管辖范文10篇

管辖范文篇1

（一）欧洲大陆：法典化运动及其成就

从历史上看，法典化起源于法国19世纪初期，其目的一是统一国家法律制度，二是简化法律使其便于适用，三是通过法典化对原有法律进行改革。其中，统一法律的实施也许是其中最重要的目的。以民法而论，在大革命以前，法国各大小邦国中存在着三百多部地方性民事法典。不仅如此，这个国家还存在着两种完全不同的法律体系：一个是以罗马法为基础的制定法，即书面的法；另一个则是口耳相传的习惯法，即口头的法。前者主要适用于北方，后者主要适用于南方。更为糟糕的是，无论前者还是后者，都同时受到三种法律的影响，并以三种法律作为补充：一是封建法，二是教会法，三是国王法令。所有这些法律都为了适应当地的情况而作出调整。可以说，法律的分散与凌乱在这里达到了极致。在这种情况下，1791年通过的法国宪法确定了统一法国法律的方向，在拿破仑的支持下，法典化在1804年以《法国民法典》的颁布得以完成。[1]法国法典化的尝试获得了极大成功，其成功迅速激发了欧洲大陆的法典化运动，并且在1897年以《德国民法典》的通过而达到高潮。

尽管欧洲大陆在法国的带领下实践了法典化运动并分享着这一运动给法律现代化所带来的成果，但是，其在证据规则方面却毫无建树。相反，原先存在的有关证据之证明力的规则，也随着法典化对法律制度的变革而被一扫而空——法定证据制度被当作封建余孽，取而代之的是法官绝对的自由心证。[2]

（二）证据规则的成文化：英国人的努力

诚如达维所言，欧洲大陆编纂法典的原因很多，但其中最重要的还是出于结束不稳定的局势和法律的极端分裂的需要；这种愿望在英国却不存在，因为英国早已通过王室法院建立了通行于全国的法律；另一方面，英国的许多法律汇编也使它们看上去似乎可以构成法典的等同物{1}（P24—27）。因此，英国并没有像欧洲大陆那样掀起轰轰烈烈的法典化运动。

但这并不意味着英国不存在法典化的努力。只不过令人惊讶的是，普通法法典化的第一步居然是证据规则的法典化；令人奇怪的是，这一过程发生的地点不是在英国，而是在印度。1870—1871年，史蒂芬为印度起草了《印度证据法》，该法案于1872年获得通过，成为正式的证据法典。这是世界上第一部成文的证据法典。[3]这部法典虽然由英国人起草，英国人自己却没有证据法典。史蒂芬为印度起草的证据法获得成功之后，又尝试为英国起草证据法。可惜的是，这一尝试遭到了失败。如今，虽然英国存在着大量有关证据的制定法，但这些制定法很难称得上是证据法典，因为它们仅仅是从各个不同的角度对有关证据的规则进行规范。[4]

长期以来,理论界并不太重视对地域管辖制度的研究,地域管辖制度成了主要由实践部门支撑的领域,这在所有的民事诉讼理论中,是不多见的。由于缺乏深入的理论研究,解决地域管辖的问题往往只能靠司法解释,而这些司法解释多数又只是就一时一事而作,不仅在内容上重复,而且存在矛盾。目前大量的司法解释已经充斥地域管辖制度,这无疑进一步强化了地域管辖制度的技术性外观,固化了人们对地域管辖制度缺乏理论性的认识。

如同民事诉讼中的其他制度一样,地域管辖制度同样需要理论指导,对地域管辖理论的研究,将推动民事诉讼理论研究的不断深入。作为这一过程中的基础性工作,笔者开始关注民事地域管辖的基本原则,并希望通过本文的分析,能够引起人们对地域管辖理论问题的思考。

一

所谓地域管辖的基本原则,是指贯穿于整个地域管辖制度的根本性规则,它对地域管辖制度的规定和适用具有普遍的指导作用。对于立法来讲,地域管辖的基本原则将指导立法者按照一定的标准和方式建构我国的地域管辖制度,实现地域管辖制度功能上的完善和结构上的和谐。从这个意义上讲,地域管辖的基本原则,也可以被认为是设置地域管辖的原则。对于司法来讲,地域管辖的基本原则有助于当事人和法院正确理解和适用地域管辖的法律规定,尤其是对于一些新型案件和疑难案件,通过对地域管辖基本原则的分析,能够对这些案件的管辖法院作出正确的判断。

目前人们并不重视对地域管辖基本原则的研究,往往只注意到了确定管辖的原则。确定管辖的原则,可以被认为是对整个管辖制度设置的基本要求。如果确定管辖的原则能够适用于地域管辖制度,并且能够对地域管辖制度的设置及适用起到根本性的指导作用,那么也就没有必要再研究地域管辖的基本原则。因为只需要按照确定管辖的原则来设置地域管辖制度,就能够实现地域管辖制度内部的协调,并且还能在体系上与管辖制度的其他规定一致,这无疑有助于简化理论研究的过程,避免毫无意义的重复劳动。然而目前被学者所认可的那些确定管辖的原则,并不能对地域管辖制度起到上述作用。

通常认为,确定管辖的原则有这样一些:便于人民群众进行诉讼;便于人民法院进行审判;保证案件公正审理;发挥各级法院职能分工的作用;正确确定涉外案件的受诉权限;确定性与灵活性结合。[1]这其中的某些原则,严格来讲,并不是整个管辖制度的原则,例如发挥各级法院职能分工的作用这一原则,主要适用于级别管辖制度,并不完全适用地域管辖制度。另一方面,确定管辖的原则,主要解决的是管辖制度的设置问题,对于如何理解和适用有关地域管辖的规定,确定管辖的原则不一定能够发挥很好的作用。

在我国民事管辖制度中之所以没有规定管辖的基本原则,只有确定管辖的原则,并且有的确定管辖的原则并不适用于整个管辖制度的确定,笔者认为与我国民事管辖制度的内容有一定的关系。通常认为,我国的民事管辖制度由级别管辖制度、地域管辖制度、裁定管辖制度和管辖权异议制度四部分共同组成。功能上,四者各不相同。级别管辖主要解决的是上下级法院之间的问题,地域管辖主要解决的是同级不同地方法院之间的问题,裁定管辖是为了处理级别管辖和地域管辖中的特殊情况,管辖权异议是为了向当事人提供对管辖错误的救济。四者在功能上的差异,导致整个管辖制度被分为两部分,主体性制度和辅助性制度。级别管辖制度、地域管辖制度属于主体性制度,它们决定了管辖制度的基本结构。事实上,作为起诉条件加以规定的管辖问题,主要就是从级别管辖和地域管辖角度规定的。相应的,确立管辖制度的原则,也就主要是对这两个部分发挥作用。裁定管辖和管辖权异议则属于辅助性制度,它们是为了解决管辖上的某些特殊问题而设置的。裁定管辖和管辖权异议的区别在于,裁定管辖是法院解决具体案件管辖上特殊问题的制度,而管辖权异议则是当事人解决具体案件管辖上特殊问题的制度。作为基本原则,在效力上要满足贯彻该制度始终这一基本要求。[2]级别管辖、地域管辖、裁定管辖和管辖权异议各自在功能上的不同定位及内容上的巨大差异,使得即便能够总结出管辖制度的基本原则,这种基本原则也只能是一种忽略了级别管辖、地域管辖、裁定管辖和管辖权异议间各自不同特征的抽象表述。对于需要注意不同制度的细微之处并且彼此之间存在差异的各个具体制度来讲,这种所谓的管辖的基本原则,反倒不如那些只就某一具体制度提出的但更为具体的原则,对于制度的建构更为实用。这或许就是那些确定地域管辖的原则往往只能调整管辖中某一个或者几个具体的制度,而无法统摄整个管辖制度的原因吧。

二

一直以来,人们对管辖制度的认识和理解往往是从法院的角度进行的。这不仅反映在管辖的定义上,管辖被认为是“各级法院之间和同级法院之间受理第一审民事案件的分工和权限”,[3]而且反映在管辖理论在整个民事诉讼理论的地位上,目前在一些民事诉讼法的教科书中,管辖理论是作为民事诉讼中法院理论的一部分加以说明的。[4]这种对管辖的规定和理解是正确的,它反映了管辖权作为法院权力组成部分这一基本特征,民事诉讼法对管辖的规定,为审判权的行使设定了范围和界限。然而从法院的角度去认识和理解地域管辖制度,却容易使人们忽略地域管辖制度本身所具有的其他特征:地域管辖制度是整个民事诉讼制度的重要组成部分,也就是说,地域管辖制度也是民事纠纷解决机制的组成部分。

作为民事诉讼所要解决的民事纠纷,在性质上是一种私权纠纷。私权的性质决定了当事人应当对权利的行使有足够的自由,即能够按照自己的真实意愿行使这种权利。虽然民事诉讼是解决当事人纠纷的一种机制,但民事诉讼也是当事人行使这种私权的过程,只不过在民事诉讼中当事人对自己民事权利的行使必须通过对其诉讼权利的行使来实现而已。由于在诉讼中,当事人仍然有行使自己民事权利的自由,作为调整民事诉讼活动的基本法律――《民事诉讼法》就应当确保当事人行使自己民事权利的自由,反映在民事诉讼制度设置上,就应当考虑到为当事人自由行使民事权利提供相应的制度保障。就地域管辖来讲,它本身是起诉条件之一,而起诉则是当事人行使其诉讼权利的一种方式。考虑到在民事诉讼中,民事权利的行使已经披上了诉讼权利的外衣,要确保当事人在起诉时对其民事权利的行使有一定的自由,就需要赋予当事人对起诉权利的行使有相应的自由。具体来讲,在地域管辖的设置上,就应当从方便当事人诉讼的角度规定管辖法院。因此笔者认为,我国地域管辖制度应当以方便当事人解决纠纷为基本原则。

也许有人会担心,将方便当事人解决纠纷作为地域管辖的基本原则,会有损案件的公正度。正如上文所述,民事诉讼解决的是私权纠纷。纠纷的私权性质,决定了纠纷的解决不需要以追求客观公正为目标。在解决私权纠纷时必须要考虑纠纷解决的成本,对纠纷公正程度要求越高,对诉讼成本的耗费也就越大。如果不考虑纠纷解决的成本而一味地追求纠纷解决结果的公正度,过度的诉讼耗费可能会换来超出当事人对裁判公正度预期的诉讼结果,但这种过度的公正给付对于纠纷的解决并不一定更加有利,却意味着更多的诉讼耗费,事实上,对于只涉及私权的纠纷,如果以追求客观公正为目标,反而有可能无助于他们之间纠纷的解决,因为在追求客观公正的过程中,随着案件证据的披露,以及当事人对案件事实和法律问题的深入了解,他们之间的对抗性情绪也会随之而产生并且逐步加剧,这种对抗性情绪会成为纠纷解决的障碍。即便纠纷最终得以解决,为追求过度的公正而花费的诉讼成本,似乎也是对社会资源的一种浪费。

必须要强调的是以方便当事人解决纠纷作为地域管辖设置的基本原则,是以民事诉讼解决的纠纷是私权纠纷为前提的。事实上在民事诉讼中,有的民事纠纷会涉及公共利益。这类民事纠纷解决的结果往往还会对案外人产生影响。例如在环境民事诉讼中,法院的判决会产生波及力,对相关产业的发展产生影响。因此对于这一类诉讼,就不能仅仅考虑当事人对裁判结果的接受与否,而应当让裁判结果满足一种比当事人预期的公正度更高的要求,即社会客观公正度的要求。[5]由于这一类民事诉讼的目的不仅仅是解决私权纠纷、实现民事实体权利,还涉及到保护和实现公共利益,对裁判结果的公正度有更高的要求,因此对于这类涉及公共利益的案件,在管辖法院的设置上也就有必要作出有别于通常民事案件的规定:涉及公共利益的案件,在管辖法院的设置上应当以保障案件的及时有效裁判为目标,而不能从方便当事人纠纷解决的角度去规定管辖法院,反映在立法上,应当对这类案件实行专属管辖,只能让最能保障案件及时有效裁判的法院管辖这类案件。可以说,专属管辖的案件是方便当事人解决纠纷这一地域管辖基本原则在适用上的例外。

在民事诉讼中,诉讼主体除了当事人以外,还有法院。在诉讼中,除了当事人有诉讼投入以外,法院也会有诉讼投入。因此,可能会有人问:以方便当事人解决纠纷作为地域管辖的基本原则,是否会因为只考虑了对当事人诉讼的便利而增加法院的诉讼负担?笔者认为,在回答这个问题时应当考虑法院在民事诉讼中的作用。在民事诉讼中,如果法院需要主动去收集证据,主动调查和了解案件情况,那么在管辖法院的设置上,是应当考虑法院的诉讼成本的。因为距离当事人以及证据所在地、案发地点的远近,将直接影响法院的诉讼投入。

但法院的这些行为,只有在职权主义诉讼模式下才会普遍存在。在过去,人们将方便法院诉讼作为确定管辖的原则,在一定程度上就是考虑到了法院诉讼投入的问题。但这样的一种诉讼模式,随着民事审判方式改革的深入,已经发生了改变。从合理性上讲,法院在民事诉讼中应当处于中立地位,消极司法,不主动收集证据,也不主动调查和了解案件情况,因为证据的收集、案情的披露应当是当事人的责任,应当由当事人自己去完成,而不应当让法院去代替他们完成,这就是当事人主义诉讼模式的基本要求。目前我国的民事诉讼方式正在向这种当事人主义诉讼模式转变,法院在诉讼中的地位已经发生了不同于过去的变化。相信,随着当事人主义诉讼模式的确立,法院的诉讼负担不会再是也不应当再是地域管辖设置时的决定性因素。

三

以方便当事人解决纠纷作为地域管辖的基本原则,在地域管辖的设置上就应当为当事人解决纠纷提供便利。通过对管辖法院的设置,使当事人能够就近诉讼,当然是方便当事人诉讼的措施。但是作为地域管辖基本原则的方便当事人解决纠纷,不仅仅是指在地理位置上管辖法院的设置要方便当事人诉讼,更为重要的是,要在整个地域管辖制度的设置上为当事人解决纠纷提供方便,例如尊重当事人的纠纷解决合意,允许当事人选择管辖法院。在这一点上,我国目前的地域管辖制度还存在很大的问题。

按照目前管辖制度的规定,民事诉讼的当事人只有在合同纠纷中以及涉外财产纠纷中,才能通过合意选择管辖法院。《民事诉讼法》第25条规定:“合同的双方当事人可以在书面合同中协议选择被告住所地、合同履行地、合同签订地、原告住所地、标的物所在地人民法院管辖,但不得违反本法对级别管辖和专属管辖的规定。”如果是涉外民事案件,按照《民事诉讼法》第242条的规定,“涉外合同或者涉外财产权益纠纷的当事人,可以用书面协议选择与争议有实际联系的地点的法院管辖。”也就是说,尽管在我国民事诉讼中有合意选择管辖法院的规定,但是在适用上,无论是案件,还是管辖法院,都会受到一定的限制。对于民事诉讼法规定合意管辖,但又予以限制的做法,人们一直充满疑问。[6]笔者认为,这种规定的实质是担心当事人对案件的管辖法院作了任意选择,会影响法院对案件的审理。这种担心反映出的是一种在地域管辖的设置上过于强调法院因素的立法意图,而这样的一种立法意图又是与《民事诉讼法》制定前后的职权主义诉讼模式一脉相承。显然,对于转型后的民事诉讼模式,这样的一种立法意图多少显得不那么合时宜。

如果按照方便当事人解决纠纷这一基本原则来重新设置合意管辖制度,当事人的合意将在管辖法院的选择上得到全面尊重。当事人可以通过合意选择管辖法院的案件,将不再受限于合同纠纷案件,甚至不再受限于财产纠纷案件,只要案件在性质上不涉及公共利益,这样的案件就允许当事人通过合意选择管辖法院。对于涉及公共利益的案件,将实现专属管辖。专属管辖实际上是与合意管辖(即任意管辖)相对应的。法院对专属管辖案件范围的设定,一方面是为了实现这些涉及公共利益案件的公正审理,另一方面也是为当事人合意选择管辖法院设定界限:只要法律没有明确规定为专属管辖的案件,对于这些案件,当事人可以通过合意选择管辖法院。因此在专属管辖案件范围的设定上,立法者应当谨慎,尽量避免范围的扩大。

在重新建构后的合意管辖制度中,可供当事人选择的法院,在地域上将不再受限。这是方便当事人解决纠纷这一地域管辖基本原则的应有之义。在确立了方便当事人解决纠纷这一原则后,并不需要对《民事诉讼法》第25条的规定作出修改。因为作为基本原则来讲,对于有关地域管辖的法律适用将起到普遍的指导作用。即便不修改《民事诉讼法》第25条,可供当事人选择的管辖法院范围也将发生改变。也就是说,当事人可以在第25条所规定的被告住所地、合同履行地、合同签订地、原告住所地、标的物所在地法院中,选择管辖法院,也可以超出这一规定,选择被告住所地、合同履行地、合同签订地、原告住所地、标的物所在地以外的别的法院,作为当事人之间纠纷的管辖法院。这里可能涉及到另一个问题:《民事诉讼法》第25条对管辖法院的规定是什么性质的规定。按照现在的理解,这样的规定属于强行性的,当事人不能违反。如果当事人在选择管辖法院时,没有从被告住所地、合同履行地、合同签订地、原告住所地、标的物所在地法院中作出选择,而是选了别的法院,将导致这种选择无效。一旦确立了方便当事人解决纠纷的地域管辖原则,上述规定的性质将变为倡导性的。因为《民事诉讼法》对管辖法院的规定,是为方便当事人选择管辖法院,通过总结一般情况,对最有利于当事人解决纠纷的法院作的一种列举,这种列举仅仅是供当事人选择管辖法院时参考,其目的是避免当事人作出不谨慎的选择后损害其合法利益。也就是说,这样的规定是从保护当事人利益的角度提供的一种行为模式,而非在管辖法院的选择上作的限制。事实上,从方便当事人解决纠纷的角度讲,必须要允许当事人超出规定的范围去选择案件的管辖法院,因为立法者在规定这些法院时,只注意到了通常的情况,所列举的法院只是为通常情况提供了选择模式。在特殊的案件中,完全有可能存在比法律所列举出的更有利于当事人解决纠纷的法院,为了方便当事人解决纠纷,就应当承认他们超出法律所列举的法院范围达成的管辖合意是有效的。

当事人选择管辖法院的形式,也应当有所扩展。通常要求通过书面形式选择管辖法院,这实际上与起诉时的要求有关。按照《民事诉讼法》第108条的规定,只有受诉法院有管辖权时,才能受理案件。书面形式的选择,有利于受诉法院在起诉时审查判断自己是否对该案有管辖权。但对选择管辖法院的形式,不能只是为了法院审查的方便而严格限定为书面形式。即便没有选择管辖法院的书面协议,只要当事人的行为能够表明他们之间已经在管辖法院的选择上达成了一致,所选定的法院仍然应当受理当事人之间的案件。这实际上要求在我国确立应诉管辖制度。

在我国民事诉讼中,实际上早就有应诉管辖制度,只不过在适用条件上受到了限制,只能适用于涉外案件。对此,《民事诉讼法》第243条规定:“涉外民事诉讼的被告对人民法院管辖不提出异议,并应诉答辩的,视为承认该人民法院为有管辖权的法院。”涉外民事诉讼程序中规定应诉管辖的目的,并不是为了方便当事人解决纠纷,而是为了扩大我国法院的管辖权。就整个民事诉讼制度来讲,通常意义上的应诉管辖制度并没有得到确立。

应诉管辖是指当事人向无管辖权的法院起诉后,对方没有就管辖权提出异议而应诉答辩,即视为法院有管辖权。应诉管辖制度实际上是通过当事人之间的行为使受诉法院获得案件的管辖权:原告向原本没有管辖权的法院起诉,被告却不提出管辖权异议,应诉答辩。因为双方行为的一致,使原本没有管辖权的法院有了案件的管辖权。就大陆法系各国来讲,普遍确立了应诉管辖制度。《德国民诉讼法》第39条规定:“在第一审法院里,被告不主张管辖错误而进行本案的言词辩论时,也可以发生管辖权。”[7]《日本民事诉讼法》第12条也规定:“被告在第一审法院不提出违反管辖的抗辩而对本案进行辩论或者在辩论准备程序中不提出违反管辖而进行陈述时,该法院拥有管辖权。”[8]这些国家确立被告应诉管辖的效力,无非是尊重当事人在管辖法院选择上的合意,因为一方向原本没有管辖权的法院起诉,其行为在表明他愿意接受该法院的管辖,而对方没有提出管辖权异议,相反到该法院进行了应诉答辩,也是通过行为在表示他愿意接受该法院的管辖。既然协议选择管辖法院是使法院获得管辖权的一种正当形式,那么为什么不能承认应诉管辖的效力呢,毕竟两者的不同,仅仅是证明合意的形式略有差别而已。

当然目前在我国对应诉管辖的建构,还存在一系列的制度障碍,例如按照现在的起诉制度,原告向没有管辖权的法院起诉,法院将以没有管辖权为由,不予受理。即便错误受理了,也不太可能让被告应诉答辩,因为一旦受诉法院发现自己没有管辖权,就需要将案件移送给有管辖权的法院。事实上,错误受理了案件的法院,即便所作的裁判已经生效,也不会因为案件的审理已经结束而使其管辖上的错误正当化,因为按照刚刚修改的《民事诉讼法》,“违反法律规定,管辖错误”的案件,是需要再审的。只能说,应诉管辖制度的建立,还有待于相关制度的完善。

注释:

[1]柴发邦主编:《民事诉讼法学新编》,法律出版社1992年版,第120页。

[2]徐国栋:《民法基本原则解释――成文法局限性之克服》(增订本),中国政法大学出版社2001年版,第8页。

[3]江伟主编:《民事诉讼法》,高等教育出版社、北京大学出版社2000年版,第73页。

[4]江伟主编:《民事诉讼法学》,复旦大学出版社2002年版,目录第4页;张卫平:《民事诉讼法》,法律出版社2004年版,目录第2页。

[5]郭翔:《论环境民事诉讼的地域管辖》,《河北法学》2008年第2期,第128页。

[6]章武生:《论国内民事案件协议管辖的条件》,《现代法学》1994年第1期,第13页。

管辖范文篇2

关键词:民事公益诉讼;集中管辖;环境资源;自然属性

在中共十八届三中、四中全会的决定中将“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”、“设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”作为全面深化人民法院改革的重要任务。民事公益诉讼案件具有跨行政区划、专业化、复杂化的特征，以行政区划作为法院管辖的现行制度，难以适应该类案件的受理、审判等诉讼活动，执行也得不到保障，使得审判没有发挥应有的司法效果和社会效果。2014年最高人民法院〔2014〕11号文件，①提出对环境资源案件从自然属性出发，结合当地案件数量，探索跨行政区划集中管辖审理的要求。各地法院以该规范性文件为依据，结合环境案件特点，开展了积极有效的集中管辖尝试，形成了“三审合一”、“四审合一”的模式，②为适应各类民事公益诉讼案件集中管辖奠定了基础。

