法制完善范文10篇

法制完善范文篇1

一、加强组织领导，强化制度建设，积极推进依法行政

（一）进一步健全推进依法统计的领导体制和机制，建立由主要负责人牵头的依法统计领导协调机制，领导本地区推进依法统计工作，认真贯彻落实《统计法制工作考核办法》，建立健全组织指导、考核奖惩、督促检查等工作制度。

（二）树立统计执法机关形象、提高统计工作权威，维护统计工作秩序、改善统计工作环境，把统计法制工作当作一项事关全局的基础性工作来抓，使依法统计真正成为广大统计人员共同的责任。

（三）切实增强政府统计人员特别是统计领导干部依法统计的意识和能力，加强法治政府建设、提高依法统计水平，带头学法、尊法、守法、用法，切实提高运用法治思维和法律手段解决统计改革发展中突出矛盾和问题的能力。

二、采取有力措施，努力提高统计法制宣传教育的水平

（一）积极与司法部门联合开展统计法的学习宣传。今年，省委普法办已将新统计法列入全省“六五”普法宣传学习规划，各县要结合当地实际，积极组建普法领导机构，加强与司法部门联系，打造学法、用法、守法的良好氛围。

（二）针对不同调查对象，采取不同方式，有重点的开展普法宣传，并层层加以落实。继续加强统计法律法规的学习宣传，特别是加大新法新规的学习宣传。着力提高领导干部依法管理、依法支持统计工作的法律意识和责任意识，提高其法律素质和依法行政能力。特别要加强对新出台或者新修订的统计法律法规的学习，依法维护统计工作的严肃性，切实增强使命感和责任感。同时，加大对外宣传的力度，让社会公众知法、懂法、守法，认真履行统计调查对象的义务，改善和提高其配合政府统计调查，维护自身合法权益的意识。

（三）切实加强统计法制建设，密切法制与业务工作的联系。离开了统计业务工作，统计法制工作就会失去目标和生命力；离开了统计法制工作，统计业务工作就缺乏有力的保障。统计法制工作与中心业务相结合，是统计法制工作取得成效的关键环节，服务服从于统计工作大局，是统计法制工作的根本出路。要利用统计工作会议、统计专业会议及各种普查，把《统计法》的学习宣传融入其中。要以四大工程建设为重点，以推进规范统一、改革创新、公开透明为主线，着力促进普法工作与统计业务工作的紧密结合，努力提升普法效果。要把统计普法渗透到统计报表布置、统计业务培训、统计资料、统计咨询服务及统计执法检查过程中。要把握时机开展重大普法活动，要充分利用统计法律、法规、规章的颁布日、修订日、实施日等特殊时机，充分利用“12.4”全国法制宣传日，开展形式多样的普法宣传活动。

三、加强统计监督检查，严肃查处统计违法行为

（一）加强对乡镇统计站依法统计和依法调查的指导检查力度，进一步加大统计法制巡查工作，建立长期监督机制。针对2010年大检查和巡查中发现的问题进行事后监督检查，对统计违法违纪行为查处情况采取“回头看”，通过巡查进一步强化指导，督促改进。

（二）加大统计数据质量的检查力度。适时开展统计执法检查，重点查处行政领导非法干预统计数据、统计人员参与弄虚作假行为，要认真查处非法统计调查、非法提供或者泄露统计资料、非法公布或使用统计资料的违法行为。要有计划、有步骤地开展对统计基本单位的专项巡查或检查活动，对名录库中的单位进行认真地核查，确保基本单位名录库不重不漏、真实准确。要开展对联网直报企业的检查，确保联网直报的操作规范。要以工业、固定资产投资、贸易、房地产开发等专业数据为重点进行监督检查，进一步净化统计工作环境。

（三）加强对企业统计基础工作的督导。要督促企业按照国家有关规定设置原始记录和统计台账，建立健全统计资料的审核、签署、交接、归档等管理制度，配备具有统计从业资格的人员，从事统计工作，强化统计工作责任，促进企业统计工作的规范化。要通过执法检查，加强对企业的统计业务指导，规范指标填报，严格报表审核，确保源头统计数据质量。

（四）严肃查处统计违法行为。加大直接查办案件的力度，严肃查处在统计上弄虚作假的行为。州统计局要直接查办在全州有重大影响的统计违法案件，并积极指导下级统计机构的案件查处工作。各县统计局要加强查办统计违法案件工作，按质按时完成及上级局交办的案件，保证处理到位。

（五）进一步完善执法工作制度，规范统计行政处罚自由裁量的规则，进一步规范自由裁量权的行使。要完善统计违法案卷评查制度，通过案卷评查，找出不足，进一步提高统计行政处罚案件办理质量和水平。要建立和完善案件通报制度，加大对典型违法案例的公开曝光力度。要积极拓展执法领域，要针对不同的执法内容，努力创新执法方式，提升执法效能。

（六）加大执法工作保障力度。各县要积极争取当地政府和有关部门支持，建立专门的统计执法机构和县级专职执法人员组成的执法体系，充实执法检查力量，加大执法投入，为案件查处提供必要的条件。

四、依法监督统计行政审批管理工作

州局要进一步加强对各县的督促指导，各县要认真贯彻执行《统计从业资格认定办法》和《行政许可法》，进一步规范统计行政审批等各项工作。

五、加强法制队伍建设，提高统计法制工作能力

（一）强化对新统计法的学习、深刻理解新设置的统计违法行为及对违法性质的认定，正确应用法律法规，不断提高执行法律法规的能力。一是要进一步发挥法制工作机构在推进依法行政、依法统计方面的骨干、参谋和助手作用，促进本地区统计工作依法开展。二是要认真研究统计执法工作，积极查办统计违法违纪行为，加大对违法行为的处罚力度，敢于执法，善于执法，不断提高查办案件的能力。三是要认真研究基本单位名录库管理、实施联网直报、推行企业一套表制度及报表签收制度执行中产生的各种法律问题，努力提高新形势下做好统计法制工作的能力和水平。

（二）进一步树立全员参与执法的观念，推动统计法制工作的有序开展。全员参与、形成合力，是推动统计法制工作有力保障，积极依靠全局乃至全系统的力量，分工协作，群策群力，充分调动广大统计人员特别是专业人员积极参与统计立法、普法和执法活动，进一步壮大统计执法力量，使统计执法与业务工作结合得更加紧密，执法效果得到巩固和提高。要认真落实《行政执法责任制》，强化法规机构督促指导，逐步做到各专业直接查办案件。

（三）充实统计法制机构人员和加强队伍建设。进一步充实统计执法力量，使法制队伍与新时期承担的职责和任务相适应。要加大对法制干部、特别是年轻干部的培养、使用和锻炼力度，造就一支政治素质高、法律素养好、工作能力强的法制队伍。要在积极探索和总结统计执法培训经验的基础上，逐步完善培训制度，重点从执法技巧和执法程序上加强培训，切实提高执法人员的业务水平和处理实际问题的能力。

六、加强统计行政复议工作，切实提高执法监督水平

法制完善范文篇2

一、全面贯彻落实国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》。按照《决定》确定的目标、任务和要求，把加强依法行政作为一项基础性、全局性工作，摆在更加突出的位置。区政府统一领导、协调全区依法行政工作，建立健全领导、监督和协调机制，确保把加强依法行政的各项要求落实到政府工作的各个方面、各个环节，认真扎实地加以推进。充分发挥政府法制机构在推进依法行政各项工作中的重要作用，对依法行政工作进行指导、协调、监督和梳理总结，查找薄弱环节，明确改进措施，解决突出问题，抓好落实。

二、完善决策机制。把行政决策纳入规范化、制度化、法制化的轨道，真正做到按制度、程序决策。一是建立重大行政决策的合法性审查制度，区政府及其各部门制定涉及具有普遍约束力的决定、命令以及规范性文件，必须经过政府法制机构或者组织有关专家进行合法性审查，未经合法性审查或者审查不合法的，不得做出决策。二是组建区政府法制咨询委员会，在作出重大决策前主动征求咨询委员会和社会各方面的意见建议，保证决策的合法性和有效性。

三、规范行政执法行为。根据有关法律、法规、规章的规定，对行政执法环节、步骤进一步规范，切实做到流程清楚、要求具体、期限明确。进一步规范和明确行政处罚裁量标准，并以适当方式向社会公开。健全执法依据定期梳理和分解执法职权制度，将法定职权和执法责任分解到具体执法机构和执法岗位，切实做到职权清晰、责任明确。

四、深入开展行政执法监督检查。结合政府法制业务工作的开展，采取随机抽查行政执法人员的办法，进行法律知识测试，增强执法人员学习法律知识的主动性和自觉性。组织开展行政执法案卷评查，对各行政执法部门的行政处罚、行政许可等执法案卷进行评查，发现并纠正问题，规范执法行为。加大对涉及民生问题执法的检查力度，及时纠正执法中存在的问题。拓宽监督渠道，实行执法监督联动，强化执法监督检查，保障和监督行政执法机关及其执法人员依法履行职责。

五、加大依法行政考核力度。政府法制机构作为组织协调机构，要认真履行政府推进依法行政领导小组办公室的职能，健全完善考核标准和考核办法，坚持平时检查和集中考核相结合的工作机制，增强考核的实效性。实行考核结果通报制，并与单位和个人奖励惩处、晋级提拔任用挂钩，促进依法行政工作的开展。

六、严格规范性文件备案审查制度。严格执行《市规范性文件管理规定》和《市制定规范性文件指导规则》，做到有件必备、有备必审、有错必纠。建立规范性文件备案检查、通报制度，定期开展规范性文件清理工作。

七、进一步做好行政复议和行政应诉工作。认真贯彻执行《行政复议法》及其实施条例，畅通行政复议渠道，坚持便民利民原则，依法受理行政复议案件。改进行政复议审理方式，综合运用书面审查、实地调查、听证、和解、调解等手段办案，促进当事人之间相互理解，最大限度地降低行政争议的负面影响。认真做好行政应诉工作，鼓励、倡导行政机关负责人出庭应诉。加强与区法院行政庭等有关部门的联系和沟通，组织召开区政府法制办与区法院联席会议。

八、加强行政执法人员培训和行政执法证件管理。严格实施行政执法人员持证上岗制度，按照上级部署，组织开展好新增行政执法人员的培训考试，不断提高行政执法能力。

法制完善范文篇3

一、建立完善街乡统计法制工作考核制度

1、按照市统计局《关于修订区县统计业务工作考核办法的通知》津统7号文件要求，结合我局开展修订《*区街乡统计工作考核办法》工作，把“统计法制工作”内容列入《街乡统计工作考核办法》中，将统计普法、统计执法检查、统计从业资格认定与继续教育培训工作作为统计法制工作考核的主要内容，进一步加强街乡统计法制工作，推进依法行政，确保统计资料的及时、准确和完整。

二、继续抓好新《统计法》的学习宣传工作

2、继续深入开展新《统计法》、《统计违法违纪处分条例》的宣传贯彻活动，进一步提高社会公众统计法律意识。结合开展第六次人口普查的有力时机，充分利用各种会议、培训机会，加强对各级领导干部、统计工作者、企业法人以及广大公民的法律法规宣传教育。

3、积极参加全区统一组织的“12.4”全国法制宣传日和“12.8”《统计法》颁布纪念日宣传活动。继续利用《今日*》、*广播电台和电视台等媒体广造声势、扩大社会影响面，掀起年度普法高潮，为依法统计创造良好的社会环境。

4、抓好街乡（功能区）的统计普法工作。制定年度普法工作计划，动员各街乡（功能区）及区直综合单位，广泛开展形式多样的统计普法宣传，加大对各村（居）委会及企事业统计人员的法律知识学习培训力度，鼓励、支持各街乡及村居委会自行开展有特色的普法活动，增加统计普法经费投入，确保统计普法宣传取得成效。

5、认真落实统计普法与开展统计业务工作相结合的宣传制度。不断丰富普法宣传内容，把新《统计法》和相关法律法规列入年内召开的统计年报会议和部署专项统计业务工作会议上的必讲内容，扎实做好统计法制宣传教育工作。

6、按照市统计局统计普法考核验收工作要求，认真做好统计“五五”普法考核验收工作。

三、加大统计执法检查力度，为统计工作的顺利开展做好执法保障

7、认真贯彻落实新《统计法》和《统计违法违纪处分条例》。严厉查处统计违法行为，为统计工作的顺利进行做好执法保障。全年计划检查70家企事业单位，检查工作从4月初开始至10月底结束，对在执法检查中查出的各种统计违法行为，区统计局将严格按照新《统计法》和相关法律法规的规定认真进行处理，对典型统计违法违纪案件将予以曝光，更好地发挥“查处一案、教育一片”的社会效果。

8、积极配合市统计局开展全市统计执法大检查工作，圆满完成市统计局部署的各项执法检查任务。

四、搞好统计执法队伍培训、统计从业人员资格认定和统计继续教育工作

法制完善范文篇4

一、工作基本情况

（一）注重制度建设，促进依法行政

1、落实完善四项制度，抓好行政复议工作

一是实行领导审批制度。每一起行政复议案件，从审查立案到作出决定都严格依法办理，在程序上严格把关，制作了行政复议立案、延期、决定领导审批表，单位主要领导及分管区长对案件进行审阅并在审批表上签字批准后，方可向当事人送达。二是实行重大案件研究决定制度。对于案情复杂、涉及社会敏感问题、易引发群众矛盾的重大行政复议案件，在依法审理的基础上，将该类案件及时报送区长办公会，经区长办公会讨论研究后作出行政复议决定。三是建立行政复议、行政应诉案件统计报告制度。为系统掌握全区行政复议应诉案件情况，我办选派1名业务骨干专门负责行政复议应诉案件统计报告工作。今年7月份，参加了全省行政复议应诉案件统计信息系统软件应用培训班，购买了行政复议应诉案件统计信息系统软件，并将我区行政复议应诉案件录入微机，实现了行政复议应诉案件电子化管理。四是实行行政复议案件公开公正审理制度。一年来，我办积极受理、公开公正审理行政复议案件，共办理行政复议事项20余项，其中正式立案3件，不予受理1件。我们在依法受理后，通过对被申请人的具体行政行为进行程序与实体方面的严格审查，在确定行政行为是否合法的基础上，依法做出维持决定1件，其余两件正在审理过程中。通过落实完善各项制度，积极推动了行政复议工作的开展，解决了行政争议、化解了社会矛盾、强化了层级监督。

2、狠抓行政执法责任制落实，强化法制监督

一是建立了以行政主要领导为责任人的执法责任体系。按照《市执法责任制条例》、《市执法违法责任追究办法》、《区行政执法过错追究制度》的规定，建立健全了以行政领导责任制为核心的执法责任体系，明确执法权限，落实行政执法责任，保障法律、法规、规章全面正确贯彻实施。二是加大了行政执法主体内部监督力度。我办从行政复议案件审理、行政执法证件申领审验、规范性文件审查备案入手，加大内部监督力度，严格查处行政执法中不依法履行职责、不遵守法定程序、越权执法等违法违纪行为，严厉追究相关责任人的责任。三是建立了社会监督投诉制度。设立了行政执法投诉信箱、投诉电话，积极受理群众投诉案件。对群众的投诉，认真、严格审查，情况属实的，及时纠正并追究具体负责人的责任。四是建立了严格的考核奖励制度。严格按照《区行政执法工作评议考核实施办法》的规定，将执法过程中的违法违纪行为，与年底考核挂钩，计入考核成绩。

3、严格落实行政执法主体资格合法审查和行政执法人员资格制度

一是抓好行政执法证件管理工作。5月份，根据市法制办《关于开展行政执法证件审验工作的通知》的要求，对全区行政执法证件进行了申领、审验、更换和收回工作。全区共报送审验执法证件554个，申领执法证件240个，收回执法证件63个。培训申领执法证件人员240名，培训及格率99.5%。同时，实行了行政执法人员行政执法证件IC电子版，建立了网络化管理，加强监督审查。

二是抓好行政执法人员公共法律知识测试。1月份，根据市法制办《关于建立行政执法人员法律知识测试制度的通知》的要求，我办下发了《关于行政执法单位执法人员公共法律知识抽查测试工作的通知》，并针对全区行政执法单位及行政执法人员依法行政的理念和法律素质存在的薄弱环节，组织精干力量，仔细筹划、认真准备，从行政处罚、行政许可、行政复议等几个方面入手，共出复习题200余道。对全区13个执法单位共90名行政执法人员进行了公共法律知识测试，合格率为88%。

4、严格审查备案，搞好规范性文件管理工作

为进一步加强对全区规范性文件的管理，6月份开展了规范性文件统计报送备案工作，对政府、政府各部门1-6月份制定的规范性文件集中进行了审查、备案。经审查，对性质把握准确、报送材料齐全的6个规范性文件，予以确认并按程序进行了备案。10月份，根据市法制办《关于对市规范性文件管理规定实施情况进行检查的通知》的要求，我办下发了《关于清理政府及部门规范性文件的通知》，在全区范围内开展规范性文件清理工作，重点对2010年底以前制定的规范性文件进行清理，目前该项工作正在进行中。

