应急管理法制体系完善的思路探讨

摘要:应急管理方面立法空白到如今逐渐完善的法制体系，从单一立法到综合立法，从多部门管理到单一部门统筹协调，我国的应急管理体系走出了自身的特色。应急管理更加注重法制的完善，也更加要求应急管理在法治的轨道上展开。但是在突发事件的挑战中，应急管理法制的问题也不断暴露，常态和非常态社会状态的转换，突发事件应对法站位不足和私权利保障等问题需要在应急法制体系中进一步完善落实，期望在今后的应急管理领域不再因为法律的不完善带来应急管理的一系列诟病。

关键词:法制体系;突发事件;行政应急权;紧急状态法

1当前应急法制体系凸显的问题

1.1缺乏一部《紧急状态法》

国家紧急状态法律制度的目的则是为了保障国家紧急权行使的有效及合理;设置对国家紧急权力行使的限制和监督制度，以克服或削弱权力滥用可能带来的危险;最大限度地保障公民的自由权利。就是要把紧急状态下的公权力限制在制度和法律的框架下，避免因为情况紧急而对公民权利的急剧削弱。我国关于紧急状态的规定主要存在于《宪法》第六十七条和第八十九条，《宪法》规定了宣布进入紧急状态的有权机关和范围;另外，在《戒严法》和《国家安全法》等法律中也规定了紧急状态，但《戒严法》和《国家安全法》中规定宣布紧急状态的情形主要指危害国家统一、政治稳定的情形，而不包括重大自然灾害和突发公共卫生事件等。在《突发事件应对法》第六十九条中规定了发生特别重大的突发事件需要宣布紧急状态的，由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。但具体何种情形可以宣布进入紧急状态，紧急状态的开始和结束，紧急状态的持续期间，紧急状态期间政府可以行使的权力和公民的权利保障和义务等。所以对于重大突发公共安全事件，我国是缺乏关于紧急状态的规定的。在我国当前的应急法制体系中，《突发事件应对法》是非常态行政法律制度的基本法，但在我国宪法中并无“突发事件”的表述，只有紧急状态的表述，造成立法逆位现象，上下位法之间的关系不协调。这就造成在新冠肺炎疫情时期，我国各地纷纷宣布进入一级响应状态，理论上是达到了宣布紧急状态的现实条件，但受制于“无法可依”的局限，无法宣布进入紧急状态。所以，在这时急需一部能够转换社会状态的法律，对紧急情况下的公权力行使条件和范围给与规定，以免某些权力在紧急情况下缺少规制，处于游离状态。

1.2一事一法的立法模式不能适应多变的突发事件和多部门协调的应急救援

由于长期以来，我国实行分工负责、议事协调机构和部际联席会议负责协调的应急管理体制。所以在应急类立法时，也是按照突发事件的类型和分管部门的不同进行分类、分别立法，形成了一事一法的立法格局。如安全生产类的法律法规有47部;消防火灾类的法律法规有6部;防汛抗旱类法律法规有7部;地质灾害类法律法规有7部。所以从立法数量来说，我国的应急类法律法规是不少的，分类是完整的，涵盖了可能发生突发事件的各个行业和领域。但是，从历史经验来看，这种立法模式产生的法律不能足够应对重大突发事件带来的危机，如发生地震后，《防震减灾法》《破坏性地震应急条例》等专门性法律是不足以应对的，还需要结合其他部门法的规定，但这又会产生法律适用的冲突，所以造成最终“有法却无所依”的局面。另外，在“一案三制”应急管理体制思想的指导下，我国还建立庞大的应急预案体系。国家有国家的应急预案，地方有地方的应急预案，部门有部门的应急预案，行业有行业的应急预案，到目前为止，我国已有的各类各级别的应急预案有550万件。但应急预案是作为一种法律授权的具体应急实施办法所存在，无法在应急管理过程中起到协调各方的作用。“一事一法”的立法模式对于规模较小的突发事件具有很好的作用，有利于提高应急效率，但一旦出现影响大、波及范围广的突发事件就难以胜任。因为一场突发事件的暴发，就如2020年新冠肺炎疫情的暴发，应对工作不仅涉及卫生部门，还关系到交通、民政、教育、民航、外交、公安、军队等其他部门和广大基层政府和部门，还需要广大民众的配合，这就需要一部科学、高效的综合性法律予以应对。修订《突发事件应对法》就显得格外重要了，作为一步突发事件应对的龙头性法律，应该是在突发事件中起到领导作用的，把不同突发事件中相通的地方像数学上提取公因式一样规定在综合性法律中，避免不同类型不同层级法律之间的冲突;对于不同突发事件的不同之处，可以在专项法律中予以规定，特事特办。

