补偿立法范文10篇

补偿立法范文篇1

一、财政补偿的理论依据及其立法规范的必要性

对基于社会公共利益等而由政府给予受灾或受损方经济补偿，有其充分的理论依据。从经济学的角度来说，既然为社会提供安全、良好生态环境等是政府应当提供的公共产品，那么其费用或损失理应由政府财政来承担。这实际上是政府在市场经济条件下应当履行的一项义务。从法律的角度来说，这是平等、公平原则的要求。平等、公平是法的一个重要的价值理念，既然某一群体为社会公共利益作出了牺牲、遭受了损失，就理应获得相应的补偿。按照自然法的理念，每一个人应在平等范围内担负着普遍的社会义务，当特定主体为大众做出了某一不可期待的牺牲时，只有补偿才能使个别主体牺牲的不平等性转变为平等；由于补偿是建立在立法者为促进较高利益而为原来利益重新分配的基础上，所以，补偿原则可平衡两种利益的失衡。这意味着，某人获得了特别利益，自应负担由补偿产生的不利益。如此，法律的平衡原则才能得以贯彻。例如作为生态屏障的经济相对欠发达西的南地区，承担着比环杭州湾和沿海更大的保护生态环境的责任，要求它限制发展环境容量资源依赖型产业（污染严重的产业），如果不给予其以相应的经济补偿，不仅对其来说是不公平的，而且这样一种保护生态环境的责任也不可能长期维系。更进一步说，补偿制度实际上可以视为民法原理在行政法领域的、在公共管理领域的特殊延伸。实行国家补偿制度，不仅仅体现了对相关利益群体的经济利益的补偿，更彰显了对公民权利的尊重和维护的法治理念。

反观我国相关立法，未通过立法的形式建立起统一的财政补偿制度，有些虽然已经规定补偿制度，但尚存不少问题。概括起来，我国财政补偿制度所存问题主要表现在以下几个方面：

一是相关补偿的规定零散、不系统。据不完全统计，目前《中华人民共和国防洪法》（以下简称《防洪法》）、《中华人民共和国野生动物保护法》（以下简称《野生动物保护法》）、《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国防震减灾法》、《中华人民共和国戒严法》、《中华人民共和国中外合资经营企业法》、《中华人民共和国国防法》等对此作出了规定。例如《防洪法》第7条第3款规定：“各级人民政府应当对蓄滞洪区予以扶持；蓄滞洪后，应当依照国家规定予以补偿或者救助”，第32条第2款规定：“因蓄滞洪区而直接受益的地区和单位，应当对蓄滞洪区承担国家规定的补偿、救助义务。国务院和有关的省、自治区、直辖市人民政府应当建立对蓄滞洪区的扶持和补偿、救助制度。”又比如《野生动物保护法》第14条规定：“因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿。补偿办法由省、自治区、直辖市政府制定。”从上述规定来看，均过于原则，不具有实践的可操作性。

二是应该补偿的没有规定，导致受损者利益得不到补偿或出现补偿的随意性。例如《环境保护法》未对因生态环境保护而退耕还林、退耕还湖的作出补偿规定；又比如《动物防疫法》未规定因国家实行强制灭杀而致损失的补偿。

三是补偿的主体、原则、方式、程序等缺乏法律规定。在公共危机、洪水灾害等发生后，对因维护社会公共利益、国家利益而致损害的，应当由谁补偿，又按照什么原则、方式、程序补偿，目前并无法律规定。例如，《防洪法》强调了有关人民政府做好救灾事宜的责职所系，强调了重点水利防洪工程由中央财政支付修复或重建资金，但对于因承担分洪任务而作出重大牺牲的农民群众的财产损失的补偿（包括补偿的范围、内容与标准以及由谁出资赔偿）问题，现行《防洪法》的相关法条是缺席的。如就补偿的主体而言，从实践来看，有的是由中央财政补偿，有的是由中央和地方财政共同补偿，也有的是由地方财政来补偿。而有的应当由中央财政补偿的却由地方财政承担，我国《野生动物保护法》第14条规定：“因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其它损失的，由当地政府给予补偿”。值得一提的是，我国绝大多数自然保护区和天然林保护区都位于经济比较落后、人民群众生活贫困的地区，地方财力十分有限，让财力捉襟见肘的地方政府来承担对受害、受损农户的补偿和扶持发展责任，自然也就很难落实。与此同时，有些受益地区却未为此承担任何代价，这显然不合乎公平原则。就补偿的标准而言，则因各地财力不同而有较大差异。例如，广西对高致病性禽流感疫区三公里范围扑杀家禽的损失给予补偿的标准为：每只鸡补偿25元，每只鸭补偿15元。而湖北每只鸡补偿15元，每只鸭补偿18元，每只鹅补偿20元，每只鸽子补偿5元。而有的地方补偿则较低，在云南省，被捕杀的鸡苗0.5—1元，中鸡3－5元，大鸡补助8－10元。

四是有些规定不尽合理，未能体现对灾民或受损方利益的有效保护。补偿不足，是目前存在的主要问题。例如，近十年来，随着各种类型、不同级别的自然保护区不断增多，保护措施日趋完善，西双版纳傣族自治州境内亚洲象、野牛、野猪、黑熊等野生动物得到有效保护，数量增加。但这些动物伤人损物的事件随之频繁发生，特别是近几年来频繁、大规模发生的亚洲象肇事，令人触目惊心。这些肇事者成群结队，肆无忌惮地闯入村庄，吃光田地里的庄稼，毁坏即将开割的胶园，村庄一片狼藉，庄稼绝收。据统计，1991年至2002年，全州由于亚洲象、野牛、野猪、黑熊、猴等野生保护动物肇事累计损失粮食5897万多斤，甘蔗35834吨，经济作物（主要是橡胶）181万多株，牲畜4337头，人员伤亡75人（死15人，伤60人），直接经济损失高达8937万多元。其中2002年一年间，全州有34个乡镇、158个村民委员会、775个村民小组、16547户家庭受灾，直接经济损失达2379万多元，为历年受灾之最。从1991年至2001年，当地林业部门共向受害群众支付各种补偿费624万元，相当于受害群众实际损失的9.51％；2002年共支付各种补偿费102万元，仅相当于受害群众实际损失的4.29％。又比如，现行政策规定，农民退耕1亩（0.067hm2）坡耕地，国家每年补助100公斤原粮，补助期为5年（虽然中央有更长期的考虑，讲过“5年不行8年，8年不行10年”，但作为地方政府，在中央没有明文规定出更长的期限时，目前只能按5年向群众进行宣传）。从目前的宣传动员情况来看，农民感到由于退耕还林而造成的利益损失在两个方面不能得到充分的补偿。一是相对目前的土地收益而言100公斤的粮食补助偏少；二是对5年之后的生活保障普遍感到担忧。

五是补偿的随意性、非长效性。也正是由于我国制定有关补偿的法律规范，未就补偿的原则、标准、方式、程序作出规定，使得某些能否得到补偿、得到多少补偿均具有不确定性。有的补偿例如对因禽流感而遭捕杀的补偿成为特殊情况下的“特殊处理”，多少有点“法外施恩”的味道，还缺乏作为市场经济条件下必不可少的利益平衡、利益维护、民众权益保障的长效机制。

六是救济程序缺失。获得补偿是受损者应享有的一项权利，但在我国，因缺少这方面的法律规范，使得不能行使补偿权的受损者难以获得相应的法律救济。这有悖于“有权利即有救济”的现代法制原则。

上述问题的存在，究其原因虽然比较复杂，例如我国财力较弱尤其是地方财政困难等。但我们认为，最重要的是相关理念的欠缺，这就是在市场经济条件下，提供公共产品或公共服务是政府义不容辞的义务和责任。与此相对应，人民则享有要求政府提供包括安全保障、优良环境在内的公共产品和公共服务的权利以及在因基于社会公共利益、国家利益而致损害情况下获得经济补偿的权利。政府基于社会公共利益而采取某种措施，维护的是大多数人的利益，其行为的正当性无可非议，但决不意味着另一部分人群的利益就可以受到漠视。按照罗尔斯的观点，社会公正既不容许为了少数人的更大利益而牺牲多数人，也不容许为了多数人利益或者社会整体而牺牲少数人。为协调不同人群的利益冲突和矛盾，实行财政补偿则是唯一的选择。这也是平衡协调的经济法原则的具体体现。亦即有利于实现公共利益和个人利益的的有效平衡。这样，不仅有利于防范公共危险、公共危机，更有利于培养社会公众的社会责任心以及对政府的信任，从而形成良好的利益互动机制，形成应对公共危机等的高效运转的社会机制。

从国外来看，世界上许多国家都以宪法明确规定政府的补偿责任。美国宪法规定，凡私有财产，非有适当补偿，不得收为公用。日本宪法规定，私有财产，只有在正当补偿之下，方得为公共利益而使用。补偿后，予以公用征收。”《世界人权公约》第8条规定，人人于其宪法或法律所赋予之基本权利被侵害时，有权享受国家行政法庭之有效救济。为使财政补偿有法可依并使其规范、有序进行，我们认为，用立法对财政补偿进行规范则显得尤为必要。在这方面，目前已经引起了全国人大代表的关注。例如宋集思等35名代表提出：三峡工程、南水北调、西电东送等水利、水电工程涉及数百万移民。这项工作既要考虑国家综合发展的大局，又要维护水利工程移民的后续生存和发展权益，建议制定“大中型水利工程移民补偿法”。

二、财政补偿法律规范的性质

界定财政补偿法的性质，必须对财政补偿的性质作出考查。在此之前，有必要对财政补偿法与转移支付法、行政补偿法、国家赔偿法之间的关系进行研究。

我们认为，财政补偿法不同于转移支付法、国家或行政赔偿法。它们是属于不同范畴、不同性质的法律补偿。首先，《财政补偿法》不同于《财政转移支付法》，后者只是规范中央与地方政府以及地方各级政府之间财政关系的法律。实施转移支付制度的目的，是通过中央财力的转移分配来调节地区间经济发展的不平衡，从而达到运用财政分配职能贯彻中央宏观调控政策的目标。而前者的目的在于平衡不同利益群体的利益，侧重维护受损方的利益。其次，财政补偿法不同于国家或行政赔偿法。国家或行政赔偿，是指国家机关及其工作人员违法行使职权侵犯公民、法人或其他组织的合法权益造成损害的，国家对受害人所承担的也不同于行政补偿法。行政补偿是指行政主体的合法行政行为给行政相对人的合法权益造成损失，依法由行政主体对相对人所受的损失予以补偿的制度。行政赔偿是国家对其违法行为承担的一种法律责任，其目的是恢复到合法行为所应有的状态；而行政补偿则是以法律规定为限，其目的是为因公共利益而遭受特别损失的相对人提供补救，以体现公平负担的精神。