（二）发挥机构职能，服务全区大局

1、开展服务业法制环境调查工作，推动法制建设

为认真贯彻落实全市服务业发展工作会议精神和《市2011—2010年服务业发展实施纲要》，根据市法制办、市发改委《关于开展服务业法制环境调研的通知》（济政法发[2011]4号）的要求，区政府法制办、区发改委于今年5月份联合开展了服务业法制环境调查工作。对区招商局、区信息产业局、区文化局、区旅游局等7个单位及其负责主管的3家相应产业，进行了问卷调查。调查部门于5月28日前，向市法制办报送了调查问卷情况。7月份，对上述调查部门及其负责主管的1家相应产业组织召开了专题调研会，参会单位结合自身职能及业务工作撰写了调研材料，相互交流沟通好的经验做法，取得了良好成效。通过该项工作的开展，为推进依法行政，促进服务业法制环境更好更快发展奠定了基础。

2、重大决策事先审查，积极提供法律意见建议

今年以来，我办充分发挥机构职能，为区委、区政府当好法律参谋，对于区委、区政府的重大决策、重点工作凡涉及法律方面问题的，如：在军地历史遗留土地纠纷、魏家庄棚户区改造项目、大众广场综合改造项目、四里村大王庄生产组遗留问题、后龙“北大地”征用出让及流转问题等重大工作事项，积极参与提供法律意见和建议，以利于区委、区政府依法决策。同时，根据政府有关职能部门的需求，积极搞好法律服务。

3、推进政务公开，促进法治政府建设

一是发挥服务窗口作用，推进政务公开。为贯彻落实好国务院《政府信息公开条例》，进一步强化机关工作效能，推进政务公开工作的开展，我们结合部门职能，依托政务中心服务窗口，采取多种途径、多种形式，对政务公开工作进行宣传，共发放宣传单30余份，接待群众来访咨询200余人次，电话解答群众咨询100余次。通过服务窗口工作的开展，进一步提高了办公效能，树立了良好形象。

二是完善政务信息保障机制，促进法治政府建设。今年4月份，根据市政府办公厅《关于进一步加强政府网站信息工作的通知》、区政府《关于开展政府信息公开指南和政府信息公开目录编制工作的通知》的要求，编制了《区法制办政府信息公开指南》和《区法制办政府信息目录》，经单位主要领导审阅后，报送区政府办公室。并于10月份，将我办政务信息内容录入区JCMS内容管理系统和政府信息公开系统，较好的完成了政务信息公开保障工作，推进了政务公开工作的开展，促进了法治政府的建设。

（三）抓好基础工作，自身建设不断加强

1、抓好政治理论、业务知识学习

我们坚持每周拿出一天的时间，采取个人自学与集中学习相结合的方式，认真学习《同志在十七届中央纪委第二次全会上的重要讲话精神》、《同志在四川召开的抗震救灾工作会议上的讲话精神》及党的十六大以来中央关于科学发展观的一系列重要论述及与法制工作密切相关的法律、法规知识。通过学习，使全办人员理论素质与业务水平都有了较大提高。

2、加强廉政建设

全办人员认真学习了上级有关廉政建设的文件，努力提高行政效能，形成了上进、求实、高效的工作气氛。严格遵守《廉政准则》和我区机关工作人员廉洁勤政自律守则，认真落实党风廉政建设责任制，坚持单位领导与个人分工相结合的原则，一把手负总责，分管领导靠上抓，关键抓落实，重在抓实效，确保廉政建设工作的开展。

3、强化组织建设

为进一步加强基层组织建设，5月份开展了“迎检查、促党建”活动。针对基层党建工作中存在的组织活动开展少、工作开展不规范、党员教育不系统等薄弱环节，以抓好档案管理工作为切入点，建立了党员管理、上级文件管理、党建工作、主题教育、争先创优五个工作规范和档案资料库，将组织工作材料分类存档。通过该项活动的开展，使组织生活的各项制度进一步完善和规范，班子的凝聚力、战斗力和堡垒作用明显增强，党员的政治理论素质和模范作用有了较大提高，工作质量、工作效率明显提高。今年，经过组织的重点培养与考察，有1名同志光荣加入中共党组织。

一年来，区法制办各方面工作取得了一定的成绩，但还存在一些问题：一是对全区各部门规范性文件审查备案工作监督力度不够。二是对行政执法部门的监督力度不够，与各行政执法部门衔接沟通不够紧密。

分析存在上述问题的原因，从客观上讲，依法行政的观念在执法机关、社会各界还没有真正完全正确地树立起来，与之配套的体制机制建设还不完善；从主观上讲，我们的工作思路还不够开阔，工作力度仍需加大。在今后工作中，我们一定要认真加以纠正和克服。

二、明年工作打算

2012年，我们以全面贯彻落实树立科学发展观、构建和谐为主题，以全面推进依法行政、建设法治政府为目标，以认真落实行政执法责任制、深化执法监督为重点，进一步开拓我区依法行政工作的新思路、新办法，积极开创政府法制工作的新局面。

（一）继续抓好行政执法监督

一是落实行政执法责任制。及时发现并纠正行政执法过程中出现的证据不足、适用法律错误、违反法定程序等违法问题，使各行政执法机关领导和执法人员牢固树立自觉依法行政的观念。二是加强行政执法证件与档案管理。在今年工作的基础上，不断加大对行政执法人员的培训力度，努力将执法证件、档案管理与行政执法监督工作有机结合起来，实现对执法工作的网络化、动态化监管，保障行政执法主体资格的合法性。三是完善行政执法情况汇报制度。做好与行政执法部门的衔接与沟通，落实行政执法情况定期汇报工作，采取明查与暗访相结合、以暗访为主的形式，对全区推进依法行政情况进行督查。

（二）进一步抓好行政复议工作

认真履行行政复议的法定职责，加大案件审查力度，提高办案质量，继续保持行政复议无错案。进一步完善行政复议案件统计报告制度，建立行政复议案件电子档案，实现一案一档，网络化、电子化管理。争取通过抓好行政复议工作，化解矛盾，维护稳定，优化环境。

（三）认真抓好规范性文件管理工作

进一步提高政府各部门、各街道办事处对规范性文件审查备案工作重要性的认识，定期对全区规范性文件工作开展情况进行检查，促进各部门之间规范性文件工作的协调与衔接，实现网上传送，完善程序，提高效率，切实提高规范性文件的管理水平，避免规范性文件管理工作处于被动地位。

（四）积极当好法律参谋

积极参与并为区委、区政府重大经济社会发展问题的决策提供法律意见和建议。

法制完善范文篇5

一、全面推进依法行政

1、加大对依法行政工作的指导力度。认真贯彻落实市依法行政工作会议和《关于加强法治政府建设的实施意见》精神，围绕区委、区政府的中心工作，制定今年依法行政工作计划，明确年度工作目标、工作步骤和完成时限，积极做好依法行政工作的统筹规划、综合协调、督促指导、政策研究和情况交流等工作。

2、建立健全行政决策机制。修改完善《*区人民政府工作规则》，完善行政决策程序，完善公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，坚持重大行政决策集体决定制度，建立重大行政决策实施情况后评价制度和行政决策责任追究制度，切实做到依法决策、科学决策、民主决策。

3、加强各级领导干部和行政执法人员法律知识学习培训。重点落实好领导干部集体学法、行政执法人员培训考核等制度。坚持领导干部学法制度，做到学法计划、内容、时间、人员、效果“五落实”，每年领导干部集体学法不少于4次。加强对内部工作人员和行政执法人员的教育和培训，丰富培训形式，强化培训效果，提高政府和政府各部门工作人员依法行政的能力和水平。

4、建立健全依法行政考核工作机制。对各级各部门依法行政进展情况、取得的主要成效、存在的突出问题等加强督促、检查和指导。落实工作报告制度，对全区依法行政情况及时予以汇总分析。继续强化对依法行政工作的考核，完善考核机制，科学设计依法行政责任考核的指标体系，明确具体的考核内容、考核标准和考核形式，确保考核工作的科学性和可操作性。要实行日常工作建档、半年调度小评、年底整体总评，切实保证依法行政各项工作任务落实到位。

5、认真做好政府法制宣传工作，营造依法行政的良好氛围。采取多种形式，宣传国务院《纲要》和《决定》、《意见》精神，宣传依法行政的重要意义和基本要求，宣传依法行政的先进典型，剖析违法行政的反面案例。

二、大力加强制度建设

1、科学安排规范性文件制定计划。紧紧围绕区委、区政府中心工作，按照突出重点、统筹兼顾、急需为先、质量为上的原则，确定规范性文件制定项目。重点抓好事关发展全局、当前工作急需的规范性文件制定工作，如推进大项目建设、促进工业化进程、发展现代服务业、保障和改善民生、增进社会和谐稳定等方面的规范性文件制定工作，充分发挥制度对经济社会的调节作用。

2、进一步扩大制定规范性文件的公众参与度。坚持“民主立法、开门立法”的原则，拓宽民主渠道，扩大社会公众参与的程度和力度，完善公众参与制度建设的程序，所有制定的与群众利益密切相关的规范性文件都要通过相关媒体向社会公开征求意见，同时采取召开座谈会、论证会、听证会等形式听取社会公众意见，并予以合理吸收和反馈。

3、认真做好规范性文件审查把关工作。严格执行《*区人民政府规范性文件制定程序》，严格把好规范性文件的审查关，确保制定的规范性文件符合上位法和国家的方针政策，没有违法创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等行政权力，没有违法增加公民、法人或者其他组织的义务，符合我市实际，具有较强的可操作性。

4、建立规范性文件定期清理制度。区政府和各执法部门每两年要进行一次规范性文件清理工作，做到定期清理和适时清理相结合，对不符合法律、法规、规章规定，或者相互抵触、依据缺失以及不适应经济社会发展要求的规范性文件，及时予以修改或者废止。今年，全市要对*年底以前的规范性文件进行一次全面清理。清理后要公布继续有效、废止和失效的规范性文件目录。

5、强化规范性文件备案审查。严格执行《天津市规章和规范性文件备案办法》加大规章和规范性文件的备案审查力度。采取有力措施，解决备案审查工作中存在的“制而不备、备而不审、错而不纠”等问题，切实提高全区规范性文件的报备率、及时率、规范率、审查率、纠错率。建立规范性文件电子数据库和备案查询系统，不断完善规范性文件审查情况公告机制。结合规范性文件备案审查工作，切实加强对规范性文件制定工作的指导。

三、提升法制监督协调水平

1、落实行政执法责任制。建立健全行政执法依据定期梳理和分解执法职权制度，依法明确行政机关之间和行政机关内部不同机构、岗位的执法职责，并将法定职权和执法责任分解到具体执法机构和岗位。加强对行政执法责任制的评议考核，制定切实可行的考评标准及实施细则，建立相应的管理和责任追究机制。

2、规范行政执法行为。加强对行政执法主体资格合法性跟踪审查制度，今年要根据机构改革变动情况，适时审查有关部门的行政执法主体资格，并将合法的行政执法主体向社会公布。各部门的行政执法行为要符合有关法律、法规、规章的规定，行政执法环节、步骤要做到流程清楚、要求具体、期限明确。认真推行规范行政处罚裁量工作，减少执法随意性。实行行政执法公示制度，执法主体、依据、权限、责任和裁量标准、程序步骤、办事时限、监督方式等内容，都要通过便于公众知晓的形式向社会公示。

3、加强行政执法案卷评查。统一行政执法案卷制作标准，完善行政执法案卷的评查制度，继续组织好行政执法案卷评查，对评查结果，作为依法行政年终考核的一项重要指标，促进行政执法案卷质量的提高。

4、加强行政执法队伍管理。完善行政执法人员执法证件颁发和管理工作，建立健全行政执法人员文书档案和电子档案，实行以证管人，实现网络化、动态化管理。加大对行政执法人员持证上岗、亮证执法、罚缴分离、错案责任追究的检查力度，不断规范执法人员执法行为。

5、进一步加强对行政审批的监督管理。认真执行行政许可法，深化行政审批制度改革，不断清理和规范行政审批项目。继续加强对行政审批大厅的监督管理力度，实现行政审批大提速。

四、认真做好行政复议应诉工作

1、加强对行政复议应诉工作的指导。针对去年行政复议检查中出现的问题，积极督促有关部门采取有效措施，认真加以整改，适时进行现场检查验收。加强行政复议应诉理论研究和指导。完善行政复议应诉案件统计制度，提高行政复议应诉案件统计水平。

2、进一步提高行政复议办案质量。认真贯彻落实《行政复议条例》，畅通复议渠道，探索建立专家参与制度、听证制度、质证制度等，推行“阳光办案”，严格办案，进一步提高办案质量，降低复议决定的维持率，提高诉讼案件胜诉率。抓好行政复议决定的落实，切实维护人民群众的合法权益。

3、认真做好行政应诉工作。加强与法院、信访、监察等有关部门和单位的沟通、交流，积极做好预防和化解行政争议工作。要依法行使诉讼权利，自觉履行诉讼义务，认真执行法院判决和裁定。

五、发挥职能作用，为区政府当好参谋助手

1、围绕区委、区政府的中心工作，加强对政府重大决策的法律咨询论证。认真办理区领导交办的法律事务的协调工作，积极提供法律意见为区领导当好参谋助手，建立健全政府法律顾问工作的长效机制，夯实政府法律顾问工作，发挥法律顾问对重大事项的咨询论证作用。保障政府出台的重大决策依法、有效。

2、结合创建国家卫生城区，市容环境卫生综合整治、城市房屋征收、拆违等工作带来的大量法律适用问题，注重加强对城市管理方面法律、法规的调研，努力破解在城市管理综合整治中法律热点、难点问题，为我区创建全国卫生城区提供强有力的法律支持。

3、积极参与涉法事务的协调工作，进一步增强工作的主动性、预见性和针对性，加强对区属执法单位的业务指导，努力为区政府及各执法部门提供优质法律服务。

4、切实加强政府法制理论研究和宣传，对依法行政和政府法制工作中的重大问题。开展前瞻性和对策性研究，通过理论创新进一步指导和推进依法行政工作。

法制完善范文篇6

以下简称《决定》及《市人民政府关于加强市县政府依法行政的若干意见》郑政〔〕38号),为全面贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》以下简称《纲要》和《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》国发〔〕17号.加快推进依法行政和法治政府建设进程,现就进一步加强我区政府法制工作通知如下:

一、充分认识加强政府法制工作的重要意义

实施依法治国和依法行政的重要保证,政府法制工作是社会主义民主法制建设的重要组成局部.政府工作的重要基础,提高行政能力的重要措施。加强政府法制工作,对于促进政府职能转变、提高行政管理水平、保证经济社会科学发展、加快构建和谐社会,具有十分重要的意义。年3月22日国务院公布实施《纲要》,确立了用10年左右时间建设法治政府的目标。年5月12日国务院又颁布了决定》,这是国务院为全面贯彻执行党的十七大精神,深入贯彻落实科学发展观和依法治国基本方略,加快建设法治政府、全面建设小康社会作出的又一重大举措,继《纲要》后的又一个具有行政法规性质的纲领性文件,进一步明确了政府法制工作的指导思想和基本要求。纲要》贯彻实施五年来,区依法行政工作取得了阶段性效果,政府法制工作得到长足发展,但与建设法治政府的要求相比,仍存在较大差距。主要表示有:一是工作开展不平衡,一些单位对政府法制工作重视不够、措施不力、创新缺乏,发展经济与依法行政“两张皮”现象还比较普遍。二是一些单位法制机构力量单薄,空挂现象严重,法制工作任务无人承当。三是局部单位法制机构工作人员素质整齐不齐,影响了法制工作质量。这些现象的存在,阻碍了政府法制工作的开展,严重影响了法制机构在依法行政方面称职顾问、得力助手、合格顾问作用的发挥。因此,必需进一步加强政府法制工作，理顺行政执法体制。

二、规范行政执法主体。

这是依法行政的基本要求。目前,行政执法应当由具有行政执法主体资格的行政机关或者法律、法规授权的组织在其法定职权范围内实施.区行政执法主体数量多,情况复杂,为做好行政执法工作,要继续坚持行政执法主体资格公告制度。行政机关设立的指挥部、领导小组等临时性机构不得对外行使行政执法权。自收自支机构原则上不得从事行政处罚活动。无法律、法规、规章依据,新成立行政执法(监察)队的,应当征求区政府法制机构的意见。

三、改善行政复议工作

提高执行力、促进政府职能转变的重要手段,一是充分发挥行政复议制度对预防和化解行政争议的积极作用。行政复议是政府内部层级监督的重要制度.人民群众维护合法权益的重要法律救济渠道。要加大宣传力度,疏通行政复议渠道,坚持依法受理和审理,阳光公正,依法合理判决,力争把行政争议化解在行政顺序中。研究探索处置敏感性问题、社会矛盾集中事项与行政复议工作的有效对接机制,妥善处置重大复杂社会问题,促进社会稳定。二是创新行政复议工作体制。改革推广行政复议模式,依照上级改革试点要求,区政府设置行政复议委员会和行政复议办公室,审理行政复议案件和料理行政应诉案件不得少于2人,重大案件不得少于3人,切实保证案件料理质量,逐步实现相对集中行政复议权,集中受理立案、集中审理、集中议决、坚决执行,提高行政复议的权威和效率。同时,要完善现行行政复议方式方法,逐步实行行政复议案件庭审、听证等制度。推行和解与调解方式结案,努力实现法律效果和社会效果和谐统一。

