地权范文10篇

地权范文篇1

一、地权应当归农

新农村建设的一个核心内容是扩大公共品的投入。这原是政府本着多予少取的原则为农民办的好事，但由于体制的制约却往往发生权责颠倒，把为农民尽服务之责变成向农民行管制之权，于是在一些地方的新农村建设中出现了对农民不肯合作的抱怨。有的地方提出“免征农业税后对农民的约束机制消失了”，要求重建这种“约束机制”；有的地方明确指示“要采取强制措施，确保新农村建设工作得以顺利进行”。结果在这些地方，新农村建设往往变成一场“收地拆房运动”，这导致近年来一直存在的土地制度争论出现两极化的趋势：一些人因担心收地拆房运动蔓延而再次发出土地私有的呼吁；另一些人却为顺利进行收地拆房而要求改变现行承包制，在“集体”的名义下进一步弱化农民地权。

其实，土地问题的实质不是集体所有或个体私有的问题。世界各市场经济国家的民法体系关于产权的规定中并无“集体所有制”的提法。集体要么是老百姓根据结社权自由结成的民间性集体，要么是身份性或强制性的官办集体，所以地权问题的实质不在于“公私”，而在于“官民”。

归根结底，掌握地权的不是老百姓（农民），就是官府（官员）。如果农民有结社权，可以自由结成集体，那么土地归农户还是归这种集体，并没有原则上的区别（在国外民法中它们都算私有）；即使有区别，农民自己也可以作出选择，而无须他人越俎代庖。但如果农民并无结社权，那么土地归农户还是归官办集体，实际上就是土地归农民还是归官府之别。那么，从有利于农民的角度讲，从对农民多予少取的角度讲，地权是归农民（农户或民间性集体）好，还是归官员（官府或官办集体）好，难道还有疑问吗？

如今有人极力强调土地是“最后保障”，对农民非常重要；他们要靠土地养老，因此不能把地权交给他们，以免被他们挥霍掉了，失去保障。我曾经指出，以所谓“社会保障不能私有”为理由反对地权归农，是一种颠倒权利和义务的奇谈怪论。他们将“国家责任不能推给个人”颠倒为“国家可以剥夺个人权利”，是很荒谬的。而以个别二流子可能会挥霍土地为理由，剥夺全体农民的地权并把它交给不受制约的官员，认为这样能使农民更有“保障”，这不是荒谬至极吗？

当然，农民有时会因陷入困境不得不卖地。例如在没有社会保障的情况下为了看病救命，或者为了供孩子读书，农民会忍痛变卖家产。而这只能说明仅有地权，农民还不可能得到切实的基本保障，却不能说明没有地权或把地权交给官府，他们反而就有了这种保障。说穿了，所谓以土地保障代替社会保障，就是说在没有社会保障的情况下，有地权的农民百般无奈还可以卖地救命，而无地权的农民只能守着不“属于”他但据说可以“保障”他的土地等死！然而，令人难以置信的是，这些情况在有些人那里不是督促政府承担义务建立社会保障的理由，反而是为官员滥用权力剥夺农民地权辩护的理由！据说正是因为农民可能忍痛变卖家产，所以必须剥夺他们仅有的这点权利！因为农民没有享受保障的权利，你就要连他处置自己家产的权利也剥夺，权利与义务的颠倒，何以如斯而极？

当然还有第三种可能，既非二流子挥霍土地，亦非因无保障被迫卖地，而是那些不靠种地糊口的农民以土地换资金（包括抵押与买卖）。随着农村经济水平的提升，这种情况的总趋势是上升的。随着新农村建设对农民社会保障的改善，这种趋势会更加明显。然而这种性质的土地交易属于一般要素市场，更没有理由搞垄断。制定土地政策当然不能仅仅考虑这一可能。但是如果像上面所说，地权归农在其他两种情况下都不会有害而只会有利于农民，那我们为什么不能维护这第三种可能中的农民权利呢？总之，逻辑上可能的一切情况下，地权归农都比地权归官更有利于农民，或者说更无害于农民。

二、地权问题的根本症结

尽管如此，我并不认为提倡“土地私有制”是当务之急。现在，在中国提倡“土地私有制”还是个禁忌；而且在地权问题上，农民的许多更基本的、并无意识形态禁忌的权利，也还有待争取。比如，一些为农民呼吁地权的人提出：应当从农民的土地使用权“30年不变”的承诺再进一步，实行所谓“永佃制”，给予农民无限期的使用权。这个提议的良好动机是无可怀疑的，但我怀疑它能否实现。尽管永佃制顾及了土地所有权仍属公有这一意识形态规定，但问题是，它的前提——农民如今已经有了30年的使用权，现在只要继续延长——存在吗？我们看到农民在“使用着”他们耕作的土地，但这是否表明他们拥有“使用权”呢？

就地权而言，自从有了农业，也就有了土地的使用者，但远不是所有使用者都拥有使用权的。在同样没有土地所有权的情况下使用土地，佃农与农奴、奴隶的区别就在于前者是有土地使用权的，这个权利受到租佃契约的保护。这种契约通常规定土地使用权的期限，以及佃农为取得此种权利所应承担的义务（交纳地租）。一般地讲，在典型的租佃制（亦即排除了农奴制因素的、纯粹在契约基础上成立的自由租佃制）下，佃户的土地使用权是有保障的，即在契约规定的佃期内，只要佃户履行了契约规定的义务，地主就不能违约收回土地、赶走佃户。

由此可见，永佃制的前提是一般契约规定的佃权或使用权得到尊重，亦即无论租期长短，只要在期限内田主就不能夺佃；而佃户在此期限内可以自由使用土地（例如他可以转交他人耕作，而自己去打工经商）。应当说，能否做到这一点是区分有无使用权的标准，也是区分自由佃农和农奴的标准。只有承认使用权的存在，亦即把使用者当作佃户、当作租佃契约的承租方而尊重其权利，而不是当作召之即来挥之即去的农奴，才有可能把这种土地使用权逐渐延长，以至达到永佃。

然而，今天我们农民对土地的使用能叫作使用权吗？如果说能，那么这种使用权的期限是多久呢？许多人认为就是文件中常说的“30年”，然而这种看法在理论上和实践中都十分可疑。一方面，现行《中华人民共和国土地管理法》第14条的说法是“土地承包经营期限为三十年”，但并未明确说是农户对其所承包的土地拥有30年使用权，而其后又有“在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整”的说法。于是在许多地方，土地管理法的说法被解释为“土地承包制”这个制度30年不变，亦即30年不搞集体化，至于具体让你承包某块土地多久则是可变的。还有人解释说，所谓30年不变是指30年不进行全面的土地重分，但不排除进行适当调整。总之，有权者要拿走你的土地，在现行法规中他完全可以解释得通。

还有些学者甚至从理论上证明：所有权是上位权，使用权是下位权，故“使用权服从所有权”，只要所有者愿意，就可以把使用者使用着的土地收回。这种说法实际上是根本否认了农民土地使用权的存在。但它在学理上的荒谬一望可知：所谓“上位权”、“下位权”的说法不仅并无法理依据。而且从常识讲，使用权固然是来源于所有权（不是所有者也未经所有者同意，使用者是无法取得使用权的），但它既经所有者同意转让，就成为独立的权利，而在契约的意义上与相关权利取得了平等地位。如果有权者可以不受租期限制、任意撕毁契约、以所有者的名义随时收回土地，那实际上就不仅否认了农民的土地产权（所有权），而且否认了农民的佃权（使用权）；不仅不把农民当成独立所有者，甚至没把农民当成佃户，而是把农民当成农奴了！

另一方面，在现实生活中，农民也确实不像拥有土地使用权的样子。农地常常在承包期内被调整，转为非农业用途，无论是公益性建设还是开发商的赢利项目，基本都是按“征地”（“土地征收征用”）的模式进行。既无需向农民购取土地所有权，也无需向农民购取土地使用权。如今看来，农民在维护其佃农权利方面尚有很长的路要走，佃权没有保障，永佃又从何谈起，更不用说争当自耕农了。由此可见，地权问题的根本症结在于我们的许多机构权力不受制约，因而农民的权利，无论是意识形态禁忌的还是不禁忌的，纸面上许诺了的还是没许诺的，都得不到尊重和保护。

三、强调农民地权，限制“圈地运动”

我曾经指出，如今一些理论家和一些涉地部门官员都反对地权归农，但理由却截然相反：理论家说地权一归农，农民就容易失去土地；而官员则说地权一归农，就很难再把农民从土地上赶走——因此也就搞不成“圈地运动”了。

的确，要说绝对的土地私有权有弊病的话，那决不是什么农民自由卖地会造成“土地兼并”和“无地则反”，而是相反，由于土地私有条件下农民难以被赶走，一些特殊区位的地权私有如果绝对化，确实可能影响公共设施建设与国土整治。正因如此，如今所有发达的市场经济国家、所有承认土地私有制的国家，对土地私有权的限制还是比对其他财产私有权的限制多，而公共干预的保留也比对其他私有财产的干预大。原则上只要通过民主法治程序真正证明是基于重大公益目的，西方政府也是可以征地的，亦即在以合理价格达不成购地协议时，国家为公益可以行使最终定价权，以免区位垄断者无限要价。只是在民主法治条件下，他们行使这种权力的制约条件极为严格，甚至可以说很苛刻。因此滥用这种权力大搞“圈地运动”是不可能的。但在我们这里就是另一回事了，所以我曾说：限制农民地权如果说有理由，也必须以政治体制改革为前提。在缺少此种前提的情况下，地权归农就应该比西方的条件下更有必要，或者说强调农民地权在中国当今条件下比之在西方，肯定是利更多、弊更少。

应该说，随着税费改革后土地问题的尖锐化，中央政府和国家领导的确为遏制“圈地运动”做了许多努力。尤其是2004年的征地改革，号称“土地新政”、“土地革命”、“8·31大限”，在限制官商勾结损害国家利益方面应当说是作用不小。“8·31大限”以后，土地政策调整重心似乎从控制规模转向了调整“补偿费”。这既是因为两年来几次低价征地引起重大事件的刺激，也体现了新近三农政策强调对农民多予少取的精神。面对地方政府“村改居”、“租”、“整化零”等变相圈地策略，中央又连续出手，于2006年推出地政部门“垂直管理”，2007年出台“土地督察”制，这些新动向又被称为“”。

我是赞成地政垂直化的，因为它有助于国土整治。可是地政“中央集权”虽有利于国土整治，但是否有利于维护农民权益？这在如今宏观体制的约束下很值得怀疑。1994年财政中央集权，众所周知的结果是恶化而不是改善了农民处境。如今乡镇上的“七所八站”当初都是垂直化改革的结果，现在却被认为是比“四套班子”更难对付的汲取机器。“块块”可能坑农，“条条”就不会坑农或者坑农更甚？

因此，根本的问题在于：中国现行体制下“官民”之间缺少委托机制，权责不对应、权大责小的状态难以改变。这种机制下官员个人牟利当然是问题，但政府聚敛的危害更大。为升官邀宠而大搞“政绩工程”、“形象工程”以及追求“增长”、“引资”、政府圈钱“经营城市”——这些做法的严重危害，远甚于官员个人贪污；而这些做法导致的“圈地运动”，更不是制止（如果能制止的话）受贿批地就能够遏制得住的。只要“地权归官不归农，政府圈地即圈钱”的状况不变，要求它自己监督自己、自己严格控制自己，这是不可能的。

其实，工业化、城市化要用地是不可避免的事。土地政策的目的不是不占地，从根本上讲也不是为了少占地，而是为了：（1）从全局利益看尽量提高用地效率，改善国土整治；（2）在这一过程中维护涉地各方的权益，消除或缓解社会矛盾。前一点可以寄望于垂直化改革，而后一点只能寄望于农民权利的保障。

中国土地问题的严重性，还不在于耕地减少的趋势无法扭转（搞工业化就难免如此），农民的分化不断加剧（市场经济是难免有分化的），而在于这种失地和分化的性质恶劣，无论从社会主义还是从自由主义的角度讲，都完全没有说得过去的理由。人们以防止兼并为理由拒绝地权归农，但在地权不归农的情况下兼并却愈演愈烈，等到积重难返之后再考虑地权改革，地权归农的操作难度就更大，引起社会震动的风险也会增加。我们应该避免这种恶性循环。

四、以维护农民权利为核心，推进地权改革

我认为今天农民问题的关键是：农民的数量要减少，农民的权利要提高。农民权利提高的一个主要标尺是土地问题；农民的数量是喜剧性减少还是悲剧性减少，很大程度上也取决于土地问题。

土地问题并不能归结为经济意义上的所有制问题。李昌平先生曾主张“慎言土地私有制”，我在一定程度上同意这个说法。私有制有各种各样，我当然不能同意那种以专制权力“跑马圈地”、赶走农民而造就地主的私有制。但慎言并非不言，在起点平等基础上形成的农民土地所有制，我认为没有理由反对。同样，我认为也应该“慎言集体”，农民行使自由结社权而形成的自治集体，如农会、合作社及股份制联合体之类，当然是多多益善。但身份性、强制性的官式“集体”，往往是农民权利的损害者，的确是“慎言”的好。

土地私有制的真正弊病，就是私有权如果绝对化，可能会妨碍公益建设和国土整治。因此，对私有地权的公共干预多于其他产权，这在市场经济中也是通例。但是这种干预要真正合乎公益，需要以政治民主来保证。而在没有这种保证，因而权力不受制约的情况下，地权归农就更为重要、不可或缺，其可能的弊病只会更小，不会更大；而地权归官的害处绝对是更大，不会更小。

目前中国农民的地权不仅远远扯不上什么绝对化，而且达不到起码的要求：不仅谈不上所有权，而且使用权也往往有名无实。农民只是在别人的特许下“使用着”土地，不仅没有产权，而且佃权也很不可靠；不要说永佃，就是有限佃期也无法保证。这样的地权状况不要说经济上达到积极的土地资源优化配置很难，就是政治上达到消极的防危机配置也还很勉强。经常失控的“圈地运动”、频繁发生的土地冲突就是证明。我曾说过，在农业时代，土地问题其实并非中国的主要乱源；而在如今的非农业时代，土地问题却倒成了最大的不稳定因素之一。

因此，保护农民的地权必须从最基本的“底线”做起。首先那些意识形态上已非禁忌、纸面上也已承认允诺的权利，应当尽快落实。例如农民的土地使用权应该得到切实尊重，需要从农民手中得到使用权的有关方面，应该学会向农民“购买”而不是“征收”这种权利。如果国家规定开发商拥有90年的土地使用权，那么他们应当向农民购买其中的30年，再向政府购买其余的60年——不是说由官员做主卖了再把地价的三分之一给农民，而是两者都应该遵循合意原则，像“土地新政”那样实行公开拍卖。农民和官员一样，作为卖方有权说“不”。如果达不成合意而要强征，那就要在民主与法治的基础上（而不是仅凭官员意志）充分证明该项用地的公益性。否则，只有在农民的使用权期满后才能征用——就像租约期满后地主才能易佃一样。