由于财政补偿的主体为国家或者政府，且基于政府的合法行为引起，最终也是由国家财政承担，故我国行政法学界基本上将其纳入到行政补偿的范畴，并认为这方面的法律规范属于公法性质的行政法。对此，我们虽然持赞成之态度，但与此同时，不可否认的是，财政补偿法律规范除具有行政法之性质外，也具有财政法的一些特征，同时也应当受到财政法的规制。例如财政补偿的资金应纳入预算，要受预算法调整；又比如财政补偿资金是否到位、使用是否合法等，也应受财政监督法调整。在市场经济不断发展的今天，社会关系也日趋复杂化、多元化，单纯用依靠某一个法律规范来调整某一社会关系已经不尽现实。

三、财政补偿的基本原则

财政补偿法的基本原则，是国家或者作为国家之代表的政府履行经济补偿责任所应遵循的原则，更是实践中确立财政补偿标准、范围、方式的前提。关于财政补偿的原则，学界鲜有论及。《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》第3条规定：“蓄滞洪区运用补偿，遵循下列原则：(一)保障蓄滞洪区居民的基本生活；(二)有利于蓄滞洪区恢复农业生产；(三)与国家财政承受能力相适应。”比较外国一些国家，大都确立了行政补偿的基本原则，例如德国确立了“公平补偿原则”、日本确立了“正当补偿原则”，美国确立了“公正补偿原则”。我们认为，财政补偿应当遵循以下几个原则：

（一）法定原则

法定原则，是财政补偿所应遵循的一项首要原则。该原则至少包含这样几层含义：第一，补偿是政府应当遵循的一项法定义务，只要符合法定补偿的情形，政府就负有补偿的责任；第二，补偿是受损者所享有的一项法定权利，但这种权利的行使，必须要有明确的法律依据，且不属于政府免赔的范围；第三，法定范围类的补偿应当按照法定的标准和程序进行。

补偿法定原则虽然是对政府和受损者双方的要求，但我们认为，该项原则的确立更多是在于维护受损者的利益，防止政府借维护公共利益而推卸自己应当履行的义务和责任。这在行政权力不断扩展且难以受到制约的情况下，维护社会公众之个人权利，则具有十分重要的意义。但要贯彻财政补偿原则，及时制定我国有关财政补偿的法律规范则属当务之急。

（二）公开、公平原则

财政补偿公开原则，是指补偿的法律依据、补偿范围、补偿标准、补偿方式应当公开进行。公开的目的，一方面在于约束政府的行为，督促政府基于社会公共利益等而使得社会公众受损的情况下，及时履行补偿的义务和责任；另一方面使得财政补偿公开透明，防止补偿的随意性以及“暗箱操作”，以保护社会公众的知情权，便于社会公众对之实施有效监督。

财政补偿公平原则，一方面是指补偿范围、补偿标准、补偿方式的确立，应当合乎公平的理念，切实使受损者的损失能够得到充分的补偿；另一方面是指损失相当者应当获得相等的补偿，不能搞区别对待或对不同的受损者采取不同的补偿标准。

（三）及时原则

财政补偿及时原则，是指对法定范围内的补偿，不论系主动补偿还是申请者申请补偿，政府都应当及时作出是否补偿的决定，并且一旦作出补偿决定，补偿资金应当在尽可能短的时间内到位。特别是诸如洪水灾害等事件发生后，补偿资金是否及时到位，直接关系到灾民的生活能否得到最低程度的保障，关系到社会的稳定。在情况紧急的情况下，政府还可以不受补偿程序的限制，在作出正式补偿决定前，进行先期补偿。

（三）受益者分摊原则

在某些情况下，部分地区或群体在为防洪等目的作出某种牺牲的同时，另外一些地区必然会因此受益。例如，洪水灾害通常有受益区。就抗洪救灾中的分洪而言，中上游地区及群众为分洪作出利益牺牲，下游地区及群众则因此而受益。因此，在强调相关利益补偿资金应当由政府财政承担的前提下，也应当建立上下游地区的相关利益补偿机制。这不仅是公平原则的体现，而且还可以使得受损者能够继续承担基于社会公共利益而应负担的义务和责任。例如，为防止洪水灾害，上游地区就不得不为保护生态环境付出相应的代价，这实际上是要求它牺牲一部分发展权。对牺牲的这部分发展权必须得到相应得补偿。换言之，中下游受益地区应当分担一部分成本，这样才能把生态环境的经济外部性成本内部化，才能保障中上游地区退耕还林还草的积极性。

（四）合理补偿原则

补偿的标准是财政补偿机制中一个重要方面。其如何确立，直接关系到使受损方的受损利益能否得到保障。在我国，除土地管理方面的法律、法规和规章对国家建设征用土地的补偿标准有较为详细的规定外，其他相关法律、法规几乎未对补偿作出规定。财政补偿究竟应采取什么原则，值得探讨。我们认为，财政补偿标准的确立，不仅应考虑到受损方利益的补偿，而且也要考虑政府财政的承受能力。在我国，目前经济发展水平还较低，尤其是地方财政还比较困难，在这种情况下，采取较高的标准，无疑是不现实的。鉴此，我们认为，还是以采取合理补偿原则为宜。亦即一方面应当考虑到我国经济发展水平，另一方面最大限度地补偿受损方的直接损失以及其因此而丧失的发展权。强调合理补偿原则，从另外一方面来说，也体现了对受损者权利的维护。在我国，因得不到补偿或者补偿标准过低而引发的群众上访事件屡见不鲜。

四、财政补偿的主体、对象、范围和标准

（一）财政补偿的主体

政府是财政补偿的主体，这一点确定无疑。但问题在于，应当由哪一级政府来承担财政补偿的义务？从我国有关涉及财政补偿的相关规定来看，不尽相同。有的规定由中央财政与地方财政共同承担，例如国务院2000年的《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》第18条规定：“蓄滞洪区运用补偿资金由中央财政和蓄滞洪区所在地的省级财政共同承担；具体承担比例由国务院财政主管部门根据蓄滞洪后的实际损失情况和省级财政收入水平拟定，报国务院批准。”也有的规定由地方政府承担，例如《野生动物保护法》第14条规定：“因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿。补偿办法由省、自治区、直辖市政府制定。”

上述规定是否妥当，值得商榷。蓄滞洪区运用补偿资金由中央财政和蓄滞洪区所在地的省级财政共同承担，虽符合财政补偿合理原则，但其忽视了受益地区应当承担的财政补偿责任，且蓄滞洪区所在的省大多为经济欠发达地区，由其分担往往比较困难。而《野生动物保护法》的规定，则明显不妥。既然是国家保护野生动物而造成农作物或其他损失，其补偿就理应由中央财政来负担。否则，对这些地区不仅不尽公平、合理，而且也不符合不同公共产品应由不同主体提供的财政原则。保持生态平衡、保护野生动物是保护区所在地政府义不容辞的责任，但由此而带来的损害补偿和扶持发展责任不应该由地方政府这个受害者来承担，事实上它也无力承担，相反应当由国家来承担责任。

关于财政补偿，我们认为，应在区分不同政府责任的前提下确定其承担主体。基于全国性公共利益之需要的，应当由国家补偿，相反可以由地方来补偿。例如，对野生保护动物肇事补偿应实行分级补偿制度，即部级自然保护区野生保护动物肇事，由国家财政负责补偿；省级自然保护区野生保护动物肇事，由省、自治区财政负责补偿；地方级自然保护区野生保护动物肇事，由地方财政负责补偿。与此同时，也应当贯彻前述的财政补偿应遵循的受益原则。

（二）财政补偿的对象

谁有权获得财政补偿亦即财政补偿的对象，我们认为，应当是因政府基于社会公共利益之需要而依法实施某种行为或采取某种措施致损害的特定的公民或组织。在这里，公民或组织主张财政补偿，一是政府基于公共利益而采取的行为必须是合法行为，相反则只能申请国家赔偿；二是必须基于政府的合法行为而致损害；三是不属于政府依法免予补偿的范围。

（三）财政补偿的范围

关于补偿的范围，行政法学界不少学者进行了阐述。例如有的将其归纳为：（1）行政征收或行政征用的补偿；（2）行政主体变更行政活动、行政计划、行政发表、行政合同等政策和行为的补偿；（3）国家危险责任的补偿；（4）公民因保护国家财产或协助执行公务受到的损失的补偿；（5）行政主体限制相对人某些合法权益的补偿；（6）部队军事训练、演习、巡逻、执勤等或戒严、制止骚乱、对付内乱、追捕逃犯等采取其他紧急措施造成部分个人、组织不应有财产损失的，甚至个别人身伤害的补偿。

财政补偿范围的确定，我们认为，既不能失之过宽，也不能过于狭窄。否则，有可能产生财政难以承受或受损者利益得不到补偿的情况。有基于此，我们认为，财政补偿的范围应当包括两个方面：一是应当予以补偿的情形；二是不予补偿的情形。应当予以补偿的范围至少包括以下几个方面：（1）政府为防止公共危机与突发性事件而采取某些措施致使某些公民或组织利益受损。例如突发性的公共卫生危机事件、防洪救灾等；（2）政府基于生态环境、资源以及野生动物保护而使公民或组织受损；（3）国家因对公民或组织财产进行征收或征用而使其利益受损；（4）国家基于军事行动、实施戒严等而使公民或组织利益受损；（5）行政主体因实施合法行为而使相对人利益受损；（3）其他基于社会公共利益而使公民或组织利益受损。至于不予补偿的范围，我们认为主要是受损者违反国家有关法律、法规以及政策规定而致损失。例如《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》第11条规定：“蓄滞洪区运用后造成的下列损失，不予补偿：(一)根据国家有关规定，应当退田而拒不退田，应当迁出而拒不迁出，或者退田、迁出后擅自返耕、返迁造成的水毁损失；(二)违反蓄滞洪区安全建设规划或者方案建造的住房水毁损失；(三)按照转移命令能转移而未转移的家庭农业生产机械和牲畜以及家庭主要耐用消费品水毁损失。