一、民事公益诉讼集中管辖的价值

对什么是集中管辖，有不同定义：王旭光认为，应由高级人民法院按照三大诉讼法关于指定管辖的规定，集中指定某个中级法院或基层法院管辖本行政辖区或跨行政区的案件。③李雷认为，集中管辖就是一定区域内将某类案件集中由特定一家或几家法院统一跨行政区划的一审管辖。④赵卫民认为，集中管辖是将同类案件纳入统一司法审判整体中专门审理，以充分发挥司法整体效能的法院管辖的制度。⑤上述定义包含了这样几层意思：一是集中管辖是指定管辖的一种表现形式；它与专门管辖有必然的联系；二是有多个跨行政区划的案件管辖地；三是案件由一个或几个审判力量强的特定法院管辖。⑥笔者认为，民事公益诉讼案件的集中管辖是指由最高人民法院指定一定区域内的民事公益诉讼案件集中由审判力量强的某一个或某几个特定中级人民法院统一管辖的制度。建立集中管辖制度是全面深化人民法院改革的需要，是完善我国司法管辖制度的有效措施，是使民事公益诉讼审判凸显良好司法与社会效果的需要。第一，现行行政区划管辖制度难以满足民事公益诉讼案件的特殊性。《民事诉讼法》第五十五条对民事公益诉讼案件范围做了规定，⑦因为河流、空气、森林、山地等生态环境和资源的流动走势和自然属性，使得侵害结果地分散在多个地区，以及侵害众多人合法权益案件的当事人，分跨多个区域是必然的。现行以行政区域划分管辖法院的模式，未能突出生态的自然属性，难以满足众多当事人请求进入司法程序的要求，从而难以适应民事公益诉讼案件的特殊性。集中管辖将确定多个侵害地域内的一个法院审理，既方便当事人和人民检察院起诉，也可杜绝法院争抢或者推诿对案件的受理，从而方便行使审判权。第二，民事公益诉讼案件的审理与执行，因为涉及面广，需要多方协作与配合，行政区划确定管辖的模式易造成审判不统一的情形。我国当前的诉讼管辖主要以级别管辖、地域管辖为基本，辅之以指定管辖、专属管辖和移送管辖。现行《民事诉讼法》和相关司法解释规定，民事公益诉讼由“侵权行为发生地、损害结果地或者被告住所地的中级以上人民法院管辖”，可以看出，同一被污染江河流经多地时，多个损害结果地法院均可受理案件。出于不同法官对裁判标准掌握的不同，对证据应用和事实认定的审判能力不同，对责任承担的判断也会不同，从而使裁判抵触和矛盾，造成司法不统一。集中管辖是将公益诉讼案件集中一个或少数几个法院审理，能够全面协调与案件相关的各方因素，统一应用证据规则，掌握统一的事实判断标准，从而作出全面可行、公正的判决。第三，民事公益诉讼案件集中管辖可保障法院独立行使审判权，防御地方保护主义的不当干预。地方经济的发展往往依靠自身资源优势和周边环境，在开发与利用资源时，造成江河、古迹、森林、空气等毁坏甚至严重污染等结果发生。公益诉讼审理所涉及的事实，与林业、水产、文物、交通等行政管理部门的权限与政绩有千丝万缕的关系，此类案件受到地方保护作用而干预司法不可避免，一定程度上会影响人民法院依法独立行使审判权。实行跨行政区划集中管辖民事公益诉讼案件，可将审判案件的法院与行政管辖区域分离，尽可能将地方干预的风险降低。第四，集中管辖可使复杂的公益诉讼案件审判专业化、集约化，从而提高和促进案件审判的质量。集约化管理是提高效率与效益的基本取向。集“约”即为节俭司法资源，以降低成本、高效审理为价值取向，集中、统一配置审判力量，使法院集中专业核心力量，以获得可持续发展的优势。集中管辖实际上就是将案件性质进行类别化区分，确定特定法院对其进行审判的机制。民事公益诉讼案件集中管辖，就是借审判的类别化达到对司法资源进行相应分配和整合的目的。司法本身是高度专业的国家行为，而民事公益诉讼纷繁复杂，涉诉标的额大、调查手段、鉴定、勘验、执行等往往涉及法学之外专业知识和技术，对集中管辖公益诉讼案件的法院配备专业审判人员，提供专门化的审判辅助设备和人员，能够保障案件顺利审理和判决执行。现行分散管辖，不能助益于保护公共利益，也不利于司法资源的高效率配置。

二、对现行民事公益诉讼管辖状态的分析

归纳《民事诉讼法》、最高人民法院、最高人民检察院司法解释对民事公益诉讼案件的一审管辖规定可以看出，⑧一审法院管辖的种类为：第一，侵权行为地、损害结果地或者被告住所地中级人民法院管辖。第二，污染发生地、损害结果地或者采取预防污染措施地海事法院管辖。第三，经高级人民法院批准交由基层人民法院审理。第四，共同的上级人民法院指定管辖（跨省案件则由最高人民法院指定管辖）。人民检察院对民事公益诉讼案件起诉管辖的种类为：第一，（分、州）人民检察院管辖。第二，报请其上一级人民检察院批准后可将案件交下级人民检察院办理。由此归纳我国民事公益诉讼法院管辖的特点是：1．地方各级人民法院均可受理第一审民事公益诉讼案件。2．海事法院可受理第一审民事公益诉讼案件。3．通过上级人民法院、检察院的指定管辖而使原受理法院和起诉检察院的管辖权转移。在我国有单独的民事公益诉讼案件、刑事附带民事公益诉讼案件、行政附带民事公益诉讼案件三种类型。结合现行立法与近年来司法实践中民事公益诉讼典型案例，⑨民事公益诉讼案件的管辖存在一些问题：1．地方各级人民法院均可受理第一审民事公益诉讼案件，并未按照“三结合原则”或者以标的额划分级别管辖，呈现无序状态。受制于行政区划确定司法管辖模式，凡案件涉及到侵权行为地、损害结果地的诸个法院均有管辖权，势必形成“全覆盖”态势。⑩因民事公益诉讼案件所涉及的内在属性包含科学性、技术性、专门性等比较专业的知识，诸法院为了审理民事公益诉讼案件，势必配备相应数量的法官从事审判，在目前审判工作较繁重、人员有限的情况下，实难做到专业化审理。2．现行法律没有对指定管辖的依据作出明确规定，权衡侵权行为地、损害结果地、被告住所地与最终确定管辖法院的关系时，究竟以什么为依据不明确，既非对侵权行为的方式、持续时间的考量，也非对损害结果大小的考量，更没有对法官审判能力和将来案件执行可能性进行考量，使得指定管辖带有任意性。3．管辖权向下转移，易造成民事公益诉讼案件审理障碍。现行法律允许人民检察院报请其上一级人民检察院批准后将其有管辖权的案件交下级人民检察院办理；中级人民法院可以在报请高级人民法院批准后，裁定将本院管辖的第一审环境民事公益诉讼案件交由基层人民法院审理。《民事诉讼法》第三十八条规定，上级人民法院认为“确有必要”的，可将本院管辖的第一审民事案件交下级人民法院审理，但应当报请其上级人民法院批准。《民事诉讼法》及其司法解释并未对“确有必要”做出明确的界定。管辖权向下转移，实际造成公益诉讼由基层人民法院审理的情形，这与公益诉讼案件由中级人民法院管辖的规定是矛盾的。同时《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》中也规定了经上一级人民检察院批准，人民检察院也可将案件交下级人民检察院办理。湖北省高级人民法院（2017）鄂民辖43号民事裁定书，将原由汉江中级人民法院受理民事公益诉讼案件裁定由黄陂区人民法院审理的做法，实际造成汉江人民检察分院提起民事公益诉讼的障碍，由此汉江人民检察分院须将案件交下级检察院即黄陂区人民检察院办理，否则不符合法定诉讼主体。人民检察院、人民法院根据各自情况而转移起诉或受理管辖权，造成人民法院与人民检察院对民事公益诉讼案件起诉与审理的不对应，审理不畅。

三、建立民事公益诉讼集中管辖的设想

管辖范文篇3

行政诉讼管辖作为一项基本的行政诉讼制度，对行政案件的公正审理具有重要的实体价值。从最初的异地交叉管辖，到相对集中管辖，直到现在的跨行政区域管辖，在我国司法体制改革的背景下，行政诉讼的管辖制度经历了一系列的发展历程，最终以法律的形式得以确定下来。（一）异地交叉管辖的形成。为了加强行政案件审理的公信力，给基层法院创造出依法公正审判的司法环境，2002年，浙江省台州市中级人民法院开始进行制度改革，推行行政案件异地管辖，即把当地政府作为被告的行政案件，转交异地的基层法院进行审理。推行异地管辖，实行异地审判，使部分地区行政诉讼立案难、审判难、执行难的问题得到了有效地解决。这种做法被称为“台州经验”，成为异地交叉管辖制度的起源。通过总结试点工作的经验，2008年最高人民法院作出司法解释，在《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》中，把异地管辖这种创新性规定全面在国内进行推广。即依据指定管辖的规定，由中级人民法院根据案件具体情形，把基层一审行政案件交由异地法院进行审理。（二）相对集中管辖的发展。行政案件相对集中管辖是最高人民法院在我国司法体制改革的大背景下，继异地交叉管辖之后的新一轮尝试。行政案件集中管辖把行政区域管理与司法审判分开，脱离地方的干预，能够使人民法院更加独立公正的审理行政案件。2013年初，最高人民法院《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》，在一些中级人民法院辖区内开展试点工作。这一新举措很快引起了全社会的广泛关注。行政案件的集中管辖，是把本来由部分基层法院管辖的案件通过指定的方法统一交由其他法院进行审判的制度。集中管辖作为进一步深化司法体制改革的重要措施，将行政区划与行政案件的审判分离开来，从而使行政争议得以有效解决，更好地化解社会矛盾。（三）跨行政区域管辖制度的确立。异地交叉管辖和集中管辖的做法在司法实践中处理行政案件审理难等问题取得了一定成效，但现实中暴露出的问题也日益突出。因此，在总结原来管辖做法的基础上，我国新修改的《行政诉讼法》确立了跨行政区域管辖制度，根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中关于“合理调整行政诉讼案件管辖制度”的要求，做出的适应我国现实需要的制度尝试。这一规定与司法实践中的行政诉讼集中管辖相统一，是对集中管辖的进一步改造。同时，也改革了我国行政诉讼管辖制度，对去除司法权行政化产生积极影响，也体现了司法独立和司法公正的精神，是值得肯定的。

二、《行政诉讼法》第十八条第二款的法条分析

《行政诉讼法》第十八条增加第二款：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”即以法律条文的方式明确了我国行政诉讼可跨行政区域管辖制度。（一）授权高院确定管辖规则。关于跨行政区域管辖制度，法条规定是由高院确立，最高人民法院批准。《行政诉讼法》第十八条第二款作为授权性条款，关于“审判工作的实际情况”并未做出明确规定，对审判工作中的具体要求也未给出明确标准，通过法条可以看出，作为一项授权条款，在法律没有明确做出具体规定的情况下，各地方高院可以根据各自省、自治区、直辖市的具体情况来确定相应的管辖规则，以适应现实需要。授权高院来确定相应的管辖规则，一方面，赋予了高院更多的自主权，使其能够结合自身实际情况来具体规范跨行政区域管辖制度，从而更加适应本地的现实需要，完善中央与地方管辖的关系。另一方面，适应了我国司法体制改革的背景，更好地平衡行政案件管辖与行政区划的关系，同时，“跨区域管辖”条款的设置同样为最高人民法院积极探索行政审判体制改革预留了足够的空间。（二）跨行政区域管辖仍要遵循级别管辖。高院在法条中规定，“确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件”，其中，“若干”人民法院是不特定的多数主体，存在扩张解释的空间，即这些“若干人民法院”既可能是异地的基层人民法院或中级人民法院，也可能是目前正处于闲置状态的铁路中级法院或基层法院。之前的规定只能是审第一审案件，如今删除“第一审”的局限，将第二审案件也纳入跨行政区域管辖的范围中。虽然不同级别的法院都能处理跨行政区域管辖的问题，但跨行政区域管辖制度的范围仍然是局限于一个省级的框架内部，而且一个省级内部的不同级别的人民法院也不能跨级别管辖。即基层人民法院与中院不能交叉式的跨行政区域管辖行政案件。可以看出，法律条文只规定了跨行政区域管辖的地域管辖，而不涉及级别管辖，也就是说，跨行政区域管辖仍要遵循级别管辖的相关规定。

三、跨行政区域管辖的模式分析

集中管辖最初的模式是地域集中，即在一个中级法院范围内，选定若干个基层法院作为集中管辖法院，集中管辖辖区内其他基层法院管辖的行政诉讼案件。随着试点工作的扩展，又探索出了案件类型集中模式，即依据案件的类型来明确管辖法院，把同类行政案件集中到相应法院审理。通过两种集中管辖模式的运行情况来看每一种模式都有一定的成效。（一）地域集中管辖模式。地域集中管辖模式作为一种基本的管辖模式，是司法实践中运用最多、地域最广的模式。《集中管辖试点通知》确定2-3个基层法院为集中管辖法院，集中管辖辖区内其他基层法院管辖的行政诉讼案件，就是运用的地域集中管辖模式。现在我国大部分地区试点工作选择的也都是这种模式。例如，2015年福建高院开展行政案件管辖机制改革，对部分行政案件实行跨行政区域管辖。确定2至4个基层人民法院，集中管辖指定范围内原属其他基层人民法院管辖的一审行政案件。集中管辖法院原则上不再管辖本地行政机关为被告的案件，而由其他集中管辖法院管辖。还有贵州、山西、广东、四川乐山等地在进行跨行政区域管辖试点工作中也都是采取的地域集中管辖模式。地域集中管辖模式，实行案件异地审理，降低了地方干预，保障了法院独立审判。同时，实行集中管辖之后，可以将全市的行政审判人员整合到集中管辖法院，从而有效整合了审判资源，节约了司法成本。（二）案件类型集中管辖模式。案件类型集中管辖模式，是区别于地域集中管辖模式的一种新型的跨行政区域管辖，是《集中管辖试点通知》和新《行政诉讼法》施行后对管辖的一种摸索与创新。例如，山东省泰安市中级人民法院根据自身工作实际，按照案件类型确定管辖法院，将同类行政案件集中到相应法院审理。根据各基层法院行政庭的人员特点及审判优势，确定不同类型的行政案件分别在不同的基层法院进行审理。在新法施行后，天津市也作出了相应规定，明确三类一审行政案件实行跨行政区域管辖。对以市级行政机关为被告、天津海关及各隶属海关为被告和环境保护方面的行政案件，明确了具体的管辖法院。实行行政案件类型集中管辖制度后，同一类型、同一性质的案件相对集中，案件的适用法律标准得到了统一，减少了导致裁判差异的因素。同时，行政审判质量的提高也增强了司法裁判的公信力。

四、跨行政区域管辖应注意的问题

跨行政区域管辖制度通过法律条文的形式得以正式确立，加之原来行政诉讼管辖暴露的问题日益严重，全国各省市已经开始实施行政诉讼跨行政区域管辖制度的试点工作。但在跨行政区域管辖制度取得一定成效的同时，也面临着一些问题，需要我们在司法实践中加以注意。（一）关于增加当事人的负担问题。之前行政诉讼法规定一般地域管辖制度，是从节约当事人诉讼成本的角度出发的。但相较于在当地审理案件，大量行政案件跨行政区域管辖，交通、住宿等各种费用支出，无疑加大了诉讼成本，不可避免地会增加当事人的负担。在司法实践中，一些地区为了规避这个问题也在积极努力寻求解决措施。福建高院把司法便民贯穿于改革全过程，尽可能地为当事人提供便利、高效的诉讼服务。如规定起诉人可以就近申请原管辖法院提供“跨域”立案服务或代为转递起诉材料，而不必跑到异地起诉。或者是充分利用互联网等信息化手段解决跨行政区域管辖给当事人带来的诉讼不便。随着跨行政区域管辖试点工作在全国范围内的展开，很多地区还没有充分考虑到给当事人增加诉讼负担这个问题，但可以指出的是，虽然“公正比路远更重要”，但这种潜在附加成本的付出，是推行这项制度必须面对的问题。（二）关于集中审理力量的问题。长期以来，由于我国全国各地行政诉讼发展的不均衡性，导致行政案件只是集中在少数基层法院，大多数基层法院办理的行政案件都比较少。跨行政区域管辖的实施，将行政案件集中到专门的管辖法院进行管理，集中审理力量，从而提高行政审判的效率。但由于新《行政诉讼法》的实施，行政案件的数量达到了高峰，改变了之前行政案件数量相对较少的情形，使集中管辖的法院受理的案件大量增加，办案压力骤增。但是，由于审判力量的调整涉及人事变动等体制性问题，相关规定还没有进行同步调整，而且法院本身没有增加编制和人员调动的职权，所以增编扩员事项很难得到落实。随着案件数量地不断增加，进行集中管辖的法院将会很难应对。因此，审理力量的如何调整问题也是需要我们面对的现实问题，需要在以后的司法实践中加以解决。

参考文献：

[1]马怀德主编．行政诉讼原理．北京：法律出版社．2009．

[2]郭修江．行政诉讼集中管辖问题研究《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》的理解与实践．法律适用．2014（5）．

[3]李杰、张传毅．行政案件集中管辖模式初探:理论定位与实践选择．法律适用．2014（5）．

管辖范文篇4

[关健词]行政程序，行政管辖，管辖

行政管辖权的界说

行政管辖权是行政主体之间就某一行政事务的首次处置所作的权限划分。这种权限划分主要发生在纵向的同性质行政主体之间、横向的不同性质行政主体之间。对于行政主体来说，它是明确了某一行政事务应当由哪一个行政主体首次处置的问题。对于行政相对人来说，它可以确定受理处置行政事务的行政主体。虽然行政管辖权不涉及到行政事务的实体性处置，但它关系到行政主体能否公正、有效地处理行政事务。因此，现代法治国家都相当重视行政管辖权的法律化。[1]

行政权限划分的理论基础应当是权力能力的有限性，即任何国家权力有效行使的一个基本前提是划定权力主体适当的管辖权。一个什么都管辖的权力，结果往往是什么都管不了，也管不好。行政管辖权的现实基础是行政主体以层级制构建了一个重叠式的行政机构体系，作为国家行政权运作的组织架构。这种重叠式的行政机构体系形成了几个行政主体同时都可以管辖某一行政事务的状况。如果行政主体的管辖权不作必要的权限划分，则可能会形成行政主体之间行政管辖权的争议，从而影响行政权的有效行使。因此，行政管辖权作为行政程序法上一个重要的法律制度是确保行政权有效行使的重要前提。

行政管辖权具有如下法律特征：

1.内部性。行政管辖权的内部性是指行政管辖权的法律效力范围限于行政主体系统之内，不涉及到行政相对人的实体权利。行政管辖权的内部性可以析解出如下内容：（1）行政管辖权是行政主体系统内行政事务处理的一种权限分配。行政权限的合理分配是行政主体有效行使行政权的前提；只有当行政主体根据其自身的能力承担相当的行政权限时，行政权的有效行使才能实现。因为，行政主体（作为复数）构成了一个纵横关系复杂的机构系统，而这个复杂的机构系统面临着广泛的、复杂的、多变的行政事务，只有在行政主体与行政事务之间划出一个个清晰、对应的管辖关系，才能使行政主体有效地管理行政事务。（2）行政相对人之间或者行政主体和行政相对人之间不得通过协议变更行政管辖权。行政管辖权是法律根据有关原则对行政权限所作的权力资源，具有法定性，因此，行政相对人不能通过自己的意思表示改变行政管辖权。但是，为了有效地行使行政职权，行政主体之间本着管辖便利的原则，可以通过法定程序改变行政管辖权，在程序法上这种法律现象称为管辖权转移。《煤炭行政处罚办法》第9条规定：“上级人民政府煤炭管理部门必要时可以处理下级人民政府煤炭管理部门管辖的煤炭行政处罚，也可以将自己管辖的煤炭行政处罚交由下级人民政府煤炭管理部门处理。下级人民政府煤炭管理部门认为重大、复杂的煤炭行政处罚需要由上级人民政府煤炭管理部门处理的，可以报请上级人民政府煤炭管理部门决定。”[2]（3）行政相对人有权对行政主体行使管辖权可以提出异议。尽管行政管辖权属于行政主体系统内部的事务，但由于它与行政相对人的合法权益有关，因此，在行政相对人认为行政主体对与其有关的事务行使管辖权可能影响其合法权益时，应有权提出行政管辖权异议。行政主体对于行政相对人提出的行政管辖权异议，应当在法定期限内进行审查，并依法作出异议是否成立的决定。基于行政效率的要求，行政相对人对行政主体关于管辖权异议的决定不得行使行政复议和行政诉讼权。

2.排它性。行政管辖权的排它性是指任何一项行政事务只能由一个行政主体行使管辖权，从而确保行政主体行使行政职权的有效性。行政管辖权的排它性具有如下内容：（1）行政主体对某一行政事务行使管辖权后，就排除了其他任何机关对该行政事务同时行使管辖权，因此，行政管辖权的排它性又可以称之为独占性。行政管辖权这种排它性的法理基础是防止多个行政主体对同一行政事务作出互相矛盾的行政决定，从而丧失了行政决定的可执行性。（2）如行政主体受理了不属自己管辖的行政事，应当移送至有管辖权的机关。这要求行政主体对已经受理的行政事务，经审查如认为不属于自己管辖范围的，应当移送至有管辖权的行政主体，不得退回行政相对人。因为行政主体受理了不属自己管辖的行政事务，因其行政权限的原因难以正确、有效地作出处理决定。行政主体如不顾没有行政管辖权的法律依据行使行政职权，可能会损害行政相对人的合法权益。（3）行政主体不得对同一行政事务行使两次以上的管辖权。这可以分两种情况：其一是同一行政主体对同一行政事务不得行使两次以上的管辖权；其二是不同的行政主体对同一行政事务行使两次以上的管辖权。禁止重复行使行政管辖权的法理基础是防止行政主体利用行政管辖权加重行政相对人的不利负担。我国行政处罚法中关于对同一行政违法行为行政机关不得给予两次以上的行政处罚的规定，正是基于这样的法理基础。[3]

3.程序性。行政管辖权的程序性是指行政管辖权只是解决某一行政事务应当由哪一级中的哪一个行政主体处理的问题，因此行政管辖权是行政主体的行政程序权力。行政管辖权的程序性具有如下内容：（1）行政管辖权不处理行政相对人的实体权利。我们知道，行政管辖权指哪个行政主体有资格管辖某一行政事务，因此它只解决行政主体管辖某一行政事务的主体资格问题。对于行政相对人的实体权利处置必须根据相应的行政实体法。虽然行政相对人依法可以对行政主体的行政管辖权是出异议，但不是因为行政主体处置了其实体权利，而是他认为行政主体无权处理其行政法上的实体权利。（2）行政主体有时超越行政管辖权并不必然导致行政行为无效。由于行政管辖权并不处置行政相对人的实体权利，因此，一个超越行政管辖权的行政主体作出了与一个有管辖权的行政主体相同的行政决定，如果通过法定程序由有行政管辖权的行政主体加以追认的话，该行政行为应当仍然有效。另外，基于紧急情况无行政管辖权的行政主体作出的行政决定，也应当视为超越行政管辖权无效原则的例外。（3）对行政管辖权可以作出统一的规定。既然行政管辖权是一个程序性权力，各行政主体在行政管辖权上必然具有许多共性，这些共性构成了对行政管辖权作出统一规定的法律实证基础。许多国家在行政程序法典中对行政管辖权作出的规定，都是基于这一法律理由。

（三）行政管辖权的理论依据

行政管辖权如何确定更多的是基于人们对行政事务的主观认识。为了防止人的这种主观认识发生偏差，我们有必要为行政管辖权的确立和分配提供法理基础，以确保行政管辖权在法律化过程中的正当性。从现代社会科学的理论看，可以用来解释行政管辖权的法理基础至少有：

1.社会分工理论。人类社会的发展从总的趋势上是呈复杂、多变的势态。由于人的能力的有限性使个人管理社会事务在总量上也被限制了。自亚当。斯密提出劳动分工以来，社会分工理论一直为社会学家所关注，成为解释社会现象的一种经典理论。社会为什么要分工？社会学家涂尔干是这样解说的：“社会容量和社会密度是分工变化的直接原因，在社会发展的过程中，分工之所以能够不断进步，是因为社会密度的恒定增加和社会容量的普遍扩大。”[4]们知道，行政权从性质上讲它是行政主体管理社会秩序的手段，古代社会关系简单，政府管理的事务不多，如中国古代历朝中央政府一般只设六部，到县级就没有现在政府那样设置了上下对口的几十个部委办局。西方国家也是如此，如英国“有人曾说‘直到1914年8月，除了邮局和警察以外，一名具有守法意识的英国人可以度过他的一生却几乎没有意识到政府的存在。”[5]因此，行政管辖权并不为人们所重视。但是，现代社会因工业革命的巨大成功带来的整个社会发生深刻的变化，当行政主体面临着越来越多的行政事务时，人们意识到解决这一问题的最佳方案是在专业化分工的基础上增设行政机构和人员。于是，行政机构的在数量的增加成为强化国家对社会管理的重要指标。如我国在1982年国务院部委、直属机构、办事机构为100个，1988年国务院部委有45个，非常设机构75个。[6]这与当时我国改革开放政策之后行政事务剧增的现实有关。因此，只要在行政管理中存在着分工的必要性，那么行政管辖权作为一个程序法律制度也就必不可少。

2.有限政府理论。有限政府理论是宪政理论的重要组成部份。“宪政的核心特征就是对国家权力的法律限制。”[7]这种有限性不仅体现在政府与社会之间，而且也体现在政府职能部门之间权力的分配上。从行政权所处的地位看，它至少有三个法律关系涉及到它的权力管辖范围的确定：其一是行政权与立法权和司法权的关系；其二是行政权与公民权的关系；其三是行政权之间的关系。这三个法律关系都涉及到法律如何确定行政权的管辖范围。因此，从有限政府理论为基点，我们可以推出如下结论：每一个行政权都应当有其明确的、并由法律预先设定的管辖范围，才能确保行政权的有效行使。由此我们不难发现，在全能政府下行政管辖权是不可能受到应有的重视，其结果往往是凡有利可取的行政事务，行政主体争管辖权；无利可图的行政事务管辖权，行政主体往往是互相推诿，或者把管辖责任推向社会大众，如“保护耕地，人人有责”之类口号便是典例。当然，强调行政管辖权并不是要让行政主体都恪守“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”的古训。由于行政实践中这种现象无法避免，因此，与行政管辖权相关的行政协助成了弥补行政管辖权所带来的缺陷的具体法律制度之一。