在商业性开发上，向农民买地当然比强征农民的地来得公平。要防止农民（主要是发达地区、城郊、城中村等高价区位的农民）获得的卖地收益过高，可以开征地价累进税，那也比低价强征土地要好。即便是公益性开发，也没有理由拿农民做牺牲。公益也是利益，利益应当摆平，把农民作为交易方仍然比单纯向农民行使权力更正当。如果为避免农民漫天要价损害公益而需要限制其交易权，这种限制则应当与“公权力”本身的公共性（民主性）相对应，以防止其为某些强势利益集团所用。

地权范文篇2

一、地权应当归农

新农村建设的一个核心内容是扩大公共品的投入。这原是政府本着多予少取的原则为农民办的好事，但由于体制的制约却往往发生权责颠倒，把为农民尽服务之责变成向农民行管制之权，于是在一些地方的新农村建设中出现了对农民不肯合作的抱怨。有的地方提出“免征农业税后对农民的约束机制消失了”，要求重建这种“约束机制”；有的地方明确指示“要采取强制措施，确保新农村建设工作得以顺利进行”。结果在这些地方，新农村建设往往变成一场“收地拆房运动”，这导致近年来一直存在的土地制度争论出现两极化的趋势：一些人因担心收地拆房运动蔓延而再次发出土地私有的呼吁；另一些人却为顺利进行收地拆房而要求改变现行承包制，在“集体”的名义下进一步弱化农民地权。

其实，土地问题的实质不是集体所有或个体私有的问题。世界各市场经济国家的民法体系关于产权的规定中并无“集体所有制”的提法。集体要么是老百姓根据结社权自由结成的民间性集体，要么是身份性或强制性的官办集体，所以地权问题的实质不在于“公私”，而在于“官民”。

归根结底，掌握地权的不是老百姓（农民），就是官府（官员）。如果农民有结社权，可以自由结成集体，那么土地归农户还是归这种集体，并没有原则上的区别（在国外民法中它们都算私有）；即使有区别，农民自己也可以作出选择，而无须他人越俎代庖。但如果农民并无结社权，那么土地归农户还是归官办集体，实际上就是土地归农民还是归官府之别。那么，从有利于农民的角度讲，从对农民多予少取的角度讲，地权是归农民（农户或民间性集体）好，还是归官员（官府或官办集体）好，难道还有疑问吗？

如今有人极力强调土地是“最后保障”，对农民非常重要；他们要靠土地养老，因此不能把地权交给他们，以免被他们挥霍掉了，失去保障。我曾经指出，以所谓“社会保障不能私有”为理由反对地权归农，是一种颠倒权利和义务的奇谈怪论。他们将“国家责任不能推给个人”颠倒为“国家可以剥夺个人权利”，是很荒谬的。而以个别二流子可能会挥霍土地为理由，剥夺全体农民的地权并把它交给不受制约的官员，认为这样能使农民更有“保障”，这不是荒谬至极吗？

当然，农民有时会因陷入困境不得不卖地。例如在没有社会保障的情况下为了看病救命，或者为了供孩子读书，农民会忍痛变卖家产。而这只能说明仅有地权，农民还不可能得到切实的基本保障，却不能说明没有地权或把地权交给官府，他们反而就有了这种保障。说穿了，所谓以土地保障代替社会保障，就是说在没有社会保障的情况下，有地权的农民百般无奈还可以卖地救命，而无地权的农民只能守着不“属于”他但据说可以“保障”他的土地等死！然而，令人难以置信的是，这些情况在有些人那里不是督促政府承担义务建立社会保障的理由，反而是为官员滥用权力剥夺农民地权辩护的理由！据说正是因为农民可能忍痛变卖家产，所以必须剥夺他们仅有的这点权利！因为农民没有享受保障的权利，你就要连他处置自己家产的权利也剥夺，权利与义务的颠倒，何以如斯而极？

当然还有第三种可能，既非二流子挥霍土地，亦非因无保障被迫卖地，而是那些不靠种地糊口的农民以土地换资金（包括抵押与买卖）。随着农村经济水平的提升，这种情况的总趋势是上升的。随着新农村建设对农民社会保障的改善，这种趋势会更加明显。然而这种性质的土地交易属于一般要素市场，更没有理由搞垄断。制定土地政策当然不能仅仅考虑这一可能。但是如果像上面所说，地权归农在其他两种情况下都不会有害而只会有利于农民，那我们为什么不能维护这第三种可能中的农民权利呢？总之，逻辑上可能的一切情况下，地权归农都比地权归官更有利于农民，或者说更无害于农民。

二、地权问题的根本症结

尽管如此，我并不认为提倡“土地私有制”是当务之急。现在，在中国提倡“土地私有制”还是个禁忌；而且在地权问题上，农民的许多更基本的、并无意识形态禁忌的权利，也还有待争取。比如，一些为农民呼吁地权的人提出：应当从农民的土地使用权“30年不变”的承诺再进一步，实行所谓“永佃制”，给予农民无限期的使用权。这个提议的良好动机是无可怀疑的，但我怀疑它能否实现。尽管永佃制顾及了土地所有权仍属公有这一意识形态规定，但问题是，它的前提——农民如今已经有了30年的使用权，现在只要继续延长——存在吗？我们看到农民在“使用着”他们耕作的土地，但这是否表明他们拥有“使用权”呢？

就地权而言，自从有了农业，也就有了土地的使用者，但远不是所有使用者都拥有使用权的。在同样没有土地所有权的情况下使用土地，佃农与农奴、奴隶的区别就在于前者是有土地使用权的，这个权利受到租佃契约的保护。这种契约通常规定土地使用权的期限，以及佃农为取得此种权利所应承担的义务（交纳地租）。一般地讲，在典型的租佃制（亦即排除了农奴制因素的、纯粹在契约基础上成立的自由租佃制）下，佃户的土地使用权是有保障的，即在契约规定的佃期内，只要佃户履行了契约规定的义务，地主就不能违约收回土地、赶走佃户。

由此可见，永佃制的前提是一般契约规定的佃权或使用权得到尊重，亦即无论租期长短，只要在期限内田主就不能夺佃；而佃户在此期限内可以自由使用土地（例如他可以转交他人耕作，而自己去打工经商）。应当说，能否做到这一点是区分有无使用权的标准，也是区分自由佃农和农奴的标准。只有承认使用权的存在，亦即把使用者当作佃户、当作租佃契约的承租方而尊重其权利，而不是当作召之即来挥之即去的农奴，才有可能把这种土地使用权逐渐延长，以至达到永佃。

然而，今天我们农民对土地的使用能叫作使用权吗？如果说能，那么这种使用权的期限是多久呢？许多人认为就是文件中常说的“30年”，然而这种看法在理论上和实践中都十分可疑。一方面，现行《中华人民共和国土地管理法》第14条的说法是“土地承包经营期限为三十年”，但并未明确说是农户对其所承包的土地拥有30年使用权，而其后又有“在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整”的说法。于是在许多地方，土地管理法的说法被解释为“土地承包制”这个制度30年不变，亦即30年不搞集体化，至于具体让你承包某块土地多久则是可变的。还有人解释说，所谓30年不变是指30年不进行全面的土地重分，但不排除进行适当调整。总之，有权者要拿走你的土地，在现行法规中他完全可以解释得通。

还有些学者甚至从理论上证明：所有权是上位权，使用权是下位权，故“使用权服从所有权”，只要所有者愿意，就可以把使用者使用着的土地收回。这种说法实际上是根本否认了农民土地使用权的存在。但它在学理上的荒谬一望可知：所谓“上位权”、“下位权”的说法不仅并无法理依据。而且从常识讲，使用权固然是来源于所有权（不是所有者也未经所有者同意，使用者是无法取得使用权的），但它既经所有者同意转让，就成为独立的权利，而在契约的意义上与相关权利取得了平等地位。如果有权者可以不受租期限制、任意撕毁契约、以所有者的名义随时收回土地，那实际上就不仅否认了农民的土地产权（所有权），而且否认了农民的佃权（使用权）；不仅不把农民当成独立所有者，甚至没把农民当成佃户，而是把农民当成农奴了！

另一方面，在现实生活中，农民也确实不像拥有土地使用权的样子。农地常常在承包期内被调整，转为非农业用途，无论是公益性建设还是开发商的赢利项目，基本都是按“征地”（“土地征收征用”）的模式进行。既无需向农民购取土地所有权，也无需向农民购取土地使用权。如今看来，农民在维护其佃农权利方面尚有很长的路要走，佃权没有保障，永佃又从何谈起，更不用说争当自耕农了。由此可见，地权问题的根本症结在于我们的许多机构权力不受制约，因而农民的权利，无论是意识形态禁忌的还是不禁忌的，纸面上许诺了的还是没许诺的，都得不到尊重和保护。

三、强调农民地权，限制“圈地运动”

我曾经指出，如今一些理论家和一些涉地部门官员都反对地权归农，但理由却截然相反：理论家说地权一归农，农民就容易失去土地；而官员则说地权一归农，就很难再把农民从土地上赶走——因此也就搞不成“圈地运动”了。

的确，要说绝对的土地私有权有弊病的话，那决不是什么农民自由卖地会造成“土地兼并”和“无地则反”，而是相反，由于土地私有条件下农民难以被赶走，一些特殊区位的地权私有如果绝对化，确实可能影响公共设施建设与国土整治。正因如此，如今所有发达的市场经济国家、所有承认土地私有制的国家，对土地私有权的限制还是比对其他财产私有权的限制多，而公共干预的保留也比对其他私有财产的干预大。原则上只要通过民主法治程序真正证明是基于重大公益目的，西方政府也是可以征地的，亦即在以合理价格达不成购地协议时，国家为公益可以行使最终定价权，以免区位垄断者无限要价。只是在民主法治条件下，他们行使这种权力的制约条件极为严格，甚至可以说很苛刻。因此滥用这种权力大搞“圈地运动”是不可能的。但在我们这里就是另一回事了，所以我曾说：限制农民地权如果说有理由，也必须以政治体制改革为前提。在缺少此种前提的情况下，地权归农就应该比西方的条件下更有必要，或者说强调农民地权在中国当今条件下比之在西方，肯定是利更多、弊更少。

应该说，随着税费改革后土地问题的尖锐化，中央政府和国家领导的确为遏制“圈地运动”做了许多努力。尤其是2004年的征地改革，号称“土地新政”、“土地革命”、“8·31大限”，在限制官商勾结损害国家利益方面应当说是作用不小。“8·31大限”以后，土地政策调整重心似乎从控制规模转向了调整“补偿费”。这既是因为两年来几次低价征地引起重大事件的刺激，也体现了新近三农政策强调对农民多予少取的精神。面对地方政府“村改居”、“租”、“整化零”等变相圈地策略，中央又连续出手，于2006年推出地政部门“垂直管理”，2007年出台“土地督察”制，这些新动向又被称为“”。

我是赞成地政垂直化的，因为它有助于国土整治。可是地政“中央集权”虽有利于国土整治，但是否有利于维护农民权益？这在如今宏观体制的约束下很值得怀疑。1994年财政中央集权，众所周知的结果是恶化而不是改善了农民处境。如今乡镇上的“七所八站”当初都是垂直化改革的结果，现在却被认为是比“四套班子”更难对付的汲取机器。“块块”可能坑农，“条条”就不会坑农或者坑农更甚？

因此，根本的问题在于：中国现行体制下“官民”之间缺少委托机制，权责不对应、权大责小的状态难以改变。这种机制下官员个人牟利当然是问题，但政府聚敛的危害更大。为升官邀宠而大搞“政绩工程”、“形象工程”以及追求“增长”、“引资”、政府圈钱“经营城市”——这些做法的严重危害，远甚于官员个人贪污；而这些做法导致的“圈地运动”，更不是制止（如果能制止的话）受贿批地就能够遏制得住的。只要“地权归官不归农，政府圈地即圈钱”的状况不变，要求它自己监督自己、自己严格控制自己，这是不可能的。

其实，工业化、城市化要用地是不可避免的事。土地政策的目的不是不占地，从根本上讲也不是为了少占地，而是为了：（1）从全局利益看尽量提高用地效率，改善国土整治；（2）在这一过程中维护涉地各方的权益，消除或缓解社会矛盾。前一点可以寄望于垂直化改革，而后一点只能寄望于农民权利的保障。

中国土地问题的严重性，还不在于耕地减少的趋势无法扭转（搞工业化就难免如此），农民的分化不断加剧（市场经济是难免有分化的），而在于这种失地和分化的性质恶劣，无论从社会主义还是从自由主义的角度讲，都完全没有说得过去的理由。人们以防止兼并为理由拒绝地权归农，但在地权不归农的情况下兼并却愈演愈烈，等到积重难返之后再考虑地权改革，地权归农的操作难度就更大，引起社会震动的风险也会增加。我们应该避免这种恶性循环。

四、以维护农民权利为核心，推进地权改革

我认为今天农民问题的关键是：农民的数量要减少，农民的权利要提高。农民权利提高的一个主要标尺是土地问题；农民的数量是喜剧性减少还是悲剧性减少，很大程度上也取决于土地问题。

土地问题并不能归结为经济意义上的所有制问题。李昌平先生曾主张“慎言土地私有制”，我在一定程度上同意这个说法。私有制有各种各样，我当然不能同意那种以专制权力“跑马圈地”、赶走农民而造就地主的私有制。但慎言并非不言，在起点平等基础上形成的农民土地所有制，我认为没有理由反对。同样，我认为也应该“慎言集体”，农民行使自由结社权而形成的自治集体，如农会、合作社及股份制联合体之类，当然是多多益善。但身份性、强制性的官式“集体”，往往是农民权利的损害者，的确是“慎言”的好。

土地私有制的真正弊病，就是私有权如果绝对化，可能会妨碍公益建设和国土整治。因此，对私有地权的公共干预多于其他产权，这在市场经济中也是通例。但是这种干预要真正合乎公益，需要以政治民主来保证。而在没有这种保证，因而权力不受制约的情况下，地权归农就更为重要、不可或缺，其可能的弊病只会更小，不会更大；而地权归官的害处绝对是更大，不会更小。

目前中国农民的地权不仅远远扯不上什么绝对化，而且达不到起码的要求：不仅谈不上所有权，而且使用权也往往有名无实。农民只是在别人的特许下“使用着”土地，不仅没有产权，而且佃权也很不可靠；不要说永佃，就是有限佃期也无法保证。这样的地权状况不要说经济上达到积极的土地资源优化配置很难，就是政治上达到消极的防危机配置也还很勉强。经常失控的“圈地运动”、频繁发生的土地冲突就是证明。我曾说过，在农业时代，土地问题其实并非中国的主要乱源；而在如今的非农业时代，土地问题却倒成了最大的不稳定因素之一。