（四）财政补偿的标准

关于财政补偿的标准，目前除《土地管理法》、《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》对此作出规定外，未见其他规定。例如《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》第12条规定：“蓄滞洪区运用后，按照下列标准给予补偿：（一）农作物、专业养殖和经济林，分别按照蓄滞洪前三年平均年产值的50-70％、40-50％、40-50％补偿，具体补偿标准由蓄滞洪区所在地的省级人民政府根据蓄滞洪后的实际水毁情况在上述规定的幅度内确定。（二）住房，按照水毁损失的70％补偿。(三)家庭农业生产机械和役畜以及家庭主要耐用消费品，按照水毁损失的50％补偿。但是，家庭农业生产机械和役畜以及家庭主要耐用消费品的登记总价值在2000元以下的，按照水毁损失的100％补偿；水毁损失超过2000元不足4000元的，按照2000元补偿。”在学界，还有的认为，应予补偿的损害范围不仅应当包括直接损失，还应当包括一定范围的间接损失；不仅应当包括物质损失，也应当包括精神损失。

从上述《办法》的规定来看，一是只补偿直接经济损失，间接损失不赔；二是部分补偿且采用最低标准。虽然补偿不同于赔偿，不能完全适用完全补偿原则，但补偿标准显然过低，受损者例如蓄滞洪区的受损者的利益难以得到有效保障。与此同时，间接损失不予补偿的做法也不尽合适，例如对蓄滞洪区的受损者而言，不仅遭受直接经济损失，而更为重要的是其发展权也因此丧失殆尽。对此不予以补偿，对他们来说，是不公平的。我们认为，财政补偿不仅应补偿受损者的直接经济损失，而且还应当考虑其间接损失。至于精神损失，我们认为，不应当纳入补偿的范围。第一，财政补偿不同于民事赔偿，所以不能适用一般民事赔偿的规则而对精神损害予以赔偿；第二，对精神损失予以补偿，与我国经济发展的水平不相吻合，也会令各级财政难以为继。

五、财政补偿的程序

财政补偿依照法定程序进行，不仅是财政补偿法定性的要求，也是财政补偿规范有序进行并防止随意性的重要保障。目前我国以单行法律、法规方式确立损害补偿的不少，但在这些法律、法规中规定损害补偿的具体程序和救济途径的却不多。只是在《土地管理法实施条例》第18条中规定了国家建设用地的审批程序中有征用土地的补偿的行政程序，即“由县级以上地方人民政府土地管理部门组织建设单位与被征地单位以及有关单位依法商定征用土地的补偿、安置方案，报县级以上人民政府批准”。鉴此，确立完善的财政补偿程序就成为财政补偿机制不可或缺的一个重要组成部分。由于受损者受损原因较为复杂，因此补偿的程序也不可能是固定不变的。我们认为，财政补偿程序大体可以分为行政和司法这两个方面。

（一）行政程序

根据财政补偿是否基于申请人的申请而启动，财政补偿的行政程序可以进一步分为主动补偿程序和申请补偿程序。

一是主动补偿程序。在某些情况下，补偿可依政府积极行为而启动。亦即在发生洪水灾害、公共危机等突发性事件的情况下，为了使受损者的损失及时得到弥补，政府往往可以依职权主动决定补偿，如这次禽流感事件发生后政府给予受损农民的补偿。主动补偿程序包括以下几个步骤:（1）发出补偿通知；（2）单方做出补偿决定或与被补偿人达成补偿协议。

二是申请补偿程序。申请补偿程序包括:（1）申请。即由受损者在法定期限内以书面的方式向补偿义务机关提出补偿请求，包括补偿的事实、理由、标准等；（2）审查。即补偿义务机关收到申请后对受损者是否受损、损失大小以及是否应予补偿进行审查；（3）协商。即补偿义务机关决定予以补偿并通知申请人之后，应与申请人就补偿的方式、标准进行协商，以达成补偿协议；（4）达成协议或作出补偿或不补偿的决定。

（二）司法程序

受损者对补偿义务机关作出不予补偿的决定或单方面作出的补偿决定不服的，即可向作出补偿决定的上一级政府提起行政复议或者人民法院提起行政补偿诉讼。这是法律给予受损者的司法救济。考虑到财政补偿的及时原则，我们认为，不应当将行政复议作为前置程序加以设置，否则有可能为受损者的权利救济设置不必要的障碍。

六、财政补偿法律规范立法体例的选择

如何通过立法的方式规范政府财政补偿行为并建立完善的财政补偿机制，是我国目前亟待研究的一个重要课题。如前所述，财政补偿涉及多个法律领域，因此仅仅依靠一部单行法，难以实现对财政补偿的全面有效调整。为实现财政补偿的规范化、制度化，建议：

1、在宪法中规定行政补偿条款，将行政补偿制度纳入宪法保障之下。明确规定国家保护公民的合法财产权，非依法定程序并给予公平补偿，不得剥夺、限制或取为公用，并规定由于国家机关和国家机关工作人员侵犯合法权益而受到损失的自然人、法人或者其他组织，有依照法律规定取得赔偿或补偿的权利。通过完善宪法规范，引起社会各界对补偿问题的广泛重视，推动补偿立法的完善。

补偿立法范文篇2

[关键词]生态保护补偿；立法机制；框架性

立法生态保护补偿作为我国生态文明建设的重要政策手段，在促进生态文明发展过程中发挥着能动的积极作用。在紧迫的生态形势和党中央生态文明理念的敦促下，我国“自上而下”地推进生态体制改革，从中央到地方，各政府部门在建立生态保护补偿机制方面发挥出职能作用，生态保护补偿机制和政策在不断完善、资金投入量扩大，试点工作逐步推进。

1生态保护补偿概念内涵

生态保护补偿作为复合型概念，具有复杂丰富的内涵和延展成长的外延。立法概念界定应该在两个方面引起注意：（1）以生态保护补偿的激励功能作为界定依据。激励机制的法律制度设计受到两方面的启发，一是经济学领域生态保护补偿科斯概念强调通过赋予或者创设一定的生态权利，对保护者增加生态服务行为提供奖励；另一种是政治学领域，该制度引用庇古理论注重突出政府的职能作用，要求政府满足生态权益的持续保护，通过政府的强制作用防治环境污染与资源浪费。（2）注重衡量法理学中正义理论和权利义务对等理论。对生态利益和生态服务的持续保护，给提供者造成一定程度上的损失，基于正义的考量，法理要求必须对此种生态付出提供等值补偿。综上，生态补偿的概念应该遵循马克思主义联系的观点和发展的观点，建立分阶段基础补偿和机制补偿结合的概念定义模式。在第一阶段，利用政策手段对权益受限者提供补偿，根据主体的不同可依据个人、单位划分类型。在第二阶段，运用市场激励和惩罚机制达成生态利用获益者和生态服务供应者之间的价值平衡。

2生态保护补偿立法的现有模式

2.1一般立法即对生态保护补偿进行一般性立法。《生态保护补偿条例》是我国典型的立法形式，从立法成本和整体性考量方面是一种值得推荐的立法模式。但是，一般立法在制定时最大的挑战就是需要努力寻找不同区域、流域生态保护补偿的共性和个性，完成生态保护补偿一般规则构建。考虑建立多元化、市场化生态保护补偿的需要，此种一般性立法模式更要注重为政府提供导引，建立生态保护补偿的“责任清单”和“权力清单”。

2.2个案立法个案立法强调生态保护补偿立法的针对性和有效性。例如针对重点领域立法的《森林生态保护补偿条例》；针对重点区域立法模式采用的《自然保护区生态保护补偿条例》立法模式；针对流域上下游地区进行的贯通性规制，如《流域上下游横向生态保护补偿条例》等。个案立法有其优点，可以结合不同区域、流域的具体特点制定具有针对性、可操作性的条文；可以兼顾多地经济发展状况、生态保护程度不一的客观事实。但个案立法局限在不能对山水林田进行系统性、整体性规划，存在区域内环境因素保护的顾此失彼。

2.3以其他法为载体在我国，环境保护综合性法律《环境保护法》、自然资源类法律《森林法》、污染防治类法律《水污染防治法》等对生态保护补偿立法均有专条规定，此种没有专门法律规定穿插于其他条款中规定也是我国立法现状。在生态文明体制急剧变革的时期，对生态保护补偿进行立法应该采用谨慎的态度，在探索中不断优化。

3生态保护补偿立法的基本内容

3.1生态保护补偿类型选择生态保护补偿政府主导型与市场主导型选择源于环境控制理论。最初以政府主导型生态保护补偿理论为主，而后又产生了市场主导型生态保护补偿，进而逐渐形成了政府主导型生态保护补偿和市场主导型生态保护补偿有效结合的理论。

3.1.1政府主导型生态保护补偿（庇古型生态补偿）。传统的政府生态保护补偿遵循“污染者付费——谁污染、谁付费”的理论原理。其典型代表是英国经济学家亚瑟·塞斯尔·庇古在其《福利经济学》中提出的“庇古税”，认为个人在利用生态环境时会带来正或负的影响，出现私人成本与社会成本、私人收益和社会收益不对等情形，导致市场配置失效，政府税收与政府津贴成为解决市场失灵的最优选择。为避免非竞争性生态环境消费导致的“公地悲剧”和非排他性生态环境消费导致的“搭便车”现象，政府管制和政府买单为各国政府效仿。

3.1.2市场主导型生态保护补偿（科斯型生态补偿）。基于非市场化的政府生态保护补偿缺陷，市场环境主义找到了基于市场的生态保护补偿问题解决方案。其代表作是美国经济学家科斯的《社会成本问题》，认为在交易成本不为零的情况下，不采用司法强制，通过其他手段将外部性影响明确化就能实现资源的优化配置。因为，当事人之间可以通过外部性效应营销交易实现内部化。据科斯定理，排放权、排污权及生态服务其他权利均可交易。科斯型生态补偿提出的生态系统服务的概念和生态系统服务商品化理论，实现了社会福利的最大化。

3.1.3政府与市场生态保护补偿融合。政府主导型生态保护补偿与市场主导型生态保护补偿存在各自的缺陷，但并不是非此即彼，却可以走向融合。科斯型生态补偿注重纯粹的私人谈判，实际中会受到国家政策干预，谈判无法纯粹化。即使当事人自愿达成协议，也不能完全定义为科斯型生态补偿。生态经济学注重市场福利和非市场福利的统一，既达到经济增长的目标也考虑促进社会公平与可持续。