2完善我国应急管理法制的构思

2.1制订《紧急状态法》

早在“非典”过后，紧急状态立法就被列入了第十届人大常委会的立法规划，由于考虑到需要宣布紧急状态的重大突发事件并不经常发生，面对一般突发事件频频发生的实际情况，我国更需要一部应对一般突发事件的《突发事件应对法》，而不是《紧急状态法》，最终《紧急状态法》被搁置，取而代之的是2007年出台的《突发事件应对法》，但在经历之后的数次重大突发事件就需要灵活应对，所以制订紧急状态法是当前我国应急法制建设亟须解决的问题。对于制订紧急状态法，对于如何制订紧急状态法是现在的重要问题。在理论界和实务界有不同的声音。有人主张单独制订一部紧急状态法，具体而言，依照宪法精神由全国人大制订《国家紧急状态法》，在该基本法之下再行完善《突发事件应对法》和《传染病防治法》等非系统性风险预防和应急法。也有人主张在《突发事件应对法》的基础上增加紧急状态的规定，即通过这部法律一并解决紧急状态的问题，这样就无须单独制订《紧急状态法》了。笔者建议应当单独制定一部《紧急状态法》;首先，在《宪法》第六十七条二十一款和八十九条十六款分别规定了全国人大常委会和国务院可以宣告紧急状态，这为单独制订《紧急状态法》提供了宪法依据。其次，在目前的法律中，还没有一套完整的突发公共事件紧急状态宣告、持续、结束等的程序，也没有紧急状态下行政紧应急权力行使限度的规范，所以单独制订一部紧急状态法，把有关紧急状态的规定系统化是当前应急法制的迫切需要。最后，制定《紧急状态法》是应对重大突发公共事件的现实需要，在2003年“非典”时期，制定《紧急状态法》就被提上日程，虽然后来被搁置，但从越发频繁的重大突发公共事件以及国内外不稳定风险来看，制定一部《紧急状态法》确有必要，也是在2020年新冠肺炎疫情暴发后，众多专家学者的呼吁。

2.2修订《突发事件应对法》

《突发事件应对法》于2007年颁布施行，在施行过程中，也渐渐暴露了诸多问题，历经14年之久，但从未修订过。长期以来，人们都认为法律效力是与其安定性成正比的，效力越高的法律文件，安定性越高，越不能频繁修改。然而，在应急领域，对于不特定、无规律的突发事件往往需要总结经验，修改法律。如日本，其《灾害对策基本法》自1961年颁布以来，六十年间已修改60余次，到今天依然适用。我们应该更新立法模式，既要重视综合性立法的重要性，也不能忽视“一事一法”的作用，毕竟各突发事件的特点是不一样的。修改《突发事件应对法》工作已经于2020年4月启动，但是怎么修改是关键之所在。首先，随着应急管理部的成立，在领导机构方面，要强化应急管理部对应急管理统一领导的法律支撑。特别是发生重大自然灾害时，涉及跨市、跨省的突发事件，地方政府权力之间必然会相互碰撞，这就需要应急管理部发挥“老大哥”的作用，发挥统一领导、指挥协调的作用;提高反应能力，随时做好准备，改变以往遇到灾情就匆忙成立各类领导小组的做法。其次，更新应急管理理念。党的十八大以来，随着特色社会主义法治思想的发展，在应急管理领域也形成了成熟的应急管理重要思想。这是指导新时代中国应急管理发展的重要科学理论。如坚持总体国家安全观，坚持安全发展的红线意识(人命关天，发展不能以牺牲人的生命为代价。这必须作为一条不可逾越的红线)至上，坚持以人民为中心，弘扬生命至上，安全第一的思想，“两个坚持、三个转变”的灾害管理新理念等，这些新思想、新理念都需要在新修的《突发事件应对法》中以及其他部门法中予以落实。最后，总结经验，补充完善应急法律措施。此次修改《突发事件应对法》是该法颁布以来首次修改，在历时14年以来，在数次的重大突发事件中也暴露了许多问题，修改的方面也非常之多。总的来说有这几个方面，但不全面，一是灾情信息和公民知情权的问题;二是应急管理保障的问题，包括物资保障和救援力量保障;三是应急财物处置和征用补偿问题;四是公民基本权利和行政应急权冲突问题;五是应急责任落实及奖惩制度问题;六是应急救援人员权利保障问题。当然，《突发事件应对法》需要修改的内容远远不止于此，这只是一部分较为突出的问题。

2.3加强对公民个人的权利保护立法

在突发事件中，公民往往处于弱势的一方，易受到突发事件的侵害，保障公民权利变得尤为重要，保障公民权利，维护公民人身财产安全也是也是应急管理的重要目标。首先是公民基本权利的保护。在应急管理过程中，公权力的扩张和私权利的限缩，使得公权利侵害私权利的现象时有发生。如新冠肺炎疫情期间出现的有些地方无差别的一律对外来人员仇视、劝返，对确诊病例和疑似病例同等对待，对隔离人员实施“封门看守”的强硬措施，许多措施明显超出了必要限度，严重侵犯公民的健康权和人身自由权利。在今后的立法过程中，要加强公民基本权利的保护，这也是应急法制应遵循的原则。其次是财产权利的保护。一是应急下对公民财产的处置;二是应急行政征用。在突发事件发生后的应急过程中，往往会涉及对公民合法财产的处置，如疫情后各地启动的销毁“野味”动物，非洲“猪瘟”疫情中销毁家养猪的办法，是否得到了合理的补偿?以及如何补偿?补偿的标准是什么?都没有统一的法律法规作为参考。

3结语

应急管理法制是在“刺激———反应”的模式下不断完善的。当前的应急管理法制体系亟须完善是不争的事实，至于如何完善也不是一蹴而就。制定一部紧急状态法，区分常态和非常态社会秩序是完善当前应急法制体系的重中之重，为非常态社会秩序下的行政应急权力行使提供合法的空间。修改突发事件应对法，使之更加符合实际的需要，把综合性救援和私权利保障统一起来，使一切应急活动都能在法律框架下进行。

作者：蒲健 纪星星 单位：三峡大学法学与公共管理学院