因此，保护农民的地权必须从最基本的“底线”做起。首先那些意识形态上已非禁忌、纸面上也已承认允诺的权利，应当尽快落实。例如农民的土地使用权应该得到切实尊重，需要从农民手中得到使用权的有关方面，应该学会向农民“购买”而不是“征收”这种权利。如果国家规定开发商拥有90年的土地使用权，那么他们应当向农民购买其中的30年，再向政府购买其余的60年——不是说由官员做主卖了再把地价的三分之一给农民，而是两者都应该遵循合意原则，像“土地新政”那样实行公开拍卖。农民和官员一样，作为卖方有权说“不”。如果达不成合意而要强征，那就要在民主与法治的基础上（而不是仅凭官员意志）充分证明该项用地的公益性。否则，只有在农民的使用权期满后才能征用——就像租约期满后地主才能易佃一样。

在商业性开发上，向农民买地当然比强征农民的地来得公平。要防止农民（主要是发达地区、城郊、城中村等高价区位的农民）获得的卖地收益过高，可以开征地价累进税，那也比低价强征土地要好。即便是公益性开发，也没有理由拿农民做牺牲。公益也是利益，利益应当摆平，把农民作为交易方仍然比单纯向农民行使权力更正当。如果为避免农民漫天要价损害公益而需要限制其交易权，这种限制则应当与“公权力”本身的公共性（民主性）相对应，以防止其为某些强势利益集团所用。

地权范文篇3

从到家庭联产承包责任制，中国农村发生了翻天覆地的变化。把土地承包给农民耕种，这是共产党最为自豪的仁政。国务院农村发展研究中心陈锡文把家庭承包经营看作是农村改革“伟大成就”之一。[2]原中央政研室农村工作研究组的霍泛说：“在我过去四十年的农村工作中，前后两次真正看到党的政策发动了农民。一次是1942年在太行区黎城县的减租减息和退押运动（我当时任该县县委书记）……第二次，就是这次建立家庭联产承包制”。[3]

与时期的土地集体所有制比较起来，今天的农村土地制度虽仍称作集体所有制，但集体所有制的所有权与使用权被分割了，国家承认了农民以家庭承包形式获得土地使用权。由承包权产生的土地使用权是农民在农村改革之后获得的一项新的权利。

但是，农民的这个新权利并不落实，中国社会科学院的一位研究人员说“近年农民信访中，约半数涉及土地承包权被侵犯问题。”[4]其中最严重的情况是一些地方自己制定土政策，拒不执行土地承包权制度。“八十年代中期以来，为了解决所谓的家庭承包责任制下的‘规模不经济’、‘土地分割零碎’、‘狭小的土地与现代化生产不适应’等矛盾的现实行动，某些地方以集体名义开始搞‘归大堆’、统一经营。个别地方在试办‘合作农场’时，实行责任田反租，一度引起农户‘闻合色变’。”[5]

侵犯农民土地承包权的最普遍形式是不尊重土地承包关系，视承包合同为废纸一张。一些地方可以根据“村规民约”或“村民代表大会”的决议剥夺农民的土地承包权。[6]在一些地方则可以根据村党支部书记的一句话中止土地承包合同。山西孝义市贺岭村党支部书记王清礼就是这么干的。[7]中央说土地承包15年不变、30年不变，但在农村，“普遍是3－5年调整一次，少数村甚至年年有调整。由于土地变动较多，农民缺乏稳定感”[8]据调查，从1978年以来，农民承包的土地已经平均调整3.01次，至少有超过60%的村庄和60%的农户经历过土地调整。[9]

一项对浙江、河南、吉林、江西四省八县800人的调查显示：尽管中央政府有延续承包期30年的规定，但到1996年底，虽然超过一半的村子重新调整了土地，却只有20%的村子按照政府的指令签定了30年的合同，其他大部分只签10－15年，甚至更短。[10]

缩小土地承包面积，随意扩大机动田，这是另外一种侵权形式。党国印的一篇文章指出：农村的权势阶层“弱化承包权，强化所有权”、“热衷于搞双田制、机动田”。据中央政策研究室和农业部的抽样调查，14625个村庄中有23.8%留有机动田，平均每村达23.8%，大大超过农业部5%的规定。[11]

农民的土地使用权当然地包含农民的土地经营权，但这项权利是最脆弱的地权之一。在农村，比较普遍的问题是，政府当局通过行政手段指定农民或农业组织必须种植某一作物，在播种面积、农产品销售数量和品种上定指标，定任务，要求农民将生产的农产品出售给指定部门。例如，湖北盐官地区的一些乡镇，在蚕茧收购季节出动乡镇全体干部，“封锁”乡镇范围内的所有路口，阻止农民把家里生产的蚕茧卖到其他地方。农民挑着蚕茧到处跑。[12]

在中原某乡，当地政府居然租用4部拖拉机强行将一个村的56亩已经抽穗扬花的小麦犁掉，强迫农民种烟。1986年，这个乡强迫农民种葡萄，结果收获时，几分钱一斤也卖不出去。1990年为了接待上级参观，这个乡又强迫农民沿乡公路100米搞麦田套种，结果没有实效。1993年强迫农民种“红富士”，结果种出来的像鸡蛋黄那么大，3毛钱一斤没人要。1994年又强迫农民种槲桑，结果第二年蚕茧大跌价，农民只好将其刨掉。1996年，小麦已经种上了，乡政府又强迫农民将公路两边的麦子改成大蒜，结果最后6分钱一斤也没有人要。1998年，当地烟叶严重积压，又强迫农民种烟叶。[13]

有的人认为，土地承包权屡被侵犯是因为农村存在着一个权势阶层。山西孝义市贺岭村党支部书记王清礼刚一上台就废止了村里与农民签订的土地承包合同，并公然说：“中央要求承包地30年不动摇，我不管他那一套，我想怎么调就怎么调。”在第二轮承包中，中央规定，机动地不能超过5%，河北定州市二十五里村原党支部书记武振京把机动地提高到13%，并扬言，“谁敢往上反映就整死谁。”[14]

在中国农村，像王清礼、武振京这样的村支书确实不是少数，问题在于，如此横行的支书为什么那么多，区区一个支书为什么既可以蔑视具有法律效力的“承包合同”，同时又可以置党中央的政策于不顾？而且事实上，在农村，侵犯农民土地承包权的并不完全是村支书这样的人所为。湖南某县：“一栋刚建起的大楼耸立在路边的稻田里，墙上写着‘切实珍惜、合理利用每寸土地’，‘切实保护耕地，是我国长期坚持的一项基本国策’。走近一看，原来是该县的‘国土管理局大楼’。而此县的人均耕地不足一亩。”[15]广东吴川县大山江镇政府在没有办理国土局批准手续的情况下，就将4000亩耕地卖给吴川交警大队，一笔赚了498万元。[16]

据统计，在《中华人民共和国土地管理法》通过后的1986年至1995年，耕地累计减少10266万亩，年均减少IO27万亩。在这些减少的耕地中，根据1997年，各省、自治区、直辖市对1991年以来的非农业建设用地情况进行全面清查的结果：各种土地违法行为38287起，违法用地总量达738万亩，其中耕地428.7万亩，分别相当于同期用地总量的24%和占用耕地总量的28%.[17]

实质上，真正决定农村土地权利归属的不是集体所有，也不是支书个人行为，更不是法律对产权的清楚界定，而是权力地位。在农村，土地关系并不仅仅是党支部书记、村集体经济组织与农民之间的关系，而是集体、农户和国家三个主体之间的关系。国家广泛而又深入地介入农村地权关系不仅可以从国家对地权关系的宏观决策上折射出来，（如国家在农村建立基本农田保护区），也可以在微观层面上体现出来，例如，国家向农民征地，便是国家权力直接介入农村。农业部政策法规司杜鹰先生认为，地权关系“首先有一个界定国家权利的问题，然后才是所有权主体问题，第三个才是使用权”。[18]

如果从国家、集体与农户三者关系来看农村地权关系，人们便容易发现，尽管家庭联产承包责任制时代的地权制度与的财产权制度有很大的区别，但在权力地位最终决定地权归属这一点上，农村改革前与农村改革后没有实质区别。权力对权利构成现实和潜在的威胁，这是中国农村土地问题的总根源。

在时代，可以通过国家-集体向农民要钱要物，在各级政府同样可以通过集体，将农民的土地承包权化为乌有。根据一项对1080户农民所作的调查，大多数农民（占57%）认为中央政府拥有农村土地。[19]这一调查结论正好可以用来证明在中国，农村是根据权力地位决定地权归属这一事实。

《土地管理法》赋予村委会对村集体所有的土地的经营权、管理权，而属于乡（镇）农民集体经济组织所有的土地的经营、管理主体虽然没有被《土地管理法》明确规定，事实上是乡（镇）政府在行使经营、管理权。由于目前土地所有者对土地管理者、经营者的监督制度没有建立起来，土地管理者和经营者享有广泛的自由裁量权、甚至是专制的权力。这使农村土地集体所有制异化为公有制包装下的权力所有制。更具体地说，在农村，土地集体所有被异化为当代乡村土豪劣绅的权力意志所有，他们可以想把土地怎么样就怎么样。

河南武陵县吃店乡，农民只要花2500－3000元不等的价格便可从村支部书记傅国利和村委会主任杨永平手中购买宅基地。靠这种方式，他们敛财20余万元。[20]1994年秋天，在安徽巢湖槐林镇前柳行政村曾经发生一件权力意志改变地权关系的著名案件。按照上级发展乡镇企业的指示，这个镇决定搞一个既不要多少资金、技术含量也不高的“短平快”项目：征地办轮窑厂。征地的事落实到了该镇的前柳行政村。这个村一共有耕地126亩，而轮窑厂一下要占去70亩。这样这个村的农民的人均耕地就剩下0.3亩了。“村民都以为那不过是讲着玩的，地占光了莫非叫大家喝西北风去？有人这样说。谁知，说建就建，不顾一个自然村200来人的死活，推土机就开来了。……对这种违法占地，他们当然不同意。于是村民自发地挡住道路，有的干脆躺在田里，不让推土机过。这时，行政村主任沈金泉跳了出来，直着嗓子吼：”谁敢阻拦，今天就用推土机把谁碾死。搞死几个老百姓算什么？‘村民见村头发了狠，知道这些人啥坏事都干得出来，慌忙起身躲到一边。[21]而据这个案件的律师、前巢湖行署政研室主任陈三乐调查提供的情况，当地政府行为更为恶劣。这个窑厂是在没有按照土地管理的法律规定批准用地之前的8个月，就已经强行毁地建厂，直到窑厂行将建成，镇里才采取欺骗手段获得用地的批文，实际用地120亩，申报的却是38.2亩，而且将好好的耕地申报为“荒岗地”，甚至政府部门的土地局监察大队前去查勘土地占用情况，居然也只认定是38.2亩。在这个事件中，从行署专员，到土地管理局，到镇政府，没有人出来为农民的地权说话。[22]

权力结构影响地权关系的另外一个典型例子是：国家限制集体土地所有权。目前，集体所有权仅意味着土地发包权、土地的经营、出租、人股、抵押等权利以及对承包的集体土地的管理和监督职能等。但在现有制度安排下，集体所有权的土地，除了国家征用外是不许流动的。这说明，集体的土地收益权和处置权在国家政府行为的干涉下是不完整的。这就好像手中拽着大把股票，即使升值了也不许出售一样。在农村，只能将土地“卖”给国家。国家限制土地集体所有权的目的是为了国家以极低的价格（补偿费）从集体“买”走土地，然后国家再以公用或者商用的形式将低价从农民那儿拿来的土地的使用权高价出让，从中赚取巨额差价。“有些地区征地成本约为8万元，而批租出让金高达50－60万元，甚至高达100万元。[23]国家从农村赚取的这些钱，当然不会返还到农民手里来的。

有人认为，农村地权关系“从制度安排本身看，主要是缺乏明确规范的产权制度”、“产权关系不清晰”。[24]这种表达不太精确。严格地说，目前农村的土地制度安排是一种“大事不糊涂，小事一塌糊涂”的制度安排。

“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”[25]这说明，中国土地的所有权关系是明确的：土地不属于农民私人所有。这是农村地权制度的首要原则。

在首要原则已经澄清的情况下，剩下的就不那么清楚了。“集体”是什么？根据《土地法》第8条，“集体”一共有3种：“村农民集体”、乡（镇）农民集体、村内两个以上农业集体经济组织。在“集体”概念之外，还有“集体所有”，这种“集体产权”的概念也是模糊的。事实上，用农民的话说，所谓的“集体所有”就是“大家都所有，只有农民没有”。

与“集体”概念相关的需要澄清的问题是：集体的边界到底有多大？什么人有资格成为集体的一员？采取出生地主义还是血统主义原则决定集体成员资格？嫁出去的闺女是否还属于集体？家庭承包责任制的原始最初公平是体现在均富基础上的，如今农民强烈主张土地“生增死减”与家庭承包制的均富理念并不冲突。这样一来，为稳定承包制度提出的“生不增田，死不减田”又如何实行公平呢？

一项调查表明：62%的农民对“生不增田，死不减田”政策持保留意见。[26]大多数农民反对政府新政策的主要原因是，它取消了作为社区成员的村民对土地的占有权。既作为生产资料又是社会福利保障的土地是村民的‘公共财产’，因此，须‘人人有份’，以保证口粮消费，这是农民的一种基本权利。“[27]

既然土地属于农村集体所有，而农民又是农村集体成员，集体与作为集体主人的农民在权益关系上是什么关系？农民如何对集体所有的土地行使所有权？如果土地村有的地权制度设计有利于农民行使土地集体所有权的话，那么，农民又如何对乡（镇）政府等经营、管理的土地行使所有权？在技术上，集体的边界越大，土地集体所有制与农民就越不相干，这是土地公有制设计的一大难题。目前农村土地制度的一大问题就是代表农民管理集体土地的管理者违背了委托者的意愿，使土地集体所有成为管理者所有。1997年，一个北京大学学生调查发现，河北省大名县大街村支书李国清伙同其他于部卖地400亩，得款80多万，除了向上行贿一部份，其余都挥霍贪污一空。全村农民集体告状，可最后把他免职了事，卖地的公款却无人追查。[28]

土地使用权的核心内容主要是农民对承包土地的排他性的使用权，土地开发权、土地的经营收益权。但人们现在仍在谈论完善土地使用权。土地使用权的范围有多大仍是一个远未解决的问题。承包制改为“租赁制”、转包以及人股“反租倒包”等是否属使用权的范围？委托邻里亲朋代其经营承包地的“代耕制”是否是使用权的扩展？农户以土地承包权人股参与经营与分配的“股份制”，广东南海县将承包权转化为股权，是否符合使用权的原始界定？这些问题都需要进一步澄清。

