对象、税种、税目、税率、纳税环节、纳税期限、税收减免、违法处理等内容。

3.银行法金融法。市场经济是一种货币(包括有价证券)经济,货币是市场经济的血液,它关系到国计民生,因此从事货币管理经营的银行和金融业以及由此而来的银行法金融法就显得极为重要。银行法要规定中央银行和商业银行的法律地位、性质、权限、机构设置、监督、管理、责任等等内容。金融法要规定金融管理、证券经营服务与交易管理等内容。

4.产业政策法。国民经济健康发展的根本条件之一是产业结构必须保持优化,为此,就必须制定各种产业政策及产业政策法。市场经济作为法制(治)经济,其根本要求和表现之一就是产业政策法制(治)化。产业政策法要规定产业结构的总体规划和布局,以及各种具体的产业政策法,如工业法、农业法、商业法、林业法、牧业法、渔业法、资源法,交通法等等内容。

5.外贸管理法。当今社会是开放的国际性的大社会,任何一国发展经济都不能闭关自守,而必须对外开放,发展对外贸易,制定外贸管理法。外贸管理法包括涉外货物贸易管理法、涉外技术转让管理法、涉外服务贸易管理法、涉外投资管理法等。

6.社会保障法。在现实生活中,难免各种天灾人祸,总有许多社会不幸者,尤其是在市场经济条件下,优胜劣汰的市场竞争规律造成了大批的市场失败者,对于这些社会不幸者和市场失败者,任何一个文明进步人道的社会,都应提供社会保障,给予救济和帮助,让他们过上作为人的体面生活,维护社会稳定。社会保障法要规定劳动就业保险、劳动保险、失业保险、养老保险、医疗保险、社会救济、社会保障等内容。

(二)反垄断法。

反垄断法是关于反垄断方面的法律规范的总称。垄断是一种独占未制现象,它阻碍经济自由、限制经济竞争,破坏经济民主、扰乱经济秩序、妨碍经济正义,反垄断是恢复和保证市场公平自由竞争的根本措施,反垄断法是“自由企业大宪章”。反垄断法要规定反垄断的目标、反垄断的对象、反垄断的机关及其权限性质、反垄断法的适用除外等内容。

(三)计划法和反垄断法的关系

计划法和反垄断法作为经济法体系的两个构成要素,二者具有密切的联系。

1.反垄断法必须以计划法为基础。①计划法作为一种国家干预市场经济的法律形式,创造和维护市场主体的平等、民主和秩序,这就为反垄断法所追求和维持的自由竞争提供了环境;②计划法是一种宏观调控法,保证着社会总供求的平衡、消除了外部不经济、稳定着货币、控制着通货膨胀,这些条件是反垄断法所维持的自由竞争所必需的;③计划法包括的产业政策法,它规定着国家产业结构的总体布局和发展战略,保证着产业结构的优化,这为反垄断法提供了指导和条件,因为反垄断法本质上也是一种产业政策法;④计划法规定着国民经济和社会发展的目标,这为反垄断法所维持的自由竞争指明了方向,避免了盲目的、无谓的竞争,使自由竞争在预期的领域高水平的层次上进行;⑤计划法包括的外贸管理法,已对于保持国内外贸易均衡,协调国内外竞争,提高国内企业的国际竞争力,扶持民族经济,都具有重大意义,反垄断法要真正维持自由竞争必须透彻领悟把握上述重大意义;⑥计划法是国民经济和社会发展的法律文献,它为市场主体提供着最权威的政策,反垄断法的制定和执行都以此为指南;⑦计划法包括的社会保障法,它维持着社会稳定,没有稳定的社会环境,反垄断法所维持的自由竞争不可能真正实现。

2.计划法必须以反垄断法为条件。①计划法所确立的国民经济和社会发展目标,必须依靠反垄断法所维持的自由竞争来实现,自由竞争是促进国民经济和社会发展的主要内驱力;②计划法作为一种宏观调控法,要真正实现创造和维护市场平等、自由、民主和秩序的目的,离不开反垄断法,因为反垄断法通过反垄断尤其是反行政垄断为计划法的宏观调控提供了缓冲制约机制,使宏观调控不致于蜕变成经济集权和经济专制;③计划法作为国民经济和社会发展的总体纲领,一个核心内容就是组织指导维护市场自由竞争,这一核心内容需要反垄断法将其具体化和现实化;④计划法作为国民经济和社会发展的政策纲领,它的制定需要根据反垄断法所维持的自由竞争反馈回来的信息进行,自由竞争是市场的裁判,脱离自由竞争所制定的任何政策往往都是主观臆断的;⑤计划法要实现产业结构优化,离不开反垄断法,反垄断法所反的垄断就是一种不合理的非法的产业结构,反垄断法所维持的自由竞争是实现产业结构优化的根本措施;⑥计划法中的外贸管理法必须跟反垄断法结合起来,对外贸易管理不是封锁国内市场、不参与国际竞争,否则,就是关税壁垒,“关税是垄断之母”,从而构成反垄断法的对象。对外贸易管理必须根据是否有利于国内外市场自由竞争而进行。

五、经济法的地位经济法所调整的计划关系和反垄断关系与民法所调整的平等主体间的财产关系和行政法所调整的行政经济管理关系有密切的关系,可以说,经济法是在民法和行政法的“夹缝”中挤出来的,因而也就一直倍受民法和行政法的排斥和非议。在建立经济法体系这方面,一直就存在着一个重要问题,即经济法律体系中经济法到底是不是一个独立的法律部门?

(一)经济法与民法的关系

经济法与民法都是调整社会经济关系的基本法律部门,它们两者的关系可以概括为:

1.经济法独立于民法。这是由经济法和民法的区别所决定的:①两者的调整对象不同。民法调整的是平等主等之间的财产关系和人身关系,这种社会关系的特点,一是它的平等性,一是它的私人性;而经济法调整的是计划关系和反垄断关系,这种社会关系的特点,一是它的管领性,一是它的公共性。②两者的主体不同。民法的主体主要是公民和法人,这两者都是私人;而经济法的主体是与计划和反垄断有关的当事人,主要是计划机关和反垄断机关,这两者都是社会公共性机关。③两者的权利不同。民法的权利是一种私权利,可以约定,自由行使,可以放弃或转让;而经济法的权利是一种社会公共性权力,依法规定,有序行使,不可放弃或转让。④两者的构成要素不同。民法包括物权法、债权法、亲属法、知识产权法等;而经济法主要由计划法和反垄断法构成。⑤两者的法律属性不同。民法是一种典型的私法,它以私人为主体,以私权为本位,以意思自治为圭臬,是一种自主性调整机制的法;而经济法是一种社会法,它以公众为主体,以公益为本位,以社会整合为宗旨,是一种社会整体调整机制的法。

尽管民法与经济法是两个独立的法律部门,但这并不意味着两者互不相关。由于民法与经济法共同扎根于市场经济,现代市场经济既不是纯粹的市场调节经济,也不是片面的国家干预经济,而是市场调节与国家干预密切结合的混合经济。民法与经济法分别是这种混合经济的两个方面的必然产物和法律表现,混合经济的内在统一性要求民法与经济法必须相互配合。

2.经济法以民法为依归。这是由民法的性质所决定的:

①民法是一种生活中的法。在所有的法律部门当中,民法最关乎人们的日用常行,民法来源于生活,民法本身即是生活,民法是生活的百科全书。它告诉人们为人处世之方,待人接物之法,安身立命之术。民法是生活的范式,是人间指南、人生向导。在现实生活中,民法是无人不涉、无事不涉、无时不涉、无地不涉的法律规则,民法是生活的必需品,没有民法人们就不便生活,甚至无法生活,民法是生活中的活法,在现实生活中,人们主要是依民法而生活。相比较而言,经济法似乎是一种“官法”,只涉及“官家”、“国计”,而不关切“民生”。实际上,这是一种错觉。经济法既涉及“国计”又关切“民生”,只不过,它是通过涉及“国计”而关切“民生”。为了保证经济法通过涉及“国计”而能真正关切“民生”,经济法应该向民法学习,祛除因涉及“国计”而沾染上“官气”,走向生活化、平民化。

②民法是市场经济的基础法。民法是对市场经济要求的记载和表述,是将市场经济关系翻译为法律准则,民法与市场经济共衰荣、同命运。民法涵摄着市场经济的基本原则和基本制度,如主体制度、物权制度、债权制度、责任制度,这是人们从事市场经济活动最基本的法律准则,市场经济的生存和发展必然要求民法的生存和发展,没有民法就没有市场经济。在市场体制下,必须把市场调节和国家干预结合起来,但这种结合必须以市场调节为基础,国家干预应依存于服务于市场调节。这就决定了根源于市场调节的民法和根源于国家干预的经济法的关系,即经济法应依存于服务于民法。

③民法是一种进步的法。民法蕴含着体现社会进步的人类永恒的基本理念,这就是独立平等、自由、权利、责任。民法只能存在于具备上述基本理念的社会,民法是上述基本理念的法律化。上述民法的基本理念也是经济法的基本理念。民法视意思自治为圭臬。所谓意思自治,就是人们在法定范围内,自己的事由自己作主,自己为自己谋利,自己对自己负责,这是一种进步的法律观和人生观。经济法的根本任务之一就是为民法的意思自治创造条件、提供保障。民法信奉主体平等,人格神圣,“成为一个人,并尊敬他人为人”是民法的最高命令,民法闪烁着人性的光辉,是一种“人法”,民法也是一种“人权宣言”,民法解放人、保护人。这也是经济法的终极目的。民法作为一种生活中的法,具有强大的实践力,它把独立、平等、自由、权利、责任等人类永恒的基本理念规则化、大众化、通俗化,赋予它们生活气息、现实内容,从而使它们走进生活、深入人心、变为行动,在这方面,经济法的基本理念和主要制度也必须以民法为中介才能走向生活化现实化。民法是一种世界性的法律,民法根源于人类生产生活的共同实践,民法准则是某种“放之四海而皆准”的规则,它不是那种封闭的狭隘的地域性的东西,它向世界开放,吸收全人类共同的智慧,民法文化是世界文化,它标志着人类最先进的法律文化。就此而言,经济法应该以民法为师。民法体现着时代精神,随社会进步而进步,在历史上,民法是促进社会进步的有力杠杆,它对于促进社会从自然经济到商品经济,从家族本位到个人本位,从人治到法治,从身分到契约都是重要的法律武器,民法是对时代精神尤其是独立平等自由责任这些时代精神的不懈追求。让民法始终体现时代精神促进社会进步,是经济法的职志。民法蕴含着自由竞争机制,这是人类社会发展进步须臾不可脱离的动力,民法把自由竞争贯彻到现实生活的各个领域,使人类社会充满生机和活力,焕发出人们的主动性积极性和创造性,带着人们步入繁荣之途。而经济法之所以要进行计划和反垄断,核心目的也在于创造和维持民法的自由竞争。

④民法在整个法律体系中处于基础地位,民法是生活的宪法。在现实生活中,人们主要与民法打交道,人们通过民法而认识法、践行法,其他法律通过民法而为人们所认识所践行,因此,没有民法,其他法律就阻塞了走向现实生活的通道,丧失了为人们所践行的途径。人们对民法的认识关系到人们对整个法的认识,没有民法,其他法律就会成为与人们的生活不相关的东西、可有可无的东西,甚至是强加的,一句话,没有民法就没有法律。就此而言,民法是经济法之渊源和经济法之基础。

2.民法以经济法为条件。这是由经济法的性质决定的:

①民法的基础需要经济法去奠定和维持。民法是建立在平等自由基础之上的,没有平等自由就没有民法。但在现实生活中,连两片相同的树叶都没有,作为万物之灵长的人,更是千差万别,因此,作为民法基础的平等自由并不是现实天然存在的,民法只能存在于千差万别的人们之间。如果说起初人们之间的千差万别由于没有充分拉大从而没有动摇民法平等自由的基础的话,那么,在社会发展过程中,人们之间的千差万别就不断拉大,从而使作为民法基础的平等自由化为乌有。而且,民法即使是建立在平等自由的基础之上,但由于民法是一种竞争法则,优胜劣汰,最终也会导致人们之间不平等不自由,同样会破坏民法自身存在的基础。正是由于民法存在的基础并不天然存在,民法又会破坏自身存在的基础,因而必须依靠经济法,经济法通过计划法和反垄断法,创立人们之间的平等自由,从而为民法奠定和维持存在的基础。

②民法信奉独立平等自由责任,体现着社会进步的要求,在历史上也促进过社会进步。但民法的独立平等自由责任是建立在个人主义基础之上的,这种个人主义实质上是一种社会达尔文主义,任凭优胜劣汰,适者生存,这样民法本质上就成了一种“丛林法则”,它只能保护市场优胜者,而市场失败者不在民法视野之内,它不能考虑市场失败者所遭受的苦难,民法最终会蜕变成极少数人的特权法,而不能同情兼济绝大多数市场失败者社会弱者。为了扶持市场失败者,救济社会弱者,必须实行一套与民法有所不同的法律,这种法律就是经济法,经济法通过扶持市场失败者,培植他们的竞争力,救济社会弱者,维护他们的基本人权,让他们重新获得均等的机会参与自由竞争。经济法是一种社会本位法,只有经济法才能确立每个人作为人的主体地位,保护每个人作为人的应有权利,从而真正解放人、解放社会。

③契约是民法的心脏,真正的契约只能建立在完全平等自由的主体之间,但在现实生活中,人们的社会地位、经济实力、个人能力均不相同,因此契约只能存在于缔约能力不同的主体之间,这种契约并不是真正平等自由的,因而,这种契约含有局部地放弃平等自由的因素,特别是到了垄断阶段,契约的性质发生了根本性的转变,契约已蜕变成了经济强者支配经济弱者的单方面的恣意自由,正是在这个意义上,美国著名法学家吉尔莫认为“契约死亡了”。那么,如何使“契约再生”呢?一个重要的措施就是依靠经济法进行国家干预以创造和维护人们之间的平等自由,进行反垄断以抑制经济强者的市场支配权,通过规定标准合同以保护社会弱者的合法权益。没有经济法就没有契约自由。

④民法视意思自治为圭臬,但每个民法主体都只能从自己的利益、自己的知识和自己的境遇出发进行意思自治,它们对于纷繁复杂的宏观市场关系,难免处于无知状态,民法是一种微观自治法,就每个民法主体自身来说,也许是有计划有秩序的,但就整个宏观社会来说,难免处于无计划无秩序状态,在这种宏观失控的混乱社会中,民法的意思自治犹如在巨浪翻腾的大海中驾驶的无舵小船,凶多吉少,这是没有多大意义的。要真正实现民法意思自治,必须依靠经济法,经济法是一种宏观调控法,它由作为整个社会总代表的国家站在全社会的高度进行总体规划、宏观调控,为在无知世界中的市场主体提供各种科学的权威的信息以供参考,只有在这种情况下,民法的意思自治才有意义。

⑤民法是一种竞争法则,必然导致优胜劣汰,经济集中,最后形成垄断,垄断反过来抑制市场竞争。垄断是民法异化的产物,是一个依从民法规则所导致的非法后果,而民法自身又无法克服。要重新恢复市场竞争,必须依靠反垄断法。资本主义国家之所以把反垄断法看作是“自由企业大宪章”、“经济宪法”,原因就在于反垄断法所创造和维持的自由竞争之于民法的竞争在垄断防止具有根本性的先决性的意义。

综括上述两点,民法与经济法的关系可以打个比方:如果民法是红花的话,那么经济法就是绿叶。经济法就是要为民法机制发挥作用创造条件。

(二)经济法与行政法的关系

1.经济法分离于行政法。

社会演进以及由其所导致的法律变迁大体上呈以下发展趋势:在自然经济阶段,行政权力管理一切。在这种情况下,法律主要是行政法,行政法包罗一切,不存在其它独立的法律部门,这是法制不发达、不完善阶段。在商品经济(市场自由竞争)阶段,由于私权利与公权力的划分,市民社会与政治国家的分离,特别是资本主义国家三权分立的确立,立法权、司法权从行政权中分立出来,行政权的范围日益缩小,行政权的行使不断受到制约,在这种情况下,行政法由于行政权的缩小而缩小,许多法律部门从行政法中分离出来,如民法、商法等等。这在法律进化史上就是公私法的划分。在市场经济的垄断阶段,由于在市场经济自由竞争基础上形成了具有盲目性垄断性的社会关系,提出了对社会经济进行宏观调控和反垄断的普遍要求,要满足这种普遍要求,仅靠过去那种临时性的、个别性的、行政的管理是远远不够的,必须进行经常性的、普遍性的、法律的调整,在这种情况下,一个新的法律部门从行政法中分离出来了,这个法律部门就是经济法。

2.经济法独立于行政法。

经济法从行政法中分离出来以后就独立于行政法,这是由经济法和行政法的区别所决定的:①两者的调整对象不同。行政法调整的是行政机关和行政人员管理各种特殊的社会关系所形成的行政关系,而经济法的调整对象是市场经济在自由竞争基础上形成的具有盲目性垄断性的社会关系,这种社会关系不是行政管理的产物而是市场自由竞争的结果,它具有普遍性。②两者的主体不同。行政法主体是行政机关和行政人员。而经济法主体主要是与计划和反垄断有关的当事人,介入其中的国家机关也不尽是行政机关、行政人员甚至主要不是行政机关和行政人员。③两者的权力不同。行政法的权力是一种行政权,这种权力所管理的社会关系具有特殊性,法律要么无从规定要么只能原则规定,因而它的行使不能恪守严格规则,只好自由裁量,行政权本质上是一种自由裁量权。在行政法关系中,行政权是一种主导性权力,它决定支配其它行政法主体的权利。而经济法的权力不尽是行政权,这种权力作用的社会关系具有普遍性,法律可以作出详尽的规定,经济法权力必须依法行使。在经济法关系中,经济法权力不是本位性的权力,这种权力依存于服务于其它经济法主体的权利。④两者的构成要素不同。为了防止行政权力的自由裁量侵犯人们的合法权益,必须对其加以规范和约束,规定行政主体的资格,规范行政权力行使的程序,保障行政受害人的诉权,这样,行政组织法、行政程序法和行政诉讼法就成了行政法的基本构成要素。而经济法调整的是计划关系和反垄断关系,其构成要素主要是计划法和反垄断法。⑤两者的法律属性不同。众所周知,行政法是公法。而经济法,由于其主体主要不是国家机关,而是与计划和反垄断有关的当事人,是普遍的社会性主体;其体现的意志不是行政机关的意志,也不是国家意志,而是社会公共意志;其追求和保护的利益不是行政机关的利益,也不是国家利益,而是社会公共利益;其法规不是公法的强制性规范,不完全实行“凡是法律未允许的都是禁止的”公法原则,经济法规范具有一定的灵活性,是一种弹性规范;其调整机制不是行政管理的强制命令,也不是公法的他律调整,而是一种社会整体调整机制,因而经济法是社会法。

计划法范文篇8

新中国的城乡规划法律制度建设,经历了一个从无到有、从单一到配套、从部门规章到行政法规再上升到法律的逐步完善过程。过去五十多年的城乡规划实践,既取得了多方面的成绩,但也有许多经验教训值得认真总结。当前,我国的城市化已经发展到了一个新的水平,城市数量明显增加,小城镇的发展加速推进。据统计,2000年全国转移就业的1.1亿多农村劳动力中,在乡和建制镇就业的占58.8%,进入县级市、地级市和省会城市就业的分别占13.5%、14.5%和13.2%1。新农村建设持续推进,城乡建设发展上升到一个新的水平。但是,从我国的城乡规划法律制度来看,还存在着很多困难和矛盾,特别是对城乡二元化问题的解决力度不够,措施不到位,已经影响到我国的新一轮的城乡建设发展进程。如何进一步完善我国的城乡规划法律制度,尤其是新的《城乡规划法》实施以后,如何通过规划法律制度的完善,促进城乡建设的和谐可持续发展,需要我们进一步研究解决。

一、我国现行的城乡规划法律制度基本情况

改革开放以来,我国城市规划法律体系的变革基本上是以渐进的方式推进的。在总结建国以来城乡规划和建设正反两方面经验教训、借鉴吸收国外经验的基础上,全国人大常委会于1989年颁布《中华人民共和国城市规划法》,标志着我国城市规划法律制度建设迈上了一个新台阶。1993年,国务院颁布施行了《村庄和集镇规划建设管理条例》。我国的城乡规划制定和实施管理依据这“一法一条例”,形成我国近20年的城乡规划基本运作制度。2008年1月起,我国实施新的《城乡规划法》。

(一)我国基本法律制度概况

我国近年的城乡规划基本法律制度主要包括《城市规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》和现行《城乡规划法》中规定的各种运作制度。主要是:

1、城市规划制定制度。

城市规划的制定制度主要是指如何编制城市规划、由谁编制,审批实施的程序等,明确了规划的概念、内容、原则、编制主体和阶段划分,确

1汪光焘:《在2004年全国小城镇规划建设工作会议上的讲话》;小城镇建设;2004年04期,28页

定了针对不同类别规划进行分级审批的制度,规定了规划修改与调整的程序和权限。这一制度在《城市规划法》实施初期效果良好,各级城市都依照法定程序开展了规划制定工作。近年来为了加强各部门之间的综合协调,在审批阶段增加了部际联席会制度。

2、村庄和集镇规划制定制度。

村庄、集镇规划由乡级人民政府组织编制,县级人民政府审批。截止2005年底,80.4%的集镇编制了镇(乡)总体规划,51.1%的村庄编制了村庄建设规划2。由于受基层政府规划意识、资金和技术力量的影响,从全国范围来看,部分村庄和集镇建设缺乏规划指导,村庄集镇规划的整体水平不高。

3、划定规划区实施统一规划管理制度。

《城市规划法》与《村庄和集镇规划建设管理条例》明确规定,制定城市和村庄与集镇总体规划时,必须根据城乡发展建设的需要划定规划区,同时规定规划区范围内的建设布局,以及机场、水源地、重要的基础设施、自然与文化资源、农村居民点、乡镇企业等都要纳入统一的规划管理。这一制度对于防止盲目发展、布局混乱、浪费土地、污染环境等具有十分重要的作用。但是,由于法定的行政许可仅限定在规划区范围内,一些地方从局部利益出发,擅自扩大建设范围,在规划区以外出现了大量无序开发建设活动。以湖南省永州市为例,截止2002年,全市在城市规划区以外建设的违法违章建筑面积达58万平方米,严重干扰和影响了城市规划的实施3。

4、城市规划实施许可制度。

城市规划实施的许可制度是确保开发建设符合规划的关键环节,即通过“一书两证”(“建设项目选址意见书”、“建设用地规划许可证”和“建设工程规划许可证”)的许可对建设项目实施规划管理。这一制度基本上保证了规划区内的土地利用和各项建设依照规划实施,避免了城市混乱无序发展。

5、村庄和集镇建设的许可制度。

村庄集镇新建住宅、乡(镇)村企业和乡(镇)村公共设施、公益事业建设,必须取得选址意见书和开工批准(简称“一书一证”)。由于乡镇

2冯建国.城乡统筹规划先行促进中国城镇化,《小城镇建设》2003年07期,第24页

3永州市统计局.永州统计年鉴,2003年,第15页

一级管理机构不健全,县级建设部门管理力量薄弱,这一建设许可制度在大多数地区并没有得到十分有效的执行。以永州市零陵区为例,目前全区12个乡镇中,设有正式规划管理机构的仅有2个镇,没有或虚设管理机构的有10个乡镇4。