四、建立依法行政责任制度

实行依法行政责任制评议考核。各镇办及区政府各部门主要负责人是本单位依法行政工作的第一责任人,建立依法行政责任制.负责本单位依法行政工作的组织实施工作。每年区政府对各镇办及区政府各部门实行依法行政责任制评议考核。区政府法制机构要研究制定依法行政责任制评议考核方法,科学制定考评方案,重点要把依法决策、依法制定规范性文件,依法受理和料理行政复议案件,依法实施行政管理,公正执法和加强执法监督,依法履行行政应诉职责等作为考核内容,合理设定依法行政责任考评指标,科学确定考评方式方法和分值。依法行政责任制考评要纳入政府目标管理,考评结果与单位主要领导的考核、使用与奖励惩罚挂钩。

五、强化行政执法监督

完善群众举报投诉受理机制,坚持依法行政责任制评议考核制度.强化行政执法投诉案件受理料理工作。加大专项行政执法检查和责任追究力度,经常性地开展明查暗访活动,重点查处实施行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政确认等行政执法中的不作为、乱作为和滥作为行为,对群众投诉、媒体曝光、行政执法检查和案卷评查中发现的行政执法问题,区政府法制机构要及时依法立案查处并提出责任追究意见。

法制完善范文篇7

摘要：新中国于1950年制定了婚姻法，后来分别于1980年、2001年修改了婚姻法。通过两次修订，婚姻法在基本原则、结婚制度、夫妻财产制度、法定离婚理由制度、救助措施和法律责任等方面得到了较大的完善。在制定民法典时，应该在亲属制度的通则性规定、夫妻人身关系、亲子关系、监护制度、扶养制度等方面进一步完善。

新世纪之初对1980年《婚姻法》的修正，是我国社会生活和法制建设中的一件大事，是完善我国婚姻家庭法制的重要步骤。

以婚姻为基础的家庭是社会的细胞，社会成员人人都是现实的和未来的婚姻家庭主体。婚姻家庭法以其调整的对象的普遍性、广泛性和特殊性，在不同时代、不同国家的法律体系中均具有重要的地位。在新中国的婚姻家庭法史上，1950年《婚姻法》和1980年《婚姻法》的颁行，世纪之交对《婚姻法》的修正，堪称具有标志性的三个里程碑。当前，全国人民正在党的领导下致力于构建社会主义和谐社会。社会和谐说到底是人与人之间的和谐，没有婚姻家庭的和谐哪来全社会的和谐?和谐社会需要相应的法制保障。从一定意义上来说，完善的婚姻家庭法制是和谐社会的法制基石之一。我们应当从这样的高度去认识继续完善婚姻家庭法制的必要性。

值此《婚姻法》修正五周年之际，《金陵法律评论》特辟纪念专栏，邀集有关学者撰文笔谈，这是很有意义的。纪念《婚姻法》的修正不应当局限于缅怀往事，更重要的是，应当以此为新的起点，总结我国婚姻家庭立法的历史经验，探讨全面完善婚姻家庭法制的途径和方案，这才是更好的纪念。

一、新中国婚姻家庭立法的历史回顾

1950年5月1日颁行的《中华人民共和国婚姻法》，是新中国成立伊始制定的第一部具有基本法性质的法律。在建国以来的法制建设中，婚姻家庭法可以说是起步最早的。究其原因，一方面是出于建国后全面改革婚姻家庭制度的客观需要，另一方面，也是由于我们早在解放前的革命根据地时期就积累了婚姻家庭法制建设的比较丰富的经验。这就从必要和可能两个方面回答了《婚姻法》为什么成为新中国第一部法律的问题。至于婚姻家庭立法的相对的滞后性，则是随着社会生活和婚姻家庭生活的发展变化，由于立法措施不够及时而出现的。

1950年《婚姻法》是民主革命时期婚姻家庭制度上的反封建斗争在法律上的总结，又是适应建国后调整婚姻家庭关系的实际需要而制定的。它从法律上废除封建主义婚姻家庭制度，实行新民主主义婚姻家庭制度，在我国的婚姻家庭制度改革中具有伟大的历史功绩。但是这部法律的历史使命并不仅以反封建为限。废除封建主义婚姻家庭制度，才能为建立社会主义婚姻家庭制度扫清基地。实行新民主主义的婚姻家庭制度，是通向社会主义婚姻家庭制度的必由之路。当时所说的新民主主义的婚姻家庭制度，实际上是社会主义婚姻家庭制度的雏形。基于中国社会和中国革命的特点，婚姻家庭制度的民主主义性质的改革和社会主义性质的改革之间，是直接相通的，并没有什么不可逾越的鸿沟。

经过建国初期的婚姻家庭制度改革，特别是1953年的大张旗鼓、深人人心的贯彻婚姻法运动，婚姻家庭制度上的反封建斗争取得了决定性的胜利。在生产资料所有制方面的社会主义改造基本完成以后，社会主义的婚姻家庭制度已经初步建立(尽管在法律上的提法未作修改)。依笔者之见，在上世纪50年代后期，就应当对1950年《婚姻法》作全面的修改和补充，将本法重点从制度上的破旧立新，转移到系统、全面地调整婚姻家庭关系上来。令人遗憾的是，由于种种原因，直到所谓的“”结束后的1980年，我国才制定了第二部《婚姻法》。

1980年《婚姻法》的颁布，是基于当时的婚姻家庭领域中拨乱反正的需要，是巩固和发展社会主义婚姻家庭制度的需要，是保障公民婚姻家庭权益的需要。通过这部法律的颁布和贯彻执行，使在“”十年中遇到严重破坏的婚姻家庭制度改革重新走上了健康发展的轨道。

与1950年《婚姻法》相比较，1980年《婚姻法》作了下列修改和补充：一是对原则和保障原则实施的禁止性条款作了必要的增补；二是对婚姻成立要件的修改，包括法定婚龄和禁婚亲等；三是扩大了对家庭关系的法律调整，将祖孙、兄弟姐妹关系纳入了调整范围，在夫妻财产制上，1980年婚姻法的规定也比1950年婚姻法的规定更为具体；四是增设了关于离婚法定理由的实体性规定，以夫妻感情确已破裂、调解无效作为判决离婚的法定条件、在离婚的程序、离婚后的子女、财产、生活等问题上，也作了适当的有针对性的修改。凡此种种，都在一定程度上丰富和发展了我国的婚姻家庭立法。章节结构虽然稍有变动，但基本内容并没有脱离1950年《婚姻法》的框架，就其总体而言，修改和补充的幅度并不是很大的。回想当年1980年《婚姻法》的前6次草案，条款均较最后的定稿为多，而且一直是以《婚姻家庭法》命名的。后来才有所简化，并沿用原名。

改革开放以来，我国的社会生活和广大人民的婚姻家庭生活经历了巨大的变化，1980年《婚姻法》的原规定已经不能完全适应在新形势下调整婚姻家庭关系的需要。面对婚姻家庭领域的新情况、新问题，必须通过立法措施采取相应的对策。我们应当充分肯定1980年《婚姻法》的历史作用，但它的不足之处也是很明显的。首先，该法本身原来就存在大量的立法空白，对若干应当规定的事项未作规定，这些方面的缺陷在颁行当时就为一些法学工作者和法律实务工作者所指出；其次，该法原有的若干规定已经滞后于现实，这方面的缺陷是随着时间的推移逐渐呈现的。

关于《婚姻法》的修改，从研究、呼吁到列入立法议程，经历了相当大的时间跨度，可说是与上世纪九十年代相始终的。早在1990年，中国法学会婚姻家庭法学研究会在纪念1950年《婚姻法》颁行40周年1980年《婚姻法》颁行10周年的文集中就提出了比较全面系统的立法建议。全国人大内务司法委员会就修法一事征求了各方面的意见，进行了深入的调查研究，并受全国人大常委会的委托审议了有关修法的提案。从1995年10月30日八届全国人大常委会第16次会议决定将修改《婚姻法》补充列入该届人大的立法规划，到2001年4月28日修改决定的通过，整个立法过程历时五年有余。《婚姻法》的修正是完善我国婚姻家庭法制的重要步骤，但决不能就此而止步。婚姻家庭法学界的同仁应当一如既往，为继续完善我国的婚姻家庭法制进行广泛深入的研究。

二、《婚姻法》的修法成果及其局限性

关于2001年《婚姻法》的修法成果，可以从两个不同的方面予以评价，一是过程，二是结果。

先谈过程，对婚姻家庭关系的调整涉及到男男女女、老老少少、家家户户的切身利益和社会公共利益。《婚姻法修正案》在孕育过程中就受到社会各界(特别是法学界和社会学界)和广大群众的密切关注。在此过程中出现各种不同的意见和争论，是十分自然的，也是完全可以理解的。

首先是修法的基本思路和方案之争。一种是力求一步到位，全面完善婚姻家庭法制的思路和与此相适应的方案。这种主张认为，这次修法既要为当前婚姻家庭领域中出现的新情况和问题制定有效的对策，更要致力于婚姻家庭法律制度的系统全面的建设；内容力求完备，各种具体制度应当成龙配套，相关的单行法(如收养法)也可纳入其中，从而形成一个具有科学性、系统性和一定的前瞻性的婚姻家庭法规范体系。当然，一步到位绝不意味着今后一成不变，但法律的基本框架应当是相对稳定的，将来可视情况的变化作局部的修改和补充。在这次修法的前期工作中，修改婚姻法领导小组主持起草的《婚姻家庭法试拟稿》，便是这种思路的产物。

另一种是两步到位，分期完善的思路和方案。这种主张认为：修法应当突出重点，对1980年《婚姻法》作局部的补充和修改。关于现实生活中那些亟待解决的问题，应当作出若干有针对性的规定。某些具体制度可以增设或在内容上予以补充(如无效婚姻和可撤销婚姻、离婚的法定理由等)。但是，原法的名称不变，框架也基本不变。至于各种制度的完备化和系统化，可留待制定法典化的民法时再作考虑。在这次修法的后期工作中提出的《婚姻法修正案》草案，大体上是与这种思路相一致的。当然，这种思路并没有否定全面完善婚姻家庭法制的必要性，同前一种思路的分歧，主要是立法步骤上的分歧。

其次是关于具体制度、具体规定之争。这方面的论争有的发生于法学界内部，有的发生于法学界、社会学界的部分学者之间，其内容主要包括配偶权和忠实义务、离婚法定理由的具体化、重婚和有配偶者与他人同居、家庭暴力等。关于这些问题，许多学者已有专文论及，此处从略。

《婚姻法修正案》在定稿前经过全民讨论。立法机关的审议也是盛况空前的。修改《婚姻法》的过程，是我国立法民主化的一次重大实践。

再看结果。按照九届全国人大常委会第21次会议通过的《关于修改(中华人民共和国婚姻法)的决定》修正后的《婚姻法》对原法的补充和修改，主要有以下几个方面：

关于总则性的规定。为了更加有效地保障《婚姻法》诸原则的贯彻执行，增设了两项禁止性的条款即“禁止有配偶者与他人同居”和“禁止家庭暴力”，从而加强了维护一夫一妻和保护家庭成员人身权利的力度。同时还以专条规定了婚姻双方和家庭成员对维护平等、和睦、文明的婚姻家庭关系的共同责任。这一规定集中体现了《婚姻法》的立法宗旨和价值取向，具有总体上的规范性和导向性。

关于夫妻财产制。与原法颁行时相比较，现实生活中的夫妻财产关系更加复杂化和多元化，表现在客体范围、发生途径、权利形态以及对外的财产责任等诸多方面。经过这次修正，一是改进了原有的法定夫妻财产制，分别列举了婚后所得共同制下双方共有财产和一方个人财产的范围、种类。在共同财产制的前提下，为一方个人的财产权利提供了适度的空间。二是初步构建了约定夫妻财产制，规定了夫妻财产约定的内容、形式以及约定的对内和对外效力。有关对外效力的规定，兼顾了夫妻的财产权益和第三人的财产权益，有利于保护社会交易的安全。

关于离婚法定理由的具体化。在重申原法中的概括性、原则性的规定，即如夫妻感情确已破裂，调解无效，应准予离婚的同时，增设了若干列举性、例示性的规定。符合法定情形之一，调解无效的，应准予离婚，这些情形包括：重婚或有配偶者与他人同居；实施家庭暴力或虐待、遗弃家庭成员；有、吸毒等恶习屡教不改；因感情不和分居满两年；以及其他导致夫妻感情破裂的情形。一方被宣告失踪，另一方提出离婚诉讼的，应准予离婚。这些规定增强了法律适用中的可操作性，是有利于保障离婚自由、防止轻率离婚的。

关于救助措施和法律责任。这是修法后增设的一章，取代了原法附则中过于笼统的有关规定。章内对违反婚姻家庭法行为的受害人，规定了必要的救助措施；对实施违反婚姻家庭法行为的人，规定了相应的法律责任，包括行政处罚、民事责任、刑事责任等。

这次修法，对原法的补充和修改(包括文字上的修改)共有33项，以上仅为对立法重点的摘要列举。此外，关于子女不得干涉父母再婚的自由、离婚后对子女的探望权、离婚时的经济补偿和损害赔偿等规定，也是对原法的重要突破。2001年对《婚姻法》的修正是完善婚姻家庭法制的必要措施，其成果是应当予以充分肯定的。经过这次修改，填补了一些原来存在的立法空白，使公民的婚姻家庭权益得到了更加有效的法律保障。五年来贯彻执行《婚姻法》的实际情况，也证明了这次修法是成功的，一些新增的规定是行之有效的。但是，如果从全面完善婚姻家庭法制的高度对其作理性的审视，这次修法在内容上是没有全面到位的，是有其局限性的。虽经修改和补充，仍有许多立法上的空白。婚姻家庭领域的各种具体法律制度尚不完备，体系结构和规范的配置尚待改进，婚姻家庭法的规范体系尚未系统、全面地确立。笔者认为，这次修法既是完善婚姻家庭法制的重要步骤，又是一种过渡性的或阶段性的立法措施。婚姻家庭法制的全面完善，仍须继续努力。

三、在法典化的民法中全面完善婚姻家庭法制

民法的法典化是完善婚姻家庭法制的大好时机，将完整的婚姻家庭法规范体系纳入民法作为其中一编是完善婚姻家庭法制的最佳方案，目前已成为学界同仁的共识。

婚姻家庭法(或亲属法)历来便是民法的重要组成部分，在重视身份关系的古代，身份法的发达是早于财产法的。到了近现代，大陆法系国家均将亲属法编人民法典；在采取单行法主义的英美法系国家，婚姻家庭法也是属于民法体系的。出于种种原因，在新中国成立以后的半个多世纪以来。婚姻家庭法经历了从与民法分离到向民法回归的过程。

自上世纪50年代到80年代，在我国的法律体系中，婚姻家庭法是一个独立的法律部门，还是民法的组成部分之一，对于这个问题，在法学界和法律实务界都是有歧见的。早期曾以独立部门说为通说究其原因，一方面同我国源自解放前革命根据地的立法传统和建国后的立法现状有关；另一方面，原苏联的法学和立法体制对此也有一定的影响。我国1950年和1980年的两部《婚姻法》都是以单行法的形式问世的。《中华人民共和国民法通则》的颁行，已对上述歧见作出结论。在立法体制上，婚姻家庭法已向民法回归。《民法通则》规定：中华人民共和国民法调整平等主体的公民之间、法人之间、公民和法人之间的财产关系和人身关系。婚姻家庭领域的人身关系和财产关系正是发生于作为平等主体的公民之间的。同时，《民法通则》还对公民的婚姻家庭权利和涉外婚姻家庭关系的法律适用作出了若干原则性的规定。由此可见，婚姻家庭法并不是一个独立于民法之外的法律部门，而是民法中的具有自身特点的组成部分。这种特点，是由主体之间的特定亲属身份决定的。将婚姻家庭法作为一编列入法典化的民法，标志着婚姻家庭法在立法体制上向民法回归后，进一步在体系结构、编制方法上向民法回归。