3.行政效率理论。在“管得最少的政府就是最好的政府”的年代里，自由市场经济机制导致了社会对行政权的效率并不关注，行政法的基本功能是消极地限制行政权不要伸入公民的权利范围。这是保障公民权利的最好方法。但是，20世纪后，社会现代化过程客观上要求行政权高效率的运行，以满足行政主体协调日益复杂的社会关系的需要，因此，行政权如何配置成了提高行政效率的关健。现代社会是一个效率社会，效率也是现代社会发展的基本价值目标。“既然效率是社会的美德，是社会发展的基本价值目标，那么，法律对人们的重要意义之一，应当是它通过界定人们参与社会资源配置的权利，为人们实际配置资源提供必不可少的手段，从而实现效率的极大化。”[8]通过法律规定行政管辖权正是为了满足行政效率的要求。行政管辖权所要解决的一个根本问题是每一件行政事务都应当纳入一个相应的行政主体的行政权范围内，任何一个行政主体对于自己管辖权范围内的行政事务，必须依法、及时处理，从而维护社会发展所需要的正常的社会秩序。

二、行政管辖权的内容

（一）级别管辖

级别管辖是指行政主体系统中确定上下级行政主体之间首次处理行政事务的分工和权限。我国的行政主体根据行政区域的划分，一般分设为四级，即中央、省、市和县。对于这四级行政主体的级别管辖如何确定，我国法律、法规和规章往往只有原则的规定，如《行政处罚法》第20条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”《反不正当竞争法》第3条第2款规定：“县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查；法律、行政法规规定由其他部门监督检查的，依照其规定。”从这些规定看，只要属于其权限范围内，从中央到地方各级行政机关似乎对于某一的行政事务都具有管辖权。实践中“有利可图的互争管辖权，无利可得的互推管辖权”的现象是否与上述立法不科学有关？我的回答是肯定的。

在我国行政法学理论上，有学者从法理上将以下五个因素列为确定级别管辖权的标准：（1）相对人的法律地位或级别；（2）对公共利益的影响程度；（3）对相对人权利义务的影响程度；（4）标的物的价值；（5）涉外因素。应当说，这几个标准对确定级别管辖具有较好的指导意义，但也存在着标准缺乏可操作性、理论欠缺正当性等方面的不足，如在相对人的法律地位或级别的标准中，它被解释为“相对人的法律地位较高，则由较高层次的行政主体来管辖；相对人的法律地位较低，则由较低层次的行政主体管辖。”[9]以这样的表述作为确定级别管辖是否符合平等原则，仍有较大的理论探讨空间。[10]

确定级别管辖的标准既要确保行政主体有效处理行政事务，又不能背离法治的精神。虽然具体的国情需要我们加以考虑，但我们不能迁就落后的现实。我认为确定级别管辖的原则应当是：

1.所有的行政事务应当由县、市级行政主体处理。确立此原则的理由是，首先，县、市级行政主体接近需要处理的行政事务的发生地，了解当地的民风民情，能够充分考量与所处理的行政事务相关的各种因素，从而使行政相对人和当地民众接受所作出的行政决定。其次，在实践中，提高行政事务管辖的级别与行政相对人所承的负担是成正比的，因此，将行政事务的管辖级别确定为县、市级行政主体，可为行政相对人行使权利提供许多便利条件，从而减轻行政相对人的经济负担。再次，社会心理学认为：“空间上的距离越小双方越接近，则往往容易引为知己，尤其在交往的早期阶段更是如此。因为地理上的接近使互相接触的机会更多，相互之间更容易熟悉对方。”[11]因县、市级行政主体与行政相对人共同生活在双方能接触、了解的一个不大的社会圈内，双方具有共同的社会习俗、价值观念等认知基础，有利于行政事务的处理决定的执行。

2.省级以上行政主体进行业务政策领导。首先，省级以上的行政主体的工作人员一般具有较高的业务素质和政策水平，掌握的信息比较丰富，有条件对下级行政主体处理行政事务提供业务和政策的指导。其次，虽然省级以上行政主体不具有县、市级行政主体与行政事务发生地之间那种互相了解、熟悉的客观条件。省级以上的行政主体可能会拥有远远大于县、市级行政主体的行政职权，但是，权力的大小与公民的服从程度从来不是成正比的，经验往往可以颠覆意识形态的逻辑。正如有学者所说：“对于任何一种权力的考察，在福柯看来，应当是在微观层面，应当在权力运作的末梢，在一种权力与另一种权力交界的地方；只有在这里，我们才能真正了解权力是如何实现的。”[12]再次，省级以上行政主体不介入具体行政事务的处理，可以用更多的时间来考虑宏观的行政管理问题，制定更加切实可行的公共政策，以指导下级行政主体的行政执法活动。如果省级以上的行政主体经常陷于琐碎、繁杂的行政事务中，可能难以发挥上级行政主体应有的作用。

3.例外情形应当以法律、法规为准。例外情形是指以上述两原则不能确定有效的级别管辖，需要作出变通规定时各种客观情形。为了确定级别管辖的可行性，法律、法规可以作出相应的变通规定。从各国立法和我国的行政执法实践看，例外情形主要有：（1）涉外的行政事务。（2）县、市级行政主体提请处理的行政事务，如因地方保护势力的干扰导致其无法开展正常的行政事务的处理活动，通过法定程序提请省级以上行政主体行使管辖权。（3）涉及两县或两市以上的行政事务，当地县、市级行政主体无法处理的行政事务，如有的环境污染引起的行政事务，经常是涉及到两个以上的行政区域，甚至省级行政区域，在这样的情况下，变通级别管辖权是非常必要的。

（二）地域管辖

地域管辖是指行政主体系统中确定同级行政主体之间首次处理行政事务的分工和权限。任何一个行政主体都有其独立的行政管辖区域，但是，在其管辖的行政区域内，由于行政事务的繁杂而导致的分工，在行政主体之间因行政事务的管辖权会出现交叉、重叠。如我国产品质量法规定，县级以上地方人民政府管理产品质量监督工作的部门负责本行政区域的产品质量监督管理工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督管理工作。[13]这种行政管辖权的交叉、重叠现象可以说是确立行政事务地域管辖权的现实基础。为了确保行政主体有效地行使行政管辖权，科学地划分行政事务的地域管辖权相当必要。

确定地域管辖权的原则应当是：

1.行政主体独占行使管辖权。独占行使管辖权是指某一行政事务所确定的管辖权只能归属于一个行政主体，一般不能确定为两个以上行政主体共同管辖。在行政实践中，一个行政事务如为法律确定为由两个以上的行政主体行使管辖权，可能是立法者出于加强行政管理良好愿望或是受制客观条件所表现出的无奈。这一原则的法律意义在于，它可以提高行政主体的责任心，避免行政管辖权的互相推诿。

2.行政主体便利行使管辖权。便利行使管辖权是指行政主体能以最低的成本管理行政事务。如行政事务发生地往往存在着可以证实该行政事务的主要证据，从便利性的角度出发，地域管辖权一般都由行政事务发生地的行政主体管辖，这便利具有行政管辖权的行政主体收集证据，走访证人。我国行政处罚法确立的地域管辖就是以“违法行为发生地”为依据。[14]这一原则的法律意义在于，它既有利于行政主体减轻行政管理的成本，也有利于行政相对人通过行政主体保护自己的合法权益。

3.行政主体有效行使管辖权。有效行使管辖权是指确定行政事务的管辖权能确保行政主体实现行政职权的目的，从而产生有利于社会发展的正常秩序。行政主体对行政事务行使管辖权，从经济学的角度上讲，它是为社会提供公共产品，这些公共产品包括秩序、安全等。因此，有效行使管辖权要求行政主体必须将行政职权限制在公共产品的生产和供给，否则必然导致行政职权的滥用。也就是说，要确保行政主体有效地行使管辖权，其管辖的事务必须严格限于公共领域，不能涉足于私人领域，更不能与私人争利。这一原则的法律意义在于，必须严格划定政府的职能，才能有效地确立行政管辖权。

（三）特别管辖

特别管辖是级别管辖权和地域管辖权的一种例外。在行政实践中，如我们严格遵循级别管辖权和地域管辖权的原则确立行政管辖权，有时无法解决行政管辖权中所出现的特殊问题。于是，有必要在级别管辖和地域管辖之外创设一种特别管辖权，以弥补行政管辖制度的缺陷。

特别管辖主要有：

1.共同管辖。共同管辖是指两个以上的行政主体对同一行政事务都具有法定的行政管辖权。共同管辖可以分为两种情况：其一，不同质的行政主体对同一行政事务具有共同的管辖权。如《音像制品管理条例》第4条规定，国务院文化行政部门和广播电影电视行政部门共同组成音像制品内容审核机构主管全国音像制品内容的审核工作。[15]根据这一规定，全国音像制品内容的审核工作由国务院文化部和广电部共同管辖。在这种情况下，行政主体作出的具体行政行为应当共同署名。如果是分别作出具体行政行为，则不属于共同管辖的情形。其二，同质行政主体对同一行政事务具有共同的管辖权。如《司法行政机关行政处罚程序规定》第9条规定：“对同一违法行为，两个以上的司法行政机关都有管辖权的，由先立案的司法行政机关管辖。”[16]在这种情况下，只能由其中的一个行政主体行使管辖权。从行政实践看，共同管辖经常是导致行政管辖权冲突的重要根源之一，因此，我们在立法时应当尽可能避免共同管辖。

2.移送管辖。移送管辖是指已经受理行政事务的行政主体因没有法定的管辖权，依法将此行政事务移送到有管辖权的行政主体处理的一种管辖制度。如《医药行政处罚程序暂行规定》规定：“医药行政机关对行政违法案件立案后，发现不属于本行政机关管辖的，应当及时将案件及有关材料移送有管辖权的行政机关。”[17]移送管辖是对无管辖权的行政主体已经受理的行政事务作出的一种管辖权处置，也是行政行为合法性的保障。如有管辖权的行政主体拒绝受理所移送的行政事务，则会引起管辖权冲突。

3.指定管辖。指定管辖是指上级行政主体将某一行政事务依法指定给某一行政主体管辖的一种管辖制度。指定管辖可以分为两种情况：其一，某一行政事务处于无行政主体管辖或者有管辖权的行政主体因客观原因不能行使管辖权时，由上级行政主体指定某一行政主体行使管辖权。其二，两个以上的行政主体对同一行政事务都主张具有管辖权或者都主张没有管辖权时，由上级行政主体指定某一行政主体行使管辖权。如《国家外汇管理局检查处理违反外汇管理行为办案程序》第6条规定：“违反外汇管理行为涉及两个以上外汇局管辖的，应就管辖权协商解决。无法协商解决的，由其共同上级局指定管辖。”[18]指定管辖是行政管辖的一种补充性制度，目的是每一项行政事务都能及时、有效地得到处理。

三、行政管辖权的冲突及其解决

行政管辖权的冲突是行政领域中经常发生的现象，[19]但我国解决行政管辖权冲突的正式法律制度是缺失的。对于行政管辖权的冲突，我们现有的规定通常是：先由行政管辖权冲突的双方协商解决，协商不成的，由其共同的上级行政机关指定管辖。然而，上级行政机关根据什么原则，标准和程序行使指定管辖权，外人却不得而知。这与法治行政的基本要求相距甚远。因此，从法理上论证行政管辖权的冲突及其解决的程序很有必要。

（一）行政管辖权冲突类型

根据现有法律规定和行政实践，行政管辖权的冲突类型主要有：

1.同级不同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突。如关于音像制品的管理，如涉及到非法出版的音像制品由文化部门管理，但如果是淫秽的音像制品则由公安部门管理。如果文化部门查处了淫秽的音像制品，则与公安部门在音像制品管理上发生了管辖权的冲突。类似这种行政管辖权的冲突，在工商部门和质量技术监督部门因产品质量的管理问题上也时有发生。

2.同级同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突。这种行政管辖权的冲突原因主要是：因行政事务涉及到两个以上的行政区域，使这两个行政区域中对此行政事务都有法律上管辖权的行政主体或者都行使行政管辖权，或者都不行使行政管辖权。如在河南省与山东省交界的河南省台前县与山东省的阳谷县，由于行政区划的多次变动、两地居民私下变更土地承包权等种种原因，造成这里土地归属与使用混杂不清、“你中有我、我中有你”的混乱局面，往往是河南人在山东办企业，山东人在河南厂子。对两地的小造纸企业的污染查处，台前县和阳谷县的环境保护部门都有行政管辖权。[20]如果两县的环保部门都想管，或者都不想管，则构成了行政管辖权冲突。

3.不同级同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突。行政主体以层级制作为行使行政权的基本方式，但这种层级制的运转必须以行政主体上下级之间作必要的分工为前提。如对省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。而在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可由市、县人民政府批准。[21]如国务院就已批准的农用地转用范围内的具体建设项目用地作出审批，则构成了不同级同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突。

4.不同级不同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突。这类行政管辖权的冲突并不多见。如衡水市枣强县电力局因不服衡水市工商行政管理局作出的处罚决定，于2000年8月4日向衡水市人民政府申请行政复议。衡水市人民政府以被申请人未在法定期限内提交《复议答辩书》和有关证据材料，作出了撤销了此处罚决定。衡水市工商行政管理局之所以不答辩、不提交有关证据材料，这因为它认为根据《国务院批转国家工商行政管理局体制改革方案的通知》和国家工商行政管理局《关于行政复议案件管辖权问题的答复》，认为工商行政管理局省级以下实行垂直领导体制后，省级以下人民政府对工商行政管理局的具体行政行为不具有行政复议的管管辖权，因此，它在2000年8月11日向衡水市人民政府提交了行政复议案件管辖权异议。[22]这是一种比较典型的不同级不同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突，但在行政实践中并不多见。

（二）行政管辖权争议解决规则

1.行政管辖权争议裁决及时规则。现代社会行政以效率为原则，达成增进人民福利的目的。行政管辖权争议导致行政权被搁置，导致行政主体难以通过行政权实现行政的目的，因此，必须及时解决行政管辖权的争议。及时应当包含如下内方面的内容：（1）应当设置行政管辖权争议解决的相关期限。这些期限应当包括提起争议裁决的期限、作出争议裁决的期限等。（2）与行政管辖权争议有关的行政主体应当及时履行解决争议的义务，如行政主体因管辖权发生争议后，应当在法定期限内将争议提交到有权裁决的机关，否则，有关机关可以追究行政主体负责人的法律责任；再如有权裁决行政管辖权争议的行政主体应当在法定期限内尽快作出裁决，没有法定时由，不得延长裁决作出的期限。（3）为了确保行政管辖权争议及时获得裁决，应当允许行政相对人有提出要求裁决行政管辖权争议的权利。如台湾《行政程序法》第14条规定：“前项情形，人民就其依法规申请之事件，得向共同上级机关申请指定管辖，无共同上级机关者，得向各该上级机关之一为之。受理申请之机关应自请求到达之日起十日内决定之。”确认行政相对人这一权利，有利于防止行政主体怠于行政，从而提高行政效率，并确保公共利益和民众的利益不因行政管辖权争议而受到损害。

2.行政管辖权争议一裁终局规则。行政管辖权争议裁决就性质而言，它是一种解决行政程序僵局的方式，不涉及行政相对人实体利益的重新分配。因此，应当遵守“一裁终局”的规则，以免行政管辖权长时间地处于不确定的状态。一裁终局意味着：（1）无论是行政主体还是行政相对人，即使对行政管辖权争议裁决不服，也不再为其提供救济的法律程序，行政管辖权争议即产生不可变更的执行力。（2）行政管辖权争议裁决一经作出并送达到相关的行政主体和行政相对人，即产生了不可再争的执行力。（3）如果行政相对人认为行政主体作出的管辖权裁决违法，可以作为不服具体行政行为而提起行政救济的一个附带的理由，请求行政复议机关或者法院审查。如行政相对人对行政管辖权争议裁决异议成立，则该具体行政行为应当认定为有瑕疵的行政行为。

3.行政管辖权争议裁决书面规则。行政管辖权争议裁决系要式行政行为，必须以书面形式为之。书面规则要求：（1）行政管辖权争议裁决必须符合行政主体公文制作的要求，以文字的形式承裁行政管辖权争议的全部内容，不得以其他形式记录与行政裁决有关的内容。（2）行政管辖权争议裁决书必须以法定程序送达相关的行政主体和行政相对人，否则，该裁决书不产生法律效力。（3）行政管辖权裁决书如发生文字书写、计算、标点符号运用等错误，除非这种错误会使人得出相反的结论，否则对该裁决书的效力不产生影响，作出裁决的行政主体可以自行更正即可，（4）在行政紧急的情况下，行政主体可以口头的形式作出行政管辖权争议裁决，但事后应当制作裁决书或者书面记录存档备查。

（三）行政管辖权争议解决程序

1.申请或提交。申请是指行政相对人认为行政管辖权争议影响其合法权益而向有关行政主体提出裁决的请求；提交是指行政管辖权争议的一方行政主体向有关行政主体提出要求裁决的意思表示。为了确保行政效率，法律应当明确规定行政相对人或者行政主体应当在行政管辖权发生后的法定期间内申请或提交裁决书。申请或提交是行政管辖权争议解决程序的开始。虽然它需要符合条件才能启动程序，但设置这一程序的基本指导思想是尽可能减少启动此程序的条件，提高启动此程序的便利性。

2.书面审理。书面审理是指行政管辖权争议裁决机关仅就案件的书面材料真实性、合法性进行审查。这里的书面材料是指申请人或者提交人就行政管辖权的争议所提供的有关证据、规范性文件以及其他相关材料。它是与言词审理相对的一种审理方式。确立书面审理方式的理由主要是基于行政效率的需求。行政管辖权争议所涉及到的事实一般并不复杂，因此，通过书面审理方式完全可以达到审理的目的。

3.作出裁决。作出裁决是指行政管辖权争议裁决机关在查明争议事实的基础上，运用法律对行政管辖权争议作出的决定。为了确保行政效率，法律应当规定行政管辖权争议裁决机关作出裁决的法定期限。这个法定期限自接到要求对行政管辖权争议裁决之日起10天为宜。行政管辖权争议一经作出，应当按法定程序送达行政相对人和行政主体。

注：

[1]如《瑞士行政程序法》、《奥地利行政程序法》、《德国行政程序法》等都专门规定了行政管辖权的问题，我国台湾《行政程序法》以专节规定了行政管辖权。

[2]《煤炭行政处罚办法》（煤炭工业部1997年5月19日）

[3]《中华人民共和国行政处罚法》第24条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。

[4]（法）埃米尔·涂尔干：《社会分工论》，渠东译，生活。读书。新知三联书店2000年版，第219页。

[5]（英）威廉·韦德：《行政法》楚剑译，中国大百科全书出版社1997年版，第3页。

[6]王金年：《中国大精减—第四次机构改革现状及思考》，济南出版社1998年版，第1—2页。

[7]刘军宁：《市场与宪政》，载《市场逻辑与国家观念》（公共论丛），生活。读书。新知三联书店1995年版，第22页。

[8]万光侠：《效率与公平-法律价值的人学分析》，人民出版社2000年版，第235页。

[9]叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社1996年版，第90—92页。

[10]我国诉讼法中级别管辖理论是值得我们反省的。以诉讼主体的行政级别、社会地位和争议标的等作为确定级别管辖的标准，实质上是反法治理念的。1974年美国的水门（Watergate）事件中，哥伦比亚特区的联邦地区法院（相当于我们的基层人民法院）对此案行使了管辖权，并向尼克松总统发出了要求其交出录音磁带的传票。在我国法律文化背景下，这种做法确实匪夷所思。

[11]时蓉华编著：《社会心理学》，上海人民出版社1986年版，第268页。

[12]苏力：《送法下乡-中国基层司法制度研究》，中国政法大学出版社2000年版，第36页。

[13]《中华人民共和国产品质量法》第6条第2款。

[14]《中华人民共和国行政处罚法》第20条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”

[15]《音像制品管理条例》（国务院1994年8月25日）。

[16]《司法行政机关行政处罚程序规定》（司法部1997年2月13日）。

[17]《医药行政处罚程序暂行规定》（国家医药管理局1997年8月7日）。

[18]《国家外汇管理局检查处理违反外汇管理行为办案程序》（国家外汇管理局1997年4月8日）。

[19]如九江长江大桥连通江西九江市和湖北黄梅县，为了方便两岸的百姓，2000年3月25日开通了一条跨省公交线。然而，不到一个月湖北省黄冈市交通局运管处向隶属城建部门的公交公司下达了《交通违法行为通知书》，不允许公交公司“擅自经营”。之后，为了证明线路的“性别”及行政管辖权归本部门所有，交通、城建两家部门针尖对麦芒-都搬出了有利己方的部门行政规章，并向各自的省厅乃至国家交通、建设两部汇报。而黄冈市人民政府也没有出面就管辖权作出裁决。沈小平：《部门利益公众利益谁大》，《法制日报》2000年11月20日。

[20]黄勇：《严查环境违法行为专项行动，跨省联合严打小造纸》.

管辖范文篇5

【关键词】提单管辖权条款；协议管辖；格式条款

提单管辖权条款，是指规定如果提单当事人一旦发生争议，如果诉诸诉讼，则因提单或与提单有关的一切纠纷由某一特定法院或某地有管辖权的法院管辖的条款。协议管辖源于当事人“意思自治”原则，指的是双方当事人可以协议将他们之间可能发生的或者已经发生的纠纷交付给一国法院管辖和审理。由于协议管辖具有确定性和可预见性、避免管辖权冲突等优点，因而在世界各国大多得到承认，虽然有不同程度的限制。提单管辖权条款是否属于协议管辖条款而真正体现提单当事人的合意，无论从国际还是国内来看，目前都是一个争议较大的问题。

一理论和实践中的争议和混乱

肯定说认为提单管辖权条款体现当事人的意思自治，属于协议管辖的范畴。如郑智华法官认为：“鉴于提单的特别性质，还是把提单背面管辖条款作为一种协议管辖，更能理顺相关问题，当然，在协议管辖制度立法意图及其功能造成的扭曲的情况下：就有必要对这些现象进行必要的和适当的规制。”[1]赵程涛律师认为：“提单背面就印制着协议管辖条款。协议管辖,是当事人基于意思自治,明确规定当事人双方的争议由某特定国法院管辖。这为各国国内法及许多国际公约所承认。提单背面的管辖权条款一般均规定由承运人所在地法院为管辖法院,这也是国际海上货物运输的惯例。”[2]

否定说认为提单管辖权条款只是承运人单方面的意思表示，未经提单持有人明确接受则对其不具有法律效力。如朱作贤博士、李东法官认为：“从理论上来讲，提单上的管辖权条款根本不是合同双方协商的结果。……我国的民事诉讼法第244条虽然规定涉外合同纠纷的当事人可以书面选择与争议有实际联系的管辖地，但如果参照希腊、意大利等国的判例以及欧盟法院在TheTillyRuss一案中的意见，完全可以认为提单管辖权条款缺乏当事人的合意，并非当事人的书面协议。”[3]对于同属于纠纷解决方式之一的提单仲裁条款是否能约束提单受让人，[4]广州海事法院予以了否认，其理由是：“我院经研究认为，提单仲裁条款是提单签发人，即承运人根据自己的意愿单方拟定、并强加给提单持有人的，该仲裁条款不是提单持有人的真实意思表示，提单持有人并没有就提单的仲裁条款与承运人磋商，……此外，托运人并不关心提单中的仲裁条款，托运人在洽谈托运时仅仅关心船期、运价等，因为只有这些方面才与托运人有真正的利害关系，货物风险在装船时已经转移，托运人对在提单中商定一个更合适的仲裁条款、以利于提单持有人向承运人索赔不感兴趣，导致承运人完全垄断提单中这一条款的拟定，所拟定的条款通常对承运人有利，而不利于提单持有人。因此，提单中的仲裁条款对提单持有人应不具有约束力。”[5]李海教授也认为：“对于提单受让人来讲，他从来都没有机会与签发提单的承运人就用仲裁方式解决提单争议的事宜进行过任何意义的协商，或进行过任何文件往来。如果说他们之间存在仲裁协议的话，那么我们不禁要问：他们之间的仲裁协议到底是通过何种方式达成的？显然，把提单中的仲裁条款强加予提单受让人，毫无法律依据。”[6]

我国海事法院也曾以提单管辖权条款缺乏当事人合意为由予以否认。如天津高级人民法院（2001）高经终字第48号民事裁定书撤销了原审天津海事法院（2000）海商初字第365号民事裁定书，确认天津海事法院对争议案件具有管辖权。其理由是：本案之上诉人作为货物保险人，其代位求偿权来自收货人，收货人并未经通常的要约承诺过程参与运输合同的订立，而只是在货物启运后，通过提单的合法转让取得提单；即使涉案承运人的提单是固定的、公开的，由于收货人并无选择承运人的权利，因而其没有机会事先获知其将取得的提单管辖权条款，也没有机会对提单条款表示异议；即收货人与承运人之间并未就管辖权条款达成协议，故该提单的管辖权条款对收货人没有约束力。[7]