3.2生态保护补偿立法基本原则生态保护补偿的基本原则是制定生态补偿立法的重要指导工具，生态保护补偿基本原则主要包括补偿成本归属确定、补偿区域明晰、补偿标准确定和补偿方式确定等四个方面内容。

3.2.1补偿成本归属确定原则。“受益者补偿”是惯性通用的补偿原则，其具有更大的变通性，能够在其他各项原则难以做出衡量时作为补充。

3.2.2补偿区域明晰原则。生态保护补偿建立的基础前提就是主体功能区划，一旦确定生态保护补偿领域，就应保持一定的稳定性。在地方财力逐渐增加和生态建设意愿增加的背景下，也注意将新确立的补偿领域纳入到原有的补偿领域，将不符合条件的领域及时调整除外。3.2.3补偿标准确定原则。补偿标准构成是补偿理论和实务中较难解决的问题。世界各国对特定权限限制的补偿标准主要有三种原则模式：充分补偿；合理补偿；公平补偿。其中充分补偿注重对权利人个人权益的完全补偿；合理补偿更考量公共利益；公平补偿注重实现个人与社会利益的优化对等。我国在构建生态保护补偿标准的实践中应注重立足于合理补偿，并逐渐实现合理补偿和公平补偿相结合。

3.2.4补偿方式确定原则。应建立以资金补偿方式为主，加之实物补偿、产业补偿等多元补偿方式为辅的补偿方式。

3.3生态保护补偿支付标准生态保护补偿支付标准是技术性和法律性的有机结合。生态保护补偿支付标准的规制内容主要包括：（1）生态保护补偿支付标准制定主体。生态保护补偿支付标准的制定涉及到特定主体的发展权益和财产权益，笔者认为制定主体应该至少规制为县级以上政府。（2）生态保护补偿支付标准引导原则。前文所述世界范围内通行的充分补偿、合理补偿、公平补偿三种补偿标准，我国采用合理补偿和公平补偿相结合的原则，注重结合我国重点领域、重要区域的相关法律政策，逐步明确生态保护补偿支付标准。（3）生态保护补偿支付标准制定依据。确定支付标准的有两个重要因素：支出和收益。最早的算法是由Costanza等学者计算的全球生态服务价值，其后出现各种算法。但在可操作性上，这种补偿测算方式更多算是一种最高理想状态。当然在补偿支付标准制定过程中也应该考虑经济因素和自然因素，以符合生态文明建设基本需求。

3.4生态保护补偿支付条件“尽管生态补偿的概念界定并不统一，但将条件性作为概念的一项核心要素已经得到普遍认可。”这里的条件是指，保护者和受益者之间设定一定的条件，把条件成就与否作为给予生态保护补偿的依据。支付条件和结果条件是近代在制定补偿条例时普遍采用的模式。其中支付条件是指生态保护者提供生态服务时投入的时间量、资源面积等量化指标；结果条件是指提前量化生态服务的结果，最终通过是否完成结果来判断是否完成支付。基于此两种条件模式选择，我国的生态保护补偿立法应当统筹支付条件和结果条件的优势和不足，保障生态保护补偿机制有效运行。

[参考文献]

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补偿立法范文篇3

国家补偿具有从属性和补充性，只有当民事赔偿与国家赔偿均不成立或无法充分填补广大受害人的健康损害，且未有环境责任保险支付的情况下，国家补偿予以适用。亦即环境污染健康损害填补应遵照“民事赔偿→责任保险支付→国家赔偿→国家补偿”的顺位依次展开。但考虑到环境污染致健康损害的地域范围及受害对象范围广泛，在民事赔偿等填补路径缓不济急的情形下，应由国家先行补偿，然后再根据情况行使追偿权。

（一）国家补偿的成立要件环境污染健康损害国家补偿构成要件可区分一般成立要件与特定要件。一般成立要件是基础性要件，包括有现实的环境污染事件的存在或发生，存在身体健康受损的受害人与损害事实，以及损害事实与环境污染事件存在客观因果关系等，国家补偿与国家赔偿不同，国家赔偿是国家对其违法行为承担的一种法律责任，其目的是恢复到合法行为所应有的状态；国家补偿是一种例外责任，由法律规定为限，其目的是为在公共利益而遭受特别损失的相对人提供补救，以体现公平负担的精神；因此，国家补偿具有后置性，在具体的环境污染实事件中，只有在由于民事和国家赔偿等救济手段均不成立或无法有效填补受害人健康损害的情形下才得以适用，这也是国家补偿成立的重要基础性要件之一。考虑到国家补偿制度刚刚起步和国家的基本国情，补偿的成立条件不宜过宽和太笼统，在一般成立条件之外应有特定要件与之形成现实配套，之后伴随着补偿制度的发展和补偿资金的充裕，再逐步放宽补偿之条件。在国家补偿成立的特定要件设计方面，日本的《公众健康受害补偿法》中关于具体补偿给付的要件可以借鉴，其所规定的补偿给付的要件主要为:(1)指定地区(2)指定疾病(3)暴露期间。通过对特定要件的科学合理设计可在现实条件下最大限度地公平满足受补偿者的补偿需求。

（二）国家补偿的限制性因素对环境污染造成的健康损害进行国家补偿确能基于公平对受害人的损害进行利益保障或填补，但作为一类新的权益保障的补充性制度，其适用及运行必然受到限制性因素的影响。首先，在环境污染造成健康损害的事件中，受害者如果能够基于民事赔偿、国家赔偿或是环境责任保险金获得及时有效的救济当然限制了国家补偿的就位，只有在民事赔偿等缺位的情形下才可能适用国家补偿。此外，补偿资金的来源问题也是制约国家补偿的重要因素，从实际情况看，仅单纯依靠国家财力无法支撑国家补偿的现实需求，而建立政府主导多方参与的环境污染健康损害补偿基金并使资金来源渠道多元化可在一定程度上解决资金瓶颈问题。

二、国家补偿制度设计（主要包括补偿的适用范围、补偿的对象、方式与标准等）

（一）补偿的适用范围环境污染健康损害国家补偿范围不宜过宽；首先应限定于健康权利受害范围，健康权利在法理上属于人身权利范畴，目前大多国家学者均主张人身侵害赔偿可适用于社会保障，环境污染造成的人身损害可被视为一种集体责任。另外，国家补偿具有集团救济及公益性属性，因此，在有限财力条件下国家补偿应优先保障影响范围大、涉及受害人多的环境污染事件造成的生命、身体、健康损害的补偿利益实现，而对于非规模性呈现的个体性受害者所受损害，目前情况可暂不列入环境污染健康损害国家补偿范围，但仍然可给予民事赔偿等方式获得救济。

（二）补偿的对象环境污染健康损害国家补偿的对象一般而言界定为在环境污染中健康受损的当事人及相关利益关系人，对于相关利益关系人的界定应当明确，在当事人的健康由于受环境污染损害导致无法补救，从而导致当事人的相关利益关系人的负担或生活无着情况发生时，相关利益关系人可成为补偿对象，其范围可以参照民事法律当中近亲属及利害关系人的范围进行选择性确定。环境污染健康损害国家补偿对象在具体的事件和情形上也应该有所限定。笔者认为可考虑适用以下几种情形:1．侵权责任人不明确及复合型环境侵权的环境污染案件。例如城市污水排放河流造成的污染，汽车尾气排放造成的污染造成健康损害等，在这类情形下，往往不存在确定的侵权者或难以查明，允许环境污染健康损害国家补偿的适用是对受害人利益的有效弥补。2．现有技术无法查明原因的污染所造成的损害及超过时效无法获得赔偿的污染损害。受限于技术条件无法查明污染源，受害人只能寄希望于国家补偿，对于超过时效的情形指超过三年诉讼时效或超过权利最长保护期20年发现的环境侵权。3．涉众面积广泛的环境污染。在此类事件中由于涉众广、影响大因而是环境污染健康损害国家补偿制度适用的主要关注情形。

（三）补偿的方式与标准1．针对环境污染健康损害国家补偿的形式可建立一个多元化、持续性的体系，对于健康损害除了以资金补偿为主要形式之外，还可以提供实物补偿、医疗补偿等。医疗补偿可以作为一种重要补偿形式进行探索与实践，通过对受害者提供医疗服务及健康恢复的医疗咨询和指导为其带来实质而有效的帮助。此外，受害者的心理和精神抚慰也十分重要，特别是对健康受害程度严重而无法完全康复的受害者应当提供持续性的帮助和宽慰，对于影响工作能力的患者为其谋求合适的工作岗位，解决将来生存生活的后顾之忧。2．国家补偿的标准根据不同的案件和对象应做相应的设计，但总体上把握先急后缓，量力而行、逐步增加的原则。对急困者给予较高标准的补偿，根据财力逐步提高补偿标准，最终实现对环境污染健康受害者的较高程度补偿或完全补偿。

三、国家补偿制度运行的程序规则

补偿立法范文篇4

关键词：行政补偿，立法模式，行政补偿法

行政补偿，又称为行政损失补偿，是指为了实现国家和社会公共利益而合法的给特定人的财产带来特别损失时，基于保障财产权和平等负担的原则，对该损失予以弥补的行为和制度。[i]关于行政补偿的理论基础有众多的理论观点，其中“公共负担理论”得到了广泛的认同，该理论认为如果公民为了公共利益受到了“特别损失”就违背了由全体社会成员公平负担的原则，应该由国家对其“特别损失”予以填补。具体的行政补偿制度、标准、范围等一般由法律进行规定。