目前，法典化的民法正在起草之中，将婚姻家庭法列入其中已成定局。但是，在编制方法、具体方案上仍有不同意见之争。一种意见主张，应将婚姻家庭法规范体系集于一编，将婚姻家庭领域的各种具体法律制度有机地结合在一起，各种规范要合理配置，使其形成一个严谨有序的整体。其实，在修改《婚姻法》的前期工作中，试拟稿起草组便是以此为立法目标的。另一种意见主张，从目前的婚姻家庭立法的现状出发，将《婚姻法》、《收养法》各作为一编纳入法典化的民法，在具体内容上可作必要的修改和补充。笔者在两部民法婚姻家庭编(或亲属编)的建议稿(一为中国法学会婚姻家庭法学研究会受全国人大法工委的委托起草；一为中国人民大学民商事法律科学研究中心起草)中，都是持前一种主张的。至于后一种主张，看来简便易行，但不利于保持婚姻家庭法规范体系的完整性和统一性，无法全面体现相关制度的内在联系，在体系结构上也是缺乏合理性的。如以收养为例：基于收养而拟制的养父母子女关系，只是亲子关系的类别之一，收养制度只是家庭制度的组成部分，毋须作为单独的一编。在婚姻家庭编中分设各章，以收养为其中一章，是更为适宜的。特别需要指出的是，婚姻家庭编对除婚姻、收养以外的家庭法规范也应予以足够的重视，可按不同的规范群组合成章。

与编名之争相比较，婚姻家庭编(或亲属编)的具体内容更为重要。我们认为，在法典化民法的婚姻家庭编(或亲属编)中，应当从以下几个方面进一步完善我国的婚姻家庭法律制度：

(一)亲属制度的通则性规定

亲属是基于婚姻、血缘和法律拟制而形成的社会关系。婚姻家庭主体之间的各种权利和义务，都是以特定的亲属身份为其发生根据的。除婚姻家庭法外，其他法律也有若干涉及亲属事项的规定，但是某些规定殊不一致，关于近亲属的范围就是一个明显的例证。关于亲属制度的通则性规定，如亲属的种类、近亲属的范围、亲等及其计算方法等，都是民法婚姻家庭编不可缺少的重要内容。增设这些规定是统一我国亲属法制的需要，在立法技术上，在涉外婚姻家庭关系和区际婚姻家庭关系的法律适用上，也具有重要的意义。

(二)夫妻人身关系与配偶权

在夫妻关系中，人身关系是主要的方面；财产关系虽然也很重要，但它是以人身关系为发生根据，从属于人身关系的。修正后的《婚姻法》在夫妻财产关系方面的法律调整有所加强，关于夫妻人身关系的规定却一仍其旧，并未增添新的内容，这种情形是与婚姻家庭法的身份法性质不相适应的。民法婚姻家庭编应以增设夫妻人身关系方面的规定为立法重点之一。将配偶权作为夫妻人身关系方面的各种权利义务的一个上位概念，在法理上并无不妥之处。为什么可以有亲权、监护权等，而不可以有配偶权呢?那种将配偶权仅仅归结为性的独占权的说法，显然是一种误解。

(三)亲子关系与亲权

亲子关系是婚姻家庭关系的重要组成部分。父母对未成年子女的权利义务是亲子法律关系的核心内容，大陆法系国家的亲属法中一般均设亲权制度。英美法系国家中，父母对未成年子女的监护也是具有亲权性质的，不同于其他监护人对未成年人的监护。现行《婚姻法》对亲子关系的法律调整失之过简。民法婚姻家庭编中应当增设亲权制度。依法行使亲权既是父母的权利，也是父母的义务。亲权的内容应当在法条中作列举性的规定，以利于父母在人身和财产等方面对未成年子女进行全面的监督和保护。收养法属于亲子法的范围，民法婚姻家庭编中似可增设收养一章，用以取代现行的《收养法》。当然也可在婚姻家庭编中仅对收养的效力作若干原则性的规定，保留《收养法》的单行法地位。

(四)监护制度

就法理而言，对未成年人的监护可视为亲权的延伸；对无行为能力和限制行为能力的成年人的监护，其制度也是比照对未成年人的监护制度而设置的。现行的《民法通则》中有关监护的几条规定，难以全面规范监护关系，在民法中将监护从其他编移置于婚姻家庭编，在体系机构上更为合理。监护章应就未成年人的监护和欠缺行为能力的成年人的监护分别加以规定。其内容包括监护人的范围和顺序，监护的成立和终止，监护人的职责，以及监护监督等事项。监护人应以有监护能力的自然人为限。所谓单位监护在很多情形下是很难落实的。

(五)扶养制度

扶养是发生于特定亲属之间的生活供养责任。完善扶养制度是实现家庭的经济功能的必然要求。从一定意义上来说，扶养制度也是社会保障制度的重要补充。目前，《婚姻法》中有关扶养的规定是分散的，按照不同主体分别加以规定的。用语也各不相同，有的称扶养，有的称抚养或赡养。在民法的婚姻家庭编中扶养可以单独成章，从而构建统一的、完整的扶养法规范体系。在用语上应将抚养、赡养均称为扶养，同《刑法》、《继承法》中的提法相一致。关于有法定扶养关系的亲属的范围、扶养权利人行使权利、扶养义务人履行义务的顺序，以及扶养的程度和方法等，均应作出明确的规定。根据我国家庭生活的实际情况，似可将同居一家、共同生活的直系姻亲也列入扶养的范围。

除上述立法重点外，对修正后的《婚姻法》中已经增设的一些制度和规定，也应针对适用中的情况和问题，在总结实践经验的基础上加以改进。公务员之家:

法制完善范文篇8

行刑法机制是刑事法机制的重要组成部分，它具有法制的共同特点。一般认为法制包括立法、执法、守法、法律监督等内容，也有人认为它仅属法律运作，法制的全部内容应包括法律规则、法律观念、法律运作、法律组织。其实无论人们对法制的内容如何分类，制度性的法律得以启动直接依赖于两个基素：规范与执法权力。正像法人类学家的直觉，“法是这样一种社会规范，当它被忽视或违犯时，享有社会公认的特许权的个人或团体，通常会对违犯者威胁使用或事实上使用人身的强制。”（注：E·A·霍贝尔·初民的法律[M]．周勇译．中国社会科学出版社，1993年第30页。）这里，规范为执法主体提供了行为时的依据，执法体制则为规范的实现提供了权力后盾，两者结合使得法律进入到最基本的活化状态。应当说，目前学界对行刑法运行的现状分析，提出的发展思路，都是紧密围绕这两个基素展开的。

1、法律首先表现为经纬社会生活的规则，因此行刑法制建设的基点之一：是完善有关立法。

目前建立统一的行刑体系是行刑法理论中的主流性观点。具体的理由是：(1)我国刑事法应当是由实体性的刑法、程序性的刑事诉讼法、执行性的刑事执行法组成的统一整体，而事实现状与这一要求相差甚远，《监狱法》的颁行虽弥补了我国刑事执行法的空白，并成为我国有关行刑活动的主要法律依据，但它无论从内容上，还是从操作程序上、立法规格上，都无法同刑法、刑诉法协调一致。一部规制监狱的法律，也不可能包含全部的刑罚执行。所以“须要制定一部比监狱法范围更广，规格更高，而且与刑法、刑诉法相统一、配合的刑事执行法。”（注：杨殿升．余诤：国家刑事法律体系一体化：关于制定中华人民共和国刑事执行法的建议[J]．中国监狱学刊．1998.5。）(2)从行刑活动的整体性看，制定刑事执行法典有现实意义。在我国管制、拘役、罚金、以及资格刑的执行，基本处于经验惯性操作，法制化程度不高，因此有必要通过统一的刑事执行立法，“对同一性质的刑事执行关系、行刑权关系和行刑权活动，实行统一的法律调整，而不是人为地把他们割裂，或者继续让其中一部分处于无法状态。”（注：张绍彦：刑罚实现。现代法学[J]．1998年．第4期。）我个人也曾在很长时期支持这种主张。(3)从刑事执行的独立地位看，制定统一法典具有迫切性。“正确认识刑事执行的独立地位及重要作用是进行立法的必要前提，现代意义的目的刑、教育刑思想使刑事执行开始突破了理论和实践中的传统界限，逐步摆脱其依附性和从属性，它自身特有的性质、职能及任务的实现，在客观上要求有一部统一完整的刑事执行法典对其进行规范和调整。”（注：详见张金桑：论刑事法律体系的建立与完善[J]．中国监狱学刊．1998年第5期。）(4)统一刑事执行立法是大势所趋。“是完善我国刑事法律体系的需要，它有利于刑法目的和任务的实现，符合刑罪多元化演变的一般趋势。”（注：袁登明等：刑事执行立法理论研讨会综述[J]．法学家1998年第6期。）

2、行刑法由静态转入动态，有赖于强有力的法律组织。因此，行刑法制建设的基点之二：是实现司法权的合理配置。

目前最具代表性的方案是建立统一的刑事执行部门，强化行刑权的地位。方案的根据如下：从权力制约权力的原理看，行刑权是刑罚权的一项独立的基本权能，刑事执行司法活动具有自身的特殊属性，有必要统一于一个部门，使其与量刑权、法律监督权的行使平衡，这符合我国刑事法规定的公、检、法、司四大机关分工负责、互相配合、互相制约的总体原则。从行刑低效应的现状看，行刑机制改革已具有迫切性。我国行刑权一直处于分散状态，自由刑执行一分为二，监禁刑由监狱负责，非监禁刑由公安机关执行，财产刑、死刑归法院管辖，结果是繁重的审判、治安事务冲淡了其对行刑的应有关注。为此有人将其归纳为两大矛盾：行刑规范要求与行刑［权］多元化实际状况的矛盾、行刑科学化要求与行刑立法严重滞后的矛盾。并指出只有实现刑事执行司法体制的改革和行刑权的统一，才能从根本上解决问题。况且目前监狱法律主体地位的严重缺损，与行刑权过于弱化有直接关系，这表明调整现有行刑司法体制的必要性。从相应扩大行刑机关的权力看，行刑权的集中对改变我国重审判、轻执行，重惩罚、轻改造的司法惯性，打破刑罚制度的僵滞局面，不失一种制度性对策。从现实条件上看，在我国，由国家司法部门管辖下的监禁性行刑，已形成了系统的管理运行模式和稳定的执法力量，监狱承担着主要的行刑职能。在保证这一部分行刑稳定的情况下，实现行刑权局部调整，不会引起过大的震荡，权力调整有基础。（注：袁登明等：刑事执行立法理论研讨会综述[J]．法学家1998年第6期。）

3、以上肯定性评价建立在行刑一体化的假设之上，这使得事情变得不那么简单。只要我们深入到行刑一体化与刑事法一体化的关系中，剖析刑罚权、刑事执行权、行刑权的动态性联结，就会发现其假设的合理性才是问题的关键。

应当肯定的是，面对行刑法机制运作中的弊端，突出行刑的法治特征，并从司法权力的调配考虑其走向，无疑具有一定的战略眼光。在权力分散的情况下，行刑部门的内部体制调整，的确无法根本解决我国刑罚执行中的整体板结现象，统一行刑权则可以把行刑视为一个整体，这显然是调集现有权力资源，提高行刑整体效益的一种方式。因为形成能够控制各类刑事执行起关键作用的权力，及时反馈和完善行刑法的薄弱面，实现刑种、刑罚与非刑罚方式之间的联动，对带活整个刑事法机制的运行，是有积极作用的。而且统一立法的形式，也便利于决策者根据社会变化和实践需要，及时做出相应的法律调整，为权力实施提供根据。但是客观地说，目前行刑一体化只是一个初具轮廓的大思路，它距离制度性实践还有很长的一段路要走。笔者留意到在行刑一体化的理论主张中，有关行刑法与制度发展的具体设计存在着较大差异，这表明对各种现实方案还存在一个具体辨析、论证的过程。不仅如此，行刑一体化的思路中还有一些基本问题有待清理：统一的刑事执行立法，究竟对现有刑罚活动有多大的牵引力；执行权的相对集中是否会对量刑权产生负面作用；在行刑领域突出司法独立，会不会阻碍行刑法机制与社会预防犯罪机制的双向良性运行；大规模地立法与制度调整，有无现实选择的价值？等等，在追问这些问题时，我们发现行刑权作为刑事法的后位性权力，有一定的被动性，它的启动来自于裁判权的行使。集中统一后的行刑权要发挥出效率，仍然要以刑事法已经完善为假设基础，这显然是不现实的，同时行刑法形式的统一与行刑法内容的完善有时并不一致，统一可能意味着为保持体系而取舍有关细节性内容，而分散的行刑法规群则可以直接面对执法实践需要。

二、从法律的历史构成谈完善刑事执行法的重点选择

我国行刑机制形成于封闭的社会环境，并长期处于行政控制，有关立法的相对薄弱是有目共睹的事实。目前规范非监禁性行刑的法律主要有《刑事诉讼法》的刑罚执行部分，执行部门制订的有关法律性文件等，执法透明度不高，行刑内容与相关程序的设置都十分粗糙。相对而言，规范有关徒刑、死刑缓期执行的法律虽有较高的立法规格，而且1994年颁行的《监狱法》实际承担了刑事执行法的主干作用，但它自身仍有两大缺陷有待弥补：第一，行刑基本法律内容与程序有待配套性细则的具体化；第二，现代立法形式与保守刑罚观在一定程度上发生了融合。因为这部法律是把徒刑执行基本定位为监禁刑执行的，完全基于矫治而采取行刑的转处技术，除假释外，几乎处于行刑法律的空白状态。结果是行刑成本极高，整个机制处于低水平运作。看来，要真正解决刑事执行中的诸多症结，从完善整个刑事法内容入手才是治本之策。

不过，解决问题的关键可能不在于制定统一的行刑法典，而是在刑事立法中载现一以贯之的法律原则，并完善刑罚适用与行刑运作的程序性法律环节。这意味着三层涵义：(1)要充分发挥刑事法的规制作用，应注意行刑法的前位因素——刑罚适用。通过改变刑罚板结的法律现象，对行刑制度进行外部性的有效救济，即关注刑事法的一体化；(2)实现在不同刑种、刑度、以及刑罚与非刑罚方式的有机联结，须用清晰的设计思想构架行刑法律的具体内容和程序，即关注行刑一体化；(3)在行刑制度发展定型情况下，对有关法律进行解构和重组并非上策。着眼于行刑法律中的薄弱环节，突出对非监禁刑执行的立法，细化监禁刑法律内容，实现刑法体系的平衡，可能更有价值。具体地说：

1、行刑立法应有所不为。即保留现有的法律格局，用旧瓶装新酒。法律包括行刑法代表了时间的连续性和空间结构的稳定性，它更多地表现为制度经验的结果。

笔者同意这样的说法，“从根本上说，法治响应的是社会生活，是社会的产物，并作为整体来说是功利性的，而不是超验的。”（注：苏力等：学问中国．[M]．江西人民出版社．1998．172。）这里法治主要是指法制度。同样，行刑活动要适应社会需要，实际就是刑罚实现的过程，它是通过刑罚机制的总体协调取得刑事法预期效益的过程。（注：张绍彦：行刑变革与刑罚实现．[M]．法律出版社．1999．95。）因此，它首先得必须保持行刑法律规则的稳定性和变应性，并把这种变应建立在制度实验和稳定运行的基础上。既然“社会生活中的秩序所关注的是建构人的行动或行为的模式，而且只有使今天的行为与昨天的行为相同，才能确立起这种模式……因而法律必须巧妙地将过去与现在勾结起来，同时又不忽视未来的迫切要求。法律中的许多变化都是缓慢的而又渐进发生的……法律秩序中受到影响的部分会在某种程度上发生变化，而其原有结构的大部分则仍保持不变。”（注：［美］E·博登海默·法理学、法律哲学与法律方法[M]．邓正来译．中国政法大学出版社。）行刑法制度的发展作为一个新旧因素转换和整合的过程，同样需要在维护凝聚法制传统与适变间保持某种平衡。

具体地说，行刑法的完善应保持它现有的外在形式，然后再根据财产刑、死刑、非监禁刑与监禁刑的各自特点，分别用监狱法、限制自由有关规定、罚金执行细则等单行性法规，来规制行刑活动。目前采取统一立法途径来改变现有的法律架构，还缺乏足够的理由。第一，我们至今还没有清晰地看到统一立法的实际价值。因为再完善的行刑法都只是局部性立法，它不可能涉及刑罚结构的合理调整，面对刑法对现有刑罚结构的固化，以及非监禁刑适用极低的现实，可供行刑立法选择的空间相当有限。而作为规范社会生活迫不得己的方式，刑罚执行固守着自己的狭小领域，行刑法在刑事法整体运行中所表现出的某种次动性，就更为直观。在这个意义上看行刑法具有保守性。因此，试图用统一的行刑立法实现刑事法重心向行刑阶段的转移，可能是过于乐观的预测。第二，我国行刑法律格局处于自发性状态，它源自社会生活，是基于对犯罪的本能反映，两者决定了其原始合理性，即执法便利。构建行刑法体系以执法便利为由是无可厚非的，它所形成的法律惯势正是法治持续推进的表现。而且法律经验的积累，社会法观念的形成，都离不开一种与社会生活相亲合的行刑模式。第三，行刑立法要想在实质上突破原有的法律框架，单靠理论预设是不够的，法律经验的积累和刑罚技术的综合运用，都是不可或缺的实践环节。而在目前监狱法与其他刑事执行法内容严重失衡的情况下，统一立法的技术条件并不成熟。