二提单管辖权条款的协议管辖性质之分析

一般的合同中的协议管辖条款，由于当事人双方选择合适的法院，只要符合法律规定，其效力一般都得到肯定，然而，由于提单条款包括管辖权条款一般是承运人单方面制定，提单持有人并没有与之进行协商，其“协议管辖”的程度无疑打了折扣，然而笔者认为提单管辖权条款并不体现提单当事人的合意的理由并不充分，提单管辖权条款的协议管辖的基本性质并没有改变，理由如下。

首先，提单持有人应当受提单全部条款的约束，而不应对提单条款有所区分。提单条款固然是承运人单方面拟定的，没有和提单持有人协商，提单持有人也不可能作出意思表示，但这是由国际贸易的特点和提单的高度流通性决定的，承运人在签发提单时，不可能知道谁是提单受让人[8]，更谈不上和提单受让人协商提单条款了。提单作为国际贸易中大量使用的运输单证，具有高度的文义性和公信力，其条款对于承运人和提单持有人均具有法律约束力，提单持有人必须按照提单的规定主张权利和承担义务，承运人也应按提单的记载交付货物。提单管辖权条款和提单其他条款一样，都是格式条款，二者的效力不应因为条款内容不同而有所区别。提单管辖权条款没有经过提单持有人的意思表示，其他提单条款同样也没有经过提单持有人的意思表示，以提单持有人没有作出意思表示为由否认提单管辖权条款的效力在逻辑上显然不能自圆其说，前后矛盾，采取双重标准是没有理由的。[9]况且，提单持有人如果对提单管辖权条款不予接受，是有机会作出这种意思表示的，其可以在信用证中规定只接受提单管辖权条款所选择法院为中国法院的提单，如此可以逼迫托运人租船时选择中国船舶。[10]

其次，提单条款是典型的格式条款，但格式条款只是受法律规制，并不当然无效。我国《合同法》第第四十一条规定：“对格式条款的理解发生争议的，应当按照通常理解予以解释。对格式条款有两种以上解释的，应当作出不利于提供格式条款一方的解释。格式条款和非格式条款不一致的，应当采用非格式条款。”可见，《合同法》是按照“通常理解”来解释格式条款，而不是仅仅因为格式条款就否认其效力，格式条款的广泛存在是节约交易成本的要求，正如德国学者罗伯特•霍恩提出的“在今天，没有这些格式合同统一的条款，很多工业、贸易和商业部门的运作将变得难以想象，这些统一的条款使大宗交易成为可能，并为计算机的使用提供了便利的条件。那些适用各种不同交易中特定问题条款的制定，统一了人们的法律行为”。[11]上文中广州海事法院就以提单仲裁条款“承运人完全垄断提单中这一条款的拟定，所拟定的条款通常对承运人有利，而不利于提单持有人”而否定其对提单受让人的约束力，这种理由是站不住脚的，“要么接受，要么走开”（takeitorleaveit）即不可协商性本来就是格式合同的特征，格式条款往往对格式条款提供者有利而对接受者不利，而利和不利并不是判断其有效无效的标准，我国《合同法》第四十条规定：“具有本法第五十二条和第五十三条规定情形的，或者提供格式条款一方免除其责任、加重对方责任、排除对方主要权利的，该条款无效。”可见，格式条款有效无效的标准是“免除其责任、加重对方责任、排除对方主要权利”，[12]而提单规定的外国法院管辖权条款并不一定免除了承运人的责任，也并不一定加重了对方责任或排除了对方主要权利。

追根溯源，否定论的本质仍在于企图推翻格式条款的效力。然而，虽然说自格式合同产生之日起，反对论者就试图将之扼杀，但是格式合同并没有销声匿迹，反而如雨后春笋一样发展起来，并且在现实生活中得到越来越广泛的运用，其原因在于格式合同仍然有着深厚的社会基础支撑其存在。“很显然，用‘定式合同中不存在当事人的合意’为由来否认大量存在而又日益增多的定式合同是不合时宜的。”[13]李永军先生在其名著《合同法原理》一书中提到，定式合同的理论基础有契约自由论、交易成本节约论、企业内部组织论，除此外，法人制度的产生以及追索成本也是定式合同发生发展的重要因素。[14]可见，仅仅以格式条款、提单受让人没有参与提单管辖权条款的制定为由否定其效力是没有充分依据的。

再次，肯定提单管辖权条款的协议管辖属性符合我国《海商法》的规定。我国《海商法》第七十八条第一款规定：“承运人同收货人、提单持有人之间的权利、义务关系，依据提单的规定确定。”其中的“权利”是否包括诉讼权利，有论者持否定态度，如许杨勇法官认为：“《海商法》第四章海上货物运输合同通篇规定的是实体权利、义务问题，而并未涉及诉讼管辖问题。所以，根据作为特别法的《海商法》的规定不能直接判断出该类条款是否有效。”[15]笔者认为，这种观点是没有依据的。“权利”不仅包括提单中规定的实体权利，也包括争议处理方式等程序性权利，程序性权利为实体权利的实现服务，把依据管辖权条款提取诉讼的权利排除在“权利”之外是没有任何依据的。

复次，承认提单管辖权条款的协议管辖性质，与世界上大多数国际的做法也是相一致的。目前除了意大利、澳大利亚、新西兰等极少数国家明确否认提单管辖权条款的法律效力外，其它大多数国家如美国、英国、加拿大、北欧国家、日本、新加坡等航运贸易大国都对提单管辖权条款的效力没有明确规定，但是其基本态度是承认提单管辖权条款的协议管辖性质，但是又通过各种各样的手段给予限制。若从根本上排除了提单管辖权条款的协议管辖本质，则未免太过武断冲动，违反了国际民商事管辖权的国际协调原则必为国际社会反对而对本国不利。其实，承认提单管辖权条款的协议管辖性质也不会造成如有些论者提到的损害我国商业利益的后果，在我国目前的法律框架内，可以通过各种手段去规制，比如选择的法院须与争议有实际联系、管辖权条款不得免除或减轻承运人的责任或加重提到持有人的责任、管辖权条款应该合理明示、对等原则的运用等。最后，承认提单管辖权为协议管辖也符合我国的国情和航运企业的利益。根据《联合国贸发会2005年海上运输回顾》的统计，2004年中国大陆的贸易份额占全球百分比是6.2%，商船吨位占全球比例为6.8%，[16]可见，我国不仅是一个贸易大国、更是一个航运大国，并且航运权重还略比贸易大，这种利益的均势决定了船货双方的利益都很重要，基点是保护力度应相当。如果彻底否认提到管辖权条款为协议管辖，迫使外国航运公司到中国诉讼，无疑极大方便我国货方诉讼，但是势必会使得我国航运公司的提单中国法院管辖权条款也得不到外国法院的支持和承认，这对于我国航运企业是极为不利的，也明显与我国保护航运促进商船队的发展的目标显然不符合。

三结语

否定提单管辖权条款效力论者的观点，其基点是保护国内货方的利益，仍然带有较强的行使管辖权的单边主义痕迹，但正如徐卉博士所言：“事实上，调整涉外民商事诉讼管辖权规则、解决涉外民商事诉讼管辖权冲突的真实基础是合理性原则。”[17]在这个全球经济日益一体化的今天，任何法律选择必须兼顾他国的利益，只有这样，才能实现双赢的目标，肆意否认提单管辖权条款的意思自治性质，必然会打破国际民事诉讼的均衡秩序而受到他国报复，其中利害得失自然不言自明。

【注释】

[1]参见郑智华（宁波海事法院法官）：《提单背面管辖条款性质若干问题探析》，载《海事司法论坛》，2004年第2期，第59页。

[2]参见赵程涛：《一起提单管辖权条款纠纷案之我见》，载《中国海商法年刊1999年》第404页。

[3]参见朱作贤、李东：《论提单管辖权条款的效力》，载《中国海商法协会通讯》2005年第4期，第83－84页。

[4]提单管辖权条款和提单仲裁条款本来是两码事，但是从法律的强制性规定对提单条款效力的限制看，提单中的管辖权条款效力远比仲裁条款效力难以承认，若提单仲裁条款的协议仲裁性质被否定，则提单管辖权条款的协议管辖效力则不攻自破。

[5]参见《广东省高级人民法院关于中国人民保险公司厦门分公司与中波轮船股份公司保险代位求偿纠纷管辖权问题的请示报告》，载《涉外商事海事审判指导》2005年第1辑，总第10辑，第92页。

[6]参见李海：《关于提单仲裁条款效力若干问题的思考》，载《中国海商法年刊》2004年卷，第126－127页。

[7]参见朱作贤、李东：《论提单管辖权条款的效力》，载《中国海商法协会通讯》2005年第4期，第83页。

[8]除非在记名提单的情况下，国际贸易中一般使用指示提单，但即使记名提单，承运人也不可能远隔重洋和记名提单收货人协商管辖权条款。

[9]此理由参考了黄伟青法官在论述提单持有人应当受并入提单中的租约仲裁条款的约束的理由，谨致谢意！参见黄伟青：《并入提单的仲裁条款若干法律问题探讨》，载《中国海商法年刊》2000年卷，第64页。

[10]当然这是在CIF和附加服务的FOB的情形下。

[11]参见［德］罗伯特•霍恩、海因•可茨、汉斯•G•莱塞：《德国民商法导论》，楚建译，大百科全书出版社1996年版，第94页。

[12]本文语境所讨论的是提单管辖权条款的效力，故合同法第五十二条规定的合同因欺诈等损害国家利益无效等和第五十三条造成对方人身伤害的合同条款和因故意或者重大过失造成对方财产损失的合同条款无效，这与提单管辖权条款的效力一般没有关系，不再讨论。

[13]参见李永军著：《合同法原理》，中国人民公安大学出版社1999年版，第322页。

[14]同上注，第326－329页。

[15]参见：（2003）甬海商初字259号案

管辖范文篇6

国际商事仲裁管辖权是指仲裁机构或仲裁庭依据法律的规定，在当事人约定的某种情况发生时对某一特定的争议享有审理并做出裁决的权利，是国际商事仲裁机构或仲裁庭有权对特定的国际商事争议进行审理并做出有拘束力的裁决的依据。

管辖权异议就是对仲裁机构或仲裁庭审理案件并做出裁决的权力提出抗辩，以否定仲裁机构或仲裁庭的管辖权。管辖权问题是仲裁程序必须解决的首要问题，是否存在仲裁管辖权，对于仲裁庭和当事人都是十分关键的问题，它是仲裁程序进行的基石和条件。管辖权的问题没有处理好，没有管辖权，即使做出了裁决书，也可能被法院撤销或者拒绝执行。

对仲裁管辖权的异议，按照异议所针对的对象划分，可分为针对仲裁机构提出的管辖权异议和针对仲裁庭提出的管辖权异议。前者只可能发生于机构仲裁中，后者既可能发生于机构仲裁中，也可能发生于临时仲裁中。

如果按照所提异议是否涉及仲裁管辖权之根本所在，也可将管辖权异议分为两类：一类是部分异议，一类是完全异议。对提交仲裁庭的仲裁请求或反诉请求中的某些问题是否属于仲裁管辖范围而提出质疑，属于对仲裁管辖权的部分异议。如果从根本上否定仲裁机构或仲裁庭进行有关仲裁活动的权力，则属于对仲裁管辖权的完全异议。

如果按照所提出的管辖权异议的内容来划分，可以分为仲裁庭根本就没有管辖权的异议和仲裁庭行使管辖权不当的异议。第一种情形是指当事人认为根本就没有订立仲裁协议或协议无效等原因使得仲裁庭根本就没有管辖权；后一种情况指仲裁庭有管辖权但没有恰当行使，包括仲裁庭超越管辖权和裁决并未解决当事人所提交的全部争议，即通常所说的超裁和漏裁。

二、管辖权异议的依据

（一）裁决程序中

概而言之，仲裁管辖权来自于当事人的协议以及法律规定对该协议效力的限制。从立法和实践来看，仲裁机构或仲裁员以及法院在确定仲裁管辖权时主要考虑下面三个因素：一是当事人之间有无签订有效、可执行的仲裁协议；二是争议事项是否具有可仲裁性；三是提起仲裁的争议事项是否在仲裁机构或仲裁员的受案范围内。而如果一方当事人试图否认仲裁管辖权，理由也主要出在这几方面，使仲裁管辖权足以成立的每一个因素和环节反过来都有可能成为当事人抗辩的理由，即：否认仲裁协议的有效性或可执行性、否认争议事项的可仲裁性、否认争议事项属于仲裁机构/仲裁员的受案范围。

1，对仲裁协议的异议

仲裁协议是指双方当事人愿意把他们之间将来可能发生或者业已发生的争议交付仲裁的协议。它是确定国际商事仲裁管辖权的必要条件之一，被称作国际商事仲裁的基石。仲裁协议具有法律拘束力，一方面，仲裁协议是任何一方当事人将争议提交仲裁的依据，一旦发生仲裁协议范围内的争议，当事人不得单方就同一争议向法院起诉；另一方面，仲裁协议也是仲裁机构和仲裁庭受理争议案件的依据，是仲裁机构取得管辖权的必要条件之一。如1998年《国际商会仲裁规则》第4条第3款明文规定，当事人申请仲裁时必须提交仲裁协议；1976年《联合国国际贸易法委员会仲裁规则》第3条规定：申诉人提交的仲裁通知书应包括所根据的仲裁条款或另行规定的单独仲裁协议。可见，仲裁协议的核心作用是确立、保障仲裁管辖权。

对仲裁协议的异议主要是当事人提出仲裁协议是无效的或不可执行的。例如，在申请人东方电力安装股份公司与被申请人辽宁对销贸易公司的案件中，被申请人提出管辖权异议，理由是双方没有约定明确的仲裁条款。双方在合同中约定的争议解决的条款为“一切因执行合同或与本合同有关的争议，双方应友好协商解决，如不能解决，可通过被告国对外贸易仲裁机关裁决。”被申请人认为对仲裁机关约定不明确，根据仲裁法第16条，该仲裁条款是无效的。

中国国际经济贸易仲裁委员会（CIETAC）于2000年11月做出裁定认为，《仲裁法》第16条关于仲裁协议应当具有“选定的仲裁委员会”的要求，不仅包含双方当事人在仲裁协议中明确写明了仲裁机构的名称这种形式，还包含双方虽未写出仲裁机构的名称，但可以根据双方当事人的意思表示而合理确定出特定的仲裁委员会这种情况。否则，许多在实践中可操作的仲裁条款将因其措辞不够规范而无效，影响当事人实现以仲裁方式解决纠纷的愿望。本案中尽管双方当事人的所在国俄罗斯和中国目前都有多家涉外仲裁机构，但在本案合同签订的时候，即1995年3月和6月，中国的涉外商事仲裁机构只有中国国际经济贸易仲裁委员会一家，因此尽管仲裁机构的名称在仲裁条约中没有明示，但通过申请人提起针对中方仲裁的行为已将仲裁机构特定化，从而符合仲裁法第16条关于“选定的仲裁委员会”的要求，因而仲裁委员会对本案具有管辖权。

还有对仲裁协议的存在和效力并无异议，但是对仲裁协议的当事人有异议的。申请人共荣火灾海上保险相互会社与被申请人青岛金岛海珍品养殖有限公司一案中，被申请人与三协会社于1996年6月签订了销售合同。后因货物有问题，申请人按照保险合同陪付给三协会社8，087，155日元，并取得代位求偿权。申请人因此依据销售合同中的仲裁条款向仲裁委员会提出仲裁申请。被申请人提出管辖权异议，理由是被申请人与申请人从未签订过仲裁协议。

本案中，双方当事人对被申请人和三协会社之间存在仲裁条款没有异议，双方争议的问题是作为保险公司的申请人在取得代位求偿权之后是否有权依据该仲裁条款对被申请人提起仲裁。本案的管辖权问题则转化为已取得代位求偿权的申请人能否享受原债权人所有权利，包括仲裁解决纠纷的权利。

仲裁委员会认为，合同债权转移的一个基本原则是要保证原合同的当事人在合同中的地位不因某一方当事人的行为而得到改变。如果允许受让人在接受合同中其他权利的同时排除接受仲裁条款的管辖，则导致被转让合同的另一方当事人无法行使原合同中通过仲裁的方式解决纠纷的权利，因而改变了其在原合同中的地位，也违背合同法关于权利转移的基本原则。因此，在转让合同其他权利的同时唯独将仲裁条款排除在外是没有道理的。因而仲裁委员会认为，仲裁条款随着根据贸易合同和保险合同转移的追索权而转移，仲裁条款不仅约束原贸易合同的当事人，而且约束代为行使贸易合同中追索权的保险人和原贸易合同中相对于转让方的另一方当事人。在本案中，销售合同中的仲裁条款同时约束作为保险公司的申请人和销售合同的另一方被申请人。申请人和被申请人都有权依据该仲裁条款提出仲裁申请。因而仲裁委员会对本案有管辖权。

2，对可仲裁性的异议

国际商事仲裁只适宜于一定特性的争议，这是各国仲裁法及相关国际立法都认可的原则，也就是说，对当事人约定提交仲裁的争议，并不见得都可以由仲裁员行使实体管辖权，仲裁员或法院首先必须确定有关争议事项是否在仲裁范围之内，可否通过仲裁方式解决，这就是所谓争议事项可仲裁性的问题。概言之，可仲裁性问题实际上是国家对仲裁范围施加的一种限制，即一些争议可以仲裁解决，而另一些争议却不能通过仲裁方式解决。1923年日内瓦《仲裁条款议定书》将仲裁协议事项限制在“商事问题或者其他可以用仲裁方式解决的问题”。1958年《纽约公约》则规定有商事保留条款。其缔约国可以声明“本国只对根据本国法属于商事的法律关系，不论是不是契约关系，所引起的争执适用本公约”，从而把非商事争执排除在适用《纽约公约》之外。大约37%的缔约国包括如美国、加拿大、韩国和中国这样主要的贸易国家采用了此项保留。可以看出，这些普遍性条约对可仲裁性与非可仲裁性的界限并未作具体划分，这是由于可仲裁性的背后是一国的公共政策，争议事项可仲裁性的概念实际上是对仲裁范围施以的一种公共政策限制。每一个国家都可以出于本国公共政策的考虑，决定哪些问题可以通过仲裁解决，哪些问题不可以通过仲裁解决。根据仲裁制度本身特殊性和目前国际上通行做法，各国在确定仲裁管辖范围时，已形成几项原则：（1）仲裁纠纷的双方当事人必须是平等主体；（2）仲裁事项是当事人有权处分的实体权利；（3）仲裁事项是民商事争议，一般表述为“契约性和非契约性商事争议”。

关于可仲裁性问题，我国《仲裁法》第2条规定：“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产纠纷，可以仲裁。”第3条规定：“下列纠纷不能仲裁：（一）婚姻、收养、监护、抚养、继承纠纷；（二）依法应当由行政机关处理的行政争议。”这两条分别以概括和列举排除方式界定了中国商事仲裁的适用范围。

涉及犯罪的刑事案件显然是不可以仲裁的，在CIETAC受理的案件中，就有当事人以此为理由提出管辖权异议的。在申请人新博瑞国际贸易有限公司与被申请人KindFullLtd.一案中，申请人称其已向被申请人支付了303，000美元货款，但未收到合同项下的货物，因此要求被申请人退还其货款，并赔偿相应损失。被申请人认为，是货物的装船人、交单人伪造提单和品质证书，骗取货款，已以诈骗案向洛杉矶警方和美国联邦调查局报案。因此，本案是一刑事案件，不是经济纠纷，不应提交仲裁处理。

仲裁委员会经审理认为，申请人和被申请人之间所订的是货物买卖合同，双方之间是货物买卖的民事法律关系；被申请人所称的货物装船人、交单人并非本案申请人或被申请人，并且，美国警方和联邦调查局是对货物的装船人、交单人的诈骗行为进行侦讯，而不是对本案申请人和被申请人之间因其货物买卖合同所发生的争议进行审理。因此，这不能成为否定仲裁委员会依据申请人与被申请人签订的买卖合同中的仲裁条款而对他们之间在履行上述合同过程中产生的本案争议的管辖权的理由。因而仲裁委员会具有管辖权。

另外，《仲裁法》第77条又规定：“劳动争议和农业集体经济组织内部的农业承包合同纠纷的仲裁，另行规定。”也就是说，将劳动争议和农业承包合同纠纷，排除在商事仲裁范围之外，不适用仲裁法有关制度和规定，对此类纠纷适用另外的非商事仲裁制度。这主要是因为这两类纠纷与一般意义上的商事仲裁相比较具有特殊性，表现在：第一，对劳动争议的仲裁和农业承包合同纠纷的仲裁，一般都不需要事先签订仲裁协议，只要当事人一方申请，即可进行仲裁。第二，劳动争议仲裁和农业承包合同纠纷的仲裁实行地域管辖原则，而不像商事仲裁当事人可以不按行政区划，任选一个仲裁机构受理案件。第三，劳动争议仲裁和农业承包合同纠纷实行的是先仲裁后审判制度，当事人不服裁决，还可以在法定期间内向人民法院提起诉讼，而不像一般的商事仲裁实行一裁终局制度。

3，对仲裁机构受案范围的异议

现代国际商事仲裁主要是机构仲裁，各国的仲裁机构可谓形形色色，机构林立。所有这些仲裁机构，出于种种原因，有的只受理国际或涉外的案件，有的只受理非国际或涉外的国内案件，有的则受理全部的国内、国际案件；有的把自己的受案范围限制在某一专门领域如专事海事、油脂与咖啡等农产品或工程等方面争议的仲裁，另一些机构则是综合性的，只要是可仲裁的争议均可提交其解决。仲裁机构在决定其对某一案件是否有管辖权时，必须要考虑到受案范围的问题，法院在决定是否强制执行仲裁协议和仲裁裁决时，也不可避免地要遇到这个问题。

对这一问题，在仲裁立法中予以明确规定的国家并不多见，大多数仲裁机构的仲裁规则对本机构的受案范围则有所规定。如1998年《国际商会仲裁规则》第1条限定国际商会仲裁院的职能是以仲裁方式解决国际性的商事争议，但根据仲裁协议，仲裁院也处理非国际性商业争议；1994年《世界知识产权组织仲裁中心仲裁规则》未规定受案范围，该中心不仅可受理国际上私人间的知识产权争议，也可以受理其他争议。

仲裁机构应当遵守自己的受案范围，即使该范围是仲裁机构自己划定的，对其仍有强制力。仲裁机构受理了权限以外的争议，对方当事人有可能认为该争议对该机构来说是不可仲裁的，该机构不具有管辖权。根据《纽约公约》第2条、第5条或有类似内容的法律，对这种裁决法院可拒绝承认和执行。

中国曾经是实行双轨制的仲裁制度：CIETAC受理涉外或国际性经贸争议，中国海事仲裁委员会专事处理海事争议，而其他三千多个国内仲裁机构主要受理无涉外因素的国内纠纷。而1996年6月8日国务院办公厅的《关于贯彻实施〈中华人民共和国仲裁法〉需要明确的几个问题的通知》（国办发〔1996〕22号）打破了仲裁的双轨制。其第3条规定：新组建的仲裁委员会的主要职责是受理国内仲裁案件；涉外案件的当事人自愿选择新组建的仲裁委员会仲裁的，新组建的仲裁委员会可以受理。这意味着新组建的仲裁机构的受案范围扩大为综合性的，涵盖民事、经贸、海商等纠纷，无论是国内的还是涉外的。在这种情况下，CIETAC也开始谋求成为综合性仲裁机构，在它的2000年仲裁规则中，其受案范围也扩大到“当事人协议由仲裁委员会仲裁的其他国内争议”。可见，尽管对此褒贬不一，中国仲裁制度的双轨制已在事实上融合。

上述三点是法院或仲裁员确定仲裁管辖权应考虑的主要因素。但这并不是绝对的，确定仲裁管辖权时，根据争议的具体情况，可能还有其它的一些实际因素需要考虑，比如一事不再理的原则也是当事人提出管辖权异议的一个重要依据。限于篇幅，这里不再赘述。

（二）裁决做出后

在裁决做出以后，当事人对裁决提出异议要求撤销时，或者要求承认与执行仲裁裁决时，法院同样要考虑管辖权的问题。这一阶段当事人提出管辖权异议的依据除了上述理由外，很重要的一点就是仲裁庭没有恰当行使管辖权，出现了超裁或者漏裁的情况。仲裁庭超裁，意味着仲裁庭虽然有权仲裁某一纠纷，却以超越权限的方式对某些事项做出裁决。比如，仲裁庭就当事人未交付仲裁的事项或者虽提交仲裁但在仲裁协议范围之外或仲裁范围之外的事项做出裁决，或者仲裁庭没有按照当事人的授权及法定的权限做出裁决；仲裁庭漏裁意味着仲裁庭只是部分地解决了当事人提交的争议，还有部分仲裁请求没有获得解决。