6、违反城市规划行政处罚制度。

《城市规划法》对违反规划的建设行为提出了处罚条款。这些条款主要针对违法建设行为,以纠错和改正为目标,以罚款和拆除为手段。目前行政处罚的实施情况是,对违法建设“以罚代拆”的处置较多,而对违法行为人的处罚偏轻。

7、违反村庄和集镇规划建设行政处罚制度

对违反村庄集镇规划的建设行为,分别给予责令停止建设、限期拆除、没收、罚款的行政处罚。同样是由于行政管理的薄弱,这一制度目前在多数地区执行不力,这也是浪费耕地现象加剧、违法建设日趋严重的原因之一。

(二)我国城镇化的现状和特点

我国的城镇化于上世纪80年代开始加速,目前全国平均城镇化水平约44%左右。主要有以下方面的特点:

1、经济体制改革对城镇化和城乡发展的影响

改革开放以来,我国城市发展的动力机制发生了巨大变化,城镇化模式由计划经济体制下的“自上而下型”,逐步演变为社会主义市场经济体制下多元并行的发展格局。小城镇的发展促使传统的城乡二元结构发生变化。2006年城镇化水平达到43.9%,比2005年增长了0.9个百分点。城镇化在促进市场拓展、推进新型工业化、解决农村富余劳动力出路等方面发挥了重大作用。

2、城市数量和规模迅速增加,城镇建设量大面广

1978年至2005年,全国城市总数由193个增加到661个。城市等级规模也发生了巨大变化,其中,城市人口在50万以上的大城市从40个增加到139个,中等城市从60个增加到226个,小城市从93个发展到296个。2005年,城市的全社会固定资产投资额超过75000亿,约为改革开放初期的100倍;全国城镇建筑竣工总面积达11.81亿平方米5。

4永州市零陵区统计局,《永州市零陵区统计年鉴》2007年,第4页

5袁振华.农村城镇化、城乡一体化与构建和谐社会,《学习论坛》2005年09期,第53页

3、小城镇发展呈现新局面,建制镇内涵发生了本质变化

1978年我国仅有建制镇2173个。这些镇以县城镇和工矿城镇为主,其经济社会结构和小城市相似,与周围农村的经济社会联系相对较弱。到2005年,建制镇数量已达19522个,新增的建制镇由原乡建制发展而来,是分布广泛的乡村中心,并正在发展成为以农业服务、商贸旅游、工矿开发等多种产业为依托的、各具特色的新型小城镇,成为县域、市域经济发展的增长点。据测算,2002年浙江省20个经济强县的工业特色产业产值点其工业总产值的比重达到43.6%,由此可见,“镇”的概念已与过去有着本质的区别6。

4、流动人口数量庞大,“市民化”任重道远

我国目前进入城镇务工的农民已超过1亿人。由于户籍和土地制度等原因,农民工多数处于流动状态,即户口在农村,工作生活在城镇,农忙短期返乡,年底回家团圆。这是一种具有中国特色的、有学者称之为“准城镇化”的现象,在保留农村宅基地和承包经营土地的前提下进城务工,避免了拉美国家出现的那种过度城市化。但农民工多数时间工作生活在城镇,而各种待遇与市民相差较大,是城镇社会

管理需要认真面对的新问题。

5、在城乡规划等政策的调控作用下,较好地实现了城镇紧凑发展

我国城乡规划工作立足国情,合理控制城市建设用地标准,实施严格的城市建设用地规划许可制度,已经形成了包括全国和省域城镇体系规划、城市(镇)总体规划、村庄和集镇规划、风景名胜区规划在内的城乡规划体系。规划加强了对城市建设用地的增长管理,努力提高城市建设用地的集约利用水平,控制城市建设用地低密度扩张,避免了美国等一些国家出现的城镇低密度扩张、城市人口密度持续下降的现象。近年来,依法制定的城乡规划在遏制盲目扩大城市占地规模,促进城镇增长方式从粗放型向集约型转变等方面发挥了积极作用。

6、城镇化水平与经济发展水平在总体上已经基本适应

近年来,我国经济增长和城镇化发展的实际速度都比较快,按照联合国的划分标准,我国的城镇化水平已经接近下中等收入国家组的平均水平,与经济发展水平在总体上基本适应。今后在稳步推进城镇化的进程中,应

6裴琰,段红兵.农村城镇化过程中社会保障制度的法律思考,《山西高等学校社会科学学报》2006年02期

更多关注城镇化质量的提高,增强各级城镇的综合承载能力。

(三)现行城乡规划法律制度的不足

1、城乡二元分治,不利于统筹发展

我国的经济社会结构具有明显的城乡二元特征,这种特征体现在行政管理上就是城乡分治。在城镇化进程中,一方面由于经济规律作用,大中城市获得了更为优越的发展条件,另一方面由于地方政府在发展战略上客观存在的城市导向,结果必然导致大部分生产要素流向城市,进一步拉大城乡差距。事实上,城乡是不可分割的有机整体,没有乡村的健康发展,就不可能有城镇的持续健康发展。正如美国学者刘易斯·芒福德所说,真正有效的城市规划必定是区域规划,是将城乡作为一个整体统一考虑的规划。同样,城镇化的健康发展也只有通过区域层面的城乡统筹协调才能实现。我国现行城乡规划法律制度受到历史形成的城乡二元结构的深刻影响,城市和乡村分别对待,不同的法律和法规,分别就城市论城市、就乡村论乡村,而据此开展的各项规划建设活动不可避免地加剧这种二元的结构特征,不利于城乡统筹发展。这种制度还造成了法律空白,在一些地区无法进行有效的规划管治,这一点在城乡结合部地区和各类开发区中表现得尤为明显;在广大的农村地区,由于规划管理薄弱,出现了“遍地开花”式的零星建设,大量耕地被圈占,直接损害广大农民的根本利益。

2、计划经济色彩浓厚,不适应体制转轨后的开发管理

现行《城市规划法》在内容上对规划编制作了较多规定,而对规划管理、操作程序、监督检查、法律责任规定得较少、较笼统。随着改革的深化,一系列新制度,如土地有偿使用制度、投资体制的改革、分税制等,带来城市发展动力的多元化和利益群体的分化。建设单位或个人不再是原法假想的“均质状态”,而是有着不同价值取向和行为方式的利益主体,甚至地方城市政府也产生了追逐利益的冲动。进入新世纪以来,经济全球化也对现有城乡规划法律制度和城市管理构成挑战,如资本流动性与现行建设项目申报审批程序之间的冲突,有可能促使地方政府在竞争压力下为争取流动资本而放弃规划原则,用“规划服从投资回报”的代价来满足投资者的要求。WTO带来规则透明、市场开放等要求,也需要城乡规划的法律制度做出回应,如规划的公开公示制度、对内对外开放的规划设计机构和人员的管理制度等7。

7史际春.论规划的法治化,《兰州大学学报(社会科学版)》,2006年04期

3、偏重技术管理,不利于政府职能转变需要

《城市规划法》形成于我国城镇化加速发展的初期。随着城镇化进程的持续加速,环境和资源的压力越来越大,历史文化遗产和公众利益面临严峻冲击,一系列新的社会问题开始显现,这在客观上要求城乡规划必须适应政府职能转变,充分体现“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的原则,由物质空间设计走向综合规划,由技术管制走向公共政策。正如中央领导同志所言,城乡规划是一项全局性、综合性、战略性很强的工作,涉及政治、经济、文化和社会生活等广泛领域。由于现行《城市规划法》没有突出对公众利益保护的规则,使规划在制定和实施管理中不能十分有针对性地保护资源、环境、自然和历史文化遗产,以及社会弱势群体的利益。

4、监督机制不完善,不适应决策的科学化和民主化

现行《城市规划法》比较注重对行政权力和管理手段的维护,而对政府部门实施监督制约和对公民、法人以及社会组织的保护性规定薄弱。在规划编制的组织上,强调单一的政府行政部门责任,没有将公众参与、多部门参与作为法定程序;规划决策限于一个相对封闭的机制。据此形成的规划管理体制,使编制和实施规划的职能主要集中在城市政府,而立法机关、上级政府、社会公众对规划工作这一行政权力缺乏有效的监督,对地方政府的违法行为缺少法定的纠正能力。“一任领导一张图”,“领导一换,规划重来”的现象屡见不鲜。在缺乏法律制度保障的前提下,作为市政府职能部门的规划局,坚持规划的能力被大大削弱。当前暴露出来的许多问题,如不顾当地的自然资源和生态环境条件,不顾自身的经济能力和客观需求,片面追求增长速度、盲目扩大城市规模、人为提高建设标准、随意干预变更规划、破坏历史文化遗产的现象等,都可以追溯于监督机制的缺失,归咎于缺乏决策的科学化和民主化。

5、法律责任较轻,不利于维护规划的严肃性

现行《城市规划法》对违法行为的处罚规定较为原则,可操作性差。该法主要针对违法建设行为本身提出纠错规定,对违法行为人的处罚仅涉及由单位给予行政处分;特别是对政府的违法行为,若非涉及经济犯罪,基本上构不成法律责任。这样的法律制度,为规划决策提供了很大的随意性空间。对于建设单位和个人而言,为了谋求利益最大化,也会在计算违法和守法的成本后,不惜违法牟利。鉴于一些地方违法的机会成本远低于守法的机会成本,更加导致违法建设行为屡禁不止,严重损害了规划的权威性和严肃性。

6、城乡规划法律制度对中国法律传统和现实国情不适应

长期以来,我国城乡规划法律制度的研究重点基本上是“洋为中用”,对于“古为今用”,则鲜有提及。可以说,城乡规划法律制度的完善,不可能摆脱传统无所不在的影响和超越国家行政法的发展阶段而直接移植西方某国观念以及具体制度,而是在现有基础上的渐进式发展。从世界范围来看,前苏联极端的“管理模式”早已被行政法学界年否定,而英美国家的“控权模式”面临种种困境,其自身也在探求出路。中国学者的“平衡模式”提出近10年,并为行政法学界广泛认可,但这一理念始终没有得到法律制度与实践操作的支持8。

二、国外城乡规划立法的经验与启示

新中国的城市规划工作在上世纪五十年代全面展开,主要借鉴了前苏联和东欧等社会主义计划经济体制国家的经验,在法制建设上也有很深烙印。改革开放以来,我国城乡规划的法律制度已经有了相当程度的调整,但原有体制的影响仍然存在。随着社会主义市场经济体制建设的不断深入,城乡规划面临新的需求,有必要学习和借鉴发达国家的经验教训,使我国的城乡规划法制建设少走弯路。

(一)国外城乡规划立法回顾

起源于工业革命时期的现代城市规划,到目前已经发展成为各国公认的、保障城市化有序发展的公共政策的重要组成部分。从发达国家的经验教训看,在城市化发展的各个阶段,凡是缺乏科学权威的城乡规划体系及法律制度,城乡建设就会呈现无序和混乱状态,危及国家的经济发展和社会安定。

1、英国不断完善城乡规划立法的经验

19世纪前半叶,英国工业化和城市化高速发展,人口向城市大规模集中。但由于基础设施匮乏、生活环境恶化,劳工住房短缺并很少考虑卫生要求,导致传染疾病蔓延。为应对这种发展方式给城镇造成的恶劣后果,英国在1848年第一次颁布《公共卫生法》,继而又颁布了一系列有关公共卫生和劳工住宅的法令,并于1909年颁布《住宅与城镇规划诸法》,确立