2、行刑立法应有所为。它重在解决行刑的瓶颈问题——监禁刑执行和非监禁刑执行中具体细节性内容与相关程序的完善。

笔者深信，行刑法律的真正生命力在于它具有操作性，能够活化于社会生活之中，而不在于必须有统一的独立的法律形式。即衡量立法的有效尺度是“立法的目的、实施手段与规范作用结果能够实现协调一致，法律能得到最经济、最便利的实施。（注：李晓安、曾敬：法律效应探析[J]．中国法学．1997年第2期。）这一点我们可以从国外的立法经验中得到有益的启发。目前除俄罗斯等极个别国家制订了统一的刑法典外，多数国家并没有刻意追求其立法形式的统一，即使一些属于大陆法系的发达国家，也通常是沿袭传统做法，行刑法内容与程序均散见于刑事诉讼法、监狱法规和其他单行性行刑法规中。而事实表明，这种立法形式上的相对保守，并没有影响到行刑多元化发展，阻碍刑事执行成为整个刑罚过程中最活跃阶段。原因在于其行刑的法律细节较为完善，有关程序规定系统而明确。其中刑罚执行中的变更规定显得较为灵活。反而就新近颁布行刑法典的国家而言，其法律实效的准确评价还有待时日。

在我国，行刑法一直是刑事立法的薄弱环节，从表象上看是缺乏一种法典形式，其实不然。深究其因我们会发现：(1)管制刑因执行内容过于空泛而形同虚设，(2)有关罚金刑适用的法律规定相当粗糙，以及罚金与自由刑执行技术的综合运用缺乏法律支持。(3)居于我国刑罚中心的监禁刑，一直处于固化状态。比如除减刑、假释外，监禁刑的变更执行基本上取决于受刑人的受刑能力，而不是他的悔改程度，加上人们对假释适用的保守态度，以及减刑制度本身的不合理，导致其整个行刑法处于低水平运行。具体结果是短期徒刑犯的重犯率高居不降，长刑犯的增多导致行刑成本的急剧上升，受刑人重新犯罪率与社会犯罪率呈现超常规的正增长现象。可见我们目前需要的不是提高行刑立法规格，而是要给予有关司法部门一个制度实验的空间，即给予其更大的自主性，使其得以及时积累行刑经验，详化行刑的技术环节。

我们应当还记得《监狱法》颁行所带来的立法体验，当时人们曾对它的颁行抱以厚望，认为这标志着监狱文明化步入了一个新的时期，但事实上却是它更迫切地提出了监狱改革的需要问题，而且把监狱行刑的具体执行内容与有关程序的完善，一再凸现出来。可见行刑法律的建立完善应放在以下方面：(1)尽快制订监狱法实施细则，对减刑的双向运用、罪犯行为规范、罪犯生活管理制度、罪犯权利保护的程序设置、分类处遇制度、青少年犯的矫治等进行具体规制；(2)对管制刑的惩罚力度进行合理界定，建立管制刑与徒刑的转处程序，用提高其适用率来推动行刑社会化发展；(3)继续详化假释、缓刑执行、监外执行管理监督办法；(4)拟制罚金刑的适用、其与自由刑互换条件、程序等试行性法律规定等。

3、以退为进。用分散性立法方式，为行刑制度的调整提供主动性、自主性选择的余地。

我们应当看到：“当代中国，即有传统社会转为现代社会的问题，又有计划经济转变为市场经济的问题，同时中国又面临着如何走向世界的问题，而世界已经出现后现象，这样，改变开放的中国就面对着传统性、现代性与后现代性的前所未有的大汇集、大冲撞、大综合”，（注：易天魁：中国社会发展时空结构。社会学研究。1999年第6期。）面对这一时空压缩的大背景，行刑法律的构建显然须有前沿意识。而放弃统一的立法方式，就是让我们在完善法律内容与程序方面处于主动地位。因为以监狱法为主干来统一行刑法，明显不可取。

尽管有相当部分学者认为根据我国现实条件与需要，用非监禁刑替代监禁刑、非刑罚化方式替代刑罚等，都不是中国行刑发展的路径。但监禁刑并非不可松动，至少非监禁刑执行的法律成份，应在行刑法结构比重上与前者对等。因为监狱的相对谦抑，无论从刑罚的综合成本考虑还是其被大多数国家认同上说，都存在着事实上的合理性。另一方面，不以现有监狱法为主干，统一的行刑法又很难与我国行刑现状相适应。足见，与其为维系统一的立法形式，我们被迫舍弃行刑法律的细节性内容，不如借势于分散性立法，逐步调整刑事司法权力间的关系，在刑罚机制运行中形成权力的杠杆，去构架制度上的一体化。三、通过刑事司法权的调整，启动行刑法机制的良性运行。

突出裁判权对行刑阶段的介入，启动行刑法机制的良性运行，这是本文对刑事司法权进行合理配置的基本立场。它与主张强化执行部门的权力有明显的不同。我们知道司法权是存在于国家行政部门、立法机构、社会与个人之外的中立力量，它由此载现社会公正，简称司法独立。而刑事司法权作为权力整体，不仅在结构上集合了各种组织因素，在功能上还应具备有机体的所有活力和潜能，加上它相对立法权、行政权存在的独立性，表明这一权力有其内在的核心——刑事裁判权。具体从行刑领域看，刑事执行权对刑事裁决权的依附、拱卫，以及两种法律权力的耦合与连动，对行刑整体运行产生至为重要的影响。

须事先说明的是，本文从刑事法实践状态，谈刑事裁判权与刑事执行权（注：刑事裁判权与刑事执行权都是针对刑法意义上的犯罪而设置的权力形式。在目前情况下，我国刑事执行没有包括劳动教养等行政性强制制裁形式。）的关系，旨在讨论权力机制的实际架构。在刑事法机制研究中，刑罚权是一个相当耳熟的概念。刑罚权分为制刑权、求刑权、量刑权、行刑权等的权力内容，也有人认为它分为制刑权、量刑权与行刑权等三种权力构成。（注：详见樊凤林主编：《刑罚通论》（中国政法大学出版社，1994版第32-33页。）张明楷：《刑法学》上册（法律出版社，1999年版，第394页）。以及马克昌主编：《刑罚通论》（武汉大学出版社，1999年版第31页）。）但是透视刑事法律的运行过程，我们不难看到所谓量刑权、行刑权都不过是用理性分析、建构而成的抽象架构，它表现为一种理论策略，即在刑事法律活动中，把制刑、量刑、行刑等权力形式提升起来，将其归纳为一种总体形式——刑罚权。而社会实践中刑事法机制是一个多重图式，具体地说，对犯罪人刑事责任的裁量与执行都不限于实现刑罚。因此从刑事制度构建的角度上，刑事裁判权、刑事执行权比行刑权、量刑权更容易被直接把握。

1、我们注意到无论属于那种法系，一个国家的刑罚种类时有更新，刑罚制度的变应能力较强，总是与紧密审判与行刑的做法有关。

行刑机关对刑罚更新的影响一般表现在某一特定领域，难以实现刑罚制度的整体完善。而行刑的变更方式首先取决于刑罚种类的多样化，并需要在决定刑罚时就综合考虑。因此法官对刑罚技术的选择余地越大，行刑就越显得灵活。那么在调整刑事司法权结构时，能否通过拓展法官权力，来优化行刑制度？回答是明确的。

在我国，分散性的行刑立法显然不能解决刑罚灵活适用的问题，而集中执行权的行使，尚无现实制度的可比性，利用裁判与执行活动的固有联系，突出核心权力的杠杆作用，则可以不进行大规模体制调整而解决这一问题。国外也有相关的制度经验可资借鉴。如法国学者认为，在行刑个别化措施的适用上，“最好是由法官作出决定，以防发生任何专断行为。……实际上，公共权力机关已经走上了这一道路，依据某些局部的经验已取得了较好结果。”（注：［法］卡斯东·斯特芬尼：法国刑法总论精义。[M]．罗结珍译。中国政法大学出版社，1998年．452。）而且根据法国刑诉法规定，每一个大审法院设有一名或数名法官专门负责判决的执行，称为刑罚执行法官，该法官有权决定对犯人服刑的原则和主要方式，减刑与假释等，在此之外，设置由刑罚执行法官、检察官、监狱长为主的刑罚实施委员会，制约法官的决策行为。重大问题的处理检察官也可直接行使监督权（注：法国刑事诉讼法典，余叔通、谢朝华译。中国政法大学出版社，1998年．284。）。意大利的做法与之相似，由设置在上诉法院的监察法官负责自由刑执行中的重大事务（注：意大利刑法典，黄风译，中国政法大学出版社，1998年．225。），只有德国的做法不同，根据德国刑诉法第451条规定，刑罚执行由检察院负责具体实施，监狱附属于检察部门（注：德国刑事诉讼法典，李昌珂译，中国政法大学出版社，1995年．321。），但涉及刑罚执行的重大变更仍应由法院最终裁定。即使在俄罗期，刑罚执行部门的职责也限于行刑管理，而且行刑权分属于刑罚执行检查处、地方自治机关、劳改机关、以及国家税务机关等不同部门。看来，刑事裁判权对刑事执行权进行有效制约，是一条重要的司法经验，进而优化行刑制度，如不考虑其核心权力的支配作用，也只会徒劳无功。

2、裁判权在刑事执行过程中继续发挥作用，符合法律运行的基本逻辑，也符合社会生活的实践智慧。

在刑事司法权结构内部突出裁判权的核心作用，将其延伸到行刑阶段，不存在对社会进行权力扩张。相反它反映了司法中立对司法体制构架的基本要求，为我们引入公正、人权、效益等法律理念创造了制度条件。尤其在一个注重实效，忽略形式合理性的传统国家，这种权力结构调整对改变传统法文化意识，培养公众的法观念等，都会产生特殊意义。

而且在具体论证过程中，笔者发现：第一，从理论上说，法官适度介入行刑，会令其更关注审判后的行刑效应，改变其重裁量轻执行的心理惯势，这是提高刑事法整体效益的现实途径。比如法官可以细化管制刑执行的具体内容，如用公务性、无偿性的具体劳动形式，把管制刑的执行落到实处；可以借助于监外执行方式，扩大对未成年犯的延伸性矫治等。第二，从长远意义上说，法官在履行行刑阶段的审判职责时，可以逐步把对犯罪人施予的非刑罚化处置，纳入刑事法的程序规范，这样既确保公民权利和司法公正，又保证行刑技术的综合运用。第三，法官在一定程度上涉问行刑事务，能保证刑罚的稳妥适用，实现司法权之间的相互制约，保证刑事法律的权威性和公正性。这在现行机制运行中已有体现，比如我国刑法规定，法院行使对罪犯减刑、假释的裁决权。第四，我国刑事裁判权对刑事执行重大事务的介入，有着相当深厚的传统。法院除行使减刑、假释决定权外，还具体负责罚金刑、死刑执行等等。此时改由专门执行部门替代法院这些职能，结果可能是：裁判权对行刑运作的反映更加迟钝，而且执行权体系徒具统一形式，而缺乏实质上的支配能力。第五，刑事裁判权适度扩大对行刑阶段的渗透，能够形成统筹其运作的主干力量，并可以借助于最高法院的司法解释，逐步完善行刑法律具体适用的内容与程序，拓展行刑法律完善的途径，从根本上改变现行有关法律过于粗放的现象。

3、强调法官在刑事司法中的主导作用，须相应淡化刑事执行权的独立性。

裁判权的主导地位，与我国现有刑事执行权的配置没有根本冲突，但可能招致批评。由于历史原因，我国行政权对刑事执行的渗入远远大过刑事裁决与刑事执行的联结，裁决权本身是一种弱项权力，加上法官队伍素质与执法要求有相当距离，传统法律理论对公、检、法、司系统制衡的诠释，人们对这一司法体制调整的效果存在疑虑。其实刑事裁决权与刑事执行权共有的消极性，是刑事法逐步从社会生活中退缩的必然反应。而刑事执行权从行政权中分离出来向裁判权的靠拢，形成了对核心权力的有力支持，它旨在避免司法权内部的结构冲突，减少机制内的损耗。从另一方面看，监禁刑本身所固有的封闭性和刑罚的强制特点，表明刑事执行权力过于集中是有风险的。所以，我们与其容忍司法权与行政权的错存，国家权力资源过于向行政方面倾斜，不如在刑事法一体化中通过抑制执行权，寻求解脱行刑困境的途径。（注：对此我们还应从目前监狱机制的局部调整中得到启发。我国监狱属于自成一体的司法系统，因缺乏与社会生活的关联，在社会转型之初，它曾使自己长期处于财政极度困难和行刑疲于应对，而不为社会理解的状况。近年来为拓展行刑经费来源，司法部开始试办市属监狱，并有了成效。监狱双重属性的出现有复杂的原因，但这至少说明，表象上统一、独立的执行权体系，有可能会严重脱离社会需要而缺乏活力。）

4、重点理顺审判体制，设置刑事执行法庭负责办理受刑人的减刑、假释、监外执行等裁决，继续负责罚金刑、死刑的执行，并扩大他们对各种刑罚转处的决定权。

走出刑事执行权的囿限，从司法独立考虑，赋予裁判权更大的自主性是现实可行的。值得注意的是目前在法院体制改革研讨中，健全执行机构虽受到了重视，但它却因民事案件执行难而引发，其体制调整可能会忽视刑事执行力量的专门配置，因而笔者建议成立刑事执行法庭。这样执行法官在配合国家财政部门实施罚金刑时，终于可以根据罚金执行受阻的情况，进行自由刑的替代尝试，他们可以通过对各种自由刑执行中减刑、假释、监外执行等法律适用，摸索监禁与非监禁方式互为转处的制度经验，真正松动行刑的板结现象。

当然，刑事裁判权对自由刑执行的涉问，仍应以量刑的方式出现，它不直接干预行刑管理事务。因为自由刑的执行是一项时间长，事务相当繁重的法律活动，专门行刑机关的存在能保证刑事执行的常态运行。而且在制度建设上，我们同样不应对司法中立的原则抱以任何的偏执。裁判权的无限度膨胀带来法律程序技术与社会道德、政治性因素的过大背离，也可能导致法律在实质上的不公正。所以如同一个硬币的两面，执行权的相对独立又可以在司法权内部形成合理的制约力量。

四、刑事执行规范与权力的内部调整的焦点与基本走势

在完善法律规范和调整司法权关系的同时，行刑法机制内部存在的重大症结，值得人们予以高度重视，并提具体治理方案。而且刑事执行活动如何与社会预防犯罪机制联动，也是我们要予论证的问题。

1、为了突出刑事执行权的法律地位，有必要理顺监狱的现有体制，走出国家举债式经营的怪圈。

监狱现有体制改革是一个相当复杂的问题。正像人们所认识的那样，监狱惩罚改造罪犯的同时承担相应的经济任务，有悖于法律运行的基本原理。从现实角度看，它导致监狱机构臃肿与警力不足的矛盾日益尖锐；从长远意义说，它给予了国家与社会公众一种错觉，监狱有能力解决至少能部分解决行刑所需财力问题，这反而掩盖了监狱经费极度困难的现实。而且监狱经济与行刑职能相混杂，极易为司法腐败留下滋生的温床，严重影响到国家法律的尊严。但由于历史原因，这种监企合一的体制已具有相当的惯性，它的现实运作至今仍有不得已的原因。加上多重利益纠缠在一起，导致了其转型的困难。然而，就在国家对警察经费和罪犯生活经费给予基本保障，监狱生产享受国家有关税收减免待遇的情况下，监狱企业仍处于举债式经营。它已经不是在支撑行刑运作，而是维系因历史形成的监狱小社会系统。由于属国家执法的敏感部门，这种企业不存在破产问题，其整体上的经营不善必将导致更多的债务，这些债务最终都会以不同方式转嫁给国家。而事实证明，扩大生产规模并没有增加罪犯劳动的岗位，因而它不是有效组织罪犯劳动改造的途径。对此我们不妨做一假设，如果在早些时期，国家能够把这笔债务的少量部分直接当做行刑的投入，监狱基础设施的改善程度肯定会比目前状况好。时至今日监狱体制转刑已无进退选择。因为突出监狱的法律功能，是社会需要这个最大的现实决定的，监狱经济迟早应退出行刑领域。在目前情况下笔者建议：(1)监狱法实施细则的拟制应继续回避所谓经济管理的内容；(2)国家逐步加大对监狱行刑的直接投入；(3)利用自然减员，监狱逐步缩小自己的生产规模，并有计划地把其附属性生活系统真正推向社会；(4)尝试根据监狱内部需求形成生产的内循环，或围绕公用事业进行有偿服务等。促使罪犯劳动向半职业培训方向转化。