一、加强行政补偿立法的必要性和现实基础

在2004年我国宪法修改中，加入了保护人权、保护公民合法的私有财产权的内容，而且直接规定了对私有财产征收和征用的补偿。[ii]把宪法规范的内容予以具体化是行政法面临的首要任务，正如有的学者所指出的那样“宪法是行政法的基础，而行政法是宪法的实施。”[iii]加强行政补偿的立法，是实现宪法关于补偿规范的一个重要的内容，否则宪法的规定就很有可能因不具有操作性而被长期的虚置，人们寻求行政补偿也根本无法得到保障。论及此处不得不让人反思国家赔偿立法的教训，在我国1982年《宪法》中就规定了国家赔偿的条款，但是由于规范过于原则性，在1995年《国家赔偿法》实施以前，公民谋求国家赔偿仍然没有任何有效的法律保障。行政补偿立法不应该再重复国家赔偿立法同样的错误。“人权入宪”以后，人们的人权观念日益增强，保障人权已经成为国家公权力运行和完善法律制度的主要价值诉求。特别是随着我国市场经济的发展和日益成熟，公民成为自主的平等主体，保护公民的私有财产不受侵犯既是保障人权的重要内容也是维护公民主体性地位的基础和现实需要。我国目前的行政补偿制度主要规定在单行法之中，由于规定的不统一呈现了诸多问题，已经不能满足保护公民权益的需要。因此规范和健全行政补偿法制，特别是加强行政补偿立法已经成为我国行政法治化进程中的一个重要的现实课题。

目前关于行政补偿的理论已经相当成熟，对于行政补偿的基本原则、范围、标准和制度框架等都有深入的研究，为行政补偿的立法提供了坚实的理论基础。而且随着我国依法治国，建设社会主义法治国家进程的推进，法治建设已经取得了很大的进步，法治的观念已经深入人心。依法行政，建设法治政府是目前我国行政机关努力奋斗的目标。行政机关及其工作人员在旧的传统权力观念的影响下所固有权力本位、权力至上的观念也正逐渐被现代法治观念所取代。行政机关及其工作人员也逐渐树立了现代权责观念，有权力必有责任，未有无责任之权力。而且随着法制建设完善，对权力的监督制约机制和责任承担机制越来越健全。这些法治建设的进步和观念的改变为行政补偿的立法创造了良好的法治环境和社会环境。尤其是2004年的宪法修改，把保护人权写进了宪法，明确规定了对公民私有财产的保护，和对公民私有财产征收、征用的补偿。宪法规范的首要功能是对国家公权力的约束，为国家公权力的行使划定一个界限，即不得无故侵犯公民的私有财产，即使是为了公共利益从事合法行为给公民造成损失的也要承担补偿责任。补偿制度“入宪”为加强行政补偿立法提供了坚实的、直接的宪法基础。

因此在各种条件综合作用下加强行政补偿立法、规范和健全行政补偿法制不仅必要而且可能。行政补偿法制的规范化有利于推进行政法治的进程，实现在以人为本的法治理念下保护人权的终极目的。

二、行政补偿立法模式的选择

加强行政补偿立法面临的首要问题就是采用什么样的立法模式，近年来对这一问题有不少的争论。

（一）分散立法还是统一立法？抑或第三种选择？

我国并非没有行政补偿的法律规定，但只散见于各个单行法之中，未有统一的原则性规定，造成了补偿范围不确定和补偿标准不统一等诸多问题。如何解决这些问题，提出了第一个行政补偿立法的模式选择问题，即保持现有的分散立法模式，还是制定统一的《行政补偿法》？抑或有第三种选择？

第一种立法模式是保持现有的分散立法，主要是完善现有的单行法关于行政补偿的规定，可以简称为“分散立法模式”。我国目前行政补偿的法律条款散见于许多单行法之中，补偿的原则、范围、标准和程序等往往会有不一致。纵览我国的法律规定关于补偿主要有以下的法律用语，“适当补偿”“相应补偿”“合理补偿”有的甚至只规定给予“补偿”。[iv]这些不同法律用语的规定往往会导致不同的补偿结果，如“适当补偿”“合理补偿”就可以理解为不包括“完全补偿”，而“相应补偿”和“补偿”则可以理解为包括“完全补偿”。而且没有统一的可操作的标准，补偿多少完全由行政机关进行裁量。这样就很可能造成不同的公民之间的不平等，影响法律在人们之间的公信力，人们会认为法律缺乏公正，甚至严重的会导致对法律的抵触。因此若没有统一的原则和标准，单靠完善单行法的规定是无法从根本上解决这一问题的。

第二种立法模式是制定一部统一的《行政补偿法》，可以简称为“统一立法模式”。内容可分为两部分：一是总则部分，规定统一的行政补偿的基本原则、范围、标准、程序等；二是分则部分，在梳理现有单行法关于行政补偿规范的基础上，采用列举的方式把各种具体的行政补偿一一作出规定，各单行法相应的规范予以废止。采用这种立法模式的优点非常明显，就是行政补偿的规定非常的明确、具体、统一，而且由于规范非常集中便于查阅和适用。但是由于我国社会经济的飞速发展，涉及到行政补偿的事项会越来越多，采用列举的方式难免会有挂一漏万之疑虑。而且这种立法模式涉及到众多的单行法规范的修改或废止，立法成本会非常的大，立法的周期会非常的长。因此从目前的条件分析，不宜采用这种立法模式。

除了以上两种立法模式，是否还有第三种选择？这就是笔者将要阐述的“半统一立法模式”。即关于总则可以制定一部统一的《行政补偿法》，各种具体的行政补偿仍然由各单行法规定。这种立法模式在我国有成功的立法经验可以借鉴，如关于行政许可的立法，行政许可事项纷繁复杂，要进行全部的列举几无可能，我国制定的《行政许可法》只规定了行政许可一些基本的原则、程序等等，各种具体的行政许可行为仍然由单行法规定，但要符合《行政许可法》的要求。这种“行政许可立法模式”的实践经验对行政补偿立法有重要的指导意义。就总则可制定一部统一的《行政补偿法》，规定行政补偿的原则、范围、标准和程序等等，各种具体事项的行政补偿仍然由各单行法规定，但单行法的规定与《行政补偿法》相抵触的不再有法律效力。从而既节约了立法成本，又达到了统一规范行政补偿行为的目的。在适用时也可以有统一的标准予以把握。即使单行法对某些特定的行政补偿没有做出具体的规定，也可以暂时适用《

行政补偿法》的原则规定予以解决。

（二）单独立法抑或混合立法？

在立法过程中不时有将损失补偿和损害赔偿合流的声音，在制定《国家赔偿法》的过程中就有人提出来应将国家赔偿责任与补偿责任一并规定在该法之中，因为不论是国家机关的违法行为还是合法行为造成的损失，国家都应该负责填补。[v]这就提出了第二个行政补偿立法的模式选择问题，即行政补偿是单独立法还是混合立法？关于混合立法近年来有人提出两种模式：一是不再区分损害赔偿和损失补偿的异同，而制定统一的《国家责任法》。[vi]二是修改《国家赔偿法》把行政补偿作为一部分纳入其中。[vii]

从损失补偿和损害赔偿给予当事人救济的方式、目的和我国的目前立法实践、立法成本分析，以制定单独的《行政补偿法》更为适宜。

1.制定《国家责任法》不利于对当事人的救济

就历史渊源而言，国家补偿行为存在的历史要早于国家赔偿行为。法国早在1789年的《人权宣言》中就宣布：“财产是神圣不可侵犯的权利，除非当合法认定的需要并显系必要时，且在公平而且预先补偿的条件下，任何人的财产不得受剥夺。”作为一种完整的制度，行政补偿的确立却晚于国家赔偿，直到20世纪行政补偿才逐渐形成了不同于国家赔偿的基本原则、责任性质、救济目的、救济手段、补偿标准等，并专门立法，于是行政补偿制度也就应运而生了。但是这种区分损失补偿和损害赔偿的制度建构在国外还是国内都遇到过挑战，如德国联邦普通法院在实践中提出过“类似征收之侵害”的概念。认为国家机关在行使公权力的过程中违法，并造成了公民的损失，但主观上并没有故意或过失的责任承担类推适用征收补偿之法理，由国家负补偿责任。后来扩大为违法有责之侵害行为也照此办理。从而逐步模糊了国家赔偿和损失补偿的界限。我国也有学者也指出“近年来，由于在损失补偿和损害赔偿两个领域内救济主义日渐盛行，在实际救济是越来越倾向于切实填补当事人合法权益所受的损失或损害，而不太注意引起损失或损害的原因对救济结果的影响，从而补偿与赔偿，特别是事后补偿制度与赔偿制度出现了合流的趋势，区分补偿与赔偿的传统理论受到很大的冲击。”[viii]

对于德国出现的损失补偿和损害赔偿的“类似征收之侵害”理论，理论界和实务界从救济的角度对之提出了质疑。德国联邦宪法法院在1981年“湿采石裁判”中对该理论提出了挑战。认为当事人应首先向行政法院诉请撤销违法之国家行为，而不得放弃诉请撤销。当事人在诉请撤销与直接请求赔偿之间并无选择权，当事人如殆于行使法定之救济手段，嗣后即不得再就所受之损失请求赔偿。此项判决主要揭示：请求行政法院撤销违法国家行为，乃属“第一次之权利保护”，而请求赔偿则属“第二次权利保护”，二者有先后顺序关系，人民应先循“第一次权利保护”途径，谋求救济，而于无法以第一次保护途径获得救济时，始得循“第二次权利保护体系”，请求赔偿。德国基本法关于损失补偿之法理，于“违法之国家行为”，并无适用之余地。[ix]

笔者认为，损失补偿和损害赔偿“合流”的观点，更多的是把注意力放在了结果责任的角度上，认为只要能填补当事人的损失即可。从二者分离的历史渊源上考证，救济目的的不同应该是关注的重点。损害赔偿首先强调的是对国家违法行为的排除，其次才是对公民损失的填补，赔偿是国家对其违法行为承担的一种法律责任，其目的是恢复到合法行为所应有的状态。而行政补偿仅仅是国家因合法的行政行为对公民“特别损失”的补救。即使对于国家公权力违法但主观上无过错行为的救济首先也必须排除违法行为的继续存续，然后才是填补给公民利益造成的损害，其救济方式和目的与损害赔偿的救济相同，可纳入国家赔偿的调整范围之内，而不是将之纳入损失补偿的范围，二者不可混淆。在我国颁布的《国家赔偿法》实际上已经把这种行为的赔偿纳入其中。[x]

因此，若采用制定统一的《国家责任法》的模式，对行政补偿和损害赔偿不作区分，就有可能将关注的重心集中于对于当事人损失的填补，而对于国家公权力的是否违法不再是审查的重点，就很有可能造成国家的违法行为不能得到及时的排除。当事人的权利受侵害后也往往无法获得及时地救济。同时也不利于对国家机关及其工作人员违法责任的认定，甚至不排除有的国家机关及其工作人员为了逃避责任会故意避免对国家公权力行为性质的认定。起不到对于国家公权力应有的监督、制约作用。