了针对城市问题适时制定并实施城乡规划的基本原则。

8郑长德、钟海燕.现代西方城市经济理论,北京:经济日报出版社,2007年4月第一版

作为世界上最早建立国家规划法律制度的英国,在规划实践中很快认识到城乡统一发展的重要性,于1932年颁布了第一部《城乡规划法》,该法将规划的范围从城镇扩展到周边的非建设区域。1947年的《城乡规划法》将城乡用地作为整体纳入规划控制,奠定了二次大战后当代城市规划的基本体系。在1968年的《城乡规划法》中,确立了战略性的结构规划和实施性的地方规划的二级体系,将宏观战略引导和具体操作结合为一个整体。2004年的《规划和强制性收购法》又以“地方发展框架”替代了以上的结构规划和地方规划,并在国家批准的“区域空间战略”引导下进行编制。

2、美国和日本放松城乡规划的教训

美国是典型的市场经济体制国家,采用联邦政体,城镇和区域发展更多地属于州和地方事务,联邦政府对于城市化的干预只是间接的,私人土地对于城乡空间发展的影响十分显著。同时,美国没有全国统一的城乡规划法或相关法律制度,规划的行政和职能体系在各个州差异很大,对于大多数城镇,区划(zoning)几乎是对城乡土地利用和开发唯一有效的法规控制手段。由于美国在城市化过程中过分依从市场需求而缺乏必要的调控,导致城镇无序蔓延和过度消耗自然资源,带来了极为严重的经济社会和环境问题,成为世界各国可持续发展引以为戒的反面教材。

1980年代中期,日本为活跃民间经济,采取对城市规划控制指标的缓和、放松政策。主要包括:对住宅建设规定、容积率及高度控制、控制发展地区的规定、开发许可制度及土地使用性质的放松等。这在一定程度上刺激了城市的快速发展,但也给城市景观和居住环境质量带来了巨大的冲击,并在很大程度上导致了土地、房屋的投机和地价飞涨。为此,1990年代初日本对《城市规划法》等作了一次较大的修订,纠正了在控制地价和土地开发方面的失误,为建设高水平的人居环境奠定了法律基础。

3、城乡规划立法形式的演变

纵观发达国家规划立法的历程,几乎都以“宣言法”为起步,逐步形成以“城乡规划法”为核心法的城乡规划法律体系和将法律与规范融为一体、覆盖城乡的“规划法典”的阶段。宣言法是国家统一的城市规划专业法律体系的初步奠基,在宣言法阶段,规划法往往比较原则,其主要内容是明确规划在国家生活中的重要性和意义,界定规划的主要对象和范围。此后,各国的规划法根据城市化进程不断完善和修订,逐步进入核心法阶段;在作为核心法的城乡规划法的框架下,建立了完整的城乡规划建设和管理的法律制度,可操作性得到加强。在核心法阶段之后,部分发达国家又将城市规划核心法和其他有关规划、建设和管理的各方面法规和规范融为一体,组成了覆盖城乡一体的规划法典。规划法典是解决城乡规划、建设和管理中各种法律法规之间错综复杂的关系、继续增强可操作性的一种途径。

发展中国家有关城乡规划立法的起步较晚,法律体系相对不够完善。但多数国家在城市化进程中都努力进行法制建设,完成了从宣言法向核心法阶段的过渡。如新加坡1959年的《规划法令》,韩国1963年的《国土建设综合规划法》,马来西亚1976年的《城乡规划法》等。

(二)各国城乡规划法的经验借鉴

1、统一城乡规划体系

各国城乡规划法制建设的一个基本特点,就是随着城市化的发展和市场经济的需求,规划制度从关注“城市问题”为主,逐步发展为以强化区域协调为核心的城乡统一规划。

英国始终坚持统一的城乡规划体系,以确保地方发展与国家相关政策的一致。1947年《城乡规划法》建立了覆盖整个国土范围的城乡规划体系,城市总体规划由中央政府审批。1968年《城乡规划法》规定了规划的制定与行政事权对等,郡范围内的结构规划由郡政府编制,由中央政府审批,地方层面的各项规划由地方政府制定,但必须符合区域层面结构规划的指导原则。德国《建设法典》确定的规划体系包括各联邦州的空间规划、州内大区的空间规划、跨州界各区域的空间规划、各城市的总体规划和各个城镇社区的建造规划等多个层面,形成统一的城乡规划体系。

2、有效维护公共利益

德国的规划法律强调保护、维持和发展生态环境和自然景观,包括水域和林木等,其中特别是要符合高标准的生态要求,承担对于子孙后代的社会责任。为了保证规划内容的真正实施,尤其是工程性基础设施和社会性基础设施的建设,要求土地所有者在自由支配土地的同时承担维护公共利益的约束性义务,并通过有力的法律措施予以保障。英国2004年的《规划和强制性收购法》,强调区域空间战略和地方规划中都应坚持可持续发展的原则。该法通过对公众参与的制度设计来保证公众利益能够在规划过程中得到反映,并废止了皇室在土地使用规划上的特权和有利于开发商的土地购买和建造方式,要求用新的补偿机制来加快处理土地的强制性获取。

3、完善公众参与程序

西欧和日本等发达国家的规划法中都强调要不断完善公众参与规划的法律制度。如德国《建设法典》规定,在规划制定过程中必须尽早告之市民有关规划的目标、规划方案和影响,以便及早听取市民的意见进行规划修改。城乡规划在接受市议会审议时必须向公众公开展示并听取意见一个月。英国1947年的《城乡规划法》就有允许公众对城市规划发表意见和建议的规定;1990年的《城乡规划法》则对结构规划和地方规划这两种主要的规划形式,分别制定了公众参与的法定程序。2004年的《规划和强制性收购法》明确规定,在主要的地方规划政策文件中,必须包括一份“社区参与申明”,表明公众参与了从规划制定开始的一系列活动。

4、实施规划督察员制度

英国的中央政府不仅制定国家的法规政策,而且有权干预地方政府的规划编制和规划管理,并可指派督察员直接受理各地的规划上诉,在当地主持规划听证会并进行相应的协调。法国为了加强对自然文化遗产保护和城乡规划实施的监管工作,设立了国家建筑师驻省代表处制度,代表处是法国文化与交流部向各省的派出部门,接受文化部、建设部和环境部的业务领导。代表处直接参与市镇按程序编制、修订、审核地方规划的各项工作。全国100个国家建筑师驻省代表处每年要60万条意见,包括对建设工程申请提出“强制性意见”或“非强制性意见”。这些意见在一定程度上约束了颁发许可证的权力机构(主要是市长)。

5、适时修订规划法律

由于城乡规划法具有相当强的时效特点,即必须适应城市化快速发展和不断变化的社会经济形势提出的新要求。许多发达国家的规划法在颁布后都有多次更新和修订的经验。如处于战后快速发展阶段的英国,在1947年《城乡规划法》设立后的三十年的时间,议会先后12次修订了《城乡规划法》。联邦德国的《建设法典》在1986年颁布后的二十年里,议会已经对其进行了20次以上的条文修订。

6、强化规划实施监督

西欧和日本、韩国等城市化发展较为成功国家的重要经验之一,都是在有关城乡规划的法律中,始终坚持以城乡规划为主体的公共干预政策原则,其中特别重要的是健全城乡规划法规体系和行政管理体系,建立层级监督,确保城乡规划的有效实施和全程监管。

三、完善我国城乡规划法律制度的几点思考

当前,我国社会主义市场经济体制正在逐步完善,城镇化进程与城乡规划工作也面临着新的形势和要求,迫切需要对现行的城乡规划法律制度加以完善。

(一)以科学发展观统筹城乡发展,建立统一的城乡规划体系

按照我国传统的城乡二元结构,城市地区是国家的工业化基地,乡村则是为其服务的基础,相应的行政权力架构也由此形成。“镇”的概念被局限在极为有限的范围内:要么是县域行政权力中心所在地,要么是因工业建设和交通集散需要而形成的居民点,其发展与其周围的乡村地区缺乏内在的直接联系。改革开放以来,高速发展的农村经济促使原有乡村行政管理体制发生巨大变化,大量的乡建制改为镇建制,这种以镇为核心、与周围农业地域密切结合的地域结构性变化,促使原有的城乡二元结构出现了根本性改变。合理把握城镇化进度,贯彻“工业反哺农业,城市支持农村”和城乡统筹的方针,并在空间资源的配置、发展目标的协调、城镇基础设施向乡村延伸等方面发挥城市对乡村的辐射带动作用,通过立法,建立统一的城乡规划体系的条件已经成熟。

在具体的制度规约上,需要明确所有的建设活动应限于城乡居民点的规划区范围以内,在规划区以外原则上禁止除基础设施之外的非农建设活动;在规划区范围以内,也并非是所有的用地都用于各项建设,也需要划定相应的禁建区,包括基本农田、生态保护或生态敏感区、文化遗产保护区、环境保护用地、水源保护地、地质灾害区等,保证规划区内的生态环境质量和公共安全,促使各项设施相对集中,提高运行效率,切实有效地避免零星开发和“遍地开花”式的建设,从而更好地保护基本农田和耕地。

二)适应立法的阶段性特点,逐步完善城乡规划法律制度

城镇化的发展是一项长期的历史过程。因此,城乡规划法律制度应与时俱进,根据不同发展阶段的特点制定相应的规则。针对当前我国社会经济体制和城镇化发展的特点及出现的问题,现行的城乡规划法律制度有必要在以下方面重点加强。首先,建立统一的城乡规划体系应当成为立法的基本前提;其次,建立完善的公众参与规划制度,以适应保护公众利益和规划社会化发展趋势的需要;第三,针对近年来城乡规划工作中出现的随意、频繁变更规划的现象和由此导致的擅自扩大建设规模、滥占耕地和盲目圈地等问题,要调整规划的编制和修订制度,保证规划的严肃性;第四,针对地方政府在规划管理中不依据法定规划行使行政权力的行为,要注意建立上级机关的规划监督制约机制,并需要与对违法行为进行法律追究的制度相结合;第五,为了保证规划的科学性和严肃性,规范规划机构和个人参与城乡规划的行为,有必要建立规划编制单位资质和注册规划师制度。

(三)规定城乡规划的强制性内容,保障社会和公共利益

在我国,城乡规划是国家调控和引导城镇化进程的重要公共政策的组成部分,是国家为纠正市场失效,弥补市场的缺陷,保护社会公共利益不受到市场消极面冲击而进行有效干预的重要手段之一。因此,城乡规划一方面需要维护市场秩序,支持正当的利益追求,另一方面则需要承担起合理配置公共资源、切实保障公共利益的责任。

针对我国城镇化快速发展过程中的特点,城乡规划编制和管理的重点,应由确定开发建设项目转变为对各类脆弱资源和公共利益的有效保护以及关键基础设施的合理布局。在对绿地系统、历史文化保护区和历史街区、水系、道路交通、主要基础设施和公共服务设施等内容进行严格界定的基础上,实行强制性的规定,并且不得随意修改和调整。同时,城乡规划应坚持以人为本的原则,以建设和谐社会为目标,维护社会公平、保障公共安全,协调好城乡各项建设和城市公共利益之间的关系。城乡空间布局和建设应在保证科学性与合理性的基础上,尊重和保护居民的利益,防止大拆大建,解决好关系居民切身利益的人居环境问题,不断提高人民群众的生活质量。

(四)建立协同的行政体系,保障规划的全面实施

建设完善的行政体系,关键是应当考虑“谋、断、行、督”相分离的原则,避免出现将权力主体、责任主体、执行主体和监督主体集于一身的状况,使承担参谋、决策、执行和监督职能的机构之间既有分工,又互相制约。

通过城乡规划法律制度的建立,明确各级政府在组织编制和审批城乡规划、实施城乡规划方面的权力和责任,实现清晰的一级政府、一级事权。中央政府、省级政府、市、县政府各自制定目标并各自拥有事权,在局部利益不得影响整体利益的前提下,地方各级政府在法定范围内享有自主权。通过事权划分,强化行政体系的职能建设,并通过体系化的建设,形成强有力的规划行政管理体制。各级规划事权有相应的责任和义务,各级规划事权不应随意下放。