1998年，洛阳市郊区人民政府为在当地发展从来没有推广试验过的所谓高科技农业，决定征地50亩。征地的费用是每亩33万元，而农民拿到手的只是赔偿每亩地青苗费1000元，其余征地款全进了镇政府的钱库，号称“镇管村用”。《人民日报》记者从调查中了解到：这个村庄人均耕地原本只有0.7亩，征地之后，有的农民家里5、6口人只剩下1亩多口粮田。但这种危及农民生存的征地就是这样不可更改地决定了。1998年4月22日，洛阳市郊区辛店镇干部及派出所干警一行几十人。带着两台大型推土机，不顾农民的反对和阻拦，强行将辛店村第2、第11两个村民小组近50亩丰收在望的小麦全部推毁。“推麦圈地那天，镇派出所干警都出动了，谁有意见就抓谁。”那些可怜的农民说：“农民以地为本。我们这里耕地本来就不多，又强行征用土地，没有了口粮田，我们今后生活咋办，？”[29]

像洛阳市郊区这个小村庄出动警察强制征用农民土地的事件可以说是当前中国农村农民与政府在土地问题上关系白热化的一个小插曲。政府与农民的关系白热化是因为，农民的财产利益在征地过程中严重流失，政府在这个过程中想方设法占农民的便宜。当今中国农村，农民与政府对立最激烈的领域，都集中在农民财产权领域，一个是农民负担问题，一个就是土地征用问题。但是，农民与政府的大规模冲突，几乎都与土地征用有关。对农民来说，他们可以忍受土地产权状况的模糊，上地可以被调来调去，但他们不能承受永远失去土地。农民以土地为生存基础，而农民的身份转换仍然困难重重，这种情形下，农民保留一块自己的土地，几乎就是自己的生命线，剥夺土地，等于剥夺他们的生命。为争得土地，农民挺而走险是必然的。“中国大部分农民很穷，如果连一小块土地的财产权也得不到尊重，农民对这个社会还会有什么留恋？[30]

1993年以来，广东、河南、陕西等地发生多起因土地征用问题引发的农民与政府的冲突事件。

征地是国家运用公共权力割让农村土地所有权和农民土地使用权的行为。即使农民的土地产权被界定得相当清楚，国家仍然可以运用权力改变产权的归属。这种以国家公共权力为后盾割让老百姓财产权的行为历来是一个国家的宪法和法律规范的对象。例如，征用必须依法律为之、必须进行充分、公正的补偿。联邦德国1949年基本法第153条规定：“公用征收，仅限于公共福利及有法律根据时，始得行之。公用征收，除联邦法律有特别规定外，应予相当赔偿。”美国宪法第5条修正案规定：“无论何人，……不经正当法律程序，不得被剥夺生命、自由或财产。不给予公平赔偿，私有财产不得充作公用。”荷兰王国1814年宪法第13条第1款规定：“加因公益所需而征用财产，须依照法律规定，并须事先保证给予充分补偿。”

相较之下，中国宪法和法律对农民土地征用的规定既显霸道，又不公平。宪法和土地管理法确定的原则是“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，连“补偿”二字的影子都没有。

如果一种权利无法给人带来可以预期的利益，这个权利就是不真实的。目前，农民的土地承包权和土地使用权就是属于这种类型的权利。如果权利是不可靠的，当然无法确立农民与大地的感情。如果农民是在可能不属于自己的土地上从事生产、生产不是自己选择的产品且可能是不许出售或者卖不出去的产品，指望农民辛苦耕耘、增加土地的长期投人和责任心，培养地力，产生长远预期，无异于缘木求鱼。而那种对应该属于自己、而不属于自己的东西的掠夺性破坏也是可想而知的。

迄今为止，中国所有关于土地制度的改革的措施都倾向于稳定农村家庭承包责任制：如维持家庭承包制度基本不变；1998年在原有的承包期快要到期的时候，让农户在承包期15年基础上再承包土地30年：“生不增田，死不减四”；禁止基层组织随意调整土地权；明确使用权可以有偿转让等等。但是，所有这些举措实际上都无法触动土地问题的关键所在。

海内外的农村问题专家们曾经提出，为了解决中国土地制度中存在的问题，中国应当引人一种土地永久使用权制度。对土地的承包经营权不应当是所谓的15年、30年，也不是50年，70年，100年，而至少应当是能够横跨好几代人的制度安排，甚至永远如此。

曾经长期参加中国农村改革决策的老共产党员杜润生就持这种观点。他认为应当通过法律形式将土地使用权长期化固定下来。他以荒山的承包经营权佐证他的观点说：“四荒”土地拍卖，规定50年-70年甚至100年使用期，激发了人们的投资热情。短时间内，就改变了山河面貌。在陕北、晋西、湘西一带，形成一种新的经济增长点。[31]

总结起来，目前农村的地权制度有两大类问题，第一类是农民的承包权和土地使用权相当不完整。如现存的粮食定购体制（粮食供应压力大，强制性的种植计划，低价格的农产品收购，）是一项全面制约农民土地使用权的制度安排。在这个盘剥农民的制度下，农民种植作物的选择权、生产决策权，农产品的收益权和处分权都是不完整的。在浙江的乐清，有的村规定：凡是不能完成定购任务的原承包者，其土地将会被收回或受重罚。绝大多数的农民（98%）希望国家能够充分尊重他们的这些权利。[32]如果不引进永久土地使用权制度，农民承包权和土地使用权被割裂的情形仍然无法解决。能够解决第一类型地权问题的药方不是土地永久使用权，而是必须消除目前存在的限制农民土地使用权的诸因素，最大限度地拓展和延伸带来土地使用权的内涵和外延。使“单一使用权拓展到占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权”。[33]

根据调查，目前农村中渴望永久土地使用权的农民基本上是以粮食生产为主要收人来源的农民，从整体上讲，农民最感兴趣的是土地的收益权、转让权，农民对自由转让土地使用权尤其感兴趣。[34]

如果土地承包权、土地使用权是完整的，农民当然可以将土地进行转让、转包、租赁、继承、抵押、让土地的承包权与经营权分家，稳定的承包权还能为农民带来更多的财产利益，例如，比较稳定的土地权利将会提高农民获得贷款的机会，如果农民在自己承包的土地上拥有这些权利，土地私有化方案未必便是最好的地权制度改革选择。国际上的经验表明，土地不实行私有，只要建立合理的土地使用权制度，也能够激励投人和积累，也有条件提高土地实际利用效率。

如何使界定清楚的土地承包权和土地使用权成为法律下神圣的权利是目前必须解决的另一个问题。

有观点认为，“农民的土地承包权不能很好落实，重要原因是我们还没有在法律理念上把土地承包权当作农民神圣不可侵犯的财产权利。[35]

土地承包权、使用权也是财产权的一种形式，的确需要神圣化，否则，农村的的第一步改革便没有最终完成。但是，权利的神圣化或者记载权利的法律的神圣化，全然不是宣示的结果，权利的神圣性归根到底是一种力量对

比所引出的后果而已。

在台湾，农业改革的两大成就是：和农会建设。的功能界定了土地的产权，农会制度的建设则使产权制度的改革建立在农民的集团力量之上。在现代社会，个人的权利和群体的权利就是建立在这种多元的集团力量之上的。

总而言之，中国农村地权的问题的根子出在农民与政府力量对比的关系上。农民太弱小，政府太强大，农民既无法使自己的意志上升为法律，更无法在政府侵犯法律界定的权利时去捍卫权利。产权界定的核心是限制政府行为能力，如果无法限制政府行为能力，产权界定便是徒劳。

〖注释〗

[1]刘建华：《农民负担何时减下来？——对广水市部分乡村农民负担情况的调查》，《人民日报》，1998年9月23日第10版。

[2]陈锡文：《牢牢把握十五届三中全会的全局意义》，《了望》，1998年10月19日，第42期。

[3]《中国农村改革决策纪事》，第16-79页，中央文献出版社1999年版。

[4][6][30][35]党国印：《确立农民的土地财产权》，《南方周末》，1999年4月2日第13版。

[5][31]杜润生：《土地与农民的期待》，《华声月报》，1998年9月号总第395期。

[7][14][16]林平：《一个严峻的问题摆在中共面前：农村出了一个权势阶层——农村政治体制非改不可》，香港《广角镜月刊》，1999年1月第23-25页。

[8][24]王西玉：《深化改革完善制度》，《人民论坛》，1998年第11期。

[9][33]迟福林等：《赋予农民长期而有保障的土地使用权》，《人民日报》，1999年1月5日第9版。

[10][27][32][34]龚启圣等：《农民对土地的产权的意愿及其对新政策的反映》，《中国农村观察》，1998年第2期，第18-25页。

[11]党国印：《经济研究资料》，1998年第8期，第55页。

[12]张乐天：《公社制度终结后的浙北农村政治与经济一浙北农村调查引发的思考》，《战略与管理》，1997年第1期，第110-120页。

[13]厉名震：《咋就不落好》，《经济日报》，1998年7月17日第2版。

[15]胡潇主编：《中国乡土的世纪之交》，第42页，湖南出版社1991年版。

[17]《人民日报》，1999年6月23日，第]10版。在所有被占的耕地的背后，人们不难想象会有多少耕地是通过侵犯农民土地承包权的方式取得的。

[18]杜鹰：《土地制度建设试验已有的经验和未解的问题》，《人民论坛》，1998年第11期。

[19][23]韩俊：《土地定权农民定心》，《人民论坛》，1999年，第1期。

[20]周文逸：《30亩耕地为什么撂荒了》，《半月谈》，1998年第22期。

[21][22陈桂棣、春桃“《民间包公》，《当代》，1998年第2期，第4-12页。

[25]宪法第10条第1款，土地管理法第6条第2款

[26]贵州省湄潭湄县潭试验区1987的最引人关注的，是在全国率先实行了“增人不增地，减人不减地”的办法。已写进贵州省地方性法规，而且被1993年的中央文件予以肯定。

地权范文篇4

从到家庭联产承包责任制，中国农村发生了翻天覆地的变化。把土地承包给农民耕种，这是共产党最为自豪的仁政。国务院农村发展研究中心陈锡文把家庭承包经营看作是农村改革“伟大成就”之一。[2]原中央政研室农村工作研究组的霍泛说：“在我过去四十年的农村工作中，前后两次真正看到党的政策发动了农民。一次是1942年在太行区黎城县的减租减息和退押运动（我当时任该县县委书记）……第二次，就是这次建立家庭联产承包制”。[3]

与时期的土地集体所有制比较起来，今天的农村土地制度虽仍称作集体所有制，但集体所有制的所有权与使用权被分割了，国家承认了农民以家庭承包形式获得土地使用权。由承包权产生的土地使用权是农民在农村改革之后获得的一项新的权利。

但是，农民的这个新权利并不落实，中国社会科学院的一位研究人员说“近年农民信访中，约半数涉及土地承包权被侵犯问题。”[4]其中最严重的情况是一些地方自己制定土政策，拒不执行土地承包权制度。“八十年代中期以来，为了解决所谓的家庭承包责任制下的‘规模不经济’、‘土地分割零碎’、‘狭小的土地与现代化生产不适应’等矛盾的现实行动，某些地方以集体名义开始搞‘归大堆’、统一经营。个别地方在试办‘合作农场’时，实行责任田反租，一度引起农户‘闻合色变’。”[5]

侵犯农民土地承包权的最普遍形式是不尊重土地承包关系，视承包合同为废纸一张。一些地方可以根据“村规民约”或“村民代表大会”的决议剥夺农民的土地承包权。[6]在一些地方则可以根据村党支部书记的一句话中止土地承包合同。山西孝义市贺岭村党支部书记王清礼就是这么干的。[7]中央说土地承包15年不变、30年不变，但在农村，“普遍是3－5年调整一次，少数村甚至年年有调整。由于土地变动较多，农民缺乏稳定感”[8]据调查，从1978年以来，农民承包的土地已经平均调整3.01次，至少有超过60%的村庄和60%的农户经历过土地调整。[9]

一项对浙江、河南、吉林、江西四省八县800人的调查显示：尽管中央政府有延续承包期30年的规定，但到1996年底，虽然超过一半的村子重新调整了土地，却只有20%的村子按照政府的指令签定了30年的合同，其他大部分只签10－15年，甚至更短。[10]

缩小土地承包面积，随意扩大机动田，这是另外一种侵权形式。党国印的一篇文章指出：农村的权势阶层“弱化承包权，强化所有权”、“热衷于搞双田制、机动田”。据中央政策研究室和农业部的抽样调查，14625个村庄中有23.8%留有机动田，平均每村达23.8%，大大超过农业部5%的规定。[11]

农民的土地使用权当然地包含农民的土地经营权，但这项权利是最脆弱的地权之一。在农村，比较普遍的问题是，政府当局通过行政手段指定农民或农业组织必须种植某一作物，在播种面积、农产品销售数量和品种上定指标，定任务，要求农民将生产的农产品出售给指定部门。例如，湖北盐官地区的一些乡镇，在蚕茧收购季节出动乡镇全体干部，“封锁”乡镇范围内的所有路口，阻止农民把家里生产的蚕茧卖到其他地方。农民挑着蚕茧到处跑。[12]

在中原某乡，当地政府居然租用4部拖拉机强行将一个村的56亩已经抽穗扬花的小麦犁掉，强迫农民种烟。1986年，这个乡强迫农民种葡萄，结果收获时，几分钱一斤也卖不出去。1990年为了接待上级参观，这个乡又强迫农民沿乡公路100米搞麦田套种，结果没有实效。1993年强迫农民种“红富士”，结果种出来的像鸡蛋黄那么大，3毛钱一斤没人要。1994年又强迫农民种槲桑，结果第二年蚕茧大跌价，农民只好将其刨掉。1996年，小麦已经种上了，乡政府又强迫农民将公路两边的麦子改成大蒜，结果最后6分钱一斤也没有人要。1998年，当地烟叶严重积压，又强迫农民种烟叶。[13]

有的人认为，土地承包权屡被侵犯是因为农村存在着一个权势阶层。山西孝义市贺岭村党支部书记王清礼刚一上台就废止了村里与农民签订的土地承包合同，并公然说：“中央要求承包地30年不动摇，我不管他那一套，我想怎么调就怎么调。”在第二轮承包中，中央规定，机动地不能超过5%，河北定州市二十五里村原党支部书记武振京把机动地提高到13%，并扬言，“谁敢往上反映就整死谁。”[14]

在中国农村，像王清礼、武振京这样的村支书确实不是少数，问题在于，如此横行的支书为什么那么多，区区一个支书为什么既可以蔑视具有法律效力的“承包合同”，同时又可以置党中央的政策于不顾？而且事实上，在农村，侵犯农民土地承包权的并不完全是村支书这样的人所为。湖南某县：“一栋刚建起的大楼耸立在路边的稻田里，墙上写着‘切实珍惜、合理利用每寸土地’，‘切实保护耕地，是我国长期坚持的一项基本国策’。走近一看，原来是该县的‘国土管理局大楼’。而此县的人均耕地不足一亩。”[15]广东吴川县大山江镇政府在没有办理国土局批准手续的情况下，就将4000亩耕地卖给吴川交警大队，一笔赚了498万元。[16]