2.行政补偿纳入《国家赔偿法》的立法困境

行政补偿相对于国家赔偿有不同的原则、救济目的、救济手段、补偿标准等，如有的国家关于赔偿的标准中就有惩罚性赔偿的规定，而在行政补偿中是不可能有惩罚性的补偿的，补偿以完全填补当事人的损失为最高标准。如果把行政补偿作为一部分纳入《国家赔偿法》之中，难免会造成一些原则性规定的适用混乱。哪些基本的规定应该适用于国家赔偿，哪些基本的规定应该适用于行政补偿，不容易准确的界分。在我国公民普遍的法律素质不高，法律意识薄弱的现实环境下，容易造成公民对法律内容理解上的困难，不利于对公民权利的保护和救济。同时采用这种模式也不利于行政补偿制度本身的完善和发展，因为行政补偿作为一个完整的制度形式，理论上就应该有单独的法律规定作为支撑。将其规定在《国家赔偿法》之内，很容易的就会让人产生错觉，似乎行政补偿是国家赔偿的一部分，行政补偿也就失去了独立存在的意义。

因此制定单独的《行政补偿法》应该是一种适宜的选择，不仅有利于适用和对当事人权益的救济，而且可以极大地节约社会成本和立法成本。因为在我国已经制定《国家赔偿法》并将损害赔偿单独立法的情况下，对违法行政行为造成的损害要给于受害人国家赔偿，国家赔偿后对有故意或过失的工作人员要予以追偿等法律规范和法律制度已经为人们所熟知。对行政机关的公务员依法行政，防止违法行政行为的发生也有重要的促进作用。若是将损失补偿和损害赔偿“合流”立法的话，难免会对人们，特别是国家公务员已经形成的法律观念造成巨大地冲击，会难以避免因责任的混同而对违法过错的规避。对已经形成的救济制度也是一个冲击。而且损失补偿和损害赔偿如何结合？怎么样结合？并非将一些法律规范简单的放在一起就能达到相关的立法目的。必须要进行充分的论证，这都不是能在短时间内能够完成的事情。

三、结语

我国行政补偿法制的规范化有许多工作要做，可以以制定单独的、“半统一”的《行政补偿法》作为一系列工作的突破口，因为法制的统一首要的要求是内容的统一，内容统一了就可以为公民提供统一的行为模式，为行政机关提供统一的执法标准。根据我国目前的实际，制定单独的、“半统一”的《行政补偿法》既能满足我国现实需要，又能节约社会成本和立法成本，是加强行政补偿立法的一种适宜选择。

注释：

[i]杨建顺著：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第590页。

[ii]2004年宪法修正案第22条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实

行征收或者征用并给予补偿。”

[iii]龚祥瑞著：《比较宪法与行政法》，法律出版社1985年版，第5页。

[iv]《中华人民共和国渔业法》第13条第2款规定：“国家建设使用确定给全民所有制单位或者集体所有制度单位用于养殖的全民所有的水面、滩涂，由建设单位给予适当补偿。”；《中华人民共和国中外合资经营企业法》第2条第3款规定：“国家对合营企业不实行国有化征收；在特别情况下，根据社会公共利益的需要，对合营企业可以依照法律程序实行征收，并给予相应的补偿。”；《中华人民共和国防洪法》第7条第3款规定：“各级人民政府应当对蓄滞洪区予以扶持；蓄滞洪后，应当依照国家规定予以补偿或者救助。”；《中华人民共和国矿产资源法（修正）》第36条规定：“……由矿山建设单位给予合理的补偿，并妥善安置群众生活；……”等。

[v]应松年著：《国家赔偿法立法探索》，载《中国法学》1991年第5期，第49页。

[vi]2004年《“海峡两岸行政法学术研讨会”综述》，载中国公法网。/xzfxwy/2004914104926.htm.

[vii]姜明安著：《行政补偿制度研究》，载《法学杂志》2001年第5期，第14页……

[viii]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第469页。

补偿立法范文篇5

[关键词]预防接种不良反应救济基金

有关预防接种不良反应的立法最早见于1980年卫生部颁布的《预防接种后异常反应和事故的处理试行办法》（以下简称《试行办法》），但是当时着重于预防接种异常反应和事故的处理。为充分发挥生物制品在防病灭病工作中的作用，1982年卫生部颁布的《全国计划免疫工作条例》，也再次提及了关于预防接种异常反应的诊断与处理问题。论文百事通全国各省、自治区、直辖市也纷纷出台了地方法规或地方政府规章。但是上述规定，特别是关于预防接种后异常反应的赔偿办法已经明显与目前社会的实际情况不相匹配了。因预防接种不良反应发生的医疗纠纷时有发生，但是因为相关的法律问题缺少理论层面的探讨，也缺少明确法律依据，导致司法实践中量裁不一。

一、预防接种的法律关系

预防接种的法律关系比较特殊，因为医疗法律关系一般都是平等民事主体间发生的，符合民法所规定法权模型要求的，具有民事权利义务内容的民事法律关系。但预防接种的法律关系，视其是否出于自愿，是否为有偿接种而有所不同。根据《全国计划免疫工作条例》第五条的规定，中华人民共和国居民均应接受预防接种。居住在我国的外国人、华侨、港澳同胞可根据本人申请，经当地卫生行政部门同意，进行预防接种。所以我国绝大多数情况下，预防接种是国家基于医疗的特殊性和对国民生命和身体健康的维护，在法律上赋予疾病控制机构或医疗机构以强制接种权力和公众强制接种义务的特殊法律关系。此为公权力（Power）的行使，疾病控制机构或医疗机构仅为国家的使用人、人。医疗法律关系是存在于国家和公众之间的，这种法律关系可称之为强制医疗关系。

当然，如果公众基于自愿要求接种非强制性疫苗，例如乙型肝炎疫苗、流行性感冒疫苗等，则此时的法律关系又是民法伴随医疗行为调整医患双方人身关系和财产关系的结果，是医患双方间的人身关系和财产关系与民事法律形式相结合的产物，本质上是受民法强制保护的民事关系。

二、预防接种不良反应的概念

预防接种使用的疫苗，对机体来说是一种异物，接种后会引起机体一系列的生理病理及免疫反应，在这些反应过程中所表现出来的临床症状，称为预防接种反应。《试行办法》将预防接种反应分为：

（一）一般反应和加重反应：由于疫苗本身的特性引起的反应，其性质和强度随制品而异。最常见的是发热反应、局部的红肿反应或种痘后的发痘反应等。加重反应只是一般反应的加重或发生的比例略多一些，均属正常反应

（二）异常反应：指同一批疫苗同时接种很多人，只在极个别人中发生的一类反应。其特点为：与疫苗种类有一定联系，但只发生于个别人（与个人体质有关）；反应性质、临床表现与一般反应不同；反应程度比较严重，必须及时就医诊治。

根据《中华人民共和国药品管理法》的规定，用于预防接种的疫苗属于广义药品的范畴。预防接种不良反应概念的提出，无疑是受预防接种不良反应概念的影响。参照1999年国家药品监督管理局与卫生部颁布的《预防接种不良反应监测管理办法》，笔者认为，预防接种不良反应是指合格生物制品在正常用法用量下接种于人体后，人体在产生有益预防保护反应的同时或之后，发生对机体有损害的反应。预防接种不良反应，应当包括上述的预防接种一般反应、加重反应和异常反应，因为他们都是正常用法用量下，出现的与接种目的无关的或意外的有害反应。应注意预防接种不良反应与预防接种事故是完全不同的概念。预防接种事故是指接种人在预防接种中，违反预防接种法律、行政法规、部门规章和技术操作规范、常规，过失造成被接种人人身伤害的事故。

三、预防接种不良反应的赔偿救济机制

（一）预防接种不良反应的赔偿主体

预防接种不良反应所导致的责任，其所造成的损失应由被接种人、生产企业、医疗机构还是由国家等谁来承担，值得探讨。笔者认为，疫苗本身存在不可避免的毒副作用，公众买疫苗、接受接种是一种遵从医嘱、个人对疫苗质量又无法鉴别的被动消费者，被接种人本身不存在着过错且其又无分散损失的能力，因此损失不应由被接种人来承担。

如前所述，既然是强制诊疗关系，国家是否应承担侵权责任呢？我国的国家赔偿法主要针对的是具体行政行为违反法律而应向受害人承担的赔偿责任，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，国家赔偿是指依照国家赔偿法的规定，通过法定赔偿义务机关对国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其它组织的合法权益造成的损害所给予的赔偿。而预防接种不良反应主要是指合格疫苗在正常用法用量下出现的与接种目的无关的或意外的有害反应。因此不存在国家机关的违法行为。另一方面，如果疫苗发展危险的责任全部由国家来承担，将使得国家行政管理更加趋向于保守，如可能导致新药的研制批准过于严格，不能促进新药的发展，影响医学事业的发展以及消费者的利益。

如果将预防接种不良反应归于产品缺陷而引起的产品责任，必然适用无过错责任原则，势必导致药品生产企业承担责任，可能导致生产企业负担过重（如美国1支百白破“DPT”在市场售价为11.5美元，其中保险费就占了8美元），影响其新药的创新积极性。为了既鼓励医药企业的创新积极性，又能保护消费者的权益，笔者认为，不应使生产企业承担无过错的产品损害赔偿责任较为合理。因此，在我国亟待建立预防接种不良反应补偿救济机制，以降低因预防接种不良反应给各方当事人带来的经济损失或风险。

（二）预防接种不良反应补偿救济机制主要内容

世界各国关于预防接种不良反应补偿救济的方式各不相同。日本《药品受害救济、研究开发、产品评审组织法》确立有药品研究开发和药害事件救济基金制度，先向生产企业和经营企业征收捐款以成立基金会，除可对用药人补偿，也可以减轻生产企业的负担，办理不良反应救济的同时，也推广新产品的研发；美国1986年订立的《国家儿童疫苗伤害法》确立了疫苗安全及被接种人基金补偿形式；瑞典的集团保险制度形式以及我国台湾地区的救济基金补偿形式。结合我国国情，可以借鉴日本、台湾地区的做法，建立“预防接种不良反应研发和救济基金”，设立“预防接种不良反应研发和救济基金会”。使这一制度既能促进新产品的研发，又能保护消费者权益。