规划行政体系建设的另一个方面,就是要加强行政体系的执行力。在城乡规划开展的过程中,各级政府之间应加强相互合作,做到管理层次上的完全衔接。各级政府要在事权划分的基础上,对各自决定的执行负有监管的责任。针对上级政府对审批结果的实施缺乏有效监督,直接损害了规划严肃性的情况,需要建立完善的监督制约制度和行政责任追究制度,应当建立上级政府向下级政府派驻城市规划督察员的制度,依据法律、法规和上级政府批准的规划对下级政府实施监督。这样也有利于及时发现、制止违法违规行为,保证城乡规划更为有效的实施。

(五)提高城乡规划编制的科学性,引导城镇化的健康发展

城乡规划制定制度与城乡规划技术法规体系要随法律的完善进一步进行修改完善。首先,将全面建设小康社会的目标和科学发展观、城乡协调、可持续发展、建设和谐社会以及社会主义新农村建设等理念作为城乡规划体系建设的指导思想和具体行动的原则,并将这些理念具体落实到规划控制的具体要素上;其次,要按照“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的要求,改进规划编制工作方式,提高规划编制的质量与水平;第三,要加强规划的审查和审批制度,健全规划决策机制,完善决策程序。针对当前地方政府自由裁量权过大等问题,推进地方各级城乡规划委员会制度的建立,增强规划师的发言权和完善决策者责任追究制度;第四,加强对城乡规划的行业管理和建设,严格管理规划编制机构,逐步实行职业规划师制度,更应注意对规划机构和人员参与城乡规划的行为进行规范;第五,推进先进的科学技术例如地理信息系统(GIS)、全球定位系统(GPS)、遥感(RS)等新技术在城乡规划中的运用,提高规划编制工作中分析研究的准确性,加强对规划实施的动态监测;第六,建立规划公示和听证会等制度,加大公众参与城乡规划的力度,通过强化城乡规划的民主性来提高城乡规划的科学性;第七,进一步加强和完善地方人民代表大会及其常务委员会对规划编制、实施的监督,保证城乡规划的全面、有效实施。

四、《城乡规划法》的意义和具体实施办法分析

《城乡规划法》于2008年1月1日正式实施。该法是新时期落实科学发展观的一部重要法律,它的颁布实施,对统筹城乡建设和发展,确立科学的规划体系和严格的规划实施制度,有着十分重要的意义。

(一)《城乡规划法》颁布实施的意义和作用

贯彻《城乡规划法》的意义主要体现在三个方面:

一是落实科学发展观、建设和谐社会的要求。党的十七大报告指出:“科学发展观,第一要义是发展,核心是以人为本,基本要求是全面协调可持续,根本方法是统筹兼顾”。《城乡规划法》规定编制和实施城乡规划必须遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则,也就是说城乡规划工作必须贯彻和落实科学发展,实现协调城乡空间合理布局,改善人居环境,促进城乡经济社会全面协调可持续发展。贯彻实施《城乡规划法》,就是要按照城乡统筹,协调发展的要求,科学布局,合理配置有利于城乡发展的各种资源,为城乡之间、县(市)区域之间、经济与社会之间的优势互补创造更好的条件和环境,促进城乡经济和社会的全面可持续发展。

二是履行政府职责的要求。城乡一体化发展的进程加快,迫切要求政府提供与城乡经济社会发展相适应的社会公共需要,如城市空间布局、道路、交通、环境保护、绿化、文化体育、教育、卫生、水、电、气的安全供应等。因此,贯彻实施《城乡规划法》,一定要从民生民意的角度思考城乡规划管理工作,通过依法实施城乡规划管理,满足城乡人民的公共需求,充分保护人民的公共利益,实施还权于民,为人民提供全面的公共服务,认真履行政府的职责。

三是依法行政的要求。《城乡规划法》是在总结原《城市规划法》和《村庄集镇规划建设管理条例》实施经验的基础上,结合我国现有规划管理实际和社会发展的需求颁布的,是城乡规划管理工作的法律依据,要求城乡规划主管部门要严格依法行政,限制行政自由裁量权,加强了人大、上级机关和人民群众对规划部门的监督,强调社会公众充分享有城市规划知情权、参与权和监督权,这些方面的规定,是《城乡规划法》的新内容和特点。

(二)落实《城乡规划法》的理念和方法创新

21世纪是城市的世纪,也是生态的世纪。城市生态化是历史发展的必然选择,生态规划和城市规划的结合势在必行。落实《城乡规划法》重点在于理念和方法创新,其中生态学理念的培养和新的规划方法的引入至关重要。

一是要深刻理解《城乡规划法》的立法意图。通过以规划为龙头的一系列相关手段,实现城乡统筹协调发展,是未来五到十年我国落实科学发展观的重要领域之一。《城乡规划法》最具里程碑意义的是关于城市、镇总体规划中“禁止、限制和适宜建设的地域范围”的内容。随着城市化的加快和城市类型(基于功能分化)的迅速增加,城市与自然环境的矛盾日益突出。城市的扩展过程成为自然环境变为人工环境的过程,城市成为人类改造自然最为彻底的地方,城市发展对环境的负面效应也越来越得到关注。重新认知城市生态关系引发理念创新,而规划方法、建设方法和工程措施的创新更成为通向理想城市的必由之路。特别是随着城市科学的发展,人们对城市的认识轮廓越来越清晰,城市生态学理论的应用逐步得以普及。《城乡规划法》的立法意图的本质,实质是人与自然生态的和谐发展。实现生态规划和城市规划的有机衔接,这样,城市的理性发展是有望达成的。

二是城市规划要强调以人为本。认真分析城市规划的各个层次和阶段,城市规划对经济和社会生态的关注是充分的,如传承历史文脉和地区文化特性,城市规划中的历史文化名城保护规划和相关规划都对此给予了充分研究和落实,并将这些理念从城市扩展到乡镇和村落。但城市规划中对自然生态的关注多停留在景观和环境保护层面,如对建筑周边的绿化建设给予了较多关注,景观设计中虽然强调对诸要素的考虑放在人与自然相互作用的前提下,也提出了人与自然和谐共处,但主要强调绿化的景观效果。但实践中也出现了忘记满足人类生存和发展需求的根本目的而盲目追求土地开发利益的倾向,而且城市规划成为这样的短期逐利行为的帮凶,使区域生态承载能力超负荷运转。另外,城市盲目地陶醉于单纯地利用现代技术或建筑艺术创造“奇、大、怪”建筑或构筑物,使城市人居环境对人的生理和心理产生负面影响,造成人们在收获财富的同时损害了身心健康。因此,要从非建设用地入手进行城市规划,就是从自然要素的规律出发,分析其发展演变规律,在此基础上确定人类如何进行社会经济生产和生活,有效地开发、利用、保护这些自然资源要素,促进社会经济和生态环境的协调发展。实现了规划师与决策者们从“想建什么”到“不该建什么”的思维模式的转变,使得城市生态系统的完整性得以保障,最终使得整个区域和城市实现可持续发展。

(三)推进《城乡规划法》贯彻落实的具体举措

《城乡规划法》的实施,标志着我国正打破建立在城乡二元结构上的规划管理制度,进入城乡一体规划发展新时代,也为强化城乡规划工作带来了新的机遇。现以永州市为例,具体探讨《城乡规划法》的具体操作办法。

永州市位于湖南省南部,五岭北麓,湘江上游,东与湖南郴州相接,西与广西桂林毗邻,南与广东清远接壤,北与湖南衡阳、邵阳交界。1995年11月,经国务院批准,撤销零陵地区,设立地级永州市。永州现辖九县两区,总面积2.24万平方公里,人口570万。近年来,永州立足原有基础,充分发挥区位优势、资源优势和生态优势,实施开放带动战略,坚持以开放促开发,经济社会发展取得长足进步。农业以100万亩草场、100万亩无公害蔬菜、100万亩优质水果、100万亩速生工业原料林四大基地建设为重点,突出精深加工,培育龙头企业,打造绿色晶牌,形成了颇有特色的高效农业基地。工业快速发展,汽车、卷烟、医药、食品、建材、造纸成为托起永州现代工业的六大支柱,中心城市辖零陵、冷水滩两个区,城乡一体化发展加速,2007年实现GDP506.39亿元9。根据《城乡规划》的有关规定和永州实际情况,针对当前规划工作实际和存在的问题,建议重点强化三个方面的工作,以具体举措完善《城乡规划法》的可操作性,形成实施制度,推进城乡一体化发展。

1、高度重视城乡规划工作,加大规划编制投入。市政府要加强对城乡规划法实施工作的领导,进一步完善城乡规划管理体系,加强对县(市)、镇、村的规划管理网络建设,重点要加强零、冷两区规划一体化建设和两区城乡全覆盖工作。建议市财政要加大对城乡规划编制工作的经费投入,把城乡规划编制和管理经费纳入财政预算,切实予以保证。大力提升规划水平,中心城市重点抓好永州历史文化名城各项详细规划的高水平编制,把中心城市建设成为城市特色鲜明、环境舒适优美、文化气息浓郁的山水园林城市。

2、加强对城乡规划工作的领导,科学实施城乡规划管理。建议市政府按照“政府组织、部门合作、专家领衔、公众参与、科学决策、依法实施”的方针,尽快出台贯彻落实《城乡规划法》的具体实施意见,不断提高规划管理水平。一是政府组织。城乡规划编制、审批与修改,市政府及市、区规划部门要切实发挥好“龙头”作用,组织好城乡规划的编制与管理工作。二是部门合作。城乡规划是一项战略性、综合性极强的工作,需要各部门的配合与协作。各相关部门要积极编制本行业的发展规划(包括研究确定行业发展目标、阶段性计划及实施措施)、专业规划及专项规划等,并纳入城乡发展总体规划,使各类规划相互衔接、相互协调。三是专家领衔。

9永州市统计局,《永州市统计年鉴》2007年,第1页

城乡规划编制、研究与审查,应以城乡规划专家为主体,吸收相关领域的专家参与,发挥专家的作用,保证各项规划成果的前瞻性与科学性。四是公众参与。在城乡规划编制与实施过程中,要尽快建立规划公示制度和社会听证制度,深入了解民意,广泛集中民智,不断推进规划决策的民主化,防止决策的随意性。五是科学决策。规划失误是最大的失误。政府有关部门要切实规范工作程序,按照法定程序组织评审、报批与备案,不断提高规划决策的科学化和法制化水平。六是依法实施。城乡规划管理部门要根据总体规划和控制性详细规划,对建设项目实施批前、批后管理,制定《城乡规划法》责任追究办法,依据《城乡规划法》对有关违法和不作为行为予以追究。

3、加大人才引进培养力度,为实施城乡规划提供智力保障。当前我市尤其是中心城市规划专业人才短缺问题尤为突出,已成为规划工作开展的制约因素。建议市政府制定加强城乡规划专业人才引进和培养的计划,重点引进高层次、高水平的规划专业人才。同时,要完善专业人才培养引进机制,改革教育培训方式,采取聘请高层次专家学者专题讲座,组织年轻人才到发达地区学习考察、挂职锻炼,选送年轻人才到大专院校、科研机构深造等形式,提高培训质量和层次。要强化实践锻炼,提倡和鼓励专业人才到规划工作的第一线去,到乡镇、农村去,切实解决好乡镇规划工作“三无”却“无机构、无人才、无经费”的突出问题。

名词解释

一、城市和乡村

人类按照生产和生活需要而形成的集聚定居地点。按性质和人口规模,居民点分为城市和乡村两大类。我国《城市规划法》所称城市,是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。除城镇以外的其它地区,统称为乡村。截至到2006年末我国有设市城市656个。