2、刑事执行机制向法律的回归，是以司法中立为基础，使其活动真正为市民社会所接受。因此整个机制应考虑向社会开放。

司法独立是法律公正的制度保证。国为“法律机构与社会的必要隔阻”（注：苏力·法治及其本土资源：中国政法大学出版社，1998年．145。），能让公众对法律产生神圣感和信任感。但作为制度现象，它也有负作用。具体地说，执行权向裁判权的靠拢有可能削弱法治与社会的亲合力，而即使是监狱这一封闭性概念，都存在与社会生活有机联结的需要。监狱界于刑事法运行与社会生活之间的边缘地带，在刑罚即成事实的情况下，受刑人监狱化与受刑人大多须重返社会生活的现实，会形成深刻的悖论。所以，我们一再被提醒行刑矫治不同于刑罚，有人将其归纳为监狱人文性与刑法规范性的对照。（注：许章润·监狱学：群众出版社，1991年．45。）看来，从社会预防犯罪的角度看，刑事司法权在后期运作的淡出，与它在前期的独立具有同样重要的意义。在刑事执行领域中，通过规范与权力的合理构建引入一种社会化的非政府性的因素，意义深远。它能让公众近距离地了解监狱及其他行刑运行的状况，了解行刑司法活动性质与现实困境，感受法治，并由此增强自身预防犯罪的责任意识。而且正象著名学者福柯所言，“所有不直接经过国家机器的权力机制和效应，……在维护国家方面会比国家自身的机制更为有力。”（注：［法］米歇尔·福柯：《福柯访谈录·权力的眼睛》，严锋译，上海人民出版社，1996年．163。）目前国外的主要做法是：由各种专家、学者联同有关司法官员组成刑罚实施委员会之类的机构，他们参与对受刑人处遇的具体决策，并由社会志愿人员给予各类受刑人经常性的生活指导等。专家参与行刑决策不乏来自社会的批评，但社会参与行刑的做法却是应予肯定的。在我国社会力量参与行刑的具体做法还没有完全定型，但在制度建设上给予其发展空间是有必要的。

应当明确的是，以司法中立为基础实现执行权结构向社会的适度开放，并完善刑事执行法律内容与程序，将不同于在行政权控制下的执行模式。它经过了中间权力的过滤，能够增进社会对制度机制的信任，保证出狱人真正回归的是市民社会。在我国长期的行刑运作中，司法机关与社会保持着相当紧密的关系，从客观上看公安基层机关与社区生活最相接近，管制、拘役刑等非监禁刑都曾是在专门机关、基层行政管理部门和群众监督下联合完成的，并有过显著的社会效果。从纵向上看，我国劳动改造制度也长期处于半开放性状态，引入社会力量改造罪犯积累了一些成功的经验。但是刑事执行活动虽有民间力量的参与，更多地却是依赖于行政惯性的推动，加上因历史原因造成的法律本身的薄弱，使得出狱人不是直接进入市民社会，而是进入了政治社会。所以一旦社会整体进入改革开放的年代，政治社会之外形成了更大范围的市民社会，加上社会转型期间基层行政部门的控制力消弱，社会各界对行刑的关注力日益淡薄等综合影响，我们会明显地感觉到行刑活动顿时陷入了既无规范，又缺乏社会强力支持的困境。这表明保持行刑机制的相对封闭不是根本出路，因此在执行权向裁判权靠拢之时，应尽量保留它在管理上的社会化做法，并继续寻找引入民间力量的有效途径。

当然，社会力量进入行刑领域表现出很大的不确定性。即使是所谓教育家、社会活动家、心理学家等专业人员，并不总是公正无私的，至少不是都能准确地把握刑罚、矫治与人权保护的标准。因此有必要保持刑事执行权力的中坚作用。这样，一方面刑事执行部门兑现裁判结果，保证基本的社会公正；另一方面这一权力结构的开放性，削减了刑罚的封闭特点，使其不断与外界保持交流。

法制完善范文篇9

关键词：保险市场；学生平安保险；团体保险；功能；法制；保险利益

学生平安保险（以下简称为“学平险”）作为一款保障学生身体及生命安全的保险产品，在我国肇始于20世纪80年代。学平险在发展初期，由于费率低、保障范围广，加之基本医疗保险尚未覆盖学生群体，公益性特征尤为明显。在市场认可与外部政策推动双驱动下，快速发展的学平险，在特定时期不仅满足了学生群体的保险需求，并且对构筑我国社会安全保障体系起到重要作用。但是，随着学平险业务的发展，各方对学平险的认知在不断深化的同时，亦产生了相当之分歧，尤其在学平险的监管规范于20世纪末21世纪初密集出台、学生纳入城镇居民基本医疗保险试点工作积极开展之后。在此背景之下，考察并明晰学平险的功能及定位，进而提出我国相关法制的改进与完善之路，对统一司法尺度、促进学平险的健康发展以及健全我国的安全保障体系具有重要意义。

一、学平险的功能演进：社会保险与商业保险之间的滑动

（一）偏社会保险属性阶段。自20世纪80年代推出以来，学平险的发展呈现出两大趋向：一是保险责任范围扩大化，从起初主要承保意外死亡责任，到后来疾病死亡、意外伤害医疗、疾病医疗等责任均被列入承保范围；二是保险金额均不断提升[1]。换言之，学平险从诞生到后来的发展，呈现出了保险费率低、保障额度较高、保障群体人数多、承保手续简便等特征。因此，有学者认为学平险是“保险公司开办历史最长的一项公益性业务之一”[2]。在学生群体未被纳入社会保险保障范围之前，低费率、高保障的学平险，可以为发生意外事故的学生提供为基本保障，对于保护学生权益、维护正常教育教学秩序以及家庭社会稳定起到了重要作用，具有显著的公益色彩，在相当程度上呈现出社会保险的角色和功能。当时不少学校或教育主管部门对学平险的性质认识不清而强制或变相强制要求学生购买学平险。（二）回归商业保险属性阶段。随着我国社会保障系的不断完善，学生群体被纳入城镇居民基本医疗保险试点工作，在21世纪初取得了实质性进展。2007年出台的《国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》（国发〔2007〕20号）明确提出，不属于城镇职工基本医疗保险制度覆盖范围的中小学阶段的学生（包括职业高中、中专、技校学生）、少年儿童和其他非从业城镇居民都可自愿参加城镇居民基本医疗保险。2008年出台的《关于将大学生纳入城镇居民基本医疗保险试点范围的指导意见》又将大学生群体纳入城镇居民基本医疗保险。至此，在我国，各阶段学生群体均已被纳入到社会保险保障的范围。学平险亦随之归位商业保险，一方面学校强制学生购买学平险行为被监管方叫停，学平险作为商业保险的投保自愿性被不断强调并为社会各界所认知；另一方面作为商业保险的学平险，其功能以及与作为社会保险的城镇基本医疗保险之间的关系，即在城镇基本医疗保险的基础上，学平险可以提供差异化、补充性保障，进而为学生提供更为充足而全面的保障，亦逐渐被社会各方所认知。

二、法律适用的歧见与理由：团体保险与个人保险之争

学平险的功能定位日渐明晰，但是其法律定性却仍然存在争议，尤其在应当将学平险认定为团体保险抑或是个人保险问题上，保险实务与司法实务存在明显的意见分歧。（一）保险实务之运作与称谓。学平险自开办之日起，惯以团体承保的方式运行。①“在保险实务中，大多数的保险公司销售的学平险是以团体保险单的形式，即以学校为单位，统一由保险人出具一张团体保险单，投保人为学校，被保险人为全体学生，保险费实际由学生家长或监护人缴纳。”[3]从保险合同的外在形式来看，学平险符合我国法规对团体保险的界定，即“投保人为特定团体成员投保，由保险公司以一份保险合同提供保险保障的人身保险”。②在我国原保监会官方网站的“消费者教育及风险提示”栏中，亦将学平险作为“团体保险的一种”予以介绍。[4]目前，在我国保险实务中，以团体承保方式运行的学平险仍然广泛存在，如交银康联人寿保险有限公司的交银康联〔2014〕意外伤害保险014号《交银康联团体交银学生校园意外伤害保险条款》、君龙人寿保险有限公司的君龙人寿〔2014〕意外伤害保险027号《君龙学生幼儿团体意外伤害保险（2014）条款》、昆仑健康保险股份有限公司的昆仑健康〔2013〕意外伤害保险014号《学生幼儿团体意外伤害保险（A款）条款》。（二）司法实务之观点及理由。以团体承保方式运行的学平险，虽然在保险实务界被普遍视为团体保险，但是在司法实务界却出现了不同观点，不少法院更倾向于将之被认定为个人保险。如《江苏高院审理保险合同纠纷案件若干问题的讨论纪要》（苏高法审委〔2011〕1号）将此类学平险明确界定为个人保险，而非团体保险。除此之外，在湖南省益阳市中级人民法院审结的（2008）益法民二终字第192号等案件中，法院亦倾向于将此类学平险认定为个人保险。这类观点可被统称为“个人保险说”。其理由主要为：（1）学校与学生之间不存在保险利益；（2）学生若为未成年人，学校不具有为未成年人投保以死亡为给付保险金条件的人身保险的资格；（3）通常情况下学平险的保险费缴纳主体并非学校，而是学生或其家长；（4）保监会曾于2003年下发《关于规范学生平安保险业务经营的通知》，要求从2003年8月30日开始，各大、中、小学校不能再以投保人的身份为学生统一办理学生在校保险[5]。与之相对的另外一类观点，即将以团体承保方式运行的学平险认定为团体保险，即“团体保险说”。此类观点的主要依据乃为保险实务的运作形式以及据此形成的保险合同。“个人保险说”与“团体保险说”的根本分歧，乃在于学校是否具有学生平安保险合同投保人的资格。由于合同主体投保人的认定，深刻影响保险合同的权利义务结构，因此法院在审理学生平安保险合同纠纷过程中，如何解释、适用法律，采取“个人保险说”抑或是“团体保险说”，对学校、学生以及保险人各方利益影响甚大。（三）争论的主要原因：团体保险规范缺失。关于以团体承保方式运行的学平险，究竟是团体保险抑或是个人保险，此争论产生的主要原因乃在于团体保险法律规范之缺失。此缺失主要体现为：首先，我国《保险法》于2009年修订时，虽通过第31条第1款及第39条第2款增设团体保险之保险利益及受益人的相关规范，但上述规范仅适用于团体与成员之间具有劳动关系的雇主—雇员型团体保险合同，并不适用不具有劳动关系的其他类型团体保险合同；其次，我国现行专门规范团体保险的规范，即我国原保监会2015年并施行的《关于促进团体保险健康发展有关问题的通知》（保监发〔2015〕14号）（以下简称为“《促进通知》”），对“团体保险”以及“团体”采描述式界定，未列举团体之具体类型，并且该《促进通知》主要为监管规范，效力层次较低，对规范团体保险合同关系作用有限。上述团体保险法律规范缺失之境况，直接导致了两大后果。其一，针对学生团体保险合同纠纷案件，法院裁判依据错配。针对不具有劳动关系的学校与学生，即使保险实务通常采用团体保险的方式承保，于保险合同纠纷发生时，由于规范缺失，仍难免陷入学校对学生不具有保险利益的窠臼。换言之，由于我国目前缺乏团体保险合同相关规范，学平险实务运作产生的团体保险合同纠纷，法院必须依循规范个人保险的相关条文予以审理，而规范个人保险的相关条文又未能充分考虑团体保险的特殊性，因此，裁判依据错配随之产生。其二，行政监管呈现政策性、易变性的特征。在20世纪末21世纪初，由于学生尚未被纳入社会保险保障主体的范围，学平险费率低、承保手续简便、保障范围广，在保障学生安全、减轻事故学生家庭经济负担、缓解学校与学生之间矛盾等方面起到重要作用，实质上承担了社会保险的诸多功能，亦呈现出了社会保险所具备的公益属性。因此，当时许多学校甚至行政主管部门采社会保险之运行模式而强制要求学生投保学平险。但是，由于学平险保费大都由学生承担，学校或者相关行政主管部门强制收取保费并无法律依据，使得强制收取学平险保费与社会厌恶之对象——教育乱收费关联起来，加之学平险运作不规范带来的商业贿赂问题，学平险遂成为保险监管机关规范的对象。我国保监会先后于1999年、2000年、2003年下发了《关于规范“中小学生平安保险”代办业务有关问题的通知》（保监发〔1999〕118号）、《关于严禁违规开展学平险业务的通知》（保监发〔2000〕147号）、《关于学生平安保险有关事项的公告》（保监公告第53号），规制学平险的强制投保、学校兼业、保险业务不正当竞争等问题。地方保险监管机关亦先后旨在规范学平险业务的类似通知，如中国保监会北京办事处于2003年了《关于规范学生平安保险业务经营的通知》（保监京发〔2003〕81号），浙江省监管局联合浙江省教育厅于2008年了《关于规范发展学生平安保险的通知》（浙保监发〔2008〕66号）、广西监管局于2010年了《关于进一步规范学平险经营管理的通知》（桂保监发〔2010〕106号）、福建监管局在2001年与2006年分别了《关于重申规范开展学平险业务的通知》（闽保监发〔2001〕090号）与《关于进一步加强学平险销售管理的通知》（闽保监发〔2006〕21号）、宁夏监管局于2012年了《关于进一步加强学生平安保险业务规范经营的紧急通知》（宁保监寿〔2012〕50号）、河北监管局于2010年了《关于规范学生平安保险经营行为的通知》（冀保监发〔2010〕35号）、新疆监管局于2004年了《关于规范学生平安保险业务有关事项的通知》（新保监发〔2004〕92号）。以上诸通知或公告，均对学校作为学生平安保险合同投保人的资格产生了相当程度的影响，降低了学校投保学生平安保险的积极性。但是，上述规章或规范性文件后又有部分被废止，如我国保监会于2010年《关于公布规章和规范性文件清理结果的通知》（保监发〔2010〕100号）将《关于严禁违规开展学平险业务的通知》（保监发〔2000〕147号）予以废止。因此，学平险的规范陷入了缺乏稳定统一之尴尬境地。团体保险法律规范缺失导致的上述两大后果，彼此相互影响，尤其是在学生团体保险合同法律依据缺失的情形下，与学平险实务联系更为直接、时效性要求更高的行政监管执法所呈现出的政策倾向，会对相对滞后、保守、谨慎的司法产生更为显著的影响。两大后果之间的相互影响，亦在相当程度上催生并强化了学平险领域的团体保险与个人保险之争。

三、比较与反思：“团体保险说”正当性与可行性之考察

（一）正当性：团体承保的技术属性及其优势。团体保险“不是一个具体的险种，而是一种承保方式”[6]。换言之，团体保险本质上是一项承保技术。“本来各类保险均可用团体保险方式办理，但火灾、意外等险因控制危险之成本无法节省，故除汽车保险尚有可能外，其他财产及责任险，均一时不易成立团体保险，故一般所称之团体保险，均系指人身保险。”[7]因此，在人身保险实务中，根据危险单位与核保单位不同，存在着个人承保与团体承保两种承保方式。与个人承保方式相比，团体承保的成本优势，已被保险界广为认知。“能团不个，能直不代”是保险业界的共识[8]。具体到学生平安保险，采用团体承保，因不需要对被保险人个人进行体检、具备一个管理组织可以集中收取保费、不需向每个人被保险人发放保险合同等，而享有团体保险所具有的成本优势。正如有学者所言，“相对于学生以个人险形式投保，团体承保模式具有费率低、高保障、管理成本小、风险易于控制等优点”[9]。进而言之，团体承保除成本优势外，较个人承保方式，亦有增加缔约机会、增强投保方缔约能力之优势。与保险业发达国家相比，我国保险业起步较晚，且由于发展初期无序展业、不正当竞争，保险人惜赔、无理拒赔普遍存在，使得诸多民众对保险分散风险、填补损害的连带共生功能理解不深，保险意识不强。与个人相比，公司、学校等团体更善于利用保险制度来管理风险，由其为成员投保，可以增加缔约机会，提升成员的保险保障力度。并且，团体较个人拥有更多的信息资源和更强的协商能力，由团体作为投保人与保险人签订保险合同，可以防范销售误导、理赔难等在个人保险领域常见的侵害消费者权益事件的发生[10]。（二）可行性：“团体保险说”的法制基础。以团体承保方式运行的学平险能否被认定为团体保险，除考虑团体承保的技术属性和优势外，亦需考虑将其界定为团体保险的法制基础是否存在。从我国现行法规范而言，将以团体承保方式存在的学平险认定为团体保险，尚存在一定的法制基础。首先，就投保主体而言，学校可以被《促进通知》规定的“特定团体”所囊括。《促进通知》第1条中规定，特定团体是指法人、非法人组织以及其他不以购买保险为目的而组成的团体。在我国，不论是公立院校还是私立院校，通常均为法人组织，且此类组织以兴办教育为目的，不属于以购买保险为目的而组成的团体，购买保险对于其而言具有附属性。因此，从投保主体资格来看，学校作为团体保险中的“特定团体”并无不当。其次，就合同的特征而言，学平险具有《促进通知》中规定的“投保人为特定团体成员投保，由保险公司以一份保险合同提供保险保障”的形式特征。与个人保险相比，团体保险“一个非常显著的特点是，在一份合同中为许多人提供保障”[11]。学平险通常就是学校在一份保险合同中为其成员——学生投保，学校持有这份主保险合同，学生作为被保险人持有保险证。除此之外，与个人保险相比，团体保险尚有以团体核保代替个人核保、较低的保险成本、合同条款弹性化以及使用经验费率等特征[12]。长期以团体承保方式运行的学平险并无剔除上述特征之体现。再次，就保险利益要件而言，依循法律解释论的路径，通常情况下可以达到维持学生平安保险合同效力之目的。根据我国《保险法》的规定，投保人对被保险人具有保险利益是保险合同的生效要件。因此，投保人与被保险人分别为学校与被保险人的学生平安保险合同是否有效，尚须接受我国《保险法》确立的保险利益规则之检视，即需考察学校对其学生是否具有保险利益。我国现行《保险法》以个人保险为主要规范对象，2009年修订时，虽通过第31条第1款及第39条第2款增设团体保险之保险利益及受益人的相关规范，但上述规范仅适用于团体与成员之间具有劳动关系的雇主—雇员型团体保险合同，并不适其他类型团体保险合同。在缺乏法律依据的情况下，如何解释法律填补立法漏洞，判定学校是否对学生具有保险利益，法律界并未达成一致意见，故难免出现“个人保险说”与“团体保险说”的争论。结合学平险实务运作方式及现行立法资源，采“团体保险说”，通过解释法律论证学校对学生具有保险利益仍然具有可行性。根据我国《保险法》确立的保险利益制度，被保险人同意投保人为其投保，可视为投保人对被保险人具有保险利益。在司法实践中，对被保险人同意作扩大解释，已经形成共识。根据2015年公布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国保险法〉若干问题的解释（三）》（以下简称为《保险法司法解释三》）第1条之规定，被保险人同意的形式，可以采书面、口头或其他形式；被保险人同意的时间，既可在合同订立时，亦可在合同订立后予以追认。在学平险投保过程中，学校通知学生或其家长缴纳保险费为相当重要之一环，学生或其家长自愿将保险费缴纳给学校行为，如无违反保险合同签订目的的其他相关证据，可以通过适用《保险法》以及《保险法司法解释三》中被保险人同意的相关规则，认定学校对学生具有保险利益。此法律解释路径既可以将同意与保险费缴纳程序合二为一，提高学平险的运作效率，又可在相当程度上降低学生平安保险合同因缺乏保险利益而无效之风险，在我国现有法制环境下具有可行性。