据统计，在《中华人民共和国土地管理法》通过后的1986年至1995年，耕地累计减少10266万亩，年均减少IO27万亩。在这些减少的耕地中，根据1997年，各省、自治区、直辖市对1991年以来的非农业建设用地情况进行全面清查的结果：各种土地违法行为38287起，违法用地总量达738万亩，其中耕地428.7万亩，分别相当于同期用地总量的24%和占用耕地总量的28%.[17]

实质上，真正决定农村土地权利归属的不是集体所有，也不是支书个人行为，更不是法律对产权的清楚界定，而是权力地位。在农村，土地关系并不仅仅是党支部书记、村集体经济组织与农民之间的关系，而是集体、农户和国家三个主体之间的关系。国家广泛而又深入地介入农村地权关系不仅可以从国家对地权关系的宏观决策上折射出来，（如国家在农村建立基本农田保护区），也可以在微观层面上体现出来，例如，国家向农民征地，便是国家权力直接介入农村。农业部政策法规司杜鹰先生认为，地权关系“首先有一个界定国家权利的问题，然后才是所有权主体问题，第三个才是使用权”。[18]

如果从国家、集体与农户三者关系来看农村地权关系，人们便容易发现，尽管家庭联产承包责任制时代的地权制度与的财产权制度有很大的区别，但在权力地位最终决定地权归属这一点上，农村改革前与农村改革后没有实质区别。权力对权利构成现实和潜在的威胁，这是中国农村土地问题的总根源。

在时代，可以通过国家-集体向农民要钱要物，在各级政府同样可以通过集体，将农民的土地承包权化为乌有。根据一项对1080户农民所作的调查，大多数农民（占57%）认为中央政府拥有农村土地。[19]这一调查结论正好可以用来证明在中国，农村是根据权力地位决定地权归属这一事实。

《土地管理法》赋予村委会对村集体所有的土地的经营权、管理权，而属于乡（镇）农民集体经济组织所有的土地的经营、管理主体虽然没有被《土地管理法》明确规定，事实上是乡（镇）政府在行使经营、管理权。由于目前土地所有者对土地管理者、经营者的监督制度没有建立起来，土地管理者和经营者享有广泛的自由裁量权、甚至是专制的权力。这使农村土地集体所有制异化为公有制包装下的权力所有制。更具体地说，在农村，土地集体所有被异化为当代乡村土豪劣绅的权力意志所有，他们可以想把土地怎么样就怎么样。

河南武陵县吃店乡，农民只要花2500－3000元不等的价格便可从村支部书记傅国利和村委会主任杨永平手中购买宅基地。靠这种方式，他们敛财20余万元。[20]1994年秋天，在安徽巢湖槐林镇前柳行政村曾经发生一件权力意志改变地权关系的著名案件。按照上级发展乡镇企业的指示，这个镇决定搞一个既不要多少资金、技术含量也不高的“短平快”项目：征地办轮窑厂。征地的事落实到了该镇的前柳行政村。这个村一共有耕地126亩，而轮窑厂一下要占去70亩。这样这个村的农民的人均耕地就剩下0.3亩了。“村民都以为那不过是讲着玩的，地占光了莫非叫大家喝西北风去？有人这样说。谁知，说建就建，不顾一个自然村200来人的死活，推土机就开来了。……对这种违法占地，他们当然不同意。于是村民自发地挡住道路，有的干脆躺在田里，不让推土机过。这时，行政村主任沈金泉跳了出来，直着嗓子吼：”谁敢阻拦，今天就用推土机把谁碾死。搞死几个老百姓算什么？‘村民见村头发了狠，知道这些人啥坏事都干得出来，慌忙起身躲到一边。[21]而据这个案件的律师、前巢湖行署政研室主任陈三乐调查提供的情况，当地政府行为更为恶劣。这个窑厂是在没有按照土地管理的法律规定批准用地之前的8个月，就已经强行毁地建厂，直到窑厂行将建成，镇里才采取欺骗手段获得用地的批文，实际用地120亩，申报的却是38.2亩，而且将好好的耕地申报为“荒岗地”，甚至政府部门的土地局监察大队前去查勘土地占用情况，居然也只认定是38.2亩。在这个事件中，从行署专员，到土地管理局，到镇政府，没有人出来为农民的地权说话。[22]

权力结构影响地权关系的另外一个典型例子是：国家限制集体土地所有权。目前，集体所有权仅意味着土地发包权、土地的经营、出租、人股、抵押等权利以及对承包的集体土地的管理和监督职能等。但在现有制度安排下，集体所有权的土地，除了国家征用外是不许流动的。这说明，集体的土地收益权和处置权在国家政府行为的干涉下是不完整的。这就好像手中拽着大把股票，即使升值了也不许出售一样。在农村，只能将土地“卖”给国家。国家限制土地集体所有权的目的是为了国家以极低的价格（补偿费）从集体“买”走土地，然后国家再以公用或者商用的形式将低价从农民那儿拿来的土地的使用权高价出让，从中赚取巨额差价。“有些地区征地成本约为8万元，而批租出让金高达50－60万元，甚至高达100万元。[23]国家从农村赚取的这些钱，当然不会返还到农民手里来的。

有人认为，农村地权关系“从制度安排本身看，主要是缺乏明确规范的产权制度”、“产权关系不清晰”。[24]这种表达不太精确。严格地说，目前农村的土地制度安排是一种“大事不糊涂，小事一塌糊涂”的制度安排。

“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”[25]这说明，中国土地的所有权关系是明确的：土地不属于农民私人所有。这是农村地权制度的首要原则。

在首要原则已经澄清的情况下，剩下的就不那么清楚了。“集体”是什么？根据《土地法》第8条，“集体”一共有3种：“村农民集体”、乡（镇）农民集体、村内两个以上农业集体经济组织。在“集体”概念之外，还有“集体所有”，这种“集体产权”的概念也是模糊的。事实上，用农民的话说，所谓的“集体所有”就是“大家都所有，只有农民没有”。

与“集体”概念相关的需要澄清的问题是：集体的边界到底有多大？什么人有资格成为集体的一员？采取出生地主义还是血统主义原则决定集体成员资格？嫁出去的闺女是否还属于集体？家庭承包责任制的原始最初公平是体现在均富基础上的，如今农民强烈主张土地“生增死减”与家庭承包制的均富理念并不冲突。这样一来，为稳定承包制度提出的“生不增田，死不减田”又如何实行公平呢？

一项调查表明：62%的农民对“生不增田，死不减田”政策持保留意见。[26]大多数农民反对政府新政策的主要原因是，它取消了作为社区成员的村民对土地的占有权。既作为生产资料又是社会福利保障的土地是村民的‘公共财产’，因此，须‘人人有份’，以保证口粮消费，这是农民的一种基本权利。“[27]

既然土地属于农村集体所有，而农民又是农村集体成员，集体与作为集体主人的农民在权益关系上是什么关系？农民如何对集体所有的土地行使所有权？如果土地村有的地权制度设计有利于农民行使土地集体所有权的话，那么，农民又如何对乡（镇）政府等经营、管理的土地行使所有权？在技术上，集体的边界越大，土地集体所有制与农民就越不相干，这是土地公有制设计的一大难题。目前农村土地制度的一大问题就是代表农民管理集体土地的管理者违背了委托者的意愿，使土地集体所有成为管理者所有。1997年，一个北京大学学生调查发现，河北省大名县大街村支书李国清伙同其他于部卖地400亩，得款80多万，除了向上行贿一部份，其余都挥霍贪污一空。全村农民集体告状，可最后把他免职了事，卖地的公款却无人追查。[28]

土地使用权的核心内容主要是农民对承包土地的排他性的使用权，土地开发权、土地的经营收益权。但人们现在仍在谈论完善土地使用权。土地使用权的范围有多大仍是一个远未解决的问题。承包制改为“租赁制”、转包以及人股“反租倒包”等是否属使用权的范围？委托邻里亲朋代其经营承包地的“代耕制”是否是使用权的扩展？农户以土地承包权人股参与经营与分配的“股份制”，广东南海县将承包权转化为股权，是否符合使用权的原始界定？这些问题都需要进一步澄清。

1998年，洛阳市郊区人民政府为在当地发展从来没有推广试验过的所谓高科技农业，决定征地50亩。征地的费用是每亩33万元，而农民拿到手的只是赔偿每亩地青苗费1000元，其余征地款全进了镇政府的钱库，号称“镇管村用”。《人民日报》记者从调查中了解到：这个村庄人均耕地原本只有0.7亩，征地之后，有的农民家里5、6口人只剩下1亩多口粮田。但这种危及农民生存的征地就是这样不可更改地决定了。1998年4月22日，洛阳市郊区辛店镇干部及派出所干警一行几十人。带着两台大型推土机，不顾农民的反对和阻拦，强行将辛店村第2、第11两个村民小组近50亩丰收在望的小麦全部推毁。“推麦圈地那天，镇派出所干警都出动了，谁有意见就抓谁。”那些可怜的农民说：“农民以地为本。我们这里耕地本来就不多，又强行征用土地，没有了口粮田，我们今后生活咋办，？”[29]

像洛阳市郊区这个小村庄出动警察强制征用农民土地的事件可以说是当前中国农村农民与政府在土地问题上关系白热化的一个小插曲。政府与农民的关系白热化是因为，农民的财产利益在征地过程中严重流失，政府在这个过程中想方设法占农民的便宜。当今中国农村，农民与政府对立最激烈的领域，都集中在农民财产权领域，一个是农民负担问题，一个就是土地征用问题。但是，农民与政府的大规模冲突，几乎都与土地征用有关。对农民来说，他们可以忍受土地产权状况的模糊，上地可以被调来调去，但他们不能承受永远失去土地。农民以土地为生存基础，而农民的身份转换仍然困难重重，这种情形下，农民保留一块自己的土地，几乎就是自己的生命线，剥夺土地，等于剥夺他们的生命。为争得土地，农民挺而走险是必然的。“中国大部分农民很穷，如果连一小块土地的财产权也得不到尊重，农民对这个社会还会有什么留恋？[30]

1993年以来，广东、河南、陕西等地发生多起因土地征用问题引发的农民与政府的冲突事件。

征地是国家运用公共权力割让农村土地所有权和农民土地使用权的行为。即使农民的土地产权被界定得相当清楚，国家仍然可以运用权力改变产权的归属。这种以国家公共权力为后盾割让老百姓财产权的行为历来是一个国家的宪法和法律规范的对象。例如，征用必须依法律为之、必须进行充分、公正的补偿。联邦德国1949年基本法第153条规定：“公用征收，仅限于公共福利及有法律根据时，始得行之。公用征收，除联邦法律有特别规定外，应予相当赔偿。”美国宪法第5条修正案规定：“无论何人，……不经正当法律程序，不得被剥夺生命、自由或财产。不给予公平赔偿，私有财产不得充作公用。”荷兰王国1814年宪法第13条第1款规定：“加因公益所需而征用财产，须依照法律规定，并须事先保证给予充分补偿。”

相较之下，中国宪法和法律对农民土地征用的规定既显霸道，又不公平。宪法和土地管理法确定的原则是“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，连“补偿”二字的影子都没有。

如果一种权利无法给人带来可以预期的利益，这个权利就是不真实的。目前，农民的土地承包权和土地使用权就是属于这种类型的权利。如果权利是不可靠的，当然无法确立农民与大地的感情。如果农民是在可能不属于自己的土地上从事生产、生产不是自己选择的产品且可能是不许出售或者卖不出去的产品，指望农民辛苦耕耘、增加土地的长期投人和责任心，培养地力，产生长远预期，无异于缘木求鱼。而那种对应该属于自己、而不属于自己的东西的掠夺性破坏也是可想而知的。

迄今为止，中国所有关于土地制度的改革的措施都倾向于稳定农村家庭承包责任制：如维持家庭承包制度基本不变；1998年在原有的承包期快要到期的时候，让农户在承包期15年基础上再承包土地30年：“生不增田，死不减四”；禁止基层组织随意调整土地权；明确使用权可以有偿转让等等。但是，所有这些举措实际上都无法触动土地问题的关键所在。

海内外的农村问题专家们曾经提出，为了解决中国土地制度中存在的问题，中国应当引人一种土地永久使用权制度。对土地的承包经营权不应当是所谓的15年、30年，也不是50年，70年，100年，而至少应当是能够横跨好几代人的制度安排，甚至永远如此。

曾经长期参加中国农村改革决策的老共产党员杜润生就持这种观点。他认为应当通过法律形式将土地使用权长期化固定下来。他以荒山的承包经营权佐证他的观点说：“四荒”土地拍卖，规定50年-70年甚至100年使用期，激发了人们的投资热情。短时间内，就改变了山河面貌。在陕北、晋西、湘西一带，形成一种新的经济增长点。[31]

总结起来，目前农村的地权制度有两大类问题，第一类是农民的承包权和土地使用权相当不完整。如现存的粮食定购体制（粮食供应压力大，强制性的种植计划，低价格的农产品收购，）是一项全面制约农民土地使用权的制度安排。在这个盘剥农民的制度下，农民种植作物的选择权、生产决策权，农产品的收益权和处分权都是不完整的。在浙江的乐清，有的村规定：凡是不能完成定购任务的原承包者，其土地将会被收回或受重罚。绝大多数的农民（98%）希望国家能够充分尊重他们的这些权利。[32]如果不引进永久土地使用权制度，农民承包权和土地使用权被割裂的情形仍然无法解决。能够解决第一类型地权问题的药方不是土地永久使用权，而是必须消除目前存在的限制农民土地使用权的诸因素，最大限度地拓展和延伸带来土地使用权的内涵和外延。使“单一使用权拓展到占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权”。[33]

根据调查，目前农村中渴望永久土地使用权的农民基本上是以粮食生产为主要收人来源的农民，从整体上讲，农民最感兴趣的是土地的收益权、转让权，农民对自由转让土地使用权尤其感兴趣。[34]

如果土地承包权、土地使用权是完整的，农民当然可以将土地进行转让、转包、租赁、继承、抵押、让土地的承包权与经营权分家，稳定的承包权还能为农民带来更多的财产利益，例如，比较稳定的土地权利将会提高农民获得贷款的机会，如果农民在自己承包的土地上拥有这些权利，土地私有化方案未必便是最好的地权制度改革选择。国际上的经验表明，土地不实行私有，只要建立合理的土地使用权制度，也能够激励投人和积累，也有条件提高土地实际利用效率。