二、城镇化

城镇化是以农村人口比重下降和城镇人口比重上升为表征,以产业结构从农业经济向工业经济、社会结构从农村社会构成向城镇社会构成、人类聚居场所从农村空间形态向城镇空间形态的转化为本质的多元演进过程。

三、城镇体系规划

一定地域范围内,以区域生产力合理布局和城镇职能分工为依据,确定不同人口规模等级和职能分工的城镇的分布和发展规划。

四、城市规划

城市规划是对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理。

1998年的《欧洲城市规划协会章程》提出:城市规划包括所有不同形式的开发和土地利用活动。它在所有不同的社会层次内、若干具有内在联系的空间等级上(地区、农村、城郊、城市、都会、区域、国家乃至国际范围)起作用。它在尊重个人权力的前提下,代表着公众的共同利益,在不断变化着的物质环境中,鼓励、引导、加强、控制开发。

五、村庄与集镇规划

指农村集镇和村庄的建设规划。在中国,一般是根据县的农业区划、县域规划,按照村镇经济、社会发展和居民收入水平等状况,对规划期内的各项建设(包括住宅、公共建筑、生产性建筑以及给水排水、道路、绿化、电信等)进行全面布置。村镇建设规划的具体内容,因村镇的性质、规模而异。一般情况下,村庄的建设规划,主要是安排农民的宅基地和少量公共建筑。中心村的建设规划,除布置建筑物外,还要安排必要的生活服务设施和简易的公用工程设施。集镇规模在1万人以上的,其规划内容基本上与小城市相似,但要较多地考虑为附近农业地区服务的职能。

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计划法范文篇9

关键词:建筑材料;管理;动态规划;分析

要想全面提升城市建筑工程的质量、提升城市居民的生活质量,就必须要加强城市施工管理,所以在施工的过程中就应该加强施工管理,而建筑材料的管理又是其非常重要的一个组成部分。在施工的过程中,加强各个关键环节的质量控制,不能存在任何有损工程质量的因素存在,这样才能切实提高建筑工程质量,为城市的发展贡献一份力量。

1建筑施工材料管理

为了全面的提升建筑工程质量,在施工开始前应该设计出多个建筑材料应用方案,然后选择最优的方案进行施工,设计方案应该充分的考虑到成本问题,还要保证建筑与周边的环境和谐统一,形成了配套设施。城市中建设施工,必须要确保整个招标过程都是公开透明的,不存在任何形式的暗箱操作。同时还还应该打破大企业材料的垄断现象,采用严格的保障制度来确保工程的顺利进行,杜绝存在质量不合格的情况。这样才能最终保证工程的质量符合要求,在招标结束之后、施工开始之前,施工企业需要根据工程的具体情况建立一套完善的保障体系,明确每个职位的具体责任,切实保证建筑工程项目可以顺利实施。

2动态规划法

该种方法是目前使用最为普遍的一种方法,可以使用多阶段解决方案来解决工程中所遇到的任何问题。多阶段的决策过程就是将施工中所遇到的任何问题分成若干个小阶段来进行解决,为每个阶段都制定出一个决策,然后逐步的完成问题的解决,从而保证整个是施工过程都处于最佳的状态。施工中存在的很多问题都可以通过动态规划来得到解决,并且效率非常高,主要的方法就是将一个比较复杂的问题通过多阶段来分步解决。在选择最佳的处理方式之后,对每个阶段都由后向前推到实施,从而保证了最终的实施效果,保证结果的最优化。动态规划法通常情况下在所有的方案中选择一个最优的解决方案,因为这些问题通常情况下都存在很多的解决方案。而动态规划法就是通过分析处理之后选择一种最佳的方式来进行解决。通常情况下的动态规划就是将所有存在的问题进行简化,并且分成若干个阶段。在每各实施的阶段中,将问题的解决办法放置在一个表格内,再次进行计算时可以防止重复使用,对于其结果可以直接影响,提高了工作效率。动态规划法一般有两种方式,一种是以时间为主线。根据时间先后来划分其各个施工的阶段,然后根据不同的阶段来计算出具体的结果,从而获得最佳的解决方法。另外一种方法就是以辩护的动态为主线。根据动态的变化情况来分成不同的计划阶段,然后在得到相应的解决档案。动态规划法的基本模型就是要确立问题的研究对象,然后将这些问题都分成若干个小阶段来进行,分析各个阶段的具体情况来建立函数方程式,然后确定最佳方案。在建筑施工管理中,必须要制定出非常完善的施工计划,并且在施工的过程中严格的执行规划方案,逐步的完成整个工程,避免在施工中存在不按计划施工的情况。对于工程中存在的问题需要及时的处理和解决,根据施工计划逐步的完成整个工程,保质保量的完成整个工程。而动态规划法并不适用于所有的情况,其也是在一定的条件下进行使用。动态规划法的使用条件就是满足最优化的原理以及无后效性指标,最优化的原理需要通过最优化的问题处理方法,然后总结出处一个最佳的解决方案。无后效性主要指的是通过前一阶段中的计算答案而影响后一个状态的结果。而后一个状态对于前面的计算阶段不会产生任何的影响。

3动态规划法的应用分析动态规划基本原理

动态规划法对于其适用的问题非常有效,可以实现最优控制。其主要具备七个方面的特征:阶段、状态、决策、状态迁移、策略、报酬函数以及目标函数。阶段就是指在实施的过程中将整个问题划分成若干个阶段来进行计算。使用K来表示其阶段的数量,为1,2,…,n。状态就是每个阶段中的后面路径的出发点、前一个阶段的结束点。对于每个阶段,需要确定某个过程的状态,而后面的阶段必然会存在较大的影响。前面的阶段则会保持不变,也不受影响,这也是无后效性的主要特点。在具体实施的过程中,描述在第m阶段中的变量Xm的取值集合为Xm={1。2。…。m)。决策就是某个基点状态之下到下个阶段的选择情况。状态主要指的是在转变到下一个状态时,Xm+1的值在Xk和Uk的数据变化之下会发生变化,其关系也会随着函数方程式而变化。然后根据状态方程得出最终的计算结果。策略主要指的是在整个阶段过程中所非常了若干个阶段,每个阶段的函数组合在一起的函数序列就是整个过程的测量。而其中的最优策略主要指的是其最佳的解决办法,在处理的过程中,需要进行最优化结果的记录。报酬函数指的是整个处理过程中的某一个阶段。目标函数对于整个过程的影响比较大其主要作用是反映出整个过程的好坏。总之使用动态规划方法可以在众多的方案中获取最佳的解决方案,并且使非常有效的,进而可以全面的解决掉实际工作中所存在的实际问题,帮助施工人员最为客观的分析所有问题,不存在任何的主观意识。

4动态规划案例模型分析

在建筑工程项目实施的过程中应该应该制定出一个完善的材料管理计划,其建设任务主要是从A地到F地的工程,其中包含了B、C、D、E四个区域。从AEOF这个区域内可以选择多种方式来进行。根据所有材料运输的距离以及施工的具体条件不同,其材料的成本相差也比较大。而工程的最优化的方案就是在充分的保证其施工成本最低的情况下来决定的。动态规划首先要做的及时将整个过程分成五个阶段来进行具体为:从AEqB为第一阶段。从B到C为第二阶段,从C到D为第三阶段。从DEOE为第四阶段。从EEIJF为第五阶段。第二阶段可以有六种方案来选择。分别是从B到C,C2。C。或者是从B2E,JCl。C2。C3。其中B1Ncl。B2到C,的目标函数可以根据各种情况来推得。从BEOC,。C:的目标函数。从其中可以确定AEUC的最优方案为从AEIJB,再E,Jcl。在第三阶段,有六种方法从C到D,分别是从C1。C2。C3到D1,从C1,C:,C。到D:。可以根据该阶段中的一个函数来推导出另一个,通过计算之后可以发现其最佳的方案是从A到B到C再到D2。在第四阶段共有四种方案。分别是从D1。D2到E1。从D1。D2到E2。运用目标函数来进行计算可以总结出该阶段的最佳方案是从AEIJBl到C1到D2再EUE3。在第五阶段有三种情况,分别为从E1,E2。E3到F。通过相同的做法可以确定最佳方案是从AElJB,到C2到D2到E3再到F,这就是该工程中建筑材料管理中的最佳解决方案。以上的这种方法是采用顺推的方法来实现的,但是在实践中除了这种方法以外,还可以通过逆推法来进行计算,也可以获取最佳的解决方案。即从A到B,到C:到D:到E3再到F,在此就不在追溯逆推法的具体计算过程了。

5总结

建筑工程项目中的材料管理对于工程质量的影响非常重要,在实际工作中,我们就需要结合工程的实际情况,运用动态规划法来去顶材料管理的最佳方案,以全面的降低工程成本,提高施工效率,保证建筑工程的顺利,为企业获取最佳的经济效益,促进建筑工程的发展和进步。

参考文献

[1]赵娟,樊超.动态规划方法的应用研究[J].计算机时代.2014(02)

[2]刘凤鸣.动态规划的应用[J].科技视界.2013(07)

计划法范文篇10

关键词:马耳他;城市保护制度;历史文化遗产

1概述

马耳他的历史文化遗产保护制度始于1925年,其主体由一系列法律法规组成。由于各种法律法规的制定、生效与修正是分阶段进行的,且时间相隔甚远,因此立法通常与当时的社会经济发展脱节。有鉴于此,马耳他政府正在审视其城市保护立法,并开始建立起新的立法机制和法律实行框架。2000年马耳他各岛都已向内阁提交各自新的遗产保护法提案。

20世纪的前30年是马耳他建立历史文化遗产保护制度的起步阶段。当时,在几年内发掘了一些重要的考古学遗址。其中有史前的HalSaflieniHypogeum.TarxienTemples,和两个之后列入世界文化遗产的历史遗址。这些发现增强了公众保护古迹的意识,政府部门进而也感受到了建立历史文化遗产保护制度的压力。1903年,LordGrenfell总督下令设立了博物馆部。最初这一部门负责收集各种将成为公共财产的器物。同时该部也作为中央政府的代表负责对马耳他的古迹和历史建筑的保护。现在的博物馆部仍负有对马耳他的古迹进行监管与展览的职能。

在博物馆部成立后的将近七年中,马耳他政府并未制定任何形式的历史文化遗产保护的立法来明确它的职能。1910年,马耳他的第一部古迹保护法生效。该法案为马耳他历史文化遗产的保护确立了框架。这部法主要借鉴意大利1909年的历史文化遗产法案。经过1922年和1923年的修正案,古迹保护法最终于1925年生效。同年马耳他政府依法设立了古迹委员会,对历史文化遗产进行评估,并为政府的遗产保护措施提供意见。该委员会于1992年解散。直至今天,马耳他的古迹保护法对历史文化遗产的保护仍起着重要的作用。

上个世纪90年代马耳他通过了两部新的与历史文化遗产保护有关的法案。第一部是1991年的环境保护法。该法案主要应用于环境保护,但也设有历史文化遗产保护的规定。但环境保护法在历史文化遗产方面没有提供一个能够拓展现有遗产管理结构的综合框架,而且也未能对1925年古迹保护法中一系列的重要条款提供更深入的规定。因此古迹保护法仍在延用。

一年之后,即1992年,马耳他的开发规划法得到了生效。该法案建立了现代的全国性的城市规划体系。通过该法案设立了马耳他的中央规划机构作为调控全国缄市开发的半官方机构。该法案还规定了对历史建筑的规划与评级的重要原则,并引入了城市保护区域及保护区的概念。与古迹保护法受意大利的影响不同,该法案所确定的多数规划原则与程序受到英国规划立法与实践的影响。

2保护体制

2.1法律框架

马耳他的历史文化遗产保护制度是建立在现有法规基础上的一个综合性的框架。与保护制度相关的三项主要法案是古迹保护法(1925年)、环境保护法(1991年)和开发规划法(1992年)。古迹保护法与环境保护法主要针对遗产保护,而开发规划法主要针对开发的促进与调控。这些法案设定了遗产的定义以及政府对历史文化遗产保护不同层次的控制及干预权。