四、借鉴与改进：“团体保险说”法制基础的完善

法制完善范文篇10

林管局（森工集团）组织召开了林区首次法制工作会议。会议主要任务是全面回顾总结林区依法治企工作历程及成效；提高建设法律顾问制度的必要性认识；认真落实上级精神，为了加快推进林区法制工作建设。开创林区法制工作新局面；表彰林区依法治企的先进集体和先进个人。

一、全面回顾林区法制工作历程

企业法律顾问制度经历了上百年历程，已成为现代企业一项普遍的重要管理制度。早在1955年国务院就转发了法制局关于在企业设置法律事务机构的文件，并对法律事务机构的基本职责作了规定。党的十一届三中全会以来，企业法律顾问工作随着改革开放和社会主义民主法制建设而迅速开展起来，林区的法律顾问工作同全国各地一样经历了以下三个阶段林区的法制工作是从法律顾问制度建设开始的企业法律顾问制度是随着市场经济和企业发展需要产生的,一种专门为企业进行法律服务的独立职业。发达市场经济国家中。

（一）创立阶段。从七十年代末至八十年代初，林区在那个特定的清理三角债的年代，为了诉讼需要，各森工局陆续设置了法律事务机构或专职法律顾问。林区的法律顾问工作，是从基层前沿的各森工局按时代的需要产生的，是从下至上形成的，这是林区法律顾问工作创建的特点。

（二）发展阶段。八十年代中期至九十年代初，随着《企业厂长工作条例》《工业企业法》《公司法》的出台，企业法律顾问工作进入了发展阶段。《条例》明确规定“厂长可以设置法律顾问，并对厂长负责”,首次在国家行政法规中确定了企业法律顾问地位。各森工局也随之明确了法律顾问地位、权力义务，确定了以咨询、诉讼为主的工作职责。

（三）完善阶段。九十年代中期至目前，在发展社会主义市场经济和建立现代企业制度的过程中，企业法律顾问制度也逐步得到完善。法律顾问工作开始侧重于堵塞企业经营管理中的漏洞，由过去的“被动化解”转向“主动预防”。1997年人事部、国家经贸委、司法部联合颁布了《法律顾问执业资格制度暂行规定》《法律顾问执业资格考试实施办法》使法律顾问制度正式成为全国执业资格制度。国资委印发了《国有企业法律顾问管理办法》使我国企业法律顾问工作开始走上制度化的轨道。这期间林管局(森工集团）陆续出台了《法律顾问管理办法》《合同管理办法》《受案规则》《普法工作管理办法》《法律顾问工作职责》《法制业绩考核细则》将法律顾问工作从诉讼、咨询层面提高到参与企业经营决策层面。由单纯管理法律事务到研究与企业相关的政策规定，法律事务开始与企业业务高度一体化。林管局（森工集团）设置了独立的法律事务处，提升了法律事务机构的规格，为推进林区法律顾问制度奠定了坚实基础。

二、林区法律顾问工作现况

（一）人员机构。林区现有法律工作人员48名，获得企业法律顾问执业资格的16名占33%，获得律师资格的9名占19%，具有法律本科以上学历的23名占48%。13个森工局设置了独立的法律事务机构，6个森工局同其他机构合署办公。

（二）工作特点。林区的法律顾问工作从无到有从小到大，积累了一些行之有效的经验和做法，形成了一支数目可观的专业队伍。法律顾问业务已深入到林区企业经营管理的各个领域，有效地维护了企业的合法权益，做到了为企业的改革发展保驾护航，得到了林区人的普遍认可，已形成自己的三大特点：一是以资源、税费、环保、工商、政府协调为主的公法事务。二是以经济合同、公司招投标、侵权为主的民商法事务。三是围绕销售合作、合资谈判和管理为主的对外开发的法律事务。

（三）工作成绩。从1991年至今林区胜诉案件1332件，挽回经济损失近两亿元，审查合同4435份，标的总额近二十亿元。在近三年大事多、难事多、急事多的工作中，政策法规部门经受了关键时刻急难险重任务的多次考验，富有成效的完成了以下工作:

1、制定了《法律顾问管理办法》森工集团公司政策法律事务工作有了统一规范，使林区政策法律事务管理实现了统一化。

2、制定了《合同管理办法》明确了“综合与条块相结合、集中与分级相统一、执行与监督相分离”的管理模式，有了森工集团公司合同管理的企业标准，使林区合同管理实现了制度化。

3、制定了《法律顾问受案规则》规定了重大案件法定代表人统一管理、分级负责、专人承办、责任追究制度，形成森工集团特有的诉讼案件两级管理体系，林区案件管理实现了规范化。

4、制定了《林区普法工作管理办法》将普法工作职能从宣传部门划归政策法规部门，使林区普法工作管理实现了专业化。

5、制定了《法律顾问工作职责》确定了法律顾问职能，将法制任务落实到具体岗位，使林区政策法规管理实现了岗位化。

6、制定了《林区法制业绩考核细则》有了森工集团公司法制业绩统一考核标准，使林区企业法制业绩管理实现了标准化。

7、制定了《企业改制规程》保证了林区企业改制工作每个环节都规范透明便于操作，使林区企业改制工作实现了合法化。

8、出台了《企业改制意见》使林区改制工作有了统一规范。9月16日国务院国资委出台的《关于规范国有企业职工持股、投资的意见》139号文件，自治区12月底转发时林区的改制工作已近尾声。由于政策法规处工作意识超前，在十月初就从国务院直接得到了该文，所以我们改制文件中已将139号文件的内容包含进去，为企业改制依法操作及时提供了准确可靠的政策依据和法律保障。

9、解决了法院受理的一批林区企业改制后陆续出现的债务要求林管局承担连带责任的案件。

10、处理了一批历史遗留问题引起的诉讼案件。

例如：山东远东公司诉森工集团公司的二千三百万元案件，就是因为合同签订不够严密，青岛市法院判决我方败诉，后经林管局主要领导及业务部门多方努力，最终我方胜诉，避免了因败诉而大额度赔偿所造成的损失。

王某要求林管局给付医疗费、旅差费、补发工资一案，上访无法解决，引发原因是企业的文件不规范，造成当事人拿着企业出具的文件到处告状。最后又起诉到法院，经过庭审举证我们以超过诉讼时效胜诉。

扎赉诺尔运达公司诉原板业公司索赔货款53万元案件，争议的焦点是签订合同时缺少法人授权委托书这一项漏洞，产生纠纷导致诉讼，我们经过多方取证证实了合同有效才最后胜诉。

李某搬迁索要400万元赔偿金案件，是因为合同约定租期15年过长，搬迁时终止合同引起纠纷，经查证李某也存在合同规定的违约事项，最后经法院判决才免除赔偿。

扎兰屯市建行诉森工集团要求给付1万元贷款案，是扎兰屯市建行以赔礼道歉名义到富伦公司谈话时暗自录音取证后向法院起诉的，最后依据最高法院规定私自录音属于不合法取得的录音资料不能作为证据使用，我方才得以胜诉。

森林公安人员起诉林管局索要人民警察抚恤金案，由于个别单位和部门不研究政策误导当事人引起诉讼，造成当事人拿着领导批件到法院起诉，经过两级法院审理认定该案的诉争事项应由国家行政手段解决，不属人民法院受案范围，裁定驳回了起诉。

中石油哈尔滨公司诉林管局给付油款200万元案件，是因为哈办当时人员不了解情况出具了欠款对账单引起的诉讼，由于对方庭审时没能出示欠款对账单原件，一审法院认定对方承担举证不能的不利后果，判决驳回诉讼请求。二审判决驳回上诉维持原判。

牡丹江水利工程公司诉森工集团要求承担牙伊线项目部14万元债务案件，起因是招投标手续不规范引起，对方说于德福中标手续全是伪造的，认为我方审查不严致使于德福诈骗中标成立项目部，所以项目部的债务应由我方承担。我方认为项目工程完工后已结清工程款，项目部债务应由项目部自己承担或他的投标单位承担连带责任，如果是诈骗属刑事犯罪应由公安机关立案侦查，法院不应直接受理。公安机关没有结论，无法认定诈骗，法院认定合同有效，判决驳回牡丹江水利工程公司的诉讼请求，我方胜诉。

大同万通公司和自然人王某，共同状告森工集团赔偿他两家投入的合资款879万元的收益案，是由于当时双方退股手续不规范引起，后经多方取证证实退股事实，经两级法院认定他们两家退股三年后已不具备股东身份，判决我方胜诉。

张某上访8年说单位克扣她工资8292元，案件的起因是她不了解国家相关规定，虽然各级信访部门作了批示但没能解决，最后还是起诉到法院，经庭审查清事实后裁定驳回起诉，上访才彻底解决。

刘某因交通事故受伤，要求牙克石市建盛公司、林管局按工伤赔偿24万元，牙克石市劳动仲裁裁决林管局承担连带责任，牙克石市法院、呼伦贝尔市中级法院两次判决林管局承担连带责任，经过申诉最后改判林管局不承担连带责任。之所以让林管局承担连带责任，是因为相关部门给当事人出具了证明。

陈某因租赁合同纠纷诉至法院要求第一办事处、光明幼儿园、森源公司、林管局赔偿他经济损失6.5万元，牙克石市法院庭审查证林管局不是本案诉讼主体，最后以陈某撤诉而结案。

以上案件的全部胜诉不仅为林管局（森工集团）挽回了巨大经济损失，同时也树立了依法治企的对外形象。还扭转了林区案件一涉及到林业单位赔偿或罚款纠纷，就把林管局告上法庭的习惯做法。

11、完成了森工集团公司在国家工商总局法人执照工商登记备案和年检工作，办成了国家技术监督总局的森工集团公司组织机构代码证。完成了林管局在自治区事业法人登记和年检工作，申办了自治区技术监督局核发的林管局组织机构代码证，并履行了注册年检手续。使林管局（森工集团）法人证件俱全。

12、完成了森工集团公司闲置资产处置工作，通过产权市场挂牌交易、招标拍卖程序，将哈尔滨办公大楼、满洲里商贸大楼依法转让，使国有资产增值一千多万元，避免了国有资产低价转让和流失。完成了栲胶公司热电厂资产划归牙克石市政府管理工作。

13、完成了改制企业职工身份置换、大集体职工一次性安置的公证事宜。我们协调了呼伦贝尔市政府、市司法局，委托呼伦贝尔市公证处统一为林区改制企业办理公证事务。做到了主动高效地为基层单位解决改制工作遇到的实际困难，保证了公证质量。

14、完成了改制后企业四个到位工作：产权划分到位、出资到位、工商注册登记到位、法人治理结构到位。使改制企业具备进入市场运作的主体资格，保证改革措施合法有效实施。

15、清除了北部林区内的非法采金人员。为了杜绝北部林区内的人为火灾，按法定程序制定了管护局肃清辖区内闲杂人员的计划，依法彻底制止了几十年的私自开矿偷采沙金行为。

以上工作说明林区法律顾问是推进企业法制建设的一支不可缺少的重要力量，为企业改革和发展做出了积极贡献。在此我代表林管局（森工集团）向全林区的法律顾问表示感谢。

（四）存在问题。我们在肯定成绩的同时也清醒地看到与新形势要求相比，还存在以下不足：一是有些领导法制意识差法律意识淡薄，工作主动性和责任心不够，对建立完整的法制工作体系认识不到位，没有重视好法律顾问为企业经营决策进行法律把关的作用。二是各森工局政策法规机构设置参差不齐，法律顾问工作没有全面展开，有的森工局政策法律事务还停留在被动应诉或一般合同管理的层面上。三是各森工局法律专业人员比较缺乏，现有法律人员专业素质需要提高。四是林区法律顾问队伍处在青黄不接状态，由于林区工资待遇低，外部的法律专业人员不来林区，有律师资格的人员陆续外流，对林区的法律顾问队伍冲击很大。

三、加快推进林区法律顾问制度建设的必要性

（一）国家规定。5月国务院国资委印发了《关于在国有重点企业加快推进企业总法律顾问制度建设的通知》，提出了中央企业和地方国有重点企业法制建设的三年目标，要求用三年时间，在全部中央企业和省级国有重点企业普遍建立法律事务机构。我们是大型国有企业应按国家规定设立法律事务机构。

（二）自治区要求。自治区国资委于6月8日下发《关于印发贯彻落实国有企业法律顾问管理办法意见的通知》要求自治区直属企业在底前必须单独设立政策法律事务机构，明确在国有企业推行法律顾问制度，是加强企业法制建设、提高企业竞争力的一项重要措施。按自治区国资委要求各森工局在2011年底前要健全政策法规机构。

（三）国外通行做法。法律顾问制度是国外成功企业的通行做法，已成为现代企业制度的一个重要标志。在美国、欧盟等市场经济发达国家的大中型企业中，都设立有首席法律顾问、首席法务执行官等职位,他们直接参与企业的决策。在美国，企业内部法务人员被称为公司律师，据统计福特公司在各州的分部有500多名公司律师，他们在整个公司里的地位非常高，只要是法律方面的问题，总裁都采纳他们的建议。他们的优势是既懂法律又懂经营管理，并且非常熟悉本企业的情况。

（四）企业发展需要。进入市场经济时代，企业的发展要靠自己寻找市场、挖掘市场、抢占市场。林区的发展也需要进入国际运营市场，我们准备到俄罗斯境内注册一个公司，各森工局可通过这个国外注册公司对俄开展贸易。开展这项工作的前提条件就是充分研究市场竞争的法律环境，做好防范法律风险工作，这些工作离不开政策法规部门。现在“国外企业到国内开展经济交流、合作投资，国外老板首先带来的就是法律顾问，因为他们首先要了解我国相关领域的投资环境是否有法律保障，一旦发生纠纷要有说理的依据和地方。只有在法律环境这一关评估通过之后，他们才派技术人员和销售人员来”。我们同香港玖龙公司合资成立玖龙兴安浆纸公司的谈判过程也证实了这一点。所以说，法律顾问是企业的“开路先锋”和“守护神”，法律顾问工作的成效是检验企业工作成效的一个重要标志，各单位决不能把法律顾问工作当作“辅业”，游离中心工作之外。

四、落实上级精神开创林区法制工作新局面

（一）转变工作观念。林区的经营管理要从粗放管理向精细、规范、依法管理转变，从事务管理向制度管理转变。转变“重经营轻风险、重补救轻预防”的历史惯性。避免发生了损失才补救的被动做法，改变“头痛医头、脚痛医脚”的工作定式，从源头上控制风险，树立预防为主观念。法律顾问要从参与型向参谋助手型转变，将法律事务处改为政策法规处，就是加强政策法规研究，提升法律顾问在企业中的管理地位。