无论是在国内仲裁法中，还是在国际商事仲裁公约中，仲裁庭恰当行使管辖权，不得超裁或漏裁都被置于重要的位置。在法国，当事人在法国法院可对仲裁裁决提出异议的不多的几条理由中，有一条即为“仲裁员未依照其任务进行裁决”。中国1994《仲裁法》第58条中规定“裁决的事项不属于仲裁协议的范围或者仲裁委员会无权仲裁的”，当事人可以向法院申请撤销。美国联邦仲裁法中规定的撤销仲裁裁决的理由也有一条就是“仲裁员超越权力或者没有充分运用权力”。德国、英国、俄罗斯等许多国家的仲裁法均有类似规定。1958年《纽约公约》中也规定，如果证明：“裁决涉及仲裁协议所未曾提到的，或者不包括在仲裁协议规定之内的争议；或者裁决内含有对仲裁协议范围以外事项的决定”，可根据当事人的请求，拒绝承认和执行该项裁决。公约还进一步规定，对于仲裁协议范围以内事项的决定，如果可以和对于仲裁协议范围以外的事项的决定分开，则该部分的决定仍可予以承认和执行。

三，国际商事仲裁管辖权异议的管辖权

如果当事人对仲裁庭的管辖权提出异议，由谁来裁判这一异议呢？这在提起仲裁申请阶段和裁决做出后的阶段都比较好判断，因为这两个阶段都属于司法阶段，当事人通常都是直接向法院提出有关仲裁管辖权的异议。例如，一方当事人在另一方当事人提起仲裁时，因对仲裁管辖权有异议而拒绝参加仲裁，且直接向法院起诉要求法院对异议做出决定；在裁决做出后，当事人也可能以仲裁庭不具有管辖权为由，向法院提出撤销裁决之诉。在这两个阶段当然只能由法院来行使管辖权。但在裁决进行过程阶段就比较复杂了，是由仲裁庭本身、仲裁机构，还是由管辖法院来判断呢？这就是国际商事仲裁管辖权异议的管辖权问题。大多数国家的仲裁立法都采取了管辖权/管辖权理论，即由仲裁庭来决定自己对特定案件有没有管辖权。在中国，情况就要特殊一些了。对这个问题的讨论分两个层次，一是司法程序和仲裁程序各自权限的划分问题，二是仲裁庭和仲裁机构各自权限的划分问题。

（一）管辖权/管辖权，司法程序还是仲裁程序

中国仲裁法中的有关规定只有第二十条：

“当事人对仲裁协议的效力有异议的，可以请求仲裁委员会做出决定或者请求人民法院做出裁定。一方请求仲裁委员会做出决定，另一方请求人民法院做出裁定的，由人民法院裁定。当事人对仲裁协议的效力有异议，应当在仲裁庭首次开庭前提出。”

这个法律规定还是有值得商榷的地方，第一，中国仲裁法中没有明确提到管辖权异议，而代之以对仲裁协议的异议，这是不全面的。如果当事人对仲裁协议本身没有异议，但就争议事项的可仲裁性，或受案仲裁机构的权限而提出管辖权异议，如何处理似乎从《仲裁法》上找不到依据。在这个问题上，CIETAC加以了补救，其仲裁规则关于管辖权抗辩使用了“仲裁协议及/或仲裁案件管辖权的抗辩”的用语，显然是同意仲裁案件管辖权的抗辩不仅仅是仲裁协议的效力问题。即使是只谈仲裁协议，仲裁法第二十条也是不完整的，它只规定了当事人可以请求就“仲裁协议的效力”作决定，而没有对“仲裁协议的存在”所产生的异议问题做出规定。第二，从这条规定的本身来说，它也规定得过于简单，不具备应有的操作性。它表明，目前中国的法律制度承认仲裁机构有权决定自己对特定仲裁案件是否有管辖权，但同时认为法院的决定具有优先的效力。这实质上是一种折衷方案，而且没有具体表明折衷的结合点和分界点。最高人民法院的司法解释（法释〔1998〕27号）《关于确认仲裁协议效力几个问题的批复》所反映的也是这种折衷的思路，但操作性更强一些。

这一司法解释的第三点规定：

“当事人对仲裁协议的效力有异议，一方当事人申请仲裁机构确认仲裁协议效力，另一方当事人请求人民法院确认仲裁协议无效，如果仲裁机构先于人民法院接受申请并已做出决定，人民法院不予受理；如果仲裁机构接受申请后尚未做出决定，人民法院应予受理，同时通知仲裁机构中止仲裁。”

这一司法解释的第四点规定：

“一方当事人就合同纠纷或者其他财产权益纠纷申请仲裁，另一方当事人对仲裁协议的效力有异议，请求人民法院确认仲裁协议无效并就合同纠纷或者其他财产权益纠纷起诉的，人民法院受理后应当通知仲裁机构中止仲裁。人民法院依法做出仲裁协议有效或者无效的裁定后，应当将裁定书副本送达仲裁机构，由仲裁机构根据人民法院的裁定恢复仲裁或者撤销仲裁案件。

人民法院依法对仲裁协议做出无效的裁定后，另一方当事人拒不应诉的，人民法院可以缺席判决。原受理仲裁申请的仲裁机构在人民法院确认仲裁协议无效后仍不撤销其仲裁案件的，不影响人民法院对案件的审理。”

该司法解释的用意是要解决仲裁机构与法院之间可能出现的决定管辖权的管辖权冲突，以及两者就同一管辖权争议的决定的实质性冲突，弥补仲裁法规定之不足。但是，试想在国际商事仲裁中，如果仲裁地在外国，且为临时仲裁，但案件被申请人是中国国内公司，该被申请人在国内法院要求确认有关仲裁协议无效，人民法院将如何通知仲裁机构中止仲裁？裁定书副本如何送达哪一个仲裁机构？由此可见，该司法解释针对的主要是国内仲裁和机构仲裁。在纷繁复杂的经济贸易交往中，我们不能也不应只考虑到国内的机构仲裁而无视临时仲裁和其他国家特别是西方仲裁业发达国家的国际仲裁。

（二）管辖权/管辖权：仲裁机构还是仲裁庭

在机构仲裁中，出现管辖权纠纷，是由仲裁机构还是由仲裁庭来决定呢？尽管仲裁机构与仲裁员的出发点和利益是一致的，都是要公平合理地解决争议，包括程序问题的争议。在机构仲裁中，当事人约定提交仲裁机构解决的争议都最终是由仲裁员来处理，两者之间是同一的关系。但是，另一方面，两者作为不同的法律主体，又有各自独立之处，比如，仲裁庭独立公正审理案件时，尤其是审理实体问题时，仲裁机构无权干预，因而两者之间也有不完全同步的地方。所以，究竟应由仲裁机构或仲裁庭来对仲裁管辖权争议做出决断，也是存在争论的。大多数国家都承认仲裁庭有权调查对自身提出的管辖权异议，其原因是这是仲裁庭固有的权力，是仲裁庭能正常工作所必不可少的基本权力。如《欧洲国际商事仲裁公约》第5.3条规定，仲裁庭能够决定仲裁协议是否存在，有权对自己的管辖权做出决定。1985年联合国《国际商事仲裁示范法》第16条第1款规定：“仲裁庭可以对其自身的管辖权包括对仲裁协议的存在或效力的任何异议，做出决定。”相比之下，中国规定由仲裁机构来决定对管辖权的异议，是比较特殊的。

《仲裁法》第20条规定，当事人对仲裁协议的效力有异议的，可以请求仲裁委员会做出决定；CIETAC2000年规则第4条也规定，仲裁委员会有权对仲裁协议的存在、效力以及仲裁案件的管辖权做出决定。

中国的这种独特做法遭到国内外法学界和仲裁界的广泛批评。

但笔者认为，这样的规定也有其合理的一面：首先，由仲裁委员会来做出管辖权决定，能够保持一个机构内所有的关于管辖权问题的决定的一致性，避免不同的仲裁庭对相同或类似的情形做出不同甚至矛盾的判断和结论；第二，在仲裁庭组庭之前，当事人很可能就会提出管辖权异议的问题。这时候，当然只能由仲裁委员会就这一问题根据表面证据做出决定，以使仲裁程序能够继续进行下去；第三，组庭之后，实际操作中，都是由仲裁庭对实体问题做出审理，仲裁委员会都是在仲裁庭实体审理的基础上，按照仲裁庭的意见，以仲裁委的名义做出管辖权决定罢了。既不会出现仲裁委“难以或无法”做出决定，也不会出现仲裁委的决定和仲裁庭“自相矛盾”的情况。

四、国际商事仲裁管辖权异议的提出

（一）管辖权异议提出的主体

国际商事仲裁管辖权异议由谁来提出？当事人毫无疑问是提出异议的主体。在仲裁程序中，通常是被申请人提出管辖权异议，否定仲裁机构或仲裁庭的管辖权。裁决做出后，在裁决的异议和撤销阶段，通常由撤销申请人提出；在裁决的承认与执行中，通常由被申请执行人提出。

问题是在双方当事人都未提出管辖权异议的情况下，仲裁机构或仲裁庭可否主动依职权提出管辖权异议，主动否定自己的管辖权？

实践中有过这样的案例。在“地球洋”轮定期租船合同争议案中，双方约定在上海提交仲裁，CIETAC上海分会向申诉人说明海事争议应向中国海事仲裁委员会申请仲裁，但申请人坚持在上海分会仲裁，被申请人应诉且没有提出管辖权异议。CIETAC还是以租船合同纠纷属于中国海事仲裁委员会管辖为由指令上海分会撤销该案。中国政府曾规定中国海事仲裁委员会是受理海事纠纷的专门机构，虽然理论上经济贸易争议包括海事争议，但习惯上CIETAC不受理海事争议。虽然当事人没有提出管辖权异议，但争议的可仲裁性及仲裁庭或仲裁员行使管辖权不得违背仲裁地、裁决执行地的公共政策不因当事人无异议而可以改变，上海分会越权管辖所做出的裁决完全有可能被法院撤销或不予执行。为避免不必要的浪费劳动，也出于维护仲裁机构和仲裁庭的声誉考虑，仲裁机构和仲裁庭应当可以主动提出管辖权异议，中止仲裁程序的进行。

（二）管辖权异议提出的时限

国际商事仲裁程序开始后，无论是申请人还是被申请人，如果对仲裁机构或仲裁庭的全部或部分管辖权有异议，应及时提出，这是大多数国家仲裁法和仲裁机构的仲裁规则所要求的。毫无疑问，当事人及时抗辩管辖权的权利，有助于保证仲裁程序在尊重当事人意愿及法律规定的基础上进行，也有助于仲裁庭及时确定自己的管辖权，以免无谓地浪费当事人的时间、精力和金钱。概括来说，当事人提出管辖权抗辩的时限主要有以下几种情况：

1，第一次实体答辩之前，瑞士《关于国际私法的联邦法》第186条规定，对仲裁庭管辖权的任何异议必须在任何实体答辩前提出。

2，第一次开庭之前，中国《仲裁法》第20条规定，当事人对仲裁协议的效力有异议的，应当在仲裁庭首次开庭前提出。如前所述，管辖权问题不仅仅局限于仲裁协议的效力，这一规定缺乏完整性。CIETAC2000年《仲裁规则》有所改进，其第6条规定，当事人对仲裁协议及/或仲裁案件管辖权提出抗辩，应当在仲裁庭首次开庭前提出。

3，分别异议类型规定不同的时限。以《示范法》为典型，其第16条规定，有关仲裁庭无管辖权的抗辩不得在提出答辩书后提出，但有关仲裁庭超越管辖权的抗辩，应在仲裁过程中知悉出现越权的事情后立即提出。

4，不规定提出管辖权异议的时限，如国际商会仲裁院1998年仲裁规则中就没有规定当事人对仲裁协议的存在、效力或范围提出异议的时限。

试观中国仲裁法的规定，“对仲裁协议的异议，应当在仲裁庭首次开庭前提出。”对不开庭的案件怎么办？仲裁法第39条后半段规定，“当事人协议不开庭的，仲裁庭可以根据仲裁申请书、答辩书以及其他材料做出裁决”。对这种不开庭而书面审理的案件，当事人提出管辖权异议的时间问题就不能适用仲裁法第20条来解决了。

对这一问题，CIETAC2000年仲裁规则的解决办法是，要求当事人在第一次提出实体答辩前提出管辖权异议。这里就有一个问题，如果当事人(被申请人）不提交书面答辩，甚至也不提交任何书面意见的，它是否有权在仲裁程序尚未结束之前任何一个时间点提出管辖权异议呢？已有的明文规定似乎不能阻止他这么做。

笔者认为，关于管辖权的问题只宜一次性解决，不应因为当事人的要求或仲裁员或仲裁机构的原因而得到重新考虑，更不应变更过去的决定。司法程序中，有很多关于程序问题的决定是不允许上诉的，因为有的程序决定是针对程序步骤的时限的，一旦做出，必须立即生效，不可能延后生效，因为时间本身是永不停息前进的，而且允许上诉会使程序的总时间不可避免的延长，而且可能造成程序的混乱。仲裁程序和司法程序作为两种解决纠纷的方式来说，无论选择哪一种，其实体裁判不应该不同，当事人的实体权力不会受到影响。所以，即使少数管辖权决定是值得怀疑的，也不会对当事人的实体权利造成任何损害。相反，如果允许当事人可以不停地找出新理由对管辖权决定提出挑战，要求反复作决定，其后果只能是程序权力被滥用，正常程序被延误，当事人遭受额外经济和时间方面的损失，不合理地增加解决争议的成本。

《仲裁法》第58条、63条、70条和71条规定，没有仲裁协议（仲裁条款），或者裁决的事项不属于仲裁协议的范围或者仲裁委员会无权仲裁的，也就是说，没有仲裁管辖权的，仲裁裁决将被法院撤销或不予执行。这就意味着仲裁程序结束后，当事人（主要是败诉方）还有机会对仲裁管辖权提出异议。这在事实上是抵消了关于管辖权异议的提出的时间上的限制。只要当事人愿意，就能利用这种条款产生拖延实质争议解决的作用。英国法律谚语中由“延误的公正等于不公正”（Justicedelayedisjusticedenied)之说，这种做法似乎和各国民事程序法理论所强调的效率目标是相矛盾的。但是包括纽约公约在内，各国立法都赋予仲裁地法院和仲裁裁决执行地的法院审查仲裁管辖权纠纷的最终权力，无论其他机构或仲裁庭是否审查过这一问题，还得重新再审一次。这种审查，意味着诉讼程序的重开，意味着当事人和有关机构的人力、精力、物力和财力的投入，造成社会资源的浪费。

参考书目：

朱克鹏著《国际商事仲裁的法律适用》，法律出版社1999年版

宋连斌著《国际商事仲裁管辖权研究》，法律出版社2000年版

宋航著《国际商事仲裁裁决的承认与执行》，法律出版社2000年版

赵健著《国际商事仲裁的司法监督》，法律出版社2000年版

韩健著《现代国际商事仲裁法的理论与实践》，法律出版社2000年第2版

杨良宜著《国际商务仲裁》，中国政法大学出版社，1997年版

张艳丽著《中国商事仲裁制度有关问题及透析》，中国工人出版社，2000年版

《国际商事仲裁文集》，中国对外经济贸易出版社，1998年版

赵秀文编《国际经济贸易仲裁法教学参考资料》，中国法制出版社，1999年版

高菲著《中国海事仲裁的理论与实务》，人民大学出版社，1998年版

谭兵主编《中国仲裁制度研究》，法律出版社，1995年版

管辖范文篇7

法院组织法规定最高法院管辖法律、法令规定和它认为应由自己审判的一审案件，这种规定，赋予了最高法院一审管辖实为不受任何限制的权力，有悖法治原理。刑诉法规定最高法院管辖的一审案件是全国性重大刑事案件。但对什么是全国性重大刑事案件，立法未进一步指明或列举规定，也未以刑法有关罪刑条文参照规定。由于立法对最高法院一审管辖设档过宽，形成最高法院一审管辖的随意性。从1979年刑诉法颁布至今，最高法院一审仅审判过“林江反革命集团”案。全国人民极为关注的原中央政治局委员陈希同贪污玩忽职守案、原人大副委员长成克杰贪污受贿案，按其职位级别及巨大社会危害性和恶劣影响，按立法精神及社会公正正义价值评判，在全国可谓重大刑事案件。但这类案件最高法院一审并未管辖。（注：陈希同案件是由北京市高级法院一审；成克杰案也最高法院指定北京市第一中级法院一审。）管辖规定对级别越高的法院没有约束力。对遏制极为猖獗的腐败类大要案，在审判入口处已有所失轻，不利于对重大犯罪的打击和震慑，也引起了法治意识不断上升的广大群众以及全国人大代表的注意和不满。（注：《参考消息》2001年3月24日载，全国人大代表在通过最高法院工作报告时，“以高达30%的反对票、弃权票间接地对开展反腐斗争的方式提出了批评”。）若立法明确规定最高法院一审管辖具体范围，无疑对最高法院依法管辖树立公信力，具有良好促进作用。我国法院一审是公开审判（除依法不公开审理案件外），而二审、再审、死刑复核多为书面审，规范最高法院一审管辖意义更加重大，有助于为各级法院公开审判贯彻刑诉法一系列原则制度树立楷模，更有利于树立公开审判原则的权威和昭示对此原则的尊重。

法治发达国家最高法院管辖权限是非常明确的。单一制的法国、日本最高法院没有一审管辖权。法国最高法院管辖范围虽广及全国，但在权力制约框架下法律授权十分明确，最高法院对任何罪案都没有初审管辖权，只对刑事审查庭裁定、重罪、轻罪、违警罪法院终审裁判的上诉和已生效的重罪或轻罪判决的申诉具有“撤销管辖权”，因而法国最高法院被称为“撤销法院”。（注：参见法国刑诉法第609、619、623、625条。）日本最高法院只受理上诉和特别抗诉案。（注：参见日本裁判所法第7条。）联邦制国家最高法院有一审管辖权但由立法具体规定。美国最高法院一审管辖权、受案种类由宪法规定。（注：参见美国宪法第3条第2款第2项。）德国最高法院一审管辖权由法院组织法对照刑法条文列举规定。（注：参见德国法院组织法第134条。）可见不论单一制国家还是联邦制国家，均以清楚无误的管辖权限为基准，规范最高法院依法管辖，昭示分权制衡法治原则无处不在，为其最高司法权威的建树奠定了良好的法治基础。想必对我们应有所启迪。

（二）关于高级法院一审管辖问题

刑诉法规定高级法院管辖的一审案件是全省性重大刑事案件。何谓全省性重大刑事案件，立法未指明，也未对照刑法条文列举规定。由于管辖授权太灵活，以致法律规定与现实之间缺乏一致性。实务中，高级法院一审管辖刑事案件寥寥无几，大量精力用于刑法、刑诉法并未授权的依法应由最高法院承担的普通刑事犯罪的死刑复核。江西省原副省长胡长清贪污受贿被处极刑，在该省属全省性重大案件当无可非议，可实际上这一要案也不由江西省高院管辖，而是由审级低一级的北京中院一审管辖。云南省原省长李嘉廷在云南任职期间共受贿1810万被判死缓，在云南应属全省性重大案件，可也没由云南高院管辖，而是由审级低一级的北京市二中院一审管辖。贵州省原省委书记刘方仁受贿数额特别巨大被判处无期徒刑，也是北京市二中院一审管辖。问题还在于这类犯罪的省部级干部不仅一两人，近年来这类大要案也未呈下降趋势，（注：转引自吴敬琏《转轨中国》，四川人民出版社2002年版，第294页；另据《南方周末》2004年1月8日文介绍，2003年一年公开报道了13名省部级腐败高官的查处情况。）而管辖方式均基本同上。

这类案件按其犯罪性质及被告人职位级别和巨大社会危害性，应属全省性重大案件，理应由该省高级法院管辖。但因立法规定抽象空洞，该省高院管辖与否都有极大余地，事实上这类案件各发案地高院都未管辖（如有法定回避情形另当别论，后面转移管辖还将论述这一问题），而是由千里之遥且审级低一级的北京市或其它中院管辖，立法关于高级法院一审管辖规定形同虚设，致实际管辖于尴尬境地。这也与刑诉法关于刑事案件由犯罪地法院管辖规定相冲突，凸显高级法院一审管辖过于随意，有损其司法权威。如此，不仅公众难以理解，且是否公正适当也无法权衡。不论是立法弹性过大还是执法不严都会淡化人们对法律的尊重，时日一长要让人相信依法办事就更加困难。这类大要案如由案发地省高院一审管辖，体现尊重当地民众知情权，对全省公职人员和当地群众有更直接、更现实的法治教育意义，对这类犯罪也有更大震慑作用，利于各界监督树立法治权威。

德、日等国高级法院一审管辖权由法院组织法、裁判所法对照刑法或由刑诉法规定得非常明确具体，便于法院依法管辖。我国立法对高级法院一审管辖明细化非常必要，从审判人口处严格把关，使个案管辖“对号入座”，才不会出现级别管辖越权或落空的无序状态。

地域管辖之不足与修正

和世界多数国家一样，属地原则是我国刑法地域效力最主要原则。这一原则不仅具有实体法意义，还应对程序法具有指导作用。由于犯罪地有行为地与结果地之分，为避免犯罪漏网或生歧义争执，刑法规定“犯罪行为或者结果有一项发生在中华人民共和国领域内的，就认为是在中华人民共和国领域内犯罪”。据此，无论犯罪行为地还是犯罪结果地都是犯罪地当属定论。为使刑法规定不致落空，必须在刑诉法设定与其环环相扣的具体管辖规则。但刑诉法地域管辖还缺乏和刑法相配套的有关规定。最高法院审判解释又对犯罪地作缩小解释（注：参见1998年6月29日《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题解释》第2条。），地域管辖漏洞更明显了。

（一）关于犯罪地和地域管辖覆盖面问题

依刑法犯罪包括犯罪行为与结果，刑诉法犯罪地规定无疑应当与刑法衔接吻合，这是法制统一性的必然要求。据此，刑诉法上的犯罪地应是指犯罪事实之地，包括犯罪行为地与结果地。我国刑诉法对犯罪地并无明确限制性规定。学界相当长时期对犯罪地是采行为地与结果地说，即各犯罪行为地与犯罪结果地都是犯罪地。审判解释没有任何权力对立法作出扩大或缩小解释，只能忠实于立法本意。但最高法院审判解释把犯罪地限制为“犯罪地是指犯罪行为发生地”（财产犯罪除外）（注：参见1998年6月29日《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题解释》第2条。）。对犯罪地作缩小解释，尽管解释者意图可能是想使犯罪地更清楚减少管辖争议，但这一缩小解释和刑法关于犯罪包括犯罪行为和犯罪结果的明确规定相冲突，也使刑诉法刑事案件由犯罪地法院管辖的规定从周延的地域管辖变成了不周延，使地域管辖出现漏洞和不必要争议与麻烦。因有的犯罪即时完成，行为地与结果地同一以行为地为犯罪地，而有的犯罪行为地与结果地不同一，例如行为与结果异其土地区域即所谓隔地犯，将其犯罪地限制为犯罪行为地且以行为地法院管辖为唯一标准，对这类犯罪管辖就会出现问题。加之刑诉法对犯罪地法院管辖的补充规定仅提到“由被告人居住地法院审判更为适宜的，可以由被告人居住地法院管辖”，也就是将被告人被逮捕地、被拘留地、案件破获地法院的管辖权都统统排斥了。地域管辖过于狭窄僵硬，难以应对相关犯罪。

例如，甲在我国和N国临界处N国领域向我国境内开抢打死中国公民。犯罪行为地无疑不是在中国而是在N国，犯罪结果地肯定是中国。按刑法犯罪行为或结果有一项发生在我国领域内就认为是在我国犯罪，依刑诉法案件由犯罪地法院管辖，两者基本吻合没有排除这类案件是在我国犯罪应由我国法院管辖按我国法律处理。但若按解释，就与刑法、刑诉法规定明显冲突，缩小了案件管辖范围，这类案件管辖会出现争议。因解释已留下瑕疵，起码授人以柄：“犯罪地是指犯罪行为发生地”从地域管辖总体上已把这类案件拒之于外，有损我国司法主权。