古迹保护法规定了政府在艺术品或历史文化遗产的开发、出售或出口、历史建筑的改造、以及历史遗迹的发掘等问题时所负担的责任和权利。该法案还规定成立了国家古迹委员会(由国家博物馆馆长担任其主席)。古迹委员会经立法授权对历史文化遗产问题提供建议。其建议提交至负责历史文化遗产保护的政府部长。虽然古迹保护法与格兰纳达协定或马耳他协定没有冲突,但事实上该法案未能满足这两个协定中的一些条款,也没有全面涵盖国际通用的以及欧盟委员会相关文件中所包含的历史文化遗产管理的原则。

相比古迹保护法,环境保护法对历史文化遗产保护的规定覆盖了更广的范围。在某种程度上,这部法案体现了欧盟关于历史文化遗产保护协定的综合框架,包括格兰纳达协定与马耳他协定,以及还未生效的欧洲景观协定(这部协议主要关于景观的保护与管理)。环境保护法把对自然环境的保护和古迹保护法中对历史文化遗产的保护融合进了一个新的框架。针对历史文化遗产的保护,该法案将发掘、出口与保护的法规结合在了一起。该法案对国家登录的历史建筑和遗迹的公布作了规定,并且第一次引入了历史中心保护的法律概念。该法案中有关历史文化遗产保护的规定在许多方面可看作是对古迹保护法的补充。

开发规划法规定了城市开发控制的规划程序以及管理机制。读法案的重要性体现在它设定了中央规划机构及中央的开发控制机构与机制,还制定了相关的政策、规划架构及规划程序。此外,该法案还规定了开发项目的申请、决策程序。开发规划法在开发控制的范围内处理历史文化遗产的保护,并规定了对设立遗产保护地区进行评定的重要条款。

2.2行政体制

古迹保护法,环境保护法和开发规划法所规定的政府职能分别由教育部、环境部及内务部负责。这些部又设有专职的部门和机构来具体负责。教育部下属的专职机构为博物馆部,内务部下属的专职机构为规划机构。博物馆部是一个政府机构,规划机构则为半官方机构。环境部下属则设有重建部(政府部门)及三个半官方的重建委员会{这些委员会只在Valletta,Mdina及Cottonera这三座城市行使职能)。重建委员会具有设计和执行政策的职能。还有一些其他的政府部门及机构对历史文化遗产的保护具有直接或间接的影响。其中主要有土地部(负责国家财产的国家机构)和房产机构(通常对古镇中心具有决策和执行职能的国家机构)。

博物馆部在历史文化遗产保护领域有两个主要作用:监督历史文化遗产的保护及对遗产资源如博物馆和遗址的经营管理。根据法律,该部有权对涉及遗迹的违法开发行为采取必要的补救措施:一是向规划机构的咨询要求做出回应:二是设定包括遗产保护在内的必要的法律程序。

规划机构的设立及职能由开发规划法规定。该法案还设立了开发控制委员会、规划委员会、规划顾问委员会和规划申请委员会,并保证规划框架的各组成机构的独立性。根据该法案,凡涉及历史文化遗产或对其有影响的开发项目的申请,通过特定的开发控制程序进行。规划委员会必须确保遗产保护事务由环境管理部门与遗产咨询委员会内部处理。这些机构是规划委员会的内部组成部分。

环境部的修复部门全权负责处理与古建筑及古迹的保护和修复相关的特殊项目。但是修复部门没有对历史文化遗产进行监督和管理的法律权力。环境部下属的在Valletta,Mdina及Cottonera三个城市的三个重建委员会的职能限于特别行动、管理计划及其他与城市历史文化遗产与保护相关的动议。与修复部门一样,重建委员会只有咨询及营运功能,没有监督职能。

尽管涉及历史文化遗产保护的政府部门众多,但目前还没有有效的法规政策框架把这些部门联系起来。实际上对于影响到历史文化遗产的城市开发项目,规划机构具有主要的决策和管理权力。它有权力向国家机构及非官方机构组织进行有选择的咨询,并在此基础上进行开发控制。

2.3国际协定

马耳他是众多国际性和地区性的遗产保护协定的成员之一。特别是马耳他已通过了欧盟委员会的建筑遗产保护协定(1985年的格兰纳达协定)及欧洲古迹保护协定(修正案)(1992年签署于Valetta的马耳他协定)。马耳他列岛也是联合国教科文组织(UNESCO)的世界遗产保护协定(1972年)的成员。马耳他有三个世界文化遗产:代表了文化现象的五个独立的巨石遗址

(Tarxlen,HagarQim,Mnajdra,TaHagrat与Ggantija)、HalSaflieniHypogeum和Valletta的城墙。

3历史文化遗产的鉴定

3.1遗产定义

马耳他的法规体系对历史文化遗产进行了直接与间接的定义。古迹保护法对历史文化遗产的定义是历史遗迹及其他具有50年以上历史的在地质学、古生物学,考古学上具有重要性的物件。古董和艺术品。所有涉及历史文化遗产保护的委员会可以根据该法案公布历史文化遗产清单,把登录的历史文化遗产明确化。

环境保护法中对于历史文化遗产的定义与古迹保护法的不同之处在于把历史文化遗产扩展作为人类环境的一部分。该法案中的遗产定义为:地球上自然或人造的整体要素,尤其是……(e)乡村或城镇的景观;(f)文化历史要素。环境保护法是马耳他第一部与格兰纳达协定密切相联的法案。和古迹保护法一样,环境保护法规定遗产识别以政府公布的清单为准。

开发规划法对遗产的定义综合了古迹保护法和环境保护法的定义。该法案对需要保护的遗产的定义不只在单独的遗迹,而是包括地区、建筑、结构、地质、古生物、考古、建筑、历史、古文物或艺术品遗产,及自然风貌、具生态学或科学价值的地区。和环境保护法一样,开发规划法与格兰纳达协定和后来的马耳他协定具有一致的法律框架。就城市的历史文化遗产保护而言,单体建筑、遗址、遗迹。联体建筑或综合遗址都可作为遗产。同时该法案还规定了保护区的设立。保护区多数适用于城市中心,但原则上还包括有综合遗址的乡村地区和公园。如世界遗产遗址中的HagarQim,Mnajdra和Ggantija。Gozo的Cittadella内城作为该城所在的整座山一起列入保护区。保护区的设立使单体建筑和遗迹之外的城市历史风貌和特色地区得到规划机构的法规政策性保护,丰富了城市保护的层次。

规划立法使被登录的历史建筑受到不同程度的保护。虽然原则上被登录的建筑要受到全面的保护,但有些建筑的正立面允许进行适当的改造。规划机构的遗产咨询委员会对历史建筑进行检查并给予建议。这类检查通常也包括建筑附属的开放空间,如场地或花园。大的花园可设为城市保护区。在古镇中心,城市保护区中的开发项目受到限制但并不被完全排除。这意味着在这类地区的开发项目受到更加严格的规划控制和管理。

3.2登录历史建筑与遗址的分级

根据开发规划法,被登录的保护建筑分为三级。分级的标准取决于一系列的因素,主要基于建筑的重要性(如古教堂、大教堂)、历史、建筑特色、审美价值等。虽然建筑的年代也对分级产生影响,但不是决定因素。一些20世纪早期的建筑事实上也被登录为保护建筑。被登录的历史建筑的分级标准如下:

第一级;应整体保护的著名建筑或历史名胜。对建筑外部或内部面貌,包括庭园中的任何构筑物的毁坏或改造都是不允许的。可进行的改造必须是科学的修复或重建。内部改造只能在为了使建筑能继续使用的特定情况下方可进行。

第二级:对城市保护区的整体面貌做出贡献的建筑。通常这类建筑不允许被拆除。只有对建筑的特征产生最少损坏的内部改变建议才会被予以考虑。

第三级:不具历史意义的建筑及相对不重要的建筑。若代替的建筑与周围环境一致,则可进行改建。

被登录的历史遗址的分级标准如下:

A级.最优先保护的。不允许任何会对这些遗迹或遗址的自然环境产生负面影响的开发。在其周围设有至少100米的缓冲区,该区不允许任何开发项目。

B级:非常重要的,要不惜代价保护的。采取足够的措施以排除因直接开发带来的任何破坏。

c级:尽一切努力保护的,但可能在适当的调查研究、录入文档及目录后重新掩盖。应为其提供充足的供应。

D级:属于通过无数其他例子而知名的。在重新掩盖或摧毁之前进行记载及登录。

3.3保护区

开发规划法规定了各种类型的保护区,其中可以包括被登录的历史建筑和遗迹。设立保护区的原则是保护和改善城市空间及单体遗迹、建筑、遗址或景观风貌特色。虽然城市保护区重点在于保护历史建筑,但它也为建筑组群提供了“地毯式覆盖”的保护措施。

城市以外的被保护区域可以被指定为乡村保护区而受到保护。在这些地方往往有无数的考古学遗址。乡村保护区具有其他保护区同样的法律效力。它与其他保护区主要的不同之处在于每个乡村保护区有各自独立的保护建议。

3.4历史文化遗产的识别

古迹保护法、环境保护法和开发规划法规定了受到保护的历史建筑、遗址和保护区需要创建名录。在20世纪30年代,博物馆部出版了受保护遗迹的清单。该清单个分有限,且从未修正或增补过。根据开发规划法第46条的要求,被登录的历史建筑、遗址和保护区由官方的GovernmentGazette出版。

未列入名录的历史建筑和遗址可通过紧急保护令受到保护,其法律有效期为6个月。受威胁的历史建筑和遗址除了具有和名录中的历史建筑和遗址相同的地位外,紧急保护令还允许其具有足够的时间接受评估以被登录。保护令和紧急保护令在GovernmentGazette出版后生效。

至今,规划机构对所选的城镇及乡村进行系统评估后,已登录了约10000座历史建筑和约300个遗址。而保护区则遍布在马耳他列岛及其各自的城镇。

4保护政策和措施

4.1保护法规

古迹保护法第6(1)条规定涉及历史建筑和古迹的开发需经遗产部长的同意。该法案规定改建需要得到部长的批准。同时该法案规定政府负责出版受保护的历史建筑和古迹的名录。未被列入名录的历史建筑和古迹并不意味着它们不具有重要性或重要性不被认可。依照古迹法第7条,教堂不列入该法案。宗教财产的开发是根据教堂指定的委员会继部长同意后决定的。该法案第10条授权政府采取措施以保护私有建筑、遗址或遗迹。

环境保护法在涉及历史建筑和遗迹的开发申请方面不如古迹保护法严格。该法案并未规定对涉及历史建筑和遗迹的开发项目进行环境影响评估。

开发规划法规定规划机构对被登录的建筑和遗迹及保护区给予特别关注。尤其是第46(3)条和46(4)条禁止或限制对被登录的建筑和遗迹及保护区的开发,破坏、改建、或类似的行为。第46条规定的补救措施包括保护令或第52条规定的阻止令。保护令可包括政府强制执行的补救及保护措施。这些措施由规划机构提出。该法案第47条还规定了对未被登录的建筑和遗迹可颁布紧急保护令。紧急保护令有效期为6个月。这为被其保护的建筑和遗迹被登录或强制采取必要的保护措施准备了充足的时间。与古迹保护法中的遗产保护条款不同,开发规划法并未针对历史遗产、考古学遗址、遗迹及其他遗址的开发申请规定不同的管理和审批程序。