今后对于重点工作一定要有“精品意识”，注意反复论证，充分利用多方面资源，集中各方智慧力量认真搞好审核论证工作，切实发挥出政策法规部门的敏锐性和有效性作用。例如对企业改制后面临的新问题要深入调查研究，及时指导解决改制企业遇到的政策法律问题，巩固好改制工作成果。保证我们所做的工作合法合规，经得起社会监督和历史检验。

（二）创新工作机制。要完善用人机制，不管采用什么样的管理体制，人才始终是第一位的。法律人才是企业经营管理人才的重要组成部分，因此对林区法律顾问培养、使用、稳定和发展问题不容忽视。要加大对现有法律人员的使用力度，充分调动他们的积极性、主动性，激发他们的工作热情。对林区系统内取得企业法律顾问资格和律师资格的人员实行归档管理，做好后续人才资源储备工作。在岗法律顾问没有取得执业资格的，要尽快考取执业资格，确保企业法律顾问岗位由具备执业资格的人选接任。如果本企业实在难以产生符合条件的法律顾问，可以通过向社会公开招聘的方式引进法律人才。我在的企事业领导干部会上就讲过要从学校和社会上招聘一部分专业人才，充实干部队伍，其中包括法律人才。我们要做好以下两方面工作：

1、要制定重业绩、强激励、讲回报、硬约束的工作机制，我们要用事业、感情、待遇等综合手段尊重、留住企业法律人才。对在法律工作中做出突出贡献的单位和个人我们给予奖励，对工作能力强有突出业绩的法律人员我们可以提拔重用。对于不负责任给企业造成损失的人员，要给予相应处罚。

2、要同地方政府、司法机关、行政执法机关建立沟通渠道，7月23日我主持相关处室同呼伦贝尔市中级法院乔欣院长率领的中级法院党组成员、各庭长及相关旗市法院院长在根河开的对接会效果非常好,达成了九条措施和三项保证。解决了法院对大杨树、毕拉河林业局毁林开荒侵占林地案件的当事人判虚刑的问题，今后这样的对接会要形成机制。

（三）健全法制机构。随着社会主义市场经济体制的不断完善，企业面临着国际国内更加规范、更加严格的法律环境，企业需要处理的政策法律事务大大增加，设置企业政策法规机构，做好企业法制建设工作已显得越来越重要。法律顾问工作专业性强、智能性强、挑战性强，综合性强，各单位要按照法律顾问的条件，选择政治素质高、法律专业精、工作能力强、熟悉企业实际情况的同志担任政策法规机构负责人，以保障政策法规机构正常有效地开展工作。各森工局对这项工作要认识到位、组织到位、人员到位。从林区的实践来看，凡是高度重视政策法规机构作用的，法律风险防范工作都做得比较好。不重视政策法规机构作用的，企业法律风险都比较大，企业不出问题是侥幸，出问题是必然。

(四)加强队伍建设。林区要培养一批懂法律、懂经济、懂管理的法律顾问，参与企业高层决策工作，发挥他们在各项经营业务中法律把关和决策参谋作用，使企业重要经营决策、各种市场竞争行为合法合规。要造就一支过的硬、用的上、信的过、打的赢，既精通政策法规，又熟悉企业经营管理，还具备丰富专业经验的法律顾问队伍。所以我们要求学法律的要懂管理，学管理的要懂法律，学理论的要懂实战。

我们要重视法律顾问继续教育培训，提高法律顾问队伍整体素质，这也是国务院国资委和自治区国资委的统一要求。为此我们每年需办一期法律专业人员培训班，讲解林区发生的实际案例、总结办案经验，提高林区法律顾问实际办案能力。聘请法学专家来林区讲授森林法、合同法等与林业相关的法律法规，提高法律顾问专业理论水平，为他们提供一个系统学习、更新知识的机会。还要定期选送一些林区优秀法律顾问参加国家举办的专业法律培训，开阔他们的视野，提升他们博闻强记和聚敛知识的能力，增强他们的正直勇气和稳健的心理素质。除此之外法律顾问还要具备以下品德：

1、法律顾问对外办事时要注意言行，在某些方面将代表法定代表人的形象，甚至代表企业形象。一定要恪守职业道德、保守企业秘密，保证良好的外在气质，自觉维护企业形象。

2、法律顾问要爱岗敬业，据我了解林区有部分法律顾问做到了近二十年执着在法律顾问岗位上兢兢业业工作，要发扬这些同志勤奋敬业、甘于奉献的精神。虽然在劳动报酬上不如社会律师，但这些同志仍然在林区企业法律顾问岗位上精心尽力的工作，企业对他们是认可的，这也是他们自己的人生选择。在美国，律师和企业法律顾问非常受人尊重，是当今美国青年人向往的职业。我希望大家喜欢这个职业，能抵得住诱惑、守得住清贫，在林区法律顾问岗位上做出贡献。

（五）确定工作位置。法律顾问在企业中的位次、作用，必须通过为企业提供优质法律服务来体现和证明。只有有所为，才能有其位。当然，按国家规定，法律顾问的定位应当是企业法定代表人的参谋和助手，只有具备直接向法定代表人和主要经营者发表法律意见的“位”，才能发挥和落实其相应的参谋作用，才能够有所作为，这是不争的事实。因此，有及时知情和直接沟通的“位”，是发挥法律顾问作用的基本前提。“有为”与“有位”是主观努力与客观条件互为因果、良性互动的关系。积极推行法律顾问制度，就是要创造条件，在体制上解决“有位”的问题，但紧接着的一个问题是有无“有为”的人选与此相匹配的问题。在这里需要解决一个思想认识上的误区，即独立的政策法规机构和法律顾问岗位，决不能理解为因人而设和天经地义的，它是因工作和市场经济发展的客观需要设置的。所以，只有履行了服务与把关的职责、实现了守法与维权的使命，才能切实推动法律顾问制度的贯彻落实。只有主观能动地、积极投入地有所作为，真正地替法定代表人和主要经营者把好关、出好谋，才能显其值、有其位。只有在管理中发挥了不可替代的作用，才能得到大家的认可和领导重视。也就是有为才有位，有位更有为。

（六）明确工作职责。法律顾问主要职责是对企业经营业务中遇到的困难，提出切实的解决办法。对企业各项业务活动的合法性承担责任，这一责任是其他部门不能替代的。法律顾问要负担着法律预防、法律保障、法律救济等以下职能：

1、法律顾问要为企业决策者出谋划策，在重大经营决策会议上要用规范、简练的用语提出法律建议。对企业的经营决策可以提出不同意见，但不是简单地说“不”字，而是告诉应该怎么办，要运用合理规避法律的技术，说出采取什么措施可以实现经营决策目标。保证企业重大决策的操作既不违法又能达到目的。

2、法律顾问要能提出预见性、科学性的法律建议。所提建议可以不受领导意见干预，但是不要随意发言。法律顾问不同于社会律师，决不能单纯地就法律论法律，要紧密围绕企业生产、经营、建设的中心工作，善于将法律、政策融于企业各项经营管理业务之中，用法律逻辑、法律语言来表述，思考和解决问题。

3、法律顾问是企业经营的“信号灯”，在企业生产经营管理的各个环节中起着引导、控制、规范作用，法律是风险管控，不是橡皮图章，不是和事佬，确有风险必须敢于叫停。

4、法律顾问在工作中必须铁面无私严格把住法律风险关，要敢于并善于提出正确的法律意见，要注意发现从案件中暴露出来的各种漏洞和普遍性问题，及时提出完善制度、机制的建议。在这方面集团公司法律顾问做的规范到位集团公司很满意。

（七）理顺工作关系。企业法律顾问是为本企业提供法律服务领取固定工资的企业管理人员，特长是熟悉企业自身独特的管理体制和专业，了解本企业的生产经营状况，工作起来具有连续性、责任心强，在法律与经营管理业务的结合上和政府法律事务协调上有社会律师不可比拟的优势。社会律师是社会法律人，为企业服务依法收费，对企业经营管理业务不如法律顾问熟悉，满足不了企业的需求。国外公司100多年的法律事务实践充分证明，外聘律师不能包办企业所有法律事务，建立企业自己的法律顾问队伍要比外聘律师成本低、使用方便、效果更好。对重大疑难法律问题，可以聘请法学专家进行研究，以求得更好的解决。企业就某一方面具体法律问题或者由社会律师来做比企业自己做更为经济、更为有效的事务，可以聘请他们做。外聘律师和中介机构人员时要慎重，防止滥用导致管理失控和费用增加，确实需要的由政策法规部门负责办理，在专职法律顾问指导下进行工作，以保证企业对内、对外法律意见准确一致。

（八）强化制度建设。我们要用规章、制度来规范日常生产经营行为，调整企业与职工、企业与改制企业之间的关系。力求把规章制度建设全方位、全过程地贯穿到林区企业生产、经营、改革、发展、稳定的每一个环节中,保证企业各项活动有章可循。制度建设既是工作的出发点，也是工作的落脚点，我们要用制度管人、管事、管资产。要健全以下制度：

1、法律顾问制度。全面落实法律顾问的各项工作职责，明确推进法律顾问制度建设是“一把手”工程，纠正以往对法律顾问制度“说起来重要，做起来次要，不合自己心意时就不要”的错误做法。真正发挥“一把手”的作用，可以说，决策层重视的程度，领导人的力度，直接决定了法律顾问制度推行的高度、深度、满意度。只有各单位领导认识到位，思想高度一致，才能有力推动林区法制工作的发展。

2、提前介入制度。对企业制定的章程、办法、规定、措施和涉及法律问题的文件，政策法规部门要从法律角度上进行科学性、严肃性、合法性审核把关。做到出台的文件和履行权责行为于法有据、规范可行。对企业的重大事项、重要经济活动，让法律顾问早了解、早介入、早思考、早提意见，真正做到“关口前移、源头介入、全程参与”。要在经营管理时就做好法律论证,把更多的纠纷消灭在初发阶段。杜绝那种“规则不清主意多、事情不明决心大”的盲目蛮干行为，牢固树立“市场竞争，法律先行”的理念。建立以事前防范事中控制为主，事后补救为辅的法律监控制度，要“先立规矩后办事”。

3、决策失误追究制度。健全重大经营决策进行专家咨询、中介评估、法律审核会签制度。把依法决策作为企业决策的基本准则，要从经验决策向法制决策转变，完善企业重大事项涉法问题“集体会诊制度”。要形成依法决策的思维方式，坚持“决策先问法，违法不决策”。在美国，各大公司做出决策或开展业务时进行法律论证已经成为自觉的行动，如果公司一项经营决策没有经过法律论证，就会成为股东的当然诉由，任何股东都可以据此对公司提起诉讼。如美国的阿莫科公司规定决策层直接听到法律顾问独立的、未经他人加工过滤的意见，要求法律顾问对决策层不仅提供法律依据，还要提供考虑问题的思路和角度。目前央企全部建立了重大经营决策的法律审核制度，如中石油、上海大众、大港油田等企业实施了企业重大决策由政策法规部门“一票否决制度”，降低或避免了企业在经营决策中的法律风险。我们要对各单位因决策失误和管理失职造成重大损失的领导干部追究行政及刑事责任。

4、合同管理制度。企业大部分纠纷可追溯到合同这个源头，多数的诉讼都是因为合同约定不明，甚至没有合同或落入合同陷阱所致。我们要切实解决合同管理中“重订立轻履行、重实体轻程序”等问题。杜绝只签不审、自签自审、应审未审、先签后审、以情代审等现象。订立合同要按照内控制度操作，按规定权限审批。将合同谈判、签约、履行、变更、终止整个过程中法律资料和文件由各级政策法规部门统一管理。彻底改变那种“谁经手谁管理，出了问题找不到头”的局面。

5、案件管理制度。从林区的涉案标的额看，许多案值往往很大，有些案件一旦败诉，企业多年的经营积累就可能毁于一案，给企业造成灾难性的损失。这些重大法律纠纷案件产生的原因较为复杂，但核心问题是决策草率，法律把关不严，有的根本就没有进行法律论证，缺乏必须的制度保障。

今后各森工局发生的重大经济纠纷案件要及时向领导和上级汇报，确需上级介入的，由政策法规处统一协调处理。重大案件实行统一管理、分级负责、专人承办、责任追究制度。像安全生产“四不放过”一样，举一反三，弄清是哪个环节出的问题。认真分析发案原因，找出管理中的漏洞，落实责任单位和责任人，严防发生借诉讼案件侵占企业利益的行为。

6、证照管理制度。企业法人执照、事业法人证书、企业代码证、事业代码证、资质证，是企事业单位依法经营管理的前提，统一由政策法规部门负责管理。今后无论是新成立企业或者是设立分支机构，一定要按照政府部门的要求，准备齐全相关的资料，由政策法规部门审核办理，要及时进行年检、变更或注销，不留隐患。

7、印章管理制度。各级领导一定要强化对印章的使用和管理，杜绝因印章使用不当造成企业承担法律责任的现象发生，各单位的公章、法定代表人名章由政策法规部门加密备案统一刻制启用。

8、法人授权制度。个人或部门代表单位办理公务时，要有法定代表人授权委托书。在授权范围内，实施民事法律行为。

9、法律意见书制度。国资委规定直属企业上报重大事项时附本企业专职法律顾问出具的法律意见书，今后各森工局上报重大事项时也要附本企业专职法律顾问出具的法律意见书。

10、法制业绩考核制度。年终要客观准确地评价林区各单位依法治企工作业绩，对在依法治企工作中做出突出成绩的单位、个人给予通报表彰。促进各级领导依法治企意识，提高政策法规监督工作的效能，实现森工企业法制化管理。

（九）加强法制教育。一要落实国家《关于进一步加强领导干部学法用法、提高依法执政能力的意见》企业主要经营者要经常听法制讲座，提高依法管理企业按规经营的能力。法律顾问要用自己的法律专业知识结合本企业的典型案例做好这项法制宣传教育工作。我在海拉尔市主持工作期间，每年春节后的第一天上班就召集班子成员听法制专题讲座。我在会上说过，我们新一届领导班子要把法律工作放到一个重要位置。我们要把增强法制意识提升法律素养作为评价企业负责人素质的重要内容，将各森工局的法制工作业绩纳入对企业经营者的考核制度之中。

二要落实国家《关于加强企业经营管理人员学法用法工作的若干意见》，在全林区深入开展法律知识宣传教育，使全体管理人员形成依法办事的思维方式，在自己实际工作中运用法律武器维护企业合法权益，逐步养成按章操作的行为习惯。创建林区企业“合规文化”,发挥文化强企作用，着眼于内强素质、外塑形象、解放思想、增强发展信心，不断提升企业的核心竞争力。结合“六五普法”规划要求，把与日常经营管理密切相关的法律法规及本企业制定的规章制度，作为今后普法工作的重要内容。

（十）防范法律风险。风险的事先防范工作，比纠纷的处理对企业更加重要。企业经营中存在自然、商业、投资、信用、行业、法律等风险。其中，前几种风险分别由不可抗力和市场因素造成的，属不可预见、事前不可避免的，一旦决策失误主要经营者只承担经营决策责任，而法律风险是以承担法律责任为特征的，属事前能够预测依法规避的风险，一旦决策失误主要经营者承担法律责任。我们只有做好企业风险预警、化解、评估审查工作，才能预测出潜在的风险，将各种风险防患于未然。否则一个法律风险的出现，可能会将一个企业相当一段时间辛辛苦苦创造的效益毁于一旦。所以我们要树立“防范法律风险避免资产损失，同样是创造经济效益”的理念。

（十一）加强管理手段。管理国有企业通常有三大手段：行政手段、经济手段、法律手段。在计划经济年代，主要采用的是行政手段；市场经济建立初期，过多地强调经济手段；在市场经济不断完善的今天，主要是按照市场规则运作，用法律手段调整。现代企业竞争的实质，已不仅仅是技术、资金、人才的较量，而且还是法律、规则和标准上的较量，这种较量依靠的主要手段就是法律手段。所以加快推进林区法制建设，充分运用有效的法律手段管理森工企业，已成为林区改革发展的迫切需要。

(十二）下步工作重点。一是根据国资委1月1日实施的《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》规定，我们要侧重对各森工局依法经营管理方面监督检查，并将检查结果与班子业绩挂钩，对违反国家法律法规和规定，导致重大决策失误和法律纠纷案件，给企业造成重大不良影响或者造成国有资产流失的，根据具体情节按国资委规定出具对企业负责人进行调整、扣发其相应年薪、降级或者处分的法律意见书，情节严重涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。提升集团公司对各森工局重大事项的法律管控能力。

二是制定《规章制度管理规定》对林区现有规章制度、规范性文件进行全面清理，与现行政策和上级规章不符的进行废止。以后制定的规章制度、规范性文件须经政策法规部门会签备案否则无效，政策法规部门将备案有效的规章制度定期编纂，在林海日报和林管局网站上公布。做到集团公司内部信息沟通真实可靠、政令畅通，力争两年内各森工局在依法治企工作上都有自己的特色和亮点。