如何使界定清楚的土地承包权和土地使用权成为法律下神圣的权利是目前必须解决的另一个问题。

有观点认为，“农民的土地承包权不能很好落实，重要原因是我们还没有在法律理念上把土地承包权当作农民神圣不可侵犯的财产权利。[35]

土地承包权、使用权也是财产权的一种形式，的确需要神圣化，否则，农村的的第一步改革便没有最终完成。但是，权利的神圣化或者记载权利的法律的神圣化，全然不是宣示的结果，权利的神圣性归根到底是一种力量对

比所引出的后果而已。

在台湾，农业改革的两大成就是：和农会建设。的功能界定了土地的产权，农会制度的建设则使产权制度的改革建立在农民的集团力量之上。在现代社会，个人的权利和群体的权利就是建立在这种多元的集团力量之上的。

总而言之，中国农村地权的问题的根子出在农民与政府力量对比的关系上。农民太弱小，政府太强大，农民既无法使自己的意志上升为法律，更无法在政府侵犯法律界定的权利时去捍卫权利。产权界定的核心是限制政府行为能力，如果无法限制政府行为能力，产权界定便是徒劳。

〖注释〗

[1]刘建华：《农民负担何时减下来？——对广水市部分乡村农民负担情况的调查》，《人民日报》，1998年9月23日第10版。

[2]陈锡文：《牢牢把握十五届三中全会的全局意义》，《了望》，1998年10月19日，第42期。

[3]《中国农村改革决策纪事》，第16-79页，中央文献出版社1999年版。

[4][6][30][35]党国印：《确立农民的土地财产权》，《南方周末》，1999年4月2日第13版。

[5][31]杜润生：《土地与农民的期待》，《华声月报》，1998年9月号总第395期。

[7][14][16]林平：《一个严峻的问题摆在中共面前：农村出了一个权势阶层——农村政治体制非改不可》，香港《广角镜月刊》，1999年1月第23-25页。

[8][24]王西玉：《深化改革完善制度》，《人民论坛》，1998年第11期。

[9][33]迟福林等：《赋予农民长期而有保障的土地使用权》，《人民日报》，1999年1月5日第9版。

[10][27][32][34]龚启圣等：《农民对土地的产权的意愿及其对新政策的反映》，《中国农村观察》，1998年第2期，第18-25页。

[11]党国印：《经济研究资料》，1998年第8期，第55页。

[12]张乐天：《公社制度终结后的浙北农村政治与经济一浙北农村调查引发的思考》，《战略与管理》，1997年第1期，第110-120页。

地权范文篇5

第一条为了依法处理土地权属争议，保护土地所有者和土地使用者的合法权益，维护经济秩序和社会安定，根据《中华人民共和国土地管理法》制定本办法。

第二条处理土地权属争议，适用本办法,本办法所称土地权属争议，是指因土地所有权和土地使用权的归属问题而发生的争议。

第三条处理土地权属争议，应当从实际出发，尊重历史，面对现实，以法律、法规和土地管理规章为依据。

第四条土地权属争议，由当事人协商解决；协商不成的，由当事人向土地管理部门申请处理，土地管理部门应当先进行调解；调解无效的，由人民政府作出处理决定。

第五条土地权属争议由县级以上人民政府或者乡级人民政府处理。县级以上人民政府土地管理部门负责办理土地权属争议调处的具体工作。

第二章申请和受理

第六条发生土地权属争议当事人经协商解决不成的，可以依照本章规定向县级以上人民政府土地管理部门或者乡级人民政府提出处理申请。

第七条县级人民政府土地管理部门受理下列土地权属争议案件：

(一)个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的土地权属争议案件；

(二)跨乡级行政区域的土地权属争议案件；

(三)同级人民政府和上级人民政府土地管理部门交办的土地权属争议案件。前款第(一)项规定的个人之间、个人与单位之间发生的土地权属争议案件，也可以由乡级人民政府受理和处理。

第八条自治州、设区的市人民政府土地管理部门受理下列土地权属争议案件：

(一)跨县级行政区域的土地权属争议案件；

(二)同级人民政府和上级人民政府土地管理部门交办的土地权属争议案件。

第九条省、自治区、直辖市人民政府土地管理部门受理下列土地权属争议案件：

(一)跨自治州、设区的市行政区域的土地权属争议案件；

(二)本行政区域内有较大影响的土地权属争议案件；

(三)同级人民政府和国家土地管理局交办的土地权属案件。

第十条国家土地管理局受理下列土地权属争议案件；

(一)全国有较大影响的土地权属争议案件；

(二)国务院交办的土地权属争议案件。

第十一条有管辖权的土地管理部门因特殊原因不能行使土地权属争议管辖权的，由上级人民政府土地管理部门指定管辖,土地权属争议管辖权发生争议的，由争议双方协商解决，协商不成的，报争议双方共同的上级人民政府土地管理部门指定管辖。

第十二条土地管理部门发现受理的土地权属争议案件不属于自己管辖的，应当告知申请人到有管辖权的土地管理部门提出处理申请，或者直接移送有管辖权的土地管理部门。

第十三条上级人民政府土地管理部门可以办理下级人民政府土地管理部门管辖的土地权属争议案件，也可以将自己管辖的土地权属争议案件交下级人民政府土地管理部门办理,下级人民政府土地管理部门对其管辖的土地权属争议案件，认为需要由上级人民政府土地管理部门办理的，可以报请上级人民政府土地管理部门决定。

第十四条当事人申请处理土地权属争议，应当提交书面申请书。

申请书应当载明以下事项：

(一)申请人和对方当事人的姓名或者名称、地址、邮政编码、法定代表人姓名、职务；

(二)请求的事项、事实和理由；

(三)有关证据；

(四)证人的姓名、工作单位或者住址、邮政编码。

第十五条当事人可以委托人代为申请处理土地权属争议、委托人申请的，应当提交授权委托书。授权委托书必须写明委托事项和权限。

第十六条土地管理部门接到当事人的处理申请后，应当在十五日内决定是否受理,决定受理的，应当在决定受理之日起十日内将申请书副本发送对方当事人。对方当事人应当在接到申请书副本之日起三十日内提交答辩书和有关证据；逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理,决定不受理的，应当在决定不受理之日起十日内书面通知申请人，并说明理由,当事人对不予受理的决定不服的，可以依照《行政复议条例》或者《中华人民共和国行政诉讼法》申请行政复议或者提起行政诉讼。

第十七条土地管理部门决定受理后，应当及时指定承办人员,承办人员与案件处理有利害关系的，应当申请回避；当事人认为承办人员与案件处理有利害关系的，有权请求该承办人员回避。承办人员是否回避，由受理案件的土地管理部门决定。

第十八条承办人员在办案过程中，可以向有关单位和个人调查取证。被调查的单位和个人有义务协助进行调查取证，并如实提供有关证明或材料。

第十九条在办案过程中，土地管理部门认为有必要对有争议的土地进行实地调查的，在实地调查时，应当通知当事人及有关人员到现场。必要时，可以缴请有关部门派人协助调查。

第二十条土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向土地管理部门提供有关依据。

第二十一条证据有以下几种：

(一)人民政府颁发的确定土地权属的凭证；

(二)人民政府或者主管部门批准征用、划拨或者出让土地的文件；

(三)争议双方当事人依法达成的书面协议；

(四)人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；

(五)证人证言；

(六)其他证据。

第二十二条土地管理部门对当事人提供的证据必须经过查证属实，方可作为认定事实的根据。

第二十三条在土地权属争议解决之前，任何一方不得改变土地的现状和破坏土地上附着物，不得影响生产和在有争议的土地上兴建建筑物和其它附着物。擅自在有争议的土地上兴建建筑物和其他附着物的，土地管理部门有权责令停止施工。

第三章调解和处理

第二十四条土地管理部门对受理的土地权属争议案件，应当在查清事实、分清责任的基础上先行调解。

第二十五条调解应当符合自愿、合法的原则。

第二十六条调解达成协议的，应当制作调解书。调解书应当写明：

(一)当事人的姓名或者名称、法定代表人姓名、职务；

(二)争议的主要事实；

(三)协议内容及其他有关事项；

调解书经当事人签名或者盖章，调处人员署名并加盖土地管理部门的印章后生效，具有法律效力，作为土地登记的依据。

第二十七条调解未达成协议的，或者调解书送达前一方或者双方反悔的，土地管理部门应当及时提出处理意见，报人民政府作出处理决定。

第二十八条处理决定应当包括以下内容：

(一)当事人的姓名或者名称、法定代表人的姓名、职务、地址；

(二)处理的认定的事实、理由和要求；

(三)处理认定的事实和适用的法律、法规等依据；

(四)处理结果；

(五)不服处理决定申请行政复议和向人民法院起诉的期限。

第二十九条当事人对处理决定不服的，可以依照《行政复议条例》或者《中华人民共和国行政诉讼法》申请行政复议或者提起行政诉讼；期满不申请复议，也不起诉的，处理决定即发生法律效力，作为土地登记的依据。

第三十条下级人民政府土地管理部门负责办理的土地权属争议案件，应当在作出处理决定后三十日内将处理决定书报上一级人民政府土地管理部门备案。

第三十一条上级人民政府发现下级人民政府作出处理决定确有错误的，可以纠正或者要求下级人民政府重新处理。

第三十二条调处土地权属争议需要重新确认所有权和使用权的，由县级以上人民政府确认所有权和使用权，核发土地证书。

第三十三条土地管理部门在办案过程中发现受理的案件不属于土地权属争议案件，属于土地侵权或者土地违法案件的，应当依照土地侵权或者土地违法案件的有关规定处理,

第四章奖励和惩罚

地权范文篇6

下乡调查之前，先去了开罗老城区古老的教堂参观，那附近就有一片埋葬基督徒的“死人城”。街道与普通社区相似，有些作为坟墓使用的“住宅”相当漂亮；唯一不同的是相对比较安静，因为“住宅”里基本上没有活着的人。但是，在大路边的那些更大规模的埋葬穆斯林的“死人城”却炊烟袅袅，一派生机，在大片不要钱的死人宅邸里居住了成千上万的穷人。

尽管开罗人口已经超过1600万，占全国7000万人口的20%以上，而且郊区无规划的密集楼群摩肩接踵地不断扩张蔓延，还是不断有更多贫苦农民流人这个超大城市中心区，使得开罗的“死人城”已经演变成越来越大的贫民窟。甚至政府都不得不承认住在“死人城”的贫民的基本权利，出资为“死人城”修建电力和上下水设施。现在，“死人城”已经成为连旅游手册都介绍给国外游客参观的景点之一。

二、地权冲突所在地简介

迪克纳斯镇属于达卡利亚省(Dikemes，Dakaliaprovince)，位于开罗东北150km之外的尼罗河三角洲平原上。从开罗汽车站搭乘小巴或7座轿车需要两个多小时，每人只要付8个埃镑(1埃镑约合0.188美元)，约合1.5美元。

这一路上很少见到交通标志，却至少看到5个持枪武警的检查哨卡。据当地人解释，这不表明治安情况不好，埃及虽然小偷小摸或其他刑事案件不少，但却很少有武装团伙犯罪；之所以城市乡村到处设立武警哨卡，可能是由于自从1981年埃及前总统萨达特遇刺身亡后开始执行的《紧急状态法》延续了25年至今仍没有发生改变。

沿途观察，到处绿野青葱，阡陌纵横，田园风光，美不胜收。延续了几千年的古埃及就开始的尼罗河沿岸的灌溉农业文明，当年没有被罗马占领军改变，现在也没有随资本主义统治全球而改变。其中，维持农业生产力的农田水利基本建设几乎不分朝代、不问意识形态地延续了下来。20世纪50年代开始的提高了农民的积极性，60年代得到前苏联援助开始兴建的埃斯旺大水坝改变尼罗河间隔性泛滥的规律，大约80%的耕地得到防洪灌溉便利之后，农民们得以更滋润地在这个到处肥田沃土、得天独厚的地方繁衍生息，已经发展到了人口过度密集的程度——尼罗河三角洲人口占全国的94%。随着埃及农业的产量明显增加，工业化和城市化也得到发展；但由于没有计划生育政策，人口增长达到50年代的3倍。傍水而居的村镇普遍把生活垃圾直接倾倒入河，而人畜饮水、洗衣、洗菜也都在这同一条河里，再加上到处可见的建筑垃圾，污染情况惨不忍睹。

三、背景及其地权纠纷进程

埃及在阿拉伯世界之中属于工业化程度较高和民族资产阶级形成较早的国家，早在19世纪初叶就开始了军事集权制度下的工业化进程，并据此在19世纪上半期利用土耳其奥斯曼帝国衰变之机打进中东，成为横跨亚非大陆的阿拉伯强国；随后，却在英国、法国等欧洲主要帝国主义列强的干涉下迅速演变为殖民地。

第一次中东战争失败之后，纳赛尔上校利用败军内部民族主义情绪化倾向，领导了争取民族独立的斗争；1954年正式独立。随即，埃及也如大多数反殖民主义斗争中诞生的民族国家兴起之初那样，开始推行。埃及虽然独立时只有约2500万人口，但农业资源极度稀缺——耕地仅占国土面积的4%，其中2／3集中在尼罗河三角洲平原。这种失衡的经济地理条件，本来就会造成区域差别和贫富差距。

之前的埃及与其他殖民地国家情况类似——大地主良田千顷而无地农民比比皆是。据说，200多户大地主占地竟然是埃及农地的一半，其中皇室贵族最多一户占地多达15000hm2(相当于中国中部地区一个20万人口县的耕地)。

埃及独立之后建立了农业部下属的推行的部门——“农业改革署(AgricultureReformation)”，国家也出台了相关法令，主要是规定地主占地不得超过200费丹(1费丹=0.42hm2)，同时允许将不超过100费丹的土地分给子女，地主将超额的土地分成小块(每块约2～5费丹)售予占地不足10费丹，直接务农的农民，但不得售予四辈之内的亲属，超出的部分由政府全部征收。1961年的第二次《法》规定地主占地不得超过100费丹，全家占地不得超过200费丹；1969年的第三次《法》规定地主占地不得超过50费丹，全家占地不得超过100费丹。

同时规定：法定最高的租金不得超过原来土地税的7倍，租种期不得少于3年。

政府征购土地的方式是，按照土地买卖和租赁的惯例，地租以地税的7倍价格计算，地价以地税的10倍价格计算，即地价相当于地税的70倍。被征地上的建筑物、农机和树木折价赔偿。由于政府规定以1949年的地税价格作为计算标准，因而每费丹土地的价格约200埃镑。政府用年利率3%，为期30年的国债券偿付。

政府将征购的土地分成小块，征购价和15%的附加费出售，每块地的面积根据地质的好坏和购置者的需求限定在2～5费丹之间。购置者在30年内分期偿还所有费用，外加3%的利息。他们不得出售和转租，同时还必须加入合作社。