事实上犯罪行为地和结果地不同的案件并不少见，如邮政人员故意延误邮件，致公共财产、国家和人民利益遭受重大损失；以电话、传真、信件、E-mail侮辱、诽谤他人或教唆他人犯罪或捏造事实诬陷他人，意图使其受刑事追究；在长途交通工具上安放爆炸物后离开；采用移动通信装置对炸弹定时通过电话遥控起爆等。且随着我国人员流动加剧和科技迅速发展及案犯反侦查能力增强，犯罪行为地和结果地不同的案件肯定还会呈增加趋势。如仅以犯罪行为地法院管辖为唯一标准，这类案件管辖定会出现不必要的麻烦和拖延，束缚司法机关手脚，甚至使犯罪者漏网。

从司法实际看，刑事案件除案发前得到群众举报或案犯自首外都是出现犯罪结果后，结果地公安机关立案和展开侦破，即多是从危害结果入手查找和发现作案人。犯罪结果地在诉讼中具有重要作用。特别是当犯罪结果地与行为地不同一，往往是结果地公安、检察机关做了大量工作才寻找到行为地。但由于解释不合刑事诉讼规律，在地域管辖中抽去犯罪结果地，会浪费犯罪结果地和行为地控方有限的人力、财力、物力资源；因结果地检察院必须将案件材料移送行为地检察院，后者审查起诉期限应从其收案之日起算，无端延误诉讼时效。地域管辖需要控审最佳衔接，必须考虑控方运作时空内容，从犯罪事实着眼，犯罪事实必然包括犯罪行为和犯罪结果，人为将这两者割裂，把犯罪地局限于行为地，势必造成管辖障碍。

为达最佳司法效果，从诉讼流程看，被告人被捕地、拘留地、案件破获地法院都应有管辖权。例如泰国华人亿万富豪陈世贤在澳门被从珠海去的湖南人唐少华抢劫杀害一案，唐在澳门作案，犯罪行为地、结果地都在澳门，潜逃后被粤湘警方在K517次列车上（行至广州花都区）抓获。（注：《广东省公安厅今天公布侦破富豪陈世贤被劫案始末》，《羊城晚报》2003年6月24日。）有人认为唐在澳门作案且澳门抢劫罪处罚较内地轻，此案应由澳门法院管辖适用澳门法律。我司法机关认为唐是在内地被捕，内地法院应有管辖权，指定珠海中院一审管辖。（注：被告人唐少华在珠海中级法院2003年9月9日开庭审理后于同年9月20日羁押场所自杀身亡。依刑事诉讼法规定，珠海中级法院裁定终止对唐少华被控抢劫一案的审理。参见《人民日报（海外版）》2003年9月26日。）可见将犯罪地缩小解释为犯罪行为地不科学，理论与实践根据都过于薄弱，无力支撑地域管辖，弊大于利，实属作茧自缚。

为使犯罪难逃法网，西方两大法系对犯罪地都采广义的“遍在地”说，认为犯罪行为地和犯罪结果地都是犯罪地，明定犯罪地或被告人住所地或犯罪破获地或被逮捕地甚至拘押地的法院都具有管辖权。（注：参见法国刑诉法第382、522条；德国刑诉法第7、8、9条；美国联邦刑事诉讼规则第18条；1980年英国治安法院法。）实有借鉴价值。

建议刑诉法修改时明确犯罪地包括犯罪行为地和犯罪结果地，并拓宽地域管辖覆盖面，增设被告人被捕地、拘留地、案件破获地法院的管辖权，使这类案件地域管辖免生争议。

（二）我国船舶或航空器内犯罪管辖问题

1979年刑诉法制定于我国改革开放法制重建之初，受当时历史条件和犯罪情况所限，未设定与刑法相对应的、在我国船舶或航空器内犯罪案件的具体管辖。但1996年刑诉法对这一涉及国家司法主权的重大管辖问题仍未作具体规定就实在太遗憾了。虽然1998年6月最高法院的解释对此问题作了一些规定，但我国是成文法国家，根据宪法、立法法以及最高法院的法定职能，这类重大法律问题由审判解释规定不恰当。执行机关不能代替表意机关。法、德、日等国这类案件的审判管辖都是由刑诉法明确规定。（注：法国规定在飞行器上犯罪由飞行器降落地法院管辖。参见法国刑诉法第693条。德国规定在悬挂德国国旗的船舶、飞行器犯罪，该船舶、飞行器本籍港属地法院或行为发生后船舶、飞行器最初到达的德国港口属地法院有管辖权。参见德国刑诉法第二章。日本刑诉法第2条也有类似规定。）建议我国刑诉法修改时在地域管辖中对这一重大问题作出与刑法相应的具体规定。

特别管辖的瑕疵与改进

（一）指定管辖和转移管辖问题

按民主审判管辖理念，设置指定管辖是为解决案件因特别情形使固有管辖法院一时不明，由控方或争议法院提出通过上一级法院指定使原本就具有该案件管辖权的法院管辖。指定管辖的基础和实质是“原本具有管辖权的法院”，指定只是外在形式，要受制于“原本具有管辖权”，这才不与固有管辖相冲突，符合管辖法治原理。且需由控方或争议法院提出要求这一法定程序严格职能分工严防专断，而不是自行任意指定任何一个法院任意管辖。

转移管辖是由于对某一案件本有管辖权的法院因某种原因（如法官回避无法组成合议庭或审判该案件将影响当地公共安全），不能或不便对该案行使管辖权，为避免弊端公正司法，经过严格的启动程序，即要检察院或被告或有关法院根据事由提出，由上一级法院裁决将案件移送与原审法院同级的另一原本无管辖权的法院管辖。转移管辖针对的是极个别案件的特殊情况，为确保司法公正，案件由本有管辖权的法院转移到本无管辖权的法院管辖。因此，对转移管辖的原因须由立法指明，启动转移管辖必须有相应的权力分工、权力制约和权利保障措施，以防恣意滥选专断。

可见，指定管辖和转移管辖原本就不是同一类型的管辖。刑诉法第25条却把这两种管辖合二为一：上级法院可以指定下级法院审判管辖不明的案件，也可以指定下级法院将案件移送其他法院审判。认真分析这一概括性条款，是用“指定”、“转移”、“管辖”的文字意义将其结合揉成一条刚性极强（指定）但却又极灵活（转移）的“指定、转移管辖”，实际上是把这些案件的管辖决定权都集于上级法院，仅有指定管辖和转移管辖的一些表面形式，却缺乏指定管辖、转移管辖应有的实质内容和法定具体要件。不仅对“管辖不明”的情形没有规定，更未指出转移管辖的明确要求，而是由上级法院任意“指定、转移管辖”，实践中这类任意指定、转移管辖的案件随处可见，使管辖的法治意义荡然无存。

根据无控诉即无审判原理，对进入审判第一关管辖之争议的解决绝不能不考虑控方职能和意见，而仅理解成只要是审判管辖就由法院自行解决。在这控审临界处，需要控方启动也需要保障控方权力和权利（自诉人），设计由控方提出指定管辖或转移管辖请求不仅是贯彻控审分工的方式，还能以此作为监督制约措施，促使指定管辖、转移管辖公正科学。出于人权保障、公正司法考虑，在审判入口处辩方也应拥有相应的防御手段对应控方的攻击措施，赋予被告人因法定情形提出转移管辖申请权是必要的。此外，刑诉法第25条对“上级法院”也没作任何限制，未指明是上一级法院或哪一上级法院。以我国基层法院为例，其上级法院就包括三级，可以是上一级中级法院，也可以是高级法院甚至可以是最高法院指定管辖；而被指定管辖法院范围可以在市也可在省甚至全国范围。这种大大包围的粗疏立法理解难以避免歧义给管辖带来偏差和随意。凸显以行政命令方式分配案件管辖权，与司法权性质相悖。特别是该条后半部分“也可以指定下级法院将案件移送其他法院审判”，这里的“案件”没有任何限制性规定，以字面含义，当然包括下级法院管辖的任何案件，“其他法院”也无任何具体说明，过于宽泛。再从司法权公开透明性质看，由于没有法定具体原因，径由上级法院（也不知到底会是哪一级）指定转移管辖法院，不仅在开庭前究竟应由何级何地法院管辖，被告人、被害人、社会公众无法衡量，且由于管辖规定太抽象，也无法衡量该管辖是否正确适当。检察机关权力和被告人权利均受到削解，管辖问题裁判文书也无理可讲，仅写上“根据××法院指定管辖决定，立案受理”。胡长清、李嘉廷案由北京中院管辖，依据就是指定转移管辖。在案发地如此重大影响之案件，既未见检察院、被告人提出转移管辖要求和申请（例如是否有法官具有法定回避情形应予回避不能组成合议庭或法院不可能维持裁判公正等），也不知到底是何原因就悄无声息地指定转移到千里之外的且级别低一级的中院管辖。其它大要案指定转移管辖也同样存在类似问题。凭上级法院一家之言定管辖的司法行政化作法，与公开审判原则相悖，也有太低估管辖法院法官素质能力之嫌，其社会效果尤其对程序法权威的影响不容乐观。

指定管辖和转移管辖，法、德、日等国是分别明确规定，有严格适用条件、启动方式和制约措施，严格控审分工，力求公开公正。（注：参见法国刑诉法第658、659、660、661、662～667条；德国刑诉法第13、14、19、15条；日本刑诉法第17、18、19条；美国联邦刑事诉讼规则第20、21条。）。

我们应当摒弃案件由哪个法院管辖都一样的蔑视甚至不要科学管辖程序制度的错误观点，设定科学、公正、有严格适用条件的指定管辖和转移管辖，赋予控辩双方对两种管辖的启动权和制约权，以避免随意指定、转移管辖的不明智作法。

（二）牵连管辖和竞合管辖问题

牵连管辖是不同数案件之间相关联，合并由有管辖权的数法院中的某一法院管辖。牵连管辖对象是互相牵连的不同案件，牵连管辖目的是为防止白耗时日的讼争，促进正确高效司法。为避免滥用牵连管辖，牵连案件的条件须立法明定，包括人的牵连（一人犯数罪）、事的牵连（数人共犯一罪）、人事均牵连（数人共犯数罪）等。

法、德、日等对牵连管辖均明确规定。英国刑事法院仅一个，对牵连案件管辖不存在问题，治安法院各有辖区，对牵连案件管辖和大陆法系相差不大。（注：参见英国1980年治安法院法。）

竞合管辖，是因同一案件犯罪要素、地域不同一，致数法院对该案都有权管辖而形成管辖竞合，根据控方和法院意见决定由其中一个法院管辖。竞合管辖的对象必须是同一案件。同一案件即被告与犯罪事实均相同，刑罚权仅属一个，刑事诉讼以刑罚权为对象，按诉讼原理不能分割审判重复追究，以防随意专断重复使用审判权一案几判。德、日等对竞合管辖也有详尽规定。（注：参见德国刑诉法第12条；日本刑诉法第10、11条。）

我国没有明确区分牵连管辖和竞合管辖，立法仅笼统规定几个同级法院都有权管辖的案件，由最初受理法院审判，必要时可移送主要犯罪地法院审判。这里的“案件”，是指同一案件还是不同案件或是不同案件之间互有牵连？从立法上难寻答案。“主要犯罪地”，其内涵、外延是什么，立法也未进一步指出。“必要的时候”，更是十分抽象，反映出管辖立法粗糙不成熟。究其实质，是没有仔细研讨司法实务中互有牵连的几个案件分别由几个法院受理和同一案件由多个法院受理的情况究竟如何管辖为最佳，在理论上也未探究竞合管辖和牵连管辖的界限及划分标准，更未考虑这两类管辖中控审分工及控辩双方参予制约，加之受立法宜粗不宜细思想影响，简单地把这两类管辖拼凑在一起作为“合并管辖”。因此，难免理解有误，使实务操作各异，造成不必要冲突扯皮。

建议刑诉法修改时取消第25条含混不清的规定，表述为两条。一是牵连管辖，首先指明相牵连案件的法定情形。例如一人犯数罪，共同犯罪或犯与本罪有关联关系的窝赃、销赃、伪证等罪。考虑到我国检察机关的职权和法律监督性质以及被告人权利保障，可规定为“数同级法院管辖案件相牵连者，通过这些法院取得与检察院申请相符合的合意将数案件合并由其中一法院管辖。不能取得合意时，根据检察院、被告人申请由共同上一级法院裁定管辖法院。不同级法院管辖的案件相牵连者，合并由该上级法院管辖”。二是竞合管辖，“同一案件分别系属于有管辖权的几个同级法院，由最先受理的法院管辖”。之所以指明同级法院，是因为竞合管辖针对的必须是同一案件，既然是同一案件，只要级别管辖划分明确，管辖竞合一般不发生上下级法院都受理的问题。

建议取消刑诉法第23条和法院组织法的类似规定

刑诉法第23条规定，上级法院在必要的时候，可以审判下级法院管辖的第一审刑事案件；下级法院认为案情重大、复杂，需要由上级法院审判的第一审刑事案件，可以请求移送上一级法院审判。这一规定由于使用了极其抽象的用语，如“必要”、“案情重大、复杂”，实质上成了弹性极大的“任意管辖”。管辖方式上，其前部分，实为授予上级法院一审管辖几乎不受任何约束的权力；后半部分，过低估计下级法院审判能力，削解下级法院法定管辖权限，也是司法实践中请示汇报案件的护身符。既不符合审判独立原则又非常轻易地否定了法定各类管辖，使管辖充满随意。法院组织法也有类似规定。均是学习原苏联法的结果。（注：1995年6月颁布的俄罗斯联邦刑诉法第40条规定：“上级法院有权作为第一审受理下级法院管辖的任何案件。”该法基本上沿用苏联解体前的刑诉法，类似的管辖规定对我国刑事审判管辖立法有重大影响。）

管辖范文篇8

[关健词]行政程序，行政管辖，管辖

行政管辖权的界说

行政管辖权是行政主体之间就某一行政事务的首次处置所作的权限划分。这种权限划分主要发生在纵向的同性质行政主体之间、横向的不同性质行政主体之间。对于行政主体来说，它是明确了某一行政事务应当由哪一个行政主体首次处置的问题。对于行政相对人来说，它可以确定受理处置行政事务的行政主体。虽然行政管辖权不涉及到行政事务的实体性处置，但它关系到行政主体能否公正、有效地处理行政事务。因此，现代法治国家都相当重视行政管辖权的法律化。[1]

行政权限划分的理论基础应当是权力能力的有限性，即任何国家权力有效行使的一个基本前提是划定权力主体适当的管辖权。一个什么都管辖的权力，结果往往是什么都管不了，也管不好。行政管辖权的现实基础是行政主体以层级制构建了一个重叠式的行政机构体系，作为国家行政权运作的组织架构。这种重叠式的行政机构体系形成了几个行政主体同时都可以管辖某一行政事务的状况。如果行政主体的管辖权不作必要的权限划分，则可能会形成行政主体之间行政管辖权的争议，从而影响行政权的有效行使。因此，行政管辖权作为行政程序法上一个重要的法律制度是确保行政权有效行使的重要前提。

行政管辖权具有如下法律特征：

1.内部性。行政管辖权的内部性是指行政管辖权的法律效力范围限于行政主体系统之内，不涉及到行政相对人的实体权利。行政管辖权的内部性可以析解出如下内容：（1）行政管辖权是行政主体系统内行政事务处理的一种权限分配。行政权限的合理分配是行政主体有效行使行政权的前提；只有当行政主体根据其自身的能力承担相当的行政权限时，行政权的有效行使才能实现。因为，行政主体（作为复数）构成了一个纵横关系复杂的机构系统，而这个复杂的机构系统面临着广泛的、复杂的、多变的行政事务，只有在行政主体与行政事务之间划出一个个清晰、对应的管辖关系，才能使行政主体有效地管理行政事务。（2）行政相对人之间或者行政主体和行政相对人之间不得通过协议变更行政管辖权。行政管辖权是法律根据有关原则对行政权限所作的权力资源，具有法定性，因此，行政相对人不能通过自己的意思表示改变行政管辖权。但是，为了有效地行使行政职权，行政主体之间本着管辖便利的原则，可以通过法定程序改变行政管辖权，在程序法上这种法律现象称为管辖权转移。《煤炭行政处罚办法》第9条规定：“上级人民政府煤炭管理部门必要时可以处理下级人民政府煤炭管理部门管辖的煤炭行政处罚，也可以将自己管辖的煤炭行政处罚交由下级人民政府煤炭管理部门处理。下级人民政府煤炭管理部门认为重大、复杂的煤炭行政处罚需要由上级人民政府煤炭管理部门处理的，可以报请上级人民政府煤炭管理部门决定。”[2]（3）行政相对人有权对行政主体行使管辖权可以提出异议。尽管行政管辖权属于行政主体系统内部的事务，但由于它与行政相对人的合法权益有关，因此，在行政相对人认为行政主体对与其有关的事务行使管辖权可能影响其合法权益时，应有权提出行政管辖权异议。行政主体对于行政相对人提出的行政管辖权异议，应当在法定期限内进行审查，并依法作出异议是否成立的决定。基于行政效率的要求，行政相对人对行政主体关于管辖权异议的决定不得行使行政复议和行政诉讼权。

2.排它性。行政管辖权的排它性是指任何一项行政事务只能由一个行政主体行使管辖权，从而确保行政主体行使行政职权的有效性。行政管辖权的排它性具有如下内容：（1）行政主体对某一行政事务行使管辖权后，就排除了其他任何机关对该行政事务同时行使管辖权，因此，行政管辖权的排它性又可以称之为独占性。行政管辖权这种排它性的法理基础是防止多个行政主体对同一行政事务作出互相矛盾的行政决定，从而丧失了行政决定的可执行性。（2）如行政主体受理了不属自己管辖的行政事，应当移送至有管辖权的机关。这要求行政主体对已经受理的行政事务，经审查如认为不属于自己管辖范围的，应当移送至有管辖权的行政主体，不得退回行政相对人。因为行政主体受理了不属自己管辖的行政事务，因其行政权限的原因难以正确、有效地作出处理决定。行政主体如不顾没有行政管辖权的法律依据行使行政职权，可能会损害行政相对人的合法权益。（3）行政主体不得对同一行政事务行使两次以上的管辖权。这可以分两种情况：其一是同一行政主体对同一行政事务不得行使两次以上的管辖权；其二是不同的行政主体对同一行政事务行使两次以上的管辖权。禁止重复行使行政管辖权的法理基础是防止行政主体利用行政管辖权加重行政相对人的不利负担。我国行政处罚法中关于对同一行政违法行为行政机关不得给予两次以上的行政处罚的规定，正是基于这样的法理基础。[3]

3.程序性。行政管辖权的程序性是指行政管辖权只是解决某一行政事务应当由哪一级中的哪一个行政主体处理的问题，因此行政管辖权是行政主体的行政程序权力。行政管辖权的程序性具有如下内容：（1）行政管辖权不处理行政相对人的实体权利。我们知道，行政管辖权指哪个行政主体有资格管辖某一行政事务，因此它只解决行政主体管辖某一行政事务的主体资格问题。对于行政相对人的实体权利处置必须根据相应的行政实体法。虽然行政相对人依法可以对行政主体的行政管辖权是出异议，但不是因为行政主体处置了其实体权利，而是他认为行政主体无权处理其行政法上的实体权利。（2）行政主体有时超越行政管辖权并不必然导致行政行为无效。由于行政管辖权并不处置行政相对人的实体权利，因此，一个超越行政管辖权的行政主体作出了与一个有管辖权的行政主体相同的行政决定，如果通过法定程序由有行政管辖权的行政主体加以追认的话，该行政行为应当仍然有效。另外，基于紧急情况无行政管辖权的行政主体作出的行政决定，也应当视为超越行政管辖权无效原则的例外。（3）对行政管辖权可以作出统一的规定。既然行政管辖权是一个程序性权力，各行政主体在行政管辖权上必然具有许多共性，这些共性构成了对行政管辖权作出统一规定的法律实证基础。许多国家在行政程序法典中对行政管辖权作出的规定，都是基于这一法律理由。

（三）行政管辖权的理论依据

行政管辖权如何确定更多的是基于人们对行政事务的主观认识。为了防止人的这种主观认识发生偏差，我们有必要为行政管辖权的确立和分配提供法理基础，以确保行政管辖权在法律化过程中的正当性。从现代社会科学的理论看，可以用来解释行政管辖权的法理基础至少有：

1.社会分工理论。人类社会的发展从总的趋势上是呈复杂、多变的势态。由于人的能力的有限性使个人管理社会事务在总量上也被限制了。自亚当。斯密提出劳动分工以来，社会分工理论一直为社会学家所关注，成为解释社会现象的一种经典理论。社会为什么要分工？社会学家涂尔干是这样解说的：“社会容量和社会密度是分工变化的直接原因，在社会发展的过程中，分工之所以能够不断进步，是因为社会密度的恒定增加和社会容量的普遍扩大。”[4]们知道，行政权从性质上讲它是行政主体管理社会秩序的手段，古代社会关系简单，政府管理的事务不多，如中国古代历朝中央政府一般只设六部，到县级就没有现在政府那样设置了上下对口的几十个部委办局。西方国家也是如此，如英国“有人曾说‘直到1914年8月，除了邮局和警察以外，一名具有守法意识的英国人可以度过他的一生却几乎没有意识到政府的存在。”[5]因此，行政管辖权并不为人们所重视。但是，现代社会因工业革命的巨大成功带来的整个社会发生深刻的变化，当行政主体面临着越来越多的行政事务时，人们意识到解决这一问题的最佳方案是在专业化分工的基础上增设行政机构和人员。于是，行政机构的在数量的增加成为强化国家对社会管理的重要指标。如我国在1982年国务院部委、直属机构、办事机构为100个，1988年国务院部委有45个，非常设机构75个。[6]这与当时我国改革开放政策之后行政事务剧增的现实有关。因此，只要在行政管理中存在着分工的必要性，那么行政管辖权作为一个程序法律制度也就必不可少。

2.有限政府理论。有限政府理论是宪政理论的重要组成部份。“宪政的核心特征就是对国家权力的法律限制。”[7]这种有限性不仅体现在政府与社会之间，而且也体现在政府职能部门之间权力的分配上。从行政权所处的地位看，它至少有三个法律关系涉及到它的权力管辖范围的确定：其一是行政权与立法权和司法权的关系；其二是行政权与公民权的关系；其三是行政权之间的关系。这三个法律关系都涉及到法律如何确定行政权的管辖范围。因此，从有限政府理论为基点，我们可以推出如下结论：每一个行政权都应当有其明确的、并由法律预先设定的管辖范围，才能确保行政权的有效行使。由此我们不难发现，在全能政府下行政管辖权是不可能受到应有的重视，其结果往往是凡有利可取的行政事务，行政主体争管辖权；无利可图的行政事务管辖权，行政主体往往是互相推诿，或者把管辖责任推向社会大众，如“保护耕地，人人有责”之类口号便是典例。当然，强调行政管辖权并不是要让行政主体都恪守“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”的古训。由于行政实践中这种现象无法避免，因此，与行政管辖权相关的行政协助成了弥补行政管辖权所带来的缺陷的具体法律制度之一。

3.行政效率理论。在“管得最少的政府就是最好的政府”的年代里，自由市场经济机制导致了社会对行政权的效率并不关注，行政法的基本功能是消极地限制行政权不要伸入公民的权利范围。这是保障公民权利的最好方法。但是，20世纪后，社会现代化过程客观上要求行政权高效率的运行，以满足行政主体协调日益复杂的社会关系的需要，因此，行政权如何配置成了提高行政效率的关健。现代社会是一个效率社会，效率也是现代社会发展的基本价值目标。“既然效率是社会的美德，是社会发展的基本价值目标，那么，法律对人们的重要意义之一，应当是它通过界定人们参与社会资源配置的权利，为人们实际配置资源提供必不可少的手段，从而实现效率的极大化。”[8]通过法律规定行政管辖权正是为了满足行政效率的要求。行政管辖权所要解决的一个根本问题是每一件行政事务都应当纳入一个相应的行政主体的行政权范围内，任何一个行政主体对于自己管辖权范围内的行政事务，必须依法、及时处理，从而维护社会发展所需要的正常的社会秩序。

二、行政管辖权的内容

（一）级别管辖

级别管辖是指行政主体系统中确定上下级行政主体之间首次处理行政事务的分工和权限。我国的行政主体根据行政区域的划分，一般分设为四级，即中央、省、市和县。对于这四级行政主体的级别管辖如何确定，我国法律、法规和规章往往只有原则的规定，如《行政处罚法》第20条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”《反不正当竞争法》第3条第2款规定：“县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查；法律、行政法规规定由其他部门监督检查的，依照其规定。”从这些规定看，只要属于其权限范围内，从中央到地方各级行政机关似乎对于某一的行政事务都具有管辖权。实践中“有利可图的互争管辖权，无利可得的互推管辖权”的现象是否与上述立法不科学有关？我的回答是肯定的。