1.预防接种不良反应救济给付条件

救济给付必须是针对疫苗的严重不良反应，根据严重不良反应的含义以及参考各国救济制度的有关规定，笔者认为救济给付必须符合以下条件：（1）疫苗必须经行政处管部门审批并合法登记；（2）疫苗使用方式正确，无接种

过失或明显缺陷；（3）疫苗生产企业、经营企业、疾病控制机构或医疗服务机构、医师都无法律责任或责任不明确；（4）损害严重性达一定程度（可比照《医疗事故处理条例》定级标准）。

如有以下情况是不能申请救济给付的：（1）有事实足以认定预防接种不良反应的发生，是由于接种人、被接种人、疫苗生产企业或进口商、医师或它人的责任造成；（2）因接受预防接种而受到损害，但是通过诉讼途径已经获得救济；（3）同一法律事实已获赔偿或补偿（但不含人身保险给付在内）；（4）预防接种不良反应未达死亡、障碍或严重疾病的程度；（5）因使用试验用疫苗而受害；（6）常见且可预期的预防接种不良反应。

同时要注意救济给付不以过失为要件，不须证明疫苗生产企业存在过失，以避免被接种人举证负担过重，放宽救济给付条件，受害人可以另行以司法诉讼求偿。但应注意同一法律事实不能重复受偿。

2.预防接种不良反应救济补偿范围

预防接种不良反应救济制度重在迅速补偿损害，降低各方无过错当事人的经济损失和风险。在德国，救济制度适用于死亡或健康受到损害时，赔偿范围仅限于财产上损害，精神慰抚不能请求赔偿，并设有赔偿上限。在日本，给付范围分为医疗费用、交通费、住宿费、残疾生活补助费、残疾儿童养育费、死者子女抚养费、一次性补助费、丧葬费等共7项，但不包含精神补偿费用。在美国，赔偿金额如果是死亡事故最高可达25万美元，另外，精神补偿金可达25万美元。身体残废或功能障碍者可另外请求医疗费用、工资损失。在瑞典，有关救济给付范围比美国大，一般病人可以获得补偿包含收入损失、医药费用、精神损害，给付金额按照个人状况、药品、年度，定有上限，保险公司所给付的费用，如果已经由其它救济制度获得给付的，必须予以扣除。

笔者认为，我国在设定救济补偿范围时应考虑与民事赔偿制度的联系与区别，同时要符合我国的经济现状。考虑以下几点：（1）补偿范围重在补偿因重大生命、身体及健康导致财产上的损害而不是赔偿损害，因此其范围应包括医药费、残障生活补助、抚养金、丧葬费等，对于非财产上的精神损害赔偿应由司法诉讼救济，不应属于该救济范围。（2）各项救济给付额，应该按照残障程度等级分别给付，以便利于计算及支付。（3）救济给付额度，国家可以规定起付标准，具体数额各省可以根据当地经济状况来确定。

3.预防接种不良反应研发和救济基金的资金来源

笔者认为，在设计资金来源时既要考虑到疫苗生产企业的经济承受能力，又要防止其因基金损失分散功能，而降低对药品质量的注意。预防接种不良反应补偿基金的来源可以是3个方面：（1）疫苗生产商或进口商的药品保险费。经过核准登记的疫苗生产企业或进口商，按实际销售额的一定比例计算，逐年支付，对于前一年已发生预防接种不良反应的，第二年应增加支付额，以防止其因基金损失分散功能而降低注意。（2）政府补助。因基金运作具有社会公益目的，因此政府应给予一定的补助。（3）社会捐助。公务员之家

4.管理与审核

日本、瑞典等国都设有“不良反应伤害委员会”以及“给付委员会”。比较各国不良反应救济组织，我国预防接种不良反应研发和救济基金可以由政府与企业共同管理。同时，还应在目前医学会中设立预防接种不良反应技术鉴定专家组。该专家组与预防接种不良反应研发和救济基金应是委托服务关系。

5.申请救济给付的程序

补偿立法范文篇6

1．以人为本。而实际上在受到犯罪侵害的被害人及其家属无法得到应有的补偿时，刑事被害人又一次被伤害了。从20世纪60年代开始，刑事被害人又重新受到了重视，保护被害人的权益已成为当今国际主流趋势之一。对被害人利益的全面关注是刑事司法领域以人为本的人文精神的第二次回归，刑事司法应当具有人文关怀的精神，人文关怀的对象不仅应包括被告人，也应当包括刑事被害人，而建立刑事被害人国家补偿制度与以人为本的理念深度契合。2．公平正义。公正是人类社会所追求的首要价值目标，而司法公正则是体现社会公正的窗口，是司法机关的灵魂和生命线。具体到刑事司法领域，公平正义的真谛在于兼顾犯罪人和被害人的利益并使之均衡。刑事被害人是社会的弱势群体，他们本应具有与其他社会成员一样平等的社会地位，但犯罪行为使之发生破坏。在这种情况下，理所当然应由犯罪人承担相应的刑事责任并给予赔偿。但当被害人因无法从犯罪人那里得到赔偿又没有其他任何方式获得应有的赔偿而陷入经济窘迫时，会导致被害人对社会的愤恨和不满，进而有可能导致违法犯罪现象的产生。因此，建立刑事被害人国家补偿制度，矫正被犯罪行为损害的公平正义，使缺失的公正被找回，有利于重塑社会的公平正义的价值观。3．安定有序。和谐稳定的社会秩序是每一个社会成员的期盼，也是现代民主法治国家所致力于实现的目标。刑事被害人和犯罪人角色转换理论和现实表明，被害人在遭受犯罪行为侵害时若没有获得公正的待遇时，会产生怨恨的心理，受到侵害的人们可能会采取“以眼还眼，以牙还牙”的对等手段来报复，从而由刑事被害人转换为新的犯罪人，不利于社会的稳定。同时，刑事被害人受到侵害后如不能实现公正的待遇，尽管他们不会实施新的犯罪，但他们会进行无休止的上访。一个社会若出现多个涉诉上访事件，也会破坏社会的稳定和谐。因此，既要通过惩罚犯罪平复被害人对犯罪人的怨恨，又要通过建立刑事被害人国家补偿制度对被害人给予物质弥补，使其能够真正在社会中生存下来，这样，社会秩序才会真正趋于稳定。

二我国刑事被害人国家补偿制度构建的制约因素

我国理论界和实务界对刑事被害人国家补偿制度进行了研究和探讨，并在一些地方进行试点，如上海拟建立刑事被害人补偿金制度，最高补偿可达五万，并且已形成初步框架。但当前，仍有一些关键因素制约着我国刑事被害人国家补偿制度的构建，主要体现在以下几个方面:1．“重刑轻民”的思想。在中华法系几千年的发展过程中，始终贯穿着“重刑轻民”的思想，“重刑轻民”思想对我国现代法律体系的构建产生了深远的影响。一方面它影响公民法律思想观念的形成，很多人包括部分的学者认为，我国的刑事司法应以保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权利为中心，即使有人提出保护被害人的合法权利，但也只是关注其诉讼权利，而忽视其实体权利。另一方面的体现就是《刑事诉讼法》的刑事附带民事诉讼的制度设计，使附带民事诉讼成为刑事诉讼的附属程序，不能给予被害人应有的程序保障和实体保障。应当说，“重刑轻民”思想是我国构建刑事被害人国家补偿制度的观念障碍。2．资金供给的有限。司法实践证明，补偿资金是构建刑事被害人国家补偿制度的核心因素，是此项制度成功与否的关键因素。我国预建立刑事被害人国家补偿制度，资金来源于何处是我们需要面临的一个重大而又紧迫的问题。一个不争的事实是，不论资金来源于何处，都无法满足实际的需求。按照我国刑事诉讼法的规定，刑事被害人可以通过刑事附带民事诉讼获得赔偿。而一旦刑事案件无法侦破，索赔对象便无法确定，赔偿也无从谈起。在很多案件中，即使案件告破，但由于犯罪人缺乏赔偿的能力，刑事被害人所应获得的赔偿也成为一纸空文。据有关数字显示:我国近八成刑事被害人所应得到的赔偿难以实现。可见，资金供给的有限成为制约我国刑事被害人国家补偿制度构建的经济上的障碍。3．实际操作的难度。刑事被害人国家补偿制度在实际操作的过程中有一定的难度。主要体现在以下几个方面:(1)立法模式的选择。从西方各主要法治国家的立法模式来看，有的国家如新西兰、日本等国制定了刑事被害人国家补偿的单行法，有的国家如美国、韩国等则是制定一部涵盖刑事被害人国家补偿制度在内的全面保护刑事被害人权益的法律。而我国究竟是选择何种立法模式也还存在着争议，这制约着刑事被害人国家补偿制度的立法进程。(2)补偿对象和范围。补偿对象和范围的确立成为世界各国刑事被害人国家补偿制度的重要内容，各国或各地区关于补偿对象和范围的确立不尽相同。如英国规定，被害人、对被害人有扶养义务的人及其他受害人扶养的人为受助对象，补偿范围为故意造成他人人身损害的行为引起的痛苦、受伤、收入损失以及实际开销等直接费用;德国规定被害人及其近亲属为受助对象，被害人能获得赔偿的犯罪种类包括犯罪、公共危险犯罪、人身或生命危险犯罪等。从各国的有关制度和实践发展趋势来看，补偿的对象和范围呈逐渐扩大的趋势。而我国该如何确立被害人的范围?犯罪所造成的损害除了人身伤亡外，是否包括财产损失和精神损害?这些问题都有待进一步的研究和探讨。(3)补偿标准的确定。在已经建立刑事被害人国家补偿制度的国家和地区，一般都根据本国或地区的财政能力，对补偿的标准作出规定。补偿标准通常与其社会生活水平相适应，一般会低于民事赔偿标准。但如何平衡国家补偿与被告人的赔偿，刑事被害人国家补偿制度的确立是否会造成有能力赔偿的被告人逃避自己的责任?我国的经济发展不平衡，是否应该建立统一的补偿标准，该如何确立补偿标准，采取何种支付方式?这需要我们深入思考，且具有一定的难度。这些因素在客观上影响了刑事被害人国家补偿制度的确立。(4)补偿条件的限定。根据各国的有关规定，刑事被害人要想获得国家补偿应当具备一定的条件。需要考虑的问题有，被害人的表现、被害人的国籍、被害人的家庭经济状况、被害人与加害人的关系以及被害人是否有其他救济途径等等。我们在构建刑事被害人国家补偿制度时，这些问题尚需深入探讨，但我们对此的相关理论研究深度还不够，尚未形成成熟的理论的以指导刑事被害人国家补偿制度的构建及相关的法律制度。