1958年政府把购置者应付的利息降为1.5%，附加费降为10%，偿付期延长至40年。1961年把购置者应付的地价减免一半，1964年又减去1／4，同时赦免全部利息和附加税。但同期要低价向政府交售粮食、棉花等农产品，以此配合政府从农业提取积累的工业化战略。

50年代政府开始征购棉花和小麦，60年代扩大到大米、洋葱、花生、马铃薯、芝麻、黄麻等农作物。征购的比例按照收成和土质好坏而定。过去棉花交易长期为私人所控制。1961年政府取消棉花交易市场，实行国家专营，推广合作销售制，到1965年全部原棉由合作社代销，从而控制了主要的出口商品。收购价由官方定价，官价一般低于市价和出口价。征购和代购制度在一定时期内对保障出口和城市供应，打击投机倒把，减少中间盘剥，增加资金积累(50年代5%-9%的农业收入用于积累)，对于加速工业发展起到积极作用。

三次，政府总计分配土地约82万费丹，占全国耕地面积656万费丹的12.5%；收益者34万户，约170万人，占1970年1880万农村人口的9%，人均获地2.4费丹。地主户数则明显减少，200费丹以上的地主基本绝迹，小土地占有者的数目明显增加。以前，5000个地主，仅占全国土地占有者总数的2%，占有土地151400费丹，即全国耕地面积的27%，平均占地303费丹，后，占地不足5费丹的农户增加了，他们的土地从原来占耕地总面积的35.4%上升到54.8%，从人均占地0.8费丹增加到1.3费丹。

在埃及学者讨论中认识到，虽然搞了15年，进展缓慢，全国大约300多万农户之中仅有20%得到土地；但毕竟极大程度地缓解了土地占用关系的严重不平等。自耕农数量和占比的增加构成社会相对稳定的必要条件，贫困农民得到小块土地的同时也对国家工业化承担了低价交纳农产品的责任，也是埃及得以通过工农产品剪刀差来推进国家工业化原始积累的基础条件。

笔者在村里访问的农户当年都得到了1～2hm2地主交出的多余土地，每公顷支付了250埃镑。农民所在的迪克纳斯镇当年总共有500多贫困农户得到了土地，但现在又有大约200多农户失去土地。

四、政权更迭之后的地权冲突

1969年第三次《法》虽然进一步降低了地主全家占地的面积；但是，当年纳塞尔去世，他执政时期制定的政策随政权更迭而根本改变。另一个军人萨达特准将取得政权之后，修改了与相关的法律。萨达特政权承认地主作为被冻结的土地所有者的权利——1972年国会承认要对土地被抵押的地主进行补偿，1974年国家最高法院宣布纳赛尔抵押土地的行为非法。随后，政府通过两种途径来解决这个问题：一是国家成立专门的金融委员会对被抵押土地的地主进行补偿。二是承认地主对自己的土地拥有完整的产权。

进入80年代后，农民与地主之间的地权纠纷发生。90年代以来愈演愈烈。因为，一是尼罗河三角洲发现石油资源。二是埃及的工业化和城市化进程明显加快。三是农村经济出现产业化带动的规模种植业和规模养殖业，也形成对土地集中的客观需求(路边到处可见成片种植的柑橘园、菜田和村庄里三层楼的养鸡场，这些都表明农村商品经济发达起来)。主要是在这3个因素共同作用下，导致像迪克纳斯镇这一带的土地平均地租上涨到4000埃镑／hm2，约合700美元；接受笔者凋查的一个维权农户说：油井公司每公顷每年向他支付1万埃镑的地租。

随土地价值升高，当年被迫出让土地的地主后代开始通过法院“依法”收回地权。地主们向法院起诉时，大都能够提供前辈给自己留存下来的前的地权证明文件；而多数农民所有的土地继承自参加了的父辈，完全没有准备应对诉讼的法律文件，何况农民很多是文盲，即使有文件也看不懂。

更为重要的是世界大趋势——当展中国家政府80年代以来普遍按照西方的理念推进以私有化为核心的转轨政策，过去负责的农业改革署如今已然成了帮助地主夺地的官僚机构，加上官员腐败，不给贿赂就拒绝向农民提供当年他们获得地权的文件。这样，导致法院得以“依法”判决农民必须交出土地，甚至连同地面上农民的“非法”建筑——农宅也得无偿交出。这样做虽然可能符合精英集团修改了的法律，也符合规模经营的经济规律；但却会使大批农民成为无地、无宅、无业的绝对贫困人口。

地权范文篇7

第一条为了公正、及时地处理林木、林地权属争议，维护当事人的合法权益，保障社会安定团结，促进林业发展，根据《中华人民共和国森林法》和国家有关规定，制定本办法。

第二条本办法所称林木、林地权属争议，是指因森林、林木所有权或者使用权的归属而产生的争议。

处理森林、林木、林地的所有权或者使用权争议（以下简称林权争议），必须遵守本办法。

第三条处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。

第四条林权争议由各级人民政府依法作出处理决定。

林业部、地方各级人民政府林业行政主管部门或者人民政府设立的林权争议处理机构（以下统称林权争议处理机构）按照管理权限分别负责办理林权争议处理的具体工作。

第五条林权争议发生后，当事人所在地林权争议处理机构应当及时向所在地人民政府报告，并采取有效措施防止事态扩大。

在林权争议解决以前，任何单位和个人不得采伐有争议的林木，不得在有争议的林地上从事基本建设或者其他生产活动。

第二章处理依据

第六条县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。

第七条尚未取得林权证的，下列证据作为处理林权争议的依据：

（一）时期，人民政府依法颁发的土地证；

（二）时期，《中华人民共和国法》规定不发证的林木、林地的土地清册；

（三）当事人之间依法达成的林权争议处理协议、赠送凭证及附图；

（四）人民政府作出的林权争议处理决定；

（五）对同一起林权争议有数次处理协议或者决定的，以上一级人民政府作出的最终决定或者所在地人民政府作出的最后一次决定为依据；

（六）人民法院作出的裁定、判决。

第八条后至林权争议发生时，下列证据可以作为处理林权争议的参考依据：

（一）国有林业企业事业单位设立时，该单位的总体设计书所确定的经营管理范围及附图；

（二）、合作化时期有关林木、林地权属的其他凭证；

（三）能够准确反映林木、林地经营管理状况的有关凭证；

（四）依照法律、法规和有关政策规定，能够确定林木、林地权属的其他凭证。

第九条前有关林木、林地权属的凭证，不得作为处理林权争议的依据或者参考依据。

第十条处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。

第十一条当事人对同一起林权争议都能够出具合法凭证的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属。

第十二条后营造的林木，按照“谁造林、谁管护、权属归谁所有”的原则确定其权属，但明知林地权属有争议而抢造的林木或者法律、法规另有规定的除外。

第三章处理程序

第十三条林权争议发生后，当事人应当主动、互谅、互让地协商解决。经协商依法达成协议的，当事人应当在协议书及附图上签字或者盖章，并报所在地林权争议处理机构备案；经协商不能达成协议的，按照本办法规定向林权争议处理机构申请处理。

第十四条林权争议由当事人共同的林权争议处理机构负责办理具体处理工作。

第十五条申请处理林权争议的，申请人应当向林权争议处理机构提交《林木林地权属争议处理申请书》。

《林木林地权属争议处理申请书》应当包括以下内容：

（一）当事人的姓名、地址及其法定代表人的姓名、职务；

（二）争议的现状，包括争议面积、林木蓄积，争议地所在的行政区域位置、四至和附图；

（三）争议的事由，包括发生争议的时间、原因；

（四）当事人的协商意见。

《林木林地权属争议处理申请书》由省、自治区、直辖市人民政府林权争议处理机构统一印制。

第十六条林权争议处理机构在接到《林木林地权属争议处理申请书》后，应当及时组织办理。

第十七条当事人对自己的主张应当出具证据。当事人不能出具证据的，不影响林权争议处理机构依据有关证据认定争议事实。

第十八条林权争议经林权争议处理机构调解达成协议的，当事人应当在协议书上签名或者盖章，并由调解人员署名，加盖林权争议处理机构印章，报同级人民政府或者林业行政主管部门备案。

第十九条林权争议经林权争议处理机构调解未达成协议的，林权争议处理机构应当制作处理意见书，报同级人民政府作出决定。

处理意见书应当写明下列内容：

（一）当事人的姓名、地址及其法定代表人的姓名、职务；

（二）争议的事由、各方的主张及出具的证据；

（三）林权争议处理机构认定的事实、理由和适用的法律、法规及政策规定；

（四）处理意见。

第二十条当事人之间达成的林权争议处理协议或者人民政府作出的林权争议处理决定，凡涉及国有林业企业、事业单位经营范围变更的，应当事先征得原批准机关同意。

第二十一条当事人之间达成的林权争议处理协议，自当事人签字之日起生效；人民政府作出的林权争议处理决定，自送达之日起生效。

第二十二条当事人对人民政府作出的林权争议处理决定不服的，可以依法提出申诉或者向人民法院提起诉讼。

第四章奖励和惩罚

第二十三条在林权争议处理工作中做出突出贡献的单位和个人，由县级以上人民政府林业行政主管部门给予奖励。

第二十四条伪造、变造、涂改本办法规定的林木、林地权属凭证的，由林权争议处理机构收缴其伪造、变造、涂改的林木、林地权属凭证，并可视情节轻重处以1000元以下罚款。

地权范文篇8

“三农”问题的症结是农民的土地权利问题，这已是不争的事实；解决这一问题的基本目标是还权于农民，保障农民的土地权利，这似乎也没什么异议。但是，通过什么样的途径实现这一基本目标，却是众说纷纭。本文将提出本人的一些粗浅认识，供探讨。

谈到中国农村土地问题，必须有两点基本认识。首先，土地权利是农民的基本经济权利，是因为土地所具有的两种基本功能。一是其生产功能，即农民通过土地的耕作生产人们所需的食物；二是土地作为不动产的财富功能，即农民通过土地的市场交换，无论是农用目的的流转或者是非农目的的转用，使土地具有货币价值。近年来所强调的土地的社会保障功能，也完全基于土地的这两种基本经济功能。也就是说，土地生产功能和财富功能的大小，决定了其保障功能是否能真正起到保障作用。假如这一说法成立，那么，我们农村土地的政策法律设计必须着眼于如何提高土地的这两种功能。

第二，无论中国的经济如何发展，科技如何进步，从事农业的农民人数如何减少，中国的绝大多数耕地必须用于农业。这是中国固有的基本国情所决定的，因为中国的粮食安全问题不能成为他国制约中国的工具，同时他国也难以大量提供中国所需要的食物。将这一基本国情纳入我们对中国土地问题的探讨，必然得出这一结论：中国目前有18多亿亩耕地，尽管再拿出一两亿、两三亿亩耕地用于城市化和工业建设也许还可以承受，但中国绝不可能将其大多数耕地转为非农用途。这一现实告诉我们，谈到中国的农村土地制度改革，必须立足于增强大多数中国农村土地的农用生产功能和农用市场价值。当然，征地制度的改革非常重要，但是必须注意到，无论怎么改革，涉及的可能仅仅是十分之一左右的耕地；决不能就此设想中国的多数农村土地都可以拿出来进行非农流转或非农抵押，决不能就此推出这样的结论：只要还权于农民，全国农民都可以通过卖地或抵押农地谋取非农用途利益。

那么，应该如何在中国基本国情之下提高农村土地的生产功能和财富功能呢？有人提出土地私有是根本的途径。不否认，土地私有再加上有效的执法体系可能保护农民的土地权利，但同样也要看到，土地私有并不是保护农民土地权利的惟一途径；相反，如果没有相应的法律措施和执法体系，相应的权利并不能得到保证。俄罗斯在前苏联解体之后实行了土地私有化，但是到今天为止，很少有农民像全中国农民那样建立起高效率的私人农场。其重要原因之一，就是农民要从原国有或原集体农庄中拿出私有的土地份额、拿出哪块地来建立私人农场，必须要经过其他原农庄庄员的同意。我国的香港从未采用法律意义上的完全农地私有，香港农民拥有的是50年农地使用权，但由于这种使用权的稳定和香港执法体制的完善，农民的土地权利并没有因为土地所有权的公有（回归之前是英王所有）而受到损害。

显然，农村土地两大功能是否能得到增强，关键并不在于所有权是否在法律上私有，而在于所蕴含的各种权利是否稳定。衡量土地权利是否稳定，有三大标准。一是权利的广度，即在占有权、使用权、受益权、排他权、处分权等等权利中，权利人持有多少。二是权利的期限，期限越长权利越稳定。三是权利的保障，即权利的广度和期限是否得到法律的认可，受到有效执法的保障。

中国的农村土地制度改革没有走俄国土地私有的道路，而是通过弱化农用土地集体（或村社）所有权和强化农民的农用土地“私有”承包经营权来还权于农民，通过一连串的政策法律来稳定赋予（或者说还给）农民的土地权利。划时代的农村土地承包法正是这一主导思想下的产物。承包法让农民享有为期30年的广泛土地权利，并且规定除极个别特殊情形这些权利在30年内不得调整。遗憾的是，这一法律在全国相当多地区没有得到有效的实施，其主要原因就是村集体组织不愿放弃对农民土地的控制，其主要表现形式是村集体组织置承包法于不顾任意对农民30年承包地进行调整。有专家认为，承包法涉嫌“违宪”，因为它剥夺了集体所有权的行使，要求集体必须把承包经营权从所有权中分离出来交给农民，而且30年内不得调整。这样的指控，至少是缺乏常识。

国家有权通过法律对所有者的土地进行规范，对其用途进行限制，在土地所有权上设立某些特定的权利，或者对某些土地权利进行限制，这一原则为世界所公认。判断涉及所有权的某一法律是否违宪，关键并不在于法律是否对所有权进行了限制，而是看这种限制是否符合公共利益，是否对所有权人造成实际上的伤害，如果有了伤害，是否有公平的补偿。农村土地承包法在集体所有权上设立了30年承包经营权，这符合广大农民的利益，否则，中国的农村改革本身就是违宪，因为它打破了集体所有制的一统天下，以外来的国家力量把所有权与使用权分离，把土地使用权分给了农民。它剥夺了所有权人的利益吗？既然农村土地由农民集体所有，承包法不过是从法律上将所设立的承包经营权交给全部所有人而已，没有任何伤害。不可否认，现行的征地法律给予国家“低进高出”的权力，有剥夺集体所有权之嫌，但征地问题不是承包法的调整范围；如果说违宪，那也是征地法律违宪，不能因之而断言承包法违宪。一句话，不能将征地法律与承包法混为一谈。

强化集体对其农用土地的所有权或控制权能解决对农民土地的侵权行为吗？多年的实践证明，对农用土地而言，集体组织是最大的侵权者。1980年代中后期全国农村普遍采用的“大调整”、1990年代中期盛行的“两田制”、1990年代后期出现的“返租倒包”、超标预留机动地、借口“村规民约”强行收回结婚离婚妇女承包地等等侵权行为，哪一件不是集体组织为始作俑者？哪一件不是中央明令禁止或限制、但集体组织置若罔闻一意孤行之举？