在我国行政法学理论上，有学者从法理上将以下五个因素列为确定级别管辖权的标准：（1）相对人的法律地位或级别；（2）对公共利益的影响程度；（3）对相对人权利义务的影响程度；（4）标的物的价值；（5）涉外因素。应当说，这几个标准对确定级别管辖具有较好的指导意义，但也存在着标准缺乏可操作性、理论欠缺正当性等方面的不足，如在相对人的法律地位或级别的标准中，它被解释为“相对人的法律地位较高，则由较高层次的行政主体来管辖；相对人的法律地位较低，则由较低层次的行政主体管辖。”[9]以这样的表述作为确定级别管辖是否符合平等原则，仍有较大的理论探讨空间。[10]

确定级别管辖的标准既要确保行政主体有效处理行政事务，又不能背离法治的精神。虽然具体的国情需要我们加以考虑，但我们不能迁就落后的现实。我认为确定级别管辖的原则应当是：

1.所有的行政事务应当由县、市级行政主体处理。确立此原则的理由是，首先，县、市级行政主体接近需要处理的行政事务的发生地，了解当地的民风民情，能够充分考量与所处理的行政事务相关的各种因素，从而使行政相对人和当地民众接受所作出的行政决定。其次，在实践中，提高行政事务管辖的级别与行政相对人所承的负担是成正比的，因此，将行政事务的管辖级别确定为县、市级行政主体，可为行政相对人行使权利提供许多便利条件，从而减轻行政相对人的经济负担。再次，社会心理学认为：“空间上的距离越小双方越接近，则往往容易引为知己，尤其在交往的早期阶段更是如此。因为地理上的接近使互相接触的机会更多，相互之间更容易熟悉对方。”[11]因县、市级行政主体与行政相对人共同生活在双方能接触、了解的一个不大的社会圈内，双方具有共同的社会习俗、价值观念等认知基础，有利于行政事务的处理决定的执行。

2.省级以上行政主体进行业务政策领导。首先，省级以上的行政主体的工作人员一般具有较高的业务素质和政策水平，掌握的信息比较丰富，有条件对下级行政主体处理行政事务提供业务和政策的指导。其次，虽然省级以上行政主体不具有县、市级行政主体与行政事务发生地之间那种互相了解、熟悉的客观条件。省级以上的行政主体可能会拥有远远大于县、市级行政主体的行政职权，但是，权力的大小与公民的服从程度从来不是成正比的，经验往往可以颠覆意识形态的逻辑。正如有学者所说：“对于任何一种权力的考察，在福柯看来，应当是在微观层面，应当在权力运作的末梢，在一种权力与另一种权力交界的地方；只有在这里，我们才能真正了解权力是如何实现的。”[12]再次，省级以上行政主体不介入具体行政事务的处理，可以用更多的时间来考虑宏观的行政管理问题，制定更加切实可行的公共政策，以指导下级行政主体的行政执法活动。如果省级以上的行政主体经常陷于琐碎、繁杂的行政事务中，可能难以发挥上级行政主体应有的作用。

3.例外情形应当以法律、法规为准。例外情形是指以上述两原则不能确定有效的级别管辖，需要作出变通规定时各种客观情形。为了确定级别管辖的可行性，法律、法规可以作出相应的变通规定。从各国立法和我国的行政执法实践看，例外情形主要有：（1）涉外的行政事务。（2）县、市级行政主体提请处理的行政事务，如因地方保护势力的干扰导致其无法开展正常的行政事务的处理活动，通过法定程序提请省级以上行政主体行使管辖权。（3）涉及两县或两市以上的行政事务，当地县、市级行政主体无法处理的行政事务，如有的环境污染引起的行政事务，经常是涉及到两个以上的行政区域，甚至省级行政区域，在这样的情况下，变通级别管辖权是非常必要的。

（二）地域管辖

地域管辖是指行政主体系统中确定同级行政主体之间首次处理行政事务的分工和权限。任何一个行政主体都有其独立的行政管辖区域，但是，在其管辖的行政区域内，由于行政事务的繁杂而导致的分工，在行政主体之间因行政事务的管辖权会出现交叉、重叠。如我国产品质量法规定，县级以上地方人民政府管理产品质量监督工作的部门负责本行政区域的产品质量监督管理工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督管理工作。[13]这种行政管辖权的交叉、重叠现象可以说是确立行政事务地域管辖权的现实基础。为了确保行政主体有效地行使行政管辖权，科学地划分行政事务的地域管辖权相当必要。

确定地域管辖权的原则应当是：

1.行政主体独占行使管辖权。独占行使管辖权是指某一行政事务所确定的管辖权只能归属于一个行政主体，一般不能确定为两个以上行政主体共同管辖。在行政实践中，一个行政事务如为法律确定为由两个以上的行政主体行使管辖权，可能是立法者出于加强行政管理良好愿望或是受制客观条件所表现出的无奈。这一原则的法律意义在于，它可以提高行政主体的责任心，避免行政管辖权的互相推诿。

2.行政主体便利行使管辖权。便利行使管辖权是指行政主体能以最低的成本管理行政事务。如行政事务发生地往往存在着可以证实该行政事务的主要证据，从便利性的角度出发，地域管辖权一般都由行政事务发生地的行政主体管辖，这便利具有行政管辖权的行政主体收集证据，走访证人。我国行政处罚法确立的地域管辖就是以“违法行为发生地”为依据。[14]这一原则的法律意义在于，它既有利于行政主体减轻行政管理的成本，也有利于行政相对人通过行政主体保护自己的合法权益。

3.行政主体有效行使管辖权。有效行使管辖权是指确定行政事务的管辖权能确保行政主体实现行政职权的目的，从而产生有利于社会发展的正常秩序。行政主体对行政事务行使管辖权，从经济学的角度上讲，它是为社会提供公共产品，这些公共产品包括秩序、安全等。因此，有效行使管辖权要求行政主体必须将行政职权限制在公共产品的生产和供给，否则必然导致行政职权的滥用。也就是说，要确保行政主体有效地行使管辖权，其管辖的事务必须严格限于公共领域，不能涉足于私人领域，更不能与私人争利。这一原则的法律意义在于，必须严格划定政府的职能，才能有效地确立行政管辖权。

（三）特别管辖

特别管辖是级别管辖权和地域管辖权的一种例外。在行政实践中，如我们严格遵循级别管辖权和地域管辖权的原则确立行政管辖权，有时无法解决行政管辖权中所出现的特殊问题。于是，有必要在级别管辖和地域管辖之外创设一种特别管辖权，以弥补行政管辖制度的缺陷。

特别管辖主要有：

1.共同管辖。共同管辖是指两个以上的行政主体对同一行政事务都具有法定的行政管辖权。共同管辖可以分为两种情况：其一，不同质的行政主体对同一行政事务具有共同的管辖权。如《音像制品管理条例》第4条规定，国务院文化行政部门和广播电影电视行政部门共同组成音像制品内容审核机构主管全国音像制品内容的审核工作。[15]根据这一规定，全国音像制品内容的审核工作由国务院文化部和广电部共同管辖。在这种情况下，行政主体作出的具体行政行为应当共同署名。如果是分别作出具体行政行为，则不属于共同管辖的情形。其二，同质行政主体对同一行政事务具有共同的管辖权。如《司法行政机关行政处罚程序规定》第9条规定：“对同一违法行为，两个以上的司法行政机关都有管辖权的，由先立案的司法行政机关管辖。”[16]在这种情况下，只能由其中的一个行政主体行使管辖权。从行政实践看，共同管辖经常是导致行政管辖权冲突的重要根源之一，因此，我们在立法时应当尽可能避免共同管辖。

2.移送管辖。移送管辖是指已经受理行政事务的行政主体因没有法定的管辖权，依法将此行政事务移送到有管辖权的行政主体处理的一种管辖制度。如《医药行政处罚程序暂行规定》规定：“医药行政机关对行政违法案件立案后，发现不属于本行政机关管辖的，应当及时将案件及有关材料移送有管辖权的行政机关。”[17]移送管辖是对无管辖权的行政主体已经受理的行政事务作出的一种管辖权处置，也是行政行为合法性的保障。如有管辖权的行政主体拒绝受理所移送的行政事务，则会引起管辖权冲突。

3.指定管辖。指定管辖是指上级行政主体将某一行政事务依法指定给某一行政主体管辖的一种管辖制度。指定管辖可以分为两种情况：其一，某一行政事务处于无行政主体管辖或者有管辖权的行政主体因客观原因不能行使管辖权时，由上级行政主体指定某一行政主体行使管辖权。其二，两个以上的行政主体对同一行政事务都主张具有管辖权或者都主张没有管辖权时，由上级行政主体指定某一行政主体行使管辖权。如《国家外汇管理局检查处理违反外汇管理行为办案程序》第6条规定：“违反外汇管理行为涉及两个以上外汇局管辖的，应就管辖权协商解决。无法协商解决的，由其共同上级局指定管辖。”[18]指定管辖是行政管辖的一种补充性制度，目的是每一项行政事务都能及时、有效地得到处理。

三、行政管辖权的冲突及其解决

行政管辖权的冲突是行政领域中经常发生的现象，[19]但我国解决行政管辖权冲突的正式法律制度是缺失的。对于行政管辖权的冲突，我们现有的规定通常是：先由行政管辖权冲突的双方协商解决，协商不成的，由其共同的上级行政机关指定管辖。然而，上级行政机关根据什么原则，标准和程序行使指定管辖权，外人却不得而知。这与法治行政的基本要求相距甚远。因此，从法理上论证行政管辖权的冲突及其解决的程序很有必要。

（一）行政管辖权冲突类型

根据现有法律规定和行政实践，行政管辖权的冲突类型主要有：

1.同级不同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突。如关于音像制品的管理，如涉及到非法出版的音像制品由文化部门管理，但如果是淫秽的音像制品则由公安部门管理。如果文化部门查处了淫秽的音像制品，则与公安部门在音像制品管理上发生了管辖权的冲突。类似这种行政管辖权的冲突，在工商部门和质量技术监督部门因产品质量的管理问题上也时有发生。

2.同级同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突。这种行政管辖权的冲突原因主要是：因行政事务涉及到两个以上的行政区域，使这两个行政区域中对此行政事务都有法律上管辖权的行政主体或者都行使行政管辖权，或者都不行使行政管辖权。如在河南省与山东省交界的河南省台前县与山东省的阳谷县，由于行政区划的多次变动、两地居民私下变更土地承包权等种种原因，造成这里土地归属与使用混杂不清、“你中有我、我中有你”的混乱局面，往往是河南人在山东办企业，山东人在河南厂子。对两地的小造纸企业的污染查处，台前县和阳谷县的环境保护部门都有行政管辖权。[20]如果两县的环保部门都想管，或者都不想管，则构成了行政管辖权冲突。

3.不同级同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突。行政主体以层级制作为行使行政权的基本方式，但这种层级制的运转必须以行政主体上下级之间作必要的分工为前提。如对省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。而在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可由市、县人民政府批准。[21]如国务院就已批准的农用地转用范围内的具体建设项目用地作出审批，则构成了不同级同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突。

4.不同级不同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突。这类行政管辖权的冲突并不多见。如衡水市枣强县电力局因不服衡水市工商行政管理局作出的处罚决定，于2000年8月4日向衡水市人民政府申请行政复议。衡水市人民政府以被申请人未在法定期限内提交《复议答辩书》和有关证据材料，作出了撤销了此处罚决定。衡水市工商行政管理局之所以不答辩、不提交有关证据材料，这因为它认为根据《国务院批转国家工商行政管理局体制改革方案的通知》和国家工商行政管理局《关于行政复议案件管辖权问题的答复》，认为工商行政管理局省级以下实行垂直领导体制后，省级以下人民政府对工商行政管理局的具体行政行为不具有行政复议的管管辖权，因此，它在2000年8月11日向衡水市人民政府提交了行政复议案件管辖权异议。[22]这是一种比较典型的不同级不同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突，但在行政实践中并不多见。

（二）行政管辖权争议解决规则

1.行政管辖权争议裁决及时规则。现代社会行政以效率为原则，达成增进人民福利的目的。行政管辖权争议导致行政权被搁置，导致行政主体难以通过行政权实现行政的目的，因此，必须及时解决行政管辖权的争议。及时应当包含如下内方面的内容：（1）应当设置行政管辖权争议解决的相关期限。这些期限应当包括提起争议裁决的期限、作出争议裁决的期限等。（2）与行政管辖权争议有关的行政主体应当及时履行解决争议的义务，如行政主体因管辖权发生争议后，应当在法定期限内将争议提交到有权裁决的机关，否则，有关机关可以追究行政主体负责人的法律责任；再如有权裁决行政管辖权争议的行政主体应当在法定期限内尽快作出裁决，没有法定时由，不得延长裁决作出的期限。（3）为了确保行政管辖权争议及时获得裁决，应当允许行政相对人有提出要求裁决行政管辖权争议的权利。如台湾《行政程序法》第14条规定：“前项情形，人民就其依法规申请之事件，得向共同上级机关申请指定管辖，无共同上级机关者，得向各该上级机关之一为之。受理申请之机关应自请求到达之日起十日内决定之。”确认行政相对人这一权利，有利于防止行政主体怠于行政，从而提高行政效率，并确保公共利益和民众的利益不因行政管辖权争议而受到损害。

2.行政管辖权争议一裁终局规则。行政管辖权争议裁决就性质而言，它是一种解决行政程序僵局的方式，不涉及行政相对人实体利益的重新分配。因此，应当遵守“一裁终局”的规则，以免行政管辖权长时间地处于不确定的状态。一裁终局意味着：（1）无论是行政主体还是行政相对人，即使对行政管辖权争议裁决不服，也不再为其提供救济的法律程序，行政管辖权争议即产生不可变更的执行力。（2）行政管辖权争议裁决一经作出并送达到相关的行政主体和行政相对人，即产生了不可再争的执行力。（3）如果行政相对人认为行政主体作出的管辖权裁决违法，可以作为不服具体行政行为而提起行政救济的一个附带的理由，请求行政复议机关或者法院审查。如行政相对人对行政管辖权争议裁决异议成立，则该具体行政行为应当认定为有瑕疵的行政行为。

3.行政管辖权争议裁决书面规则。行政管辖权争议裁决系要式行政行为，必须以书面形式为之。书面规则要求：（1）行政管辖权争议裁决必须符合行政主体公文制作的要求，以文字的形式承裁行政管辖权争议的全部内容，不得以其他形式记录与行政裁决有关的内容。（2）行政管辖权争议裁决书必须以法定程序送达相关的行政主体和行政相对人，否则，该裁决书不产生法律效力。（3）行政管辖权裁决书如发生文字书写、计算、标点符号运用等错误，除非这种错误会使人得出相反的结论，否则对该裁决书的效力不产生影响，作出裁决的行政主体可以自行更正即可，（4）在行政紧急的情况下，行政主体可以口头的形式作出行政管辖权争议裁决，但事后应当制作裁决书或者书面记录存档备查。

（三）行政管辖权争议解决程序

1.申请或提交。申请是指行政相对人认为行政管辖权争议影响其合法权益而向有关行政主体提出裁决的请求；提交是指行政管辖权争议的一方行政主体向有关行政主体提出要求裁决的意思表示。为了确保行政效率，法律应当明确规定行政相对人或者行政主体应当在行政管辖权发生后的法定期间内申请或提交裁决书。申请或提交是行政管辖权争议解决程序的开始。虽然它需要符合条件才能启动程序，但设置这一程序的基本指导思想是尽可能减少启动此程序的条件，提高启动此程序的便利性。

2.书面审理。书面审理是指行政管辖权争议裁决机关仅就案件的书面材料真实性、合法性进行审查。这里的书面材料是指申请人或者提交人就行政管辖权的争议所提供的有关证据、规范性文件以及其他相关材料。它是与言词审理相对的一种审理方式。确立书面审理方式的理由主要是基于行政效率的需求。行政管辖权争议所涉及到的事实一般并不复杂，因此，通过书面审理方式完全可以达到审理的目的。

3.作出裁决。作出裁决是指行政管辖权争议裁决机关在查明争议事实的基础上，运用法律对行政管辖权争议作出的决定。为了确保行政效率，法律应当规定行政管辖权争议裁决机关作出裁决的法定期限。这个法定期限自接到要求对行政管辖权争议裁决之日起10天为宜。行政管辖权争议一经作出，应当按法定程序送达行政相对人和行政主体。

注：

[1]如《瑞士行政程序法》、《奥地利行政程序法》、《德国行政程序法》等都专门规定了行政管辖权的问题，我国台湾《行政程序法》以专节规定了行政管辖权。

[2]《煤炭行政处罚办法》（煤炭工业部1997年5月19日）

[3]《中华人民共和国行政处罚法》第24条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。

[4]（法）埃米尔·涂尔干：《社会分工论》，渠东译，生活。读书。新知三联书店2000年版，第219页。

[5]（英）威廉·韦德：《行政法》楚剑译，中国大百科全书出版社1997年版，第3页。

[6]王金年：《中国大精减—第四次机构改革现状及思考》，济南出版社1998年版，第1—2页。

[7]刘军宁：《市场与宪政》，载《市场逻辑与国家观念》（公共论丛），生活。读书。新知三联书店1995年版，第22页。

[8]万光侠：《效率与公平-法律价值的人学分析》，人民出版社2000年版，第235页。

[9]叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社1996年版，第90—92页。

[10]我国诉讼法中级别管辖理论是值得我们反省的。以诉讼主体的行政级别、社会地位和争议标的等作为确定级别管辖的标准，实质上是反法治理念的。1974年美国的水门（Watergate）事件中，哥伦比亚特区的联邦地区法院（相当于我们的基层人民法院）对此案行使了管辖权，并向尼克松总统发出了要求其交出录音磁带的传票。在我国法律文化背景下，这种做法确实匪夷所思。

[11]时蓉华编著：《社会心理学》，上海人民出版社1986年版，第268页。

[12]苏力：《送法下乡-中国基层司法制度研究》，中国政法大学出版社2000年版，第36页。

[13]《中华人民共和国产品质量法》第6条第2款。

[14]《中华人民共和国行政处罚法》第20条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”

[15]《音像制品管理条例》（国务院1994年8月25日）。

[16]《司法行政机关行政处罚程序规定》（司法部1997年2月13日）。

[17]《医药行政处罚程序暂行规定》（国家医药管理局1997年8月7日）。

[18]《国家外汇管理局检查处理违反外汇管理行为办案程序》（国家外汇管理局1997年4月8日）。

[19]如九江长江大桥连通江西九江市和湖北黄梅县，为了方便两岸的百姓，2000年3月25日开通了一条跨省公交线。然而，不到一个月湖北省黄冈市交通局运管处向隶属城建部门的公交公司下达了《交通违法行为通知书》，不允许公交公司“擅自经营”。之后，为了证明线路的“性别”及行政管辖权归本部门所有，交通、城建两家部门针尖对麦芒-都搬出了有利己方的部门行政规章，并向各自的省厅乃至国家交通、建设两部汇报。而黄冈市人民政府也没有出面就管辖权作出裁决。沈小平：《部门利益公众利益谁大》，《法制日报》2000年11月20日。

[20]黄勇：《严查环境违法行为专项行动，跨省联合严打小造纸》.

管辖范文篇9

[关健词]行政程序，行政管辖，管辖

行政管辖权的界说

行政管辖权是行政主体之间就某一行政事务的首次处置所作的权限划分。这种权限划分主要发生在纵向的同性质行政主体之间、横向的不同性质行政主体之间。对于行政主体来说，它是明确了某一行政事务应当由哪一个行政主体首次处置的问题。对于行政相对人来说，它可以确定受理处置行政事务的行政主体。虽然行政管辖权不涉及到行政事务的实体性处置，但它关系到行政主体能否公正、有效地处理行政事务。因此，现代法治国家都相当重视行政管辖权的法律化。[1]

行政权限划分的理论基础应当是权力能力的有限性，即任何国家权力有效行使的一个基本前提是划定权力主体适当的管辖权。一个什么都管辖的权力，结果往往是什么都管不了，也管不好。行政管辖权的现实基础是行政主体以层级制构建了一个重叠式的行政机构体系，作为国家行政权运作的组织架构。这种重叠式的行政机构体系形成了几个行政主体同时都可以管辖某一行政事务的状况。如果行政主体的管辖权不作必要的权限划分，则可能会形成行政主体之间行政管辖权的争议，从而影响行政权的有效行使。因此，行政管辖权作为行政程序法上一个重要的法律制度是确保行政权有效行使的重要前提。

行政管辖权具有如下法律特征：

1.内部性。行政管辖权的内部性是指行政管辖权的法律效力范围限于行政主体系统之内，不涉及到行政相对人的实体权利。行政管辖权的内部性可以析解出如下内容：（1）行政管辖权是行政主体系统内行政事务处理的一种权限分配。行政权限的合理分配是行政主体有效行使行政权的前提；只有当行政主体根据其自身的能力承担相当的行政权限时，行政权的有效行使才能实现。因为，行政主体（作为复数）构成了一个纵横关系复杂的机构系统，而这个复杂的机构系统面临着广泛的、复杂的、多变的行政事务，只有在行政主体与行政事务之间划出一个个清晰、对应的管辖关系，才能使行政主体有效地管理行政事务。（2）行政相对人之间或者行政主体和行政相对人之间不得通过协议变更行政管辖权。行政管辖权是法律根据有关原则对行政权限所作的权力资源，具有法定性，因此，行政相对人不能通过自己的意思表示改变行政管辖权。但是，为了有效地行使行政职权，行政主体之间本着管辖便利的原则，可以通过法定程序改变行政管辖权，在程序法上这种法律现象称为管辖权转移。《煤炭行政处罚办法》第9条规定：“上级人民政府煤炭管理部门必要时可以处理下级人民政府煤炭管理部门管辖的煤炭行政处罚，也可以将自己管辖的煤炭行政处罚交由下级人民政府煤炭管理部门处理。下级人民政府煤炭管理部门认为重大、复杂的煤炭行政处罚需要由上级人民政府煤炭管理部门处理的，可以报请上级人民政府煤炭管理部门决定。”[2]（3）行政相对人有权对行政主体行使管辖权可以提出异议。尽管行政管辖权属于行政主体系统内部的事务，但由于它与行政相对人的合法权益有关，因此，在行政相对人认为行政主体对与其有关的事务行使管辖权可能影响其合法权益时，应有权提出行政管辖权异议。行政主体对于行政相对人提出的行政管辖权异议，应当在法定期限内进行审查，并依法作出异议是否成立的决定。基于行政效率的要求，行政相对人对行政主体关于管辖权异议的决定不得行使行政复议和行政诉讼权。

2.排它性。行政管辖权的排它性是指任何一项行政事务只能由一个行政主体行使管辖权，从而确保行政主体行使行政职权的有效性。行政管辖权的排它性具有如下内容：（1）行政主体对某一行政事务行使管辖权后，就排除了其他任何机关对该行政事务同时行使管辖权，因此，行政管辖权的排它性又可以称之为独占性。行政管辖权这种排它性的法理基础是防止多个行政主体对同一行政事务作出互相矛盾的行政决定，从而丧失了行政决定的可执行性。（2）如行政主体受理了不属自己管辖的行政事，应当移送至有管辖权的机关。这要求行政主体对已经受理的行政事务，经审查如认为不属于自己管辖范围的，应当移送至有管辖权的行政主体，不得退回行政相对人。因为行政主体受理了不属自己管辖的行政事务，因其行政权限的原因难以正确、有效地作出处理决定。行政主体如不顾没有行政管辖权的法律依据行使行政职权，可能会损害行政相对人的合法权益。（3）行政主体不得对同一行政事务行使两次以上的管辖权。这可以分两种情况：其一是同一行政主体对同一行政事务不得行使两次以上的管辖权；其二是不同的行政主体对同一行政事务行使两次以上的管辖权。禁止重复行使行政管辖权的法理基础是防止行政主体利用行政管辖权加重行政相对人的不利负担。我国行政处罚法中关于对同一行政违法行为行政机关不得给予两次以上的行政处罚的规定，正是基于这样的法理基础。[3]

3.程序性。行政管辖权的程序性是指行政管辖权只是解决某一行政事务应当由哪一级中的哪一个行政主体处理的问题，因此行政管辖权是行政主体的行政程序权力。行政管辖权的程序性具有如下内容：（1）行政管辖权不处理行政相对人的实体权利。我们知道，行政管辖权指哪个行政主体有资格管辖某一行政事务，因此它只解决行政主体管辖某一行政事务的主体资格问题。对于行政相对人的实体权利处置必须根据相应的行政实体法。虽然行政相对人依法可以对行政主体的行政管辖权是出异议，但不是因为行政主体处置了其实体权利，而是他认为行政主体无权处理其行政法上的实体权利。（2）行政主体有时超越行政管辖权并不必然导致行政行为无效。由于行政管辖权并不处置行政相对人的实体权利，因此，一个超越行政管辖权的行政主体作出了与一个有管辖权的行政主体相同的行政决定，如果通过法定程序由有行政管辖权的行政主体加以追认的话，该行政行为应当仍然有效。另外，基于紧急情况无行政管辖权的行政主体作出的行政决定，也应当视为超越行政管辖权无效原则的例外。（3）对行政管辖权可以作出统一的规定。既然行政管辖权是一个程序性权力，各行政主体在行政管辖权上必然具有许多共性，这些共性构成了对行政管辖权作出统一规定的法律实证基础。许多国家在行政程序法典中对行政管辖权作出的规定，都是基于这一法律理由。