4.2保护的方针政策

开发规划法及马耳他政府的城市保护政策并不反对对已登录的或保护区内的历史建筑的重新使用。历史建筑的名录和登录建筑的分级制度对历史建筑的改建有着明确和严格的规定。自设立城市保护区后,规划机构明确提出了对保护区开发控制的设计方针和对城市中心保护的改进措施等政策。如明确了历史建筑的重新使用及用途的调整对保持城镇的活力是有益的,而且有时是必须的。只要这种改变能够保持历史的连贯性,就是可行的。

拆建、加建、正立面及内部的改变、加层、非传统材料的使用等都会对房屋产生负面影。向。再者,传统社会空间如城镇及乡村的广场和花园的消失、破坏、街道拓宽及类似的开发,对城镇传统风貌特色的改变和破坏是明显的。这些问题导致了街道及城镇物质环境和景观质量的严重下降。

正因为这些因素,对被登录的历史建筑和遗址以及保护区的改造的管理是非常严格的。现有法规和政策严禁对第一级的登录建筑任何形式的破坏和改建。如果对第二级的登录建筑内部改建不破坏其原有的特色及建筑的统一性,可予以考虑。但对建筑物的特色部分如楼梯、线脚、桶形穹窿、石刻等的改变则是不允许的。只有对第三级的登录建筑的改建才相对较容易被批准,只要改建与其周围环境相和谐。总之,现行政策和法规反对破坏,力图使城市发展的历史延续性更为稳定。

相比对被登录建筑和遗址的改造的规划管理,对城市保护区的开发控制则强调评估与历史建筑相关的开发项目对保护区整体景观的影响。评估有一系列的标准。改建申请应说明诸如建筑修复状态、结构恶化、卫生情况、照明、外部内部特征及其他重要因素。若批准改建,规划机构有权限制建筑高度、定线、建筑特色等,因为应当优先考虑街道与城镇景观。

此外,与保护区和历史建筑的重新使用密切相关的一个重要问题就是改变历史建筑原先的使用性质,如改为商业、住宅、文化与旅游等用途。一些城市中心是政府行政管理、商业及旅游的重点,Valletta就是其中最重要的一个。某些历史建筑在改变使用性质之后造成了本地区的原有社区和社会结构的失衡或消失,并导致这些地方失去了生气。因此现行政策不鼓励历史建筑改为商业及行政用途,而较倾向于保留或改为居住和文化用途。但是这类措施的施行受限于保护区的资源及基础设施的发展。

4.3保护策略

马耳他政府对于城市保护的策略是采用适合本国国情的适当的保护政策。而全面推行城市保护,特别是建立起一套完整的保护架构并将保护与城市规划管理相结合,则始于上个世纪90年代,以1992年的开发规划法为标志。在1992年之前,由规划许可委员会(PlanningAreasPermitBoard)、审美控制委员会(AestheticsBoard)、古迹委员会(AntiquitiesCommittee)及其他委员会的专家学者提供决策建议。事实上,马耳他的保护措施长久以来与城市开发的管理分离,而且也没有明确的策略。

在1992年的开发规划法之后,马耳他政府针对城市保护制定了相应的政策和措施,目的在于使城市保护能够得到长期有效的实行。规划规定了可进行实施的历史建筑、古迹和保护区重建策略。策略的核心,如历史中心的复兴、有价值结构的保护及资助的引入、公众投资及其他财政措施都具有综合保护政策的特点。

马耳他的城市和自然环境在20世纪的最后个几年间经历了巨大的变迁。这一时期马耳他惟一的大学得到了重建。而马耳他国内的科学和学术领域的专业研究水准也因此有了迅速的提高。专业人员的看法和建议对政府在制定城市规划和保护政策时造成了很大的影响。与保护相关的国际协定、宪章及标准的使用变得普遍。政府更意识到建立新的法律机制以进行城市保护的必要性。1991年与1992年的几个月中,马耳他政府生效了新的环境法案,并以开发规划法为蓝图,出版了全国范围的结构规划,这标志着有关遗产保护的马耳他协定的诞生。同时,立法、规划程序及其他几项与历史文化遗产保护相关的操作在综合保护、修复及管理方面与国际接轨。

4.4制裁及强制措施

马耳他立法针对城市保护规定了一系列的制裁及强制措施。国家在历史文化遗产保护中的干预原则可追溯至1925年的古迹保护法。该法案规定可以对破坏遗产行为处以罚款并判刑。但该法案的权力并不仅限于处以惩罚。依照其条款,侵犯者有义务恢复历史文化遗产受损、被改变或破坏的部分。同时,该法案进一步赋予国家出于保护目的而对历史文化遗产的强制购买,或对被破坏的历史文化遗产进行强制没收。

政府在历史文化遗产保护中的干预原则在1992年的开发规划法中也得到了体现。如该法案规定了政府针对违法行为所能采取的立即行动。此外,该法案还为政府的保护行为设定了更广的时间范围。长期的保护行为如政府在公布登录建筑和遗迹名录之外还要提供针对这些建筑和遗迹的长期开发考虑的框架。短期保护行为包括保护令和紧急保护令。这些命令包括必要的预防和补救行为。该法案还提供了“强制停止”法令来责令停止未经政府许可的开发项目。

凡是涉及历史保护区及登录建筑和遗迹的开发申请必须附有详细的“方法说明”,即要求提供相关建筑或遗迹的历史、现在的特定状况、调查报告及将进行的工作和详细的实行计划。因此这类申请必须概述涉及技术、结构与材料清理、代替材料的范围、化学处理及服务设施等情况。这些要求必须与开发申请的方法说明一并考虑。这些对被保护建筑和遗迹的详细的控制、保护标准的设置及监控十分重要。

4.5综合保护

1992年开发规划法提出了城市开发过程中的综合保护政策。该政策涉及不同层次的保护的多项政策。虽然该法案包含综合政策的原则,但其主要焦点停留在正确的调控及开发而非综合保护。实际上,在城市保护区内的规划管理并未以整体综合保护政策为基础,而是以单体历史建筑和遗迹的状况为基础。

虽然综合保护政策的统一概念并未在全国采用,但是各地城市规划的发展及城市保护区的管理促使政府进行全盘考虑。而这促进了政府制定对重建城市历史中心所需的方针政策。20世纪90年代把历史建筑改建成民居的趋势日益增强。这多数由房地产开发商支持,出售特色房屋,并引发了公众对城镇中心历史意义的新的体验。这些转变中的社会趋势获得了更多的政治关注,地方当局更注重城市环境整治项目及其他改善城市环境的措施。

规划政策指导方针3是马耳他第一项针对城市保护区内规划控制的政府指导性文件。该项政策寻求对历史建筑和街区改建的规划控制以及积极促进对历史建筑和遗迹进行保护性的规划管理。在文件中概述了历史建筑的正立面、阳台及其他要素的改建限制,且强调阻止城市不和谐景观、设计标准的下降及不适当材料的使用。文件中还概述了城市历史中心开发项目的申请前提的“方法说明”原则:用来说明内部改建及作为记载这类变化以最终归入国家档案。文件中还概述了涉及商店正立面、街道设施、信号标志、传统街道路面的改善、城市结构的保护、土地使用限制及交通管理的方针。该文件中所阐述的政策支持的是以改善城市中心的面貌特色及建筑修建与保护为目标的决策过程。

4.6资金来源

至今为止马耳他的城市保护工作最大的经济来源是国家政府的拨款和补助。但是补助的资金仍十分有限而且补助计划尚处于起步阶段。这些主要用于传统木质阳台的修复工作。历史建筑的所有者也可通过银行贷款获得间接资助,尤其是通过低利率贷款来支持历史建筑的改建和重建。虽然这些贷款不是为保护工作度身定造,但银行贷款可用于历史建筑的修缮。

国家资助主要用于具有历史特色的公众建筑的保护与维护。这类资助主要是拨到使用公共建筑的政府部门。受到资助的保护举措通常要做特别决定。地方当局越来越关注位于各自行政辖区内的历史建筑及城市景观。街道铺路工程、交通治理计划及公共场所改进等正变得日益重要,并进入地方当局的议事日程。这些显示出政策对城市保护区有利的一面。同时这在一定程度上吸引了私人投资对城市保护项目的支持。

马耳他政府还设立了一些集中在Valletta,Cottonera地区及Mdina的重建项目。这些项目由长期设立的委员会负责,通常采取特殊行动。且这些项目完全由国家资助,主要集中在公共古建筑、公共空间、花园及遗迹。

4.7专业机构和组织

专业机构的在城市保护方面的作用在某些程度上具有局限性,这主要是因为这类机构数量很少。而且这还与其目标有关。机构及专家组织主要分为三类:国家部门、专业机构及NGO(非政府组织)。

与保护有直接关系的主要国家机构是规划机构、博物馆部及工程部的修复组。规划机构是开发的调控机构,修复组主要是在公共历史建筑保护的执行机构。博物馆则具有双重职能。

与保护直接关联的专业机构是建筑师院。该院的主要作用是对建筑及民事工程标准的调控,并与规划机构、其他专业机构及教育机构相协调。

NGO主要包括两大主要的委托机构。它们负责承担保护工作并进行资助,但这通常针对城市保护区以外的建筑。这类NGO的注意力主要集中在军事设施、古塔及小型遗迹。同时它们的注意力还放在提升公众的城市保护意识、与规划机构和其他政府机构交流政策情况。

4.8教育和培训

马耳他国内的城市规划和城市保护的专业人员较少,同时也缺乏对专业人员的培养以及对他们的专业知识和技能的培训。这种情况直到1987年才有所改变。当时马耳他惟一的一所大学扩充了城市保护和规划领域的专业课程和招生规模。马耳他大学现在开设有结构保护、城市规划及建筑修复专业的课程。此外还有其他重要领域如考古学、人类学和艺术史的课程。这些专业的毕业生有些进入国外学校继续专业方面的深造。这种情况持续了10多年,对马耳他历史文化遗产的保护产生了正面影响。这一影响体现在各个方面,即出现了更多的拥有丰富专业知识的专业人员,也制定了一系列有针对性的政策法规,而且后者更为重要,其他的重大发展体现在历史建筑和古迹修缮技巧的提高和发展。一些机构,如建筑修复部门和环境工程部的修复组得到了复兴。教育部内设立了修复研究中心,主要旨在进行更高学位的修复研究学习。这两大举措无疑对提高专业人员的专业技巧做出了贡献。

5立法和政策的改革

在1992年开发规划法生效后的10多年内,马耳他的规划政策和城市保护政策发生了巨大的变化。历史文化遗产保护和管理的体制化以及遗产的状况正日益受到政府和公众的关注。

另一方面,国际宪章及法律被多数国家政府的普遍接受使国际标准正日渐形成。由于马耳他加入了国际和欧盟的历史文化遗产保护协议,这为马耳他带来了新的法律义务。同时,向公众及咨询机构提交群岛的保护计划作为修订马耳他的保护程序的一部分。

对马耳他来说,历史文化遗产的价值为其国家的文化特色做出了贡献,这一意识正越来越受公众的关注。国家有责任确保其文化价值仍具社会意义。尽管马耳他在历史文化遗产保护领域取得了相当的进展,但在现有的遗产保护体制中还是存在着一些问题。保护领域的实践及政策的应进一步改善,必须成立独立的遗产保护机构来支持地方发展规划。正是基于这一点,2000年马耳他规划机构和博物馆部进行了重要的改组。这些变化将进一步巩固马耳他在历史文化遗产,特别是城市保护方面的努力和成就。尤其是规划机构在首次结构规划实施的八年后,已开始对列岛的结构规划进行调整。为了更好地评估在城市保护领域的实践,规划机构在调整过程中咨询了与遗产保护相关的各机构和组织。结构规划的修正将包括综合保护政策的新政策及如何实施。

博物馆部和1925年的古迹保护法也将再行评估。已起草的新的遗产法草案设立了决策机构、独立运行机构及保障委员会以负责和调控历史文化遗产的保护。运行机构将被授权进行博物馆、遗址及其他遗产的日常管理。监督委员会将制定基本规则。