地权范文篇9

另一方面，广东近日出台《珠江三角洲城乡规划一体化规划(2009-2020年)》，欲打造世界级城镇群，为配合这一规划，广东将在地方政府的事权上进行改革，比如对经济发达、城镇密集地区的城市，适时撤销镇一级行政区划，设立街道办事处，以强化城市的统筹协调能力；通过扩权强镇等方式，赋予更多行政资源；加快推进城市(镇)增长区行政管理体制的转型，城市(镇)增长区的乡镇管理机制转变为现代城市管理体制(8月17日《南方农村报》第7版)。

这两个地方的改革显示了在不同的社会、经济条件下，两种不同类型的乡村地区、乡村居民城镇化的模式。

城镇化是文明演进的自然趋势，现代工商业的发展会加速这一趋势。城镇化的本质是原来生活在乡村的人口，逐渐过上城镇式生活。很多人错误地以为，城镇化就是造城。这当然是正确的，但仅此是不够的。如果我们从人的角度来观察，则城镇化的真实含义其实是，居民可以更为便利地得到一组公共服务和公共品，享受现代技术所保障的生活上的便利。为了较有效率地获得这种便利，人们才需要集中起来，形成地理上的城镇。但是，随着社会财富的增加，这些公共服务和公共品也完全可以延伸到乡村地区。换言之，生活在乡村地区的居民，也完全可以过上城镇式生活。

据此，城镇化其实可以在两个方向上演化：第一个方向就是人们熟悉的城镇化，即人口聚集于城镇。过去二三十年来，随着工业化的高速发展，珠江三角洲已经出现了大量这样的人口聚集区，现在这些聚集区的建制通常是镇。这些镇已经具有城市的“质料”，政府现在应当做的事情是，让这些“半城市”成长为城市。目前进行的简政强镇具有这个意图，但还不够充分。应当考虑突破现有行政建制，设立“县辖市”，享受目前建制市的政策，使之成为经济、社会、文化的中心，乡村人口可以逐渐聚集于此，实现城镇化。

不过，这并不意味着全中国所有农民都必须进入城镇居住，即便在珠三角地区，更不要说在广东广大地区，必然会有一部分农民不愿进城居住。从文化角度、从社会角度看，保持大量地区为乡村地区，也是完全有必要的。在内地广大地区，事实也肯定会如此。

但这些农民不能因此被排斥在城镇化之外，这也就需要另外一个方向的城镇化，即透过某种制度变革，让城镇式公共服务和公共品向乡村地区渗透、延伸，让农民也可以享受到现代的种种便利。山东诸城进行的试验，大约具有这样的意图。至少从新闻报道看，政府设立社区，似乎有助于农民获得更多公共服务和公共品。公务员之家:

应当说，广东、山东两种不同类型的变革，都有可取之处，它们构成乡村城镇化的两条不同路径。不过，这两处改革也都涉及一个核心问题：农民土地权益的安排。在这方面，人们有理由保持警惕。因为，中国各地各级政府已经把经营土地的把戏玩弄得十分顺手，他们现在进行各种改革，也很有可能是把原来在城市玩的经营土地把戏，搬到农村上演。如果是这样，乡村居民将难免收获他们不想得到的结果。

地权范文篇10

农民的“土地权益”与农民基于土地的“权益”

虽然农民土地权益问题早已为人们所关注，但是，至目前为止，“农民土地权益”术语本身却仍未有一个明确的定义：一方面，从法律规范层面来讲，“农民土地权益”尚未成为一个法律概念；另一方面，从学术研究层面来看，大部分学者都是把“农民土地权益”当作一个不言自明的概念来使用。而就已有的一些少量关于“农民土地权益”概念之观点而言，其主要包括两种情况：一是从农民的“土地权益”（限于物权体系内）视角出发，主张农民土地权益是指农民所享有的物权体系内的土地权益。例如，有观点认为，“农民土地权益是指以农村土地作为财产客体的各种权利的总和，包括土地所有权、使用权、收益权、处分权等。”[3]二是从农民基于土地有的“权益”（不限于物权体系内）出发，主张农民土地权益是指农民基于土地所享有的全部权益。例如，有观点认为“，‘农民的土地权益’是指农民围绕土地所产生的并且应当享有的一系列民主权利与获得物质利益权利的总称。”[4]哪一种观点才能够真正反映“农民土地权益”的本质属性？目前“，土地权利”或“土地权益”往往是指权利人按照法律规定直接支配土地的权利，如土地所有权、土地使用权、地役权、租赁权和耕作权等[5]。中国《物权法》所明确规定的土地权利就主要包括土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权和地役权等权利。因此，相对而言，由于“土地权益”往往专指不动产物权体系内的系列性权利，随之，农民土地权益的含义自然也就将被局限于物权体系内。但是，在中国大陆地区的特定场景下，尽管农地的所有者不是农民，但是对于其实际占有者———农民来说，土地所承担的绝不仅仅是经济功能，更多的还是生存功能和发展功能。如此一来，农民基于土地所享有的权利，就必然包含有生存权、居住权、发展权和环境权等诸多事关农民生死存亡的权利，而且，不容否认的是，这些权利又恰恰都属于基本权利，因此将农民土地权益仅局限于物权体系内的观点就存有严重缺陷。更为关键的是，该种观点不仅与事实不符，甚至还会给无止境地征收农村土地提供了一种理论借口，即只要给与农民足够的经济补偿，就可以无限制地进行征地。由此可见，就概念上来看，农民土地权益应是指农民基于土地享有的权益；而从外延上来看，农民土地权益既包括农民基于土地所享有的经济、政治、社会和文化等实体权益，也包括农民为保护前述实体权益所享有的程序权益。

农民土地实体权益与农民土地程序权益的真实存在

如前所述，农民土地权益主要包括两个方面的内容：一是农民土地权益中的实体权益，笔者将其称之为农民土地实体权益；二是农民土地权益中的程序权益，笔者将其称之为农民土地程序权益。其中，农民土地实体权益主要包括农民土地经济权益、农民土地政治权益、农民土地社会权益和农民土地文化权益等内容。具体来说，农民土地经济权益主要包括农民土地承包权、农民土地使用权、农民土地收益权和农民土地受偿权等；农民土地政治权益主要包括农民土地信仰权、农民土地知情权、农民土地参与权、农民土地决策权和农民土地监督权等；农民土地社会权益主要包括农民土地就业权、农民土地生存权、农民土地居住权、农民土地发展权和农民土地环境权等；农民土地文化权益主要包括农民基于土地享有农村的物质文化、制度文化、心理文化，以及农村文化产品的权利。此外，就农民土地程序权益来看，其主要是指因保障农民土地实体权益而自然延伸出来的权益，如农民土地纠纷行政裁决请求权和农民土地纠纷司法裁判请求权等。现实中，尽管农民土地经济权益依然没有得到有效的保障，却也基本得到一致的承认，与此相反，农民土地政治权益、农民土地社会权益和农民土地文化权益，以及农民土地程序权益等却往往受到了忽视。本文以当前农村土地征收实践中存在的农民土地权益受侵情况为例，论证权益存在的真实性和亟待保障的迫切性。第一，农民土地政治权益未得到充分的保障。首先，在审批征地方案阶段，针对是否同意征收农村耕地的问题，农民的决定权未受到尊重。因为《土地管理法》第45条规定，农村耕地征收是由国务院或省、自治区、直辖市人民政府单方批准的，其无需听取农民和农民集体的意见。其次，在公告征地方案阶段，针对是否同意耕地征收方案的问题，农民的参与权也缺少保障。因为《土地管理法》第46条规定在此阶段，农民仅享有耕地补偿的登记权利，对于耕地征收方案并无参与权和话语权。最后，在批准补偿方案阶段，针对补偿标准过低问题，农民的话语权也未受到重视，因为《土地管理法》第47条规定，耕地补偿标准是由征地机关单方面决定的，农民并不享有参与确定具体补偿标准的权利。第二，农民土地社会权益未得到充分的保障。首先，征收农村耕地使得农民失去就业岗位而影响了农民的就业权。事实上，绝大部分农民在被迫转岗的过程中，也的确因缺乏足够的技术而处于就业市场的末端。其次，征收农村耕地损害了农民的生存保障权，因为征地使得农民失去了土地这个最基本的生活保障。实践中，由于征地补偿费用较低，且农村社会保障水平依然比较落后，不少失地农民的生活处境不仅没有因为征地而提高，反而呈现出“开倒车”的趋势。再次，征收农村耕地损害了农民土地发展权，因为当农民失去土地时，其也就失去了基于土地所享有的发展机会。例如，《土地管理法》第47条所规定的耕地征收补偿目标仅是为了“使需要安置的农民保持原有的生活水平”，而未将农民及其家庭的长远生计和今后发展考虑在内。再如，事实上，由于中国实行的是国家垄断土地一级市场的征收制度，即政府往往以较低的补偿费来征收农村耕地，然后再以高出原补偿费许多倍的价格卖出[6]，如此一来，就使得农民无法分享到土地的增值收益。复再次，个别征地机关强行以低价征收农村宅基地的行为，也势必损害了农民土地社会权益中的住房保障权。最后，征收农村土地也必将会损害到农民的环境权。一般情况下，相较于市民而言，农民可以接触到更洁净的空气、更清洁的水、更充足的阳光和更美的自然风景，但是，一旦农民的土地被征收，农民被迫住进城市之后，其本应享有的环境权自然也就受到了影响，因为，不仅其无法继续享受农村特有的清新环境，而且也无法继续享受鸡鸣犬吠、炊烟袅袅和空旷山野等农村的特有美景。但是，就现有的征地补偿制度而言，农民基于土地享有的就业权、生存权、发展权、居住权和环境权等社会权益，并没有被纳入到征地补偿范围中，因为《土地管理法》第47条所规定的征地补偿范围仅包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费这三个方面的物质损失，由此可见，农民土地社会权益并未得到充分的重视和保障。第三，农民土地文化权益未受到充分的保障。首先，由于农民对耕地和宅基地都有着深深的依恋和归属等文化性情感，因此当耕地，尤其是宅基地因征收而被铲平时，其心理所受的创伤应该是相当严重的。毕竟失去了土地，往往也就意味着失去了村落、宅、祖居、井、服饰和食器等诸多凝聚历史文化的物质载体。其次，当农民因征收而失去了全部土地的时候，这也就意味着其基于土地而形成或养成的安逸、稳定和安全等心理和吃苦耐劳、坚忍不拔和忍辱负重等性格将受到影响。如此一来，这势必又使得农民的心理文化和以此为基础的农村文化将受到一定程度的影响。再次，当农村耕地或宅基地被全部征收的时候，对农民来说，这也就意味着其将彻底失去在农村生活的机会、失去基于土地而养成的生活习惯和生产方式。随之，农民不仅无法继续欣赏到早已习惯的地方戏曲和武术表演等农村文化产品，而且还往往会在语言、饮食、起居、习俗和礼仪等方面出现文化适应上的困难。对此，正如有观点所言，“村落终结过程中的裂变和新生，也并不是轻松欢快的旅行，它不仅充满利益的摩擦和文化的碰撞，而且伴随着巨变的失落和超越的艰难。”[7]但从现实情况来看，农民土地文化权益显然还没有得到足够的关注，因为，不仅征地补偿范围中不包括对该权益损失进行的补偿，而且失地农民因文化适应困难而引发的心理问题也未得到足够的关注和治疗。第四，农民土地程序权益缺乏应有的法律保障。目前，对于中国大陆地区的农民而言，不仅征地程序不是一种完全的参与型程序，而且针对征地纠纷的诉讼救济机制也不健全。例如，尽管农民对征地方案不满意，却始终无力阻挡征收的进程。从表面上看，也许是某些征地机关过于急躁，没有依法办事，但是，究其根源还是在于农民土地权益诉求机制不健全，尤其是司法救济权没有得到足够的保障。例如，根据《行政复议法》第30条第2款的规定，农村集体或农民可以对国务院、省、自治区、直辖市人民政府做出的征用土地的决定提起行政复议，但行政复议决定却是最终裁决。再如，根据《土地管理法实施条例》第25条第3款的规定，农民对农地征收补偿方案和安置有异议的，由县级以上地方人民政府协调和裁决，即使农民对协调和裁决的结果仍不满意的，也不得影响农地征收工作的正常开展。另外，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第1条第1、3款和第24条的规定，人民法院应当受理农民针对承包地征收补偿费用分配不均所提起的诉讼，但却不受理农民就用于分配的土地补偿费数额所提起的诉讼，即土地补偿费“分不分”和“拿多少出来分”等问题，因属于村民自治的范畴，故不属人民法院的受案范围。

农民土地权益与基本权利谱系的契合

目前，虽然理论界和实务界均未就并非本土概念的“基本权利”形成一个统一的标准性定义，但却也在一定程度上达成了共识：就内容体系来看，基本权利不仅包括生存权、政治权、经济权、社会权和文化权等实体性权益，也包括相关的程序性权益和救济性权益[8]；就主要特征来看，基本权利对于公民来说具有不可或缺性和不可转让性等特质。总之，基本权利是人们在经济生活、政治生活、社会生活和文化生活中所享有的一些不容剥夺的根本性权利[9]。由此可以清晰地看出，农民土地权益与基本权利的概念和特征都是相吻合的，这也证明了农民土地权益也是一种基本权利，而且是农民基于土地所享有的基本权利。因为，对于农民来说，农民土地承包权、农民土地知情权、农民土地决策权、农民土地就业权、农民土地生存权、农民土地生活权、农民土地环境权和农民土地文化权等实体权益，以及以裁判请求权为主要内容的农民土地程序权益，都属于不可或缺的根本性权利。事实上，目前中国也已在不自觉中将农民土地权益视为农民的一种基本权利。例如，《国家人权行动计划（2009－2010年）》就专门规定了农民土地权益保障问题，即“依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给予农民集体和被征地农民合理补偿，并解决好被征地农民的就业、住房、社会保障问题。”此外，由于农地不仅关系农民自身的生存和发展，也关系其后代的生存和发展，因此农民土地权益也就是一种代际权益，而这无疑更能证明农民土地权益是农民所享有的一种基本权利。不过，需要说明的是，农民土地权益是基本权利，并不意味着农民土地权益中的所有内容均具有基本权利属性，例如农民的土地使用权和土地收益权就不属于基本权利的体系，而是由民事法律关系所调整的财产性权益。既然，农民土地权益在整体上属于农民所特有的基本权利，而基本权利又属于典型的公法性权利，因此农民土地权益自然也就具有了公法性质，农民土地权益保障问题自然也就是一个如何限制公权力的公法问题。