（三）行政管辖权的理论依据

行政管辖权如何确定更多的是基于人们对行政事务的主观认识。为了防止人的这种主观认识发生偏差，我们有必要为行政管辖权的确立和分配提供法理基础，以确保行政管辖权在法律化过程中的正当性。从现代社会科学的理论看，可以用来解释行政管辖权的法理基础至少有：

1.社会分工理论。人类社会的发展从总的趋势上是呈复杂、多变的势态。由于人的能力的有限性使个人管理社会事务在总量上也被限制了。自亚当。斯密提出劳动分工以来，社会分工理论一直为社会学家所关注，成为解释社会现象的一种经典理论。社会为什么要分工？社会学家涂尔干是这样解说的：“社会容量和社会密度是分工变化的直接原因，在社会发展的过程中，分工之所以能够不断进步，是因为社会密度的恒定增加和社会容量的普遍扩大。”[4]们知道，行政权从性质上讲它是行政主体管理社会秩序的手段，古代社会关系简单，政府管理的事务不多，如中国古代历朝中央政府一般只设六部，到县级就没有现在政府那样设置了上下对口的几十个部委办局。西方国家也是如此，如英国“有人曾说‘直到1914年8月，除了邮局和警察以外，一名具有守法意识的英国人可以度过他的一生却几乎没有意识到政府的存在。”[5]因此，行政管辖权并不为人们所重视。但是，现代社会因工业革命的巨大成功带来的整个社会发生深刻的变化，当行政主体面临着越来越多的行政事务时，人们意识到解决这一问题的最佳方案是在专业化分工的基础上增设行政机构和人员。于是，行政机构的在数量的增加成为强化国家对社会管理的重要指标。如我国在1982年国务院部委、直属机构、办事机构为100个，1988年国务院部委有45个，非常设机构75个。[6]这与当时我国改革开放政策之后行政事务剧增的现实有关。因此，只要在行政管理中存在着分工的必要性，那么行政管辖权作为一个程序法律制度也就必不可少。

2.有限政府理论。有限政府理论是宪政理论的重要组成部份。“宪政的核心特征就是对国家权力的法律限制。”[7]这种有限性不仅体现在政府与社会之间，而且也体现在政府职能部门之间权力的分配上。从行政权所处的地位看，它至少有三个法律关系涉及到它的权力管辖范围的确定：其一是行政权与立法权和司法权的关系；其二是行政权与公民权的关系；其三是行政权之间的关系。这三个法律关系都涉及到法律如何确定行政权的管辖范围。因此，从有限政府理论为基点，我们可以推出如下结论：每一个行政权都应当有其明确的、并由法律预先设定的管辖范围，才能确保行政权的有效行使。由此我们不难发现，在全能政府下行政管辖权是不可能受到应有的重视，其结果往往是凡有利可取的行政事务，行政主体争管辖权；无利可图的行政事务管辖权，行政主体往往是互相推诿，或者把管辖责任推向社会大众，如“保护耕地，人人有责”之类口号便是典例。当然，强调行政管辖权并不是要让行政主体都恪守“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”的古训。由于行政实践中这种现象无法避免，因此，与行政管辖权相关的行政协助成了弥补行政管辖权所带来的缺陷的具体法律制度之一。

3.行政效率理论。在“管得最少的政府就是最好的政府”的年代里，自由市场经济机制导致了社会对行政权的效率并不关注，行政法的基本功能是消极地限制行政权不要伸入公民的权利范围。这是保障公民权利的最好方法。但是，20世纪后，社会现代化过程客观上要求行政权高效率的运行，以满足行政主体协调日益复杂的社会关系的需要，因此，行政权如何配置成了提高行政效率的关健。现代社会是一个效率社会，效率也是现代社会发展的基本价值目标。“既然效率是社会的美德，是社会发展的基本价值目标，那么，法律对人们的重要意义之一，应当是它通过界定人们参与社会资源配置的权利，为人们实际配置资源提供必不可少的手段，从而实现效率的极大化。”[8]通过法律规定行政管辖权正是为了满足行政效率的要求。行政管辖权所要解决的一个根本问题是每一件行政事务都应当纳入一个相应的行政主体的行政权范围内，任何一个行政主体对于自己管辖权范围内的行政事务，必须依法、及时处理，从而维护社会发展所需要的正常的社会秩序。

二、行政管辖权的内容

（一）级别管辖

级别管辖是指行政主体系统中确定上下级行政主体之间首次处理行政事务的分工和权限。我国的行政主体根据行政区域的划分，一般分设为四级，即中央、省、市和县。对于这四级行政主体的级别管辖如何确定，我国法律、法规和规章往往只有原则的规定，如《行政处罚法》第20条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”《反不正当竞争法》第3条第2款规定：“县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查；法律、行政法规规定由其他部门监督检查的，依照其规定。”从这些规定看，只要属于其权限范围内，从中央到地方各级行政机关似乎对于某一的行政事务都具有管辖权。实践中“有利可图的互争管辖权，无利可得的互推管辖权”的现象是否与上述立法不科学有关？我的回答是肯定的。

在我国行政法学理论上，有学者从法理上将以下五个因素列为确定级别管辖权的标准：（1）相对人的法律地位或级别；（2）对公共利益的影响程度；（3）对相对人权利义务的影响程度；（4）标的物的价值；（5）涉外因素。应当说，这几个标准对确定级别管辖具有较好的指导意义，但也存在着标准缺乏可操作性、理论欠缺正当性等方面的不足，如在相对人的法律地位或级别的标准中，它被解释为“相对人的法律地位较高，则由较高层次的行政主体来管辖；相对人的法律地位较低，则由较低层次的行政主体管辖。”[9]以这样的表述作为确定级别管辖是否符合平等原则，仍有较大的理论探讨空间。[10]

确定级别管辖的标准既要确保行政主体有效处理行政事务，又不能背离法治的精神。虽然具体的国情需要我们加以考虑，但我们不能迁就落后的现实。我认为确定级别管辖的原则应当是：

1.所有的行政事务应当由县、市级行政主体处理。确立此原则的理由是，首先，县、市级行政主体接近需要处理的行政事务的发生地，了解当地的民风民情，能够充分考量与所处理的行政事务相关的各种因素，从而使行政相对人和当地民众接受所作出的行政决定。其次，在实践中，提高行政事务管辖的级别与行政相对人所承的负担是成正比的，因此，将行政事务的管辖级别确定为县、市级行政主体，可为行政相对人行使权利提供许多便利条件，从而减轻行政相对人的经济负担。再次，社会心理学认为：“空间上的距离越小双方越接近，则往往容易引为知己，尤其在交往的早期阶段更是如此。因为地理上的接近使互相接触的机会更多，相互之间更容易熟悉对方。”[11]因县、市级行政主体与行政相对人共同生活在双方能接触、了解的一个不大的社会圈内，双方具有共同的社会习俗、价值观念等认知基础，有利于行政事务的处理决定的执行。

2.省级以上行政主体进行业务政策领导。首先，省级以上的行政主体的工作人员一般具有较高的业务素质和政策水平，掌握的信息比较丰富，有条件对下级行政主体处理行政事务提供业务和政策的指导。其次，虽然省级以上行政主体不具有县、市级行政主体与行政事务发生地之间那种互相了解、熟悉的客观条件。省级以上的行政主体可能会拥有远远大于县、市级行政主体的行政职权，但是，权力的大小与公民的服从程度从来不是成正比的，经验往往可以颠覆意识形态的逻辑。正如有学者所说：“对于任何一种权力的考察，在福柯看来，应当是在微观层面，应当在权力运作的末梢，在一种权力与另一种权力交界的地方；只有在这里，我们才能真正了解权力是如何实现的。”[12]再次，省级以上行政主体不介入具体行政事务的处理，可以用更多的时间来考虑宏观的行政管理问题，制定更加切实可行的公共政策，以指导下级行政主体的行政执法活动。如果省级以上的行政主体经常陷于琐碎、繁杂的行政事务中，可能难以发挥上级行政主体应有的作用。

3.例外情形应当以法律、法规为准。例外情形是指以上述两原则不能确定有效的级别管辖，需要作出变通规定时各种客观情形。为了确定级别管辖的可行性，法律、法规可以作出相应的变通规定。从各国立法和我国的行政执法实践看，例外情形主要有：（1）涉外的行政事务。（2）县、市级行政主体提请处理的行政事务，如因地方保护势力的干扰导致其无法开展正常的行政事务的处理活动，通过法定程序提请省级以上行政主体行使管辖权。（3）涉及两县或两市以上的行政事务，当地县、市级行政主体无法处理的行政事务，如有的环境污染引起的行政事务，经常是涉及到两个以上的行政区域，甚至省级行政区域，在这样的情况下，变通级别管辖权是非常必要的。

（二）地域管辖

地域管辖是指行政主体系统中确定同级行政主体之间首次处理行政事务的分工和权限。任何一个行政主体都有其独立的行政管辖区域，但是，在其管辖的行政区域内，由于行政事务的繁杂而导致的分工，在行政主体之间因行政事务的管辖权会出现交叉、重叠。如我国产品质量法规定，县级以上地方人民政府管理产品质量监督工作的部门负责本行政区域的产品质量监督管理工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督管理工作。[13]这种行政管辖权的交叉、重叠现象可以说是确立行政事务地域管辖权的现实基础。为了确保行政主体有效地行使行政管辖权，科学地划分行政事务的地域管辖权相当必要。

确定地域管辖权的原则应当是：

1.行政主体独占行使管辖权。独占行使管辖权是指某一行政事务所确定的管辖权只能归属于一个行政主体，一般不能确定为两个以上行政主体共同管辖。在行政实践中，一个行政事务如为法律确定为由两个以上的行政主体行使管辖权，可能是立法者出于加强行政管理良好愿望或是受制客观条件所表现出的无奈。这一原则的法律意义在于，它可以提高行政主体的责任心，避免行政管辖权的互相推诿。

2.行政主体便利行使管辖权。便利行使管辖权是指行政主体能以最低的成本管理行政事务。如行政事务发生地往往存在着可以证实该行政事务的主要证据，从便利性的角度出发，地域管辖权一般都由行政事务发生地的行政主体管辖，这便利具有行政管辖权的行政主体收集证据，走访证人。我国行政处罚法确立的地域管辖就是以“违法行为发生地”为依据。[14]这一原则的法律意义在于，它既有利于行政主体减轻行政管理的成本，也有利于行政相对人通过行政主体保护自己的合法权益。

3.行政主体有效行使管辖权。有效行使管辖权是指确定行政事务的管辖权能确保行政主体实现行政职权的目的，从而产生有利于社会发展的正常秩序。行政主体对行政事务行使管辖权，从经济学的角度上讲，它是为社会提供公共产品，这些公共产品包括秩序、安全等。因此，有效行使管辖权要求行政主体必须将行政职权限制在公共产品的生产和供给，否则必然导致行政职权的滥用。也就是说，要确保行政主体有效地行使管辖权，其管辖的事务必须严格限于公共领域，不能涉足于私人领域，更不能与私人争利。这一原则的法律意义在于，必须严格划定政府的职能，才能有效地确立行政管辖权。

（三）特别管辖

特别管辖是级别管辖权和地域管辖权的一种例外。在行政实践中，如我们严格遵循级别管辖权和地域管辖权的原则确立行政管辖权，有时无法解决行政管辖权中所出现的特殊问题。于是，有必要在级别管辖和地域管辖之外创设一种特别管辖权，以弥补行政管辖制度的缺陷。

特别管辖主要有：

1.共同管辖。共同管辖是指两个以上的行政主体对同一行政事务都具有法定的行政管辖权。共同管辖可以分为两种情况：其一，不同质的行政主体对同一行政事务具有共同的管辖权。如《音像制品管理条例》第4条规定，国务院文化行政部门和广播电影电视行政部门共同组成音像制品内容审核机构主管全国音像制品内容的审核工作。[15]根据这一规定，全国音像制品内容的审核工作由国务院文化部和广电部共同管辖。在这种情况下，行政主体作出的具体行政行为应当共同署名。如果是分别作出具体行政行为，则不属于共同管辖的情形。其二，同质行政主体对同一行政事务具有共同的管辖权。如《司法行政机关行政处罚程序规定》第9条规定：“对同一违法行为，两个以上的司法行政机关都有管辖权的，由先立案的司法行政机关管辖。”[16]在这种情况下，只能由其中的一个行政主体行使管辖权。从行政实践看，共同管辖经常是导致行政管辖权冲突的重要根源之一，因此，我们在立法时应当尽可能避免共同管辖。

2.移送管辖。移送管辖是指已经受理行政事务的行政主体因没有法定的管辖权，依法将此行政事务移送到有管辖权的行政主体处理的一种管辖制度。如《医药行政处罚程序暂行规定》规定：“医药行政机关对行政违法案件立案后，发现不属于本行政机关管辖的，应当及时将案件及有关材料移送有管辖权的行政机关。”[17]移送管辖是对无管辖权的行政主体已经受理的行政事务作出的一种管辖权处置，也是行政行为合法性的保障。如有管辖权的行政主体拒绝受理所移送的行政事务，则会引起管辖权冲突。

3.指定管辖。指定管辖是指上级行政主体将某一行政事务依法指定给某一行政主体管辖的一种管辖制度。指定管辖可以分为两种情况：其一，某一行政事务处于无行政主体管辖或者有管辖权的行政主体因客观原因不能行使管辖权时，由上级行政主体指定某一行政主体行使管辖权。其二，两个以上的行政主体对同一行政事务都主张具有管辖权或者都主张没有管辖权时，由上级行政主体指定某一行政主体行使管辖权。如《国家外汇管理局检查处理违反外汇管理行为办案程序》第6条规定：“违反外汇管理行为涉及两个以上外汇局管辖的，应就管辖权协商解决。无法协商解决的，由其共同上级局指定管辖。”[18]指定管辖是行政管辖的一种补充性制度，目的是每一项行政事务都能及时、有效地得到处理。

三、行政管辖权的冲突及其解决

行政管辖权的冲突是行政领域中经常发生的现象，[19]但我国解决行政管辖权冲突的正式法律制度是缺失的。对于行政管辖权的冲突，我们现有的规定通常是：先由行政管辖权冲突的双方协商解决，协商不成的，由其共同的上级行政机关指定管辖。然而，上级行政机关根据什么原则，标准和程序行使指定管辖权，外人却不得而知。这与法治行政的基本要求相距甚远。因此，从法理上论证行政管辖权的冲突及其解决的程序很有必要。

（一）行政管辖权冲突类型

根据现有法律规定和行政实践，行政管辖权的冲突类型主要有：

1.同级不同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突。如关于音像制品的管理，如涉及到非法出版的音像制品由文化部门管理，但如果是淫秽的音像制品则由公安部门管理。如果文化部门查处了淫秽的音像制品，则与公安部门在音像制品管理上发生了管辖权的冲突。类似这种行政管辖权的冲突，在工商部门和质量技术监督部门因产品质量的管理问题上也时有发生。

2.同级同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突。这种行政管辖权的冲突原因主要是：因行政事务涉及到两个以上的行政区域，使这两个行政区域中对此行政事务都有法律上管辖权的行政主体或者都行使行政管辖权，或者都不行使行政管辖权。如在河南省与山东省交界的河南省台前县与山东省的阳谷县，由于行政区划的多次变动、两地居民私下变更土地承包权等种种原因，造成这里土地归属与使用混杂不清、“你中有我、我中有你”的混乱局面，往往是河南人在山东办企业，山东人在河南厂子。对两地的小造纸企业的污染查处，台前县和阳谷县的环境保护部门都有行政管辖权。[20]如果两县的环保部门都想管，或者都不想管，则构成了行政管辖权冲突。

3.不同级同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突。行政主体以层级制作为行使行政权的基本方式，但这种层级制的运转必须以行政主体上下级之间作必要的分工为前提。如对省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。而在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可由市、县人民政府批准。[21]如国务院就已批准的农用地转用范围内的具体建设项目用地作出审批，则构成了不同级同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突。

4.不同级不同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突。这类行政管辖权的冲突并不多见。如衡水市枣强县电力局因不服衡水市工商行政管理局作出的处罚决定，于2000年8月4日向衡水市人民政府申请行政复议。衡水市人民政府以被申请人未在法定期限内提交《复议答辩书》和有关证据材料，作出了撤销了此处罚决定。衡水市工商行政管理局之所以不答辩、不提交有关证据材料，这因为它认为根据《国务院批转国家工商行政管理局体制改革方案的通知》和国家工商行政管理局《关于行政复议案件管辖权问题的答复》，认为工商行政管理局省级以下实行垂直领导体制后，省级以下人民政府对工商行政管理局的具体行政行为不具有行政复议的管管辖权，因此，它在2000年8月11日向衡水市人民政府提交了行政复议案件管辖权异议。[22]这是一种比较典型的不同级不同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突，但在行政实践中并不多见。

（二）行政管辖权争议解决规则

1.行政管辖权争议裁决及时规则。现代社会行政以效率为原则，达成增进人民福利的目的。行政管辖权争议导致行政权被搁置，导致行政主体难以通过行政权实现行政的目的，因此，必须及时解决行政管辖权的争议。及时应当包含如下内方面的内容：（1）应当设置行政管辖权争议解决的相关期限。这些期限应当包括提起争议裁决的期限、作出争议裁决的期限等。（2）与行政管辖权争议有关的行政主体应当及时履行解决争议的义务，如行政主体因管辖权发生争议后，应当在法定期限内将争议提交到有权裁决的机关，否则，有关机关可以追究行政主体负责人的法律责任；再如有权裁决行政管辖权争议的行政主体应当在法定期限内尽快作出裁决，没有法定时由，不得延长裁决作出的期限。（3）为了确保行政管辖权争议及时获得裁决，应当允许行政相对人有提出要求裁决行政管辖权争议的权利。如台湾《行政程序法》第14条规定：“前项情形，人民就其依法规申请之事件，得向共同上级机关申请指定管辖，无共同上级机关者，得向各该上级机关之一为之。受理申请之机关应自请求到达之日起十日内决定之。”确认行政相对人这一权利，有利于防止行政主体怠于行政，从而提高行政效率，并确保公共利益和民众的利益不因行政管辖权争议而受到损害。

2.行政管辖权争议一裁终局规则。行政管辖权争议裁决就性质而言，它是一种解决行政程序僵局的方式，不涉及行政相对人实体利益的重新分配。因此，应当遵守“一裁终局”的规则，以免行政管辖权长时间地处于不确定的状态。一裁终局意味着：（1）无论是行政主体还是行政相对人，即使对行政管辖权争议裁决不服，也不再为其提供救济的法律程序，行政管辖权争议即产生不可变更的执行力。（2）行政管辖权争议裁决一经作出并送达到相关的行政主体和行政相对人，即产生了不可再争的执行力。（3）如果行政相对人认为行政主体作出的管辖权裁决违法，可以作为不服具体行政行为而提起行政救济的一个附带的理由，请求行政复议机关或者法院审查。如行政相对人对行政管辖权争议裁决异议成立，则该具体行政行为应当认定为有瑕疵的行政行为。

3.行政管辖权争议裁决书面规则。行政管辖权争议裁决系要式行政行为，必须以书面形式为之。书面规则要求：（1）行政管辖权争议裁决必须符合行政主体公文制作的要求，以文字的形式承裁行政管辖权争议的全部内容，不得以其他形式记录与行政裁决有关的内容。（2）行政管辖权争议裁决书必须以法定程序送达相关的行政主体和行政相对人，否则，该裁决书不产生法律效力。（3）行政管辖权裁决书如发生文字书写、计算、标点符号运用等错误，除非这种错误会使人得出相反的结论，否则对该裁决书的效力不产生影响，作出裁决的行政主体可以自行更正即可，（4）在行政紧急的情况下，行政主体可以口头的形式作出行政管辖权争议裁决，但事后应当制作裁决书或者书面记录存档备查。

（三）行政管辖权争议解决程序

1.申请或提交。申请是指行政相对人认为行政管辖权争议影响其合法权益而向有关行政主体提出裁决的请求；提交是指行政管辖权争议的一方行政主体向有关行政主体提出要求裁决的意思表示。为了确保行政效率，法律应当明确规定行政相对人或者行政主体应当在行政管辖权发生后的法定期间内申请或提交裁决书。申请或提交是行政管辖权争议解决程序的开始。虽然它需要符合条件才能启动程序，但设置这一程序的基本指导思想是尽可能减少启动此程序的条件，提高启动此程序的便利性。

2.书面审理。书面审理是指行政管辖权争议裁决机关仅就案件的书面材料真实性、合法性进行审查。这里的书面材料是指申请人或者提交人就行政管辖权的争议所提供的有关证据、规范性文件以及其他相关材料。它是与言词审理相对的一种审理方式。确立书面审理方式的理由主要是基于行政效率的需求。行政管辖权争议所涉及到的事实一般并不复杂，因此，通过书面审理方式完全可以达到审理的目的。

3.作出裁决。作出裁决是指行政管辖权争议裁决机关在查明争议事实的基础上，运用法律对行政管辖权争议作出的决定。为了确保行政效率，法律应当规定行政管辖权争议裁决机关作出裁决的法定期限。这个法定期限自接到要求对行政管辖权争议裁决之日起10天为宜。行政管辖权争议一经作出，应当按法定程序送达行政相对人和行政主体。

注：

[1]如《瑞士行政程序法》、《奥地利行政程序法》、《德国行政程序法》等都专门规定了行政管辖权的问题，我国台湾《行政程序法》以专节规定了行政管辖权。

[2]《煤炭行政处罚办法》（煤炭工业部1997年5月19日）

[3]《中华人民共和国行政处罚法》第24条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。

[4]（法）埃米尔·涂尔干：《社会分工论》，渠东译，生活。读书。新知三联书店2000年版，第219页。

[5]（英）威廉·韦德：《行政法》楚剑译，中国大百科全书出版社1997年版，第3页。

[6]王金年：《中国大精减—第四次机构改革现状及思考》，济南出版社1998年版，第1—2页。

[7]刘军宁：《市场与宪政》，载《市场逻辑与国家观念》（公共论丛），生活。读书。新知三联书店1995年版，第22页。

[8]万光侠：《效率与公平-法律价值的人学分析》，人民出版社2000年版，第235页。

[9]叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社1996年版，第90—92页。

[10]我国诉讼法中级别管辖理论是值得我们反省的。以诉讼主体的行政级别、社会地位和争议标的等作为确定级别管辖的标准，实质上是反法治理念的。1974年美国的水门（Watergate）事件中，哥伦比亚特区的联邦地区法院（相当于我们的基层人民法院）对此案行使了管辖权，并向尼克松总统发出了要求其交出录音磁带的传票。在我国法律文化背景下，这种做法确实匪夷所思。

[11]时蓉华编著：《社会心理学》，上海人民出版社1986年版，第268页。

[12]苏力：《送法下乡-中国基层司法制度研究》，中国政法大学出版社2000年版，第36页。

[13]《中华人民共和国产品质量法》第6条第2款。

[14]《中华人民共和国行政处罚法》第20条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”

[15]《音像制品管理条例》（国务院1994年8月25日）。

[16]《司法行政机关行政处罚程序规定》（司法部1997年2月13日）。

[17]《医药行政处罚程序暂行规定》（国家医药管理局1997年8月7日）。

[18]《国家外汇管理局检查处理违反外汇管理行为办案程序》（国家外汇管理局1997年4月8日）。

[19]如九江长江大桥连通江西九江市和湖北黄梅县，为了方便两岸的百姓，2000年3月25日开通了一条跨省公交线。然而，不到一个月湖北省黄冈市交通局运管处向隶属城建部门的公交公司下达了《交通违法行为通知书》，不允许公交公司“擅自经营”。之后，为了证明线路的“性别”及行政管辖权归本部门所有，交通、城建两家部门针尖对麦芒-都搬出了有利己方的部门行政规章，并向各自的省厅乃至国家交通、建设两部汇报。而黄冈市人民政府也没有出面就管辖权作出裁决。沈小平：《部门利益公众利益谁大》，《法制日报》2000年11月20日。

[20]黄勇：《严查环境违法行为专项行动，跨省联合严打小造纸》.

[21]参见《中华人民共和国土地管理法》第44条。

管辖范文篇10

请求事项：

将ΧΧΧΧ纠纷一案，你院已于Χ年Χ月Χ日受理。我们认为，你院对此案没有管辖权，现提出异议。

事实与理由：

（简单写明事情经过、合同约定的管辖内容以及涉及的法律、法规依据等）······

综上所述，请你院依法裁定将此案移送有管辖权的人民法院即ΧΧ市人民法院审理。

此致

ΧΧ人民法院