三构建我国刑事被害人国家补偿制度的基本构想

补偿立法范文篇7

1矿产资源生态补偿内涵及理论依据

1.1矿产资源生态补偿内涵。生态补偿概念首先在自然科学领域使用，指自然界自我修复与维持的能力，后来扩展到社会科学领域，其内涵也相应发生了变化，逐渐成为环境学、经济学以及法学等学科的研究对象。当人类对环境资源的开发利用超过自然生态系统的自我修复能力时，人类就应该主动采取措施，维持生态系统的稳定和完整性。这是生态学意义上的“生态补偿”，即基于维持生态系统平衡和生态的稳定，对由于人类活动造成的环境污染和生态破坏进行恢复、弥补或替换的过程或活动。从社会制度领域理解，生态补偿制度是运用经济手段对生态环境进行有效保护的制度，其核心是通过对生态的破坏者进行科学收费、从而对生态环境的保护者以及受害者进行合理经济补偿，最终达到经济发展与生态保护的协调发展。矿产资源生态补偿机制及其相关制度是生态补偿理论在矿产资源生态补偿领域中的运用。矿产资源生态补偿有狭义和广义之分。狭义上的矿产资源生态补偿仅指人类在开发使用矿产资源时，对被破坏的自然环境和生态进行的治理恢复，主要是恢复被破坏的生态环境所需成本和对受害者的赔偿成本。广义上的矿产资源生态补偿则是指对整个生态系统的理论价值进行补偿。既包括对受损失的自然生态系统的补偿，也包括对丧失发展机会的区域内的居民进行的补偿。有学者认为还应当包括为提高环境保护意识和环境保护水平而进行的科学研究、教育费用的支出。矿产资源生态补偿与矿产资源生态赔偿不同，它们之间有根本的区别。矿产资源生态补偿针对的是合法开发利用矿产资源的行为，这些开发利用行为一般已经过政府相关部门的审核批准，生态补偿主要是通过经济手段确保矿产资源开发利用主体承担相应义务并采取必要措施保护环境和生态。而矿产资源生态赔偿是指因违法行为造成了环境的恶化和生态破坏的后果所承担的责任。1.2矿产资源生态补偿理论依据。由于矿产开发利用过程中造成生态破坏、环境污染和区域经济可持续发展受到损害，矿产资源生态补偿受到了人们的重视。生态环境价值理论、外部性理论、资源耗竭理论等从不同角度构建了矿产资源生态补偿理论基础。1.2.1生态环境价值理论。生态环境是具有价值的，其价值来源于其具有的生态系统服务功能，即生态系统所形成的维持人类生存与发展的各种环境条件和价值。20世纪70年代以后，生态系统服务价值进入生态学和生态经济学研究视野。作为一种资源，生态环境是稀缺的，具有使用价值和非使用价值。无论是从使用价值还是非使用价值即其内在价值角度，使用生态环境都是要为之付费的。1.2.2外部性理论。矿产资源开发过程中，会产生正外部性和负外部性。矿产资源开发促进了经济社会的发展，使人类从自然资源中受益，这是它的正外部性。生态环境的负外部性，是指在矿产资源开采过程中，矿区所受到的环境污染和生态破环。负外部性是实施矿产资源生态补偿的重要依据，需要基于政府的税收政策或者给予清晰的产权界定的市场交易予以纠正。1.2.3资源耗竭理论。1931年，美国经济学家哈罗德•霍特林在其论文《可耗竭资源经济学》里提出了不可再生资源的经济理论。矿产资源的耗竭性实际上就是其不可再生性，矿产资源耗竭理论即代际均衡理论，是矿产资源在代际间的合理分配和利益共享的理论。在矿产资源的开发中，不仅要考虑当代人的需求，还要顾及后代的需要，不能给后代人的利益和资源共享产生损害。实际上，矿产资源耗竭补偿是一笔矿产资源代际补偿基金。

2我国矿产资源生态补偿现状及其不足

2.1我国矿产资源生态补偿现状。我国没有生态补偿方面的专门法律，有关生态补偿立法比较分散。自20世纪90年代以来，陆续颁布实施了一些与生态补偿有关的法律法规，这些法律法规一般是通过补助手段对生态效益保护者进行补偿。1994年制定的《自然保护区条例》中规定，“管理自然保护区所需经费，由自然保护区所在地的县级以上地方人民政府安排。国家对部级自然保护区的管理，给予适当资金补助”。2001年公布的《防沙治沙法》、2002年修订的《草原法》、2002年制定的《退耕还林条例》等都有资金补助的规定。1998年修订的《森林法》、2008年修订的《水污染防治法》、2010年修订的《水土保持法》等法律法规中使用了“生态效益补偿”和“生态保护补偿”等概念。从20世纪80年代开始，我国探索建立矿产资源生态补偿的政策法律制度，建立起了包括矿产资源有偿使用制度、矿山环境治理与生态恢复保证金制度以及矿产资源生态补偿费制度等多种矿产资源生态补偿法律法规体系。1986年通过的《矿产资源法》中规定“国家对矿产资源实行有偿开采。开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”。1993年《资源税暂行条例》规定“在中华人民共和国境内开采应税资源的矿产品或者生产盐的单位和个人都应缴纳资源税”。1994年2月，国务院实施了《矿产资源补偿费征收管理规定》，具体贯彻落实《矿产资源法》中有偿开采的原则。2011年实施的《资源税暂行条例》将油气资源税征收由从量征收修改为从价征收。2006年，《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》，从而在全国范围内陆续建立起了矿山环境治理和生态恢复保证金制度。在矿山资源生态补偿制度上，最早是昆明市在1993年试点的磷矿按吨征收的生态补偿费，用于矿区植被和周边破坏的生态环境修复。全国范围内实施了矿产资源生态补偿费制度。2002年全国整治乱收费中，由于收取矿产资源生态补偿费缺少法律依据而被取消。2.2我国矿产资源生态补偿立法不足。生态补偿方面基本法律的缺失，致使生态补偿主体、补偿对象、范围、补偿标准和具体补偿方式等没有统一明确的规定，系统的生态补偿机制没有形成。2010年4月，国务院启动了《生态补偿条例》立法程序，但到目前为止条例并没有出台。新修订的《中华人民共和国环境保护法》中规定了“国家建立、健全生态保护补偿制度”。囿于这部法律的立法宗旨，生态补偿没有作详细具体的规定。所以，目前零散而位阶不高的有关生态补偿立法与实践使我国生态补偿的法律概念、责任与损害赔偿责任的界限等没有明确规定；中央政府与地方政府在生态补偿方面的责任没有厘清。目前主要是政府通过财政资金形式为生态补偿法律制度的实施提供资金来源，而且资金的来源基本上来自于中央财政，市场的作用没有得到发挥。具体到矿产资源生态补偿立法上，我国没有完备的矿产资源生态环境补偿规则体系，也没有明确的资金来源。就矿产资源有偿使用制度来看，资源税费的征收标准和使用方向表明，矿产资源补偿费设立的目的是保障和促进矿产资源勘察、保护与开发，弥补国家对资源勘探投入的不足，其具有资源耗竭性补偿的性质。侧重于自然资源的经济价值而忽视其生态价值，因此，严格意义上该项制度并不具有生态补偿的性质。另外，资源税费征收标准过低，不仅资源耗竭补偿初衷没有得到实现，环境成本也没有体现，最终承担环境破坏成本的仍然是政府和社会。在矿山环境治理与生态恢复保证金制度方面，由于保证金是一次性缴纳，占用了矿产开发企业的资金，从某种意义上制约了企业进行环境治理的能力。在实际操作中，由于企业缴纳生态恢复保证金时并不需要同时提供环境恢复治理实施方案，也就无法保证其治理和恢复工作的科学性和有效性。而作为一项重要手段的生态补偿制度，生态补偿费征收由于合法性问题在2002年被取消。

3完善我国矿产资源生态补偿立法建议

在矿产资源开发利用过程中，“资源有价”和“环境友好”应成为人们的普遍共识。加强矿产资源生态补偿立法，做到在国家层面有法律依据和政策指引是矿产生态补偿工作的重要前提。3.1加强和完善矿产资源生态补偿立法。我国现有的矿产资源生态补偿法律立法层级较低，且分散在不同的法律法规中。现有的法律法规对生态补偿有关的基本制度性问题没有统一规定，因此，应加快生态补偿立法，完善矿产资源生态补偿法律法规体系。要加快《生态补偿条例》的立法进程，出台生态补偿方面的基本法律，明确生态补偿的内涵。对生态补偿的主体、内容、客体，补偿对的象、补偿的标准和补偿的方式等予以明确；确立生态补偿基本原则，做到既发挥政府的主导作用，也要发挥市场的调节作用。加强矿产资源生态补偿法律、法规建设，从法律层面上，坚持谁开发谁保护、谁受益谁补偿、谁损害谁修复的原则。在明晰矿产资源所有权的基础上，明确相关主体及其权利与义务，确保环境和资源成本内化到使用者和受益者身上，促进资源有效利用、环境保护和生态补偿。3.2成立专门的管理部门。目前在和矿产资源生态补偿费相关的征收过程中，由于政出多门，导致矿区生态环境治理缺乏足够和有效的监督和管理。矿产资源税、矿产资源补偿费、环境恢复保证金、排污收费、排污权交易费，以及矿山环境监督检查制度与公众参与制度的落实等没有具体部门管理，影响了矿产资源生态补偿法律的落实和机制作用的发挥。因此，应该设立专门的矿产资源生态补偿管理部门。3.3完善中央财政转移支付制度。我国现有的财政制度中，没有明确的矿产资源生态补偿制度设计，所有涉及矿产资源补偿的各项财政政策在执行中存在诸多问题。目前，矿产资源生态补偿资金来源于中央财政的一般性转移支付和专项转移支付，地方政府囿于财力只在一定范围内承担义务。中央政府除了要履行本级政府的环境保护和生态补偿职责外，还要督促地方政府履行相应的环境保护和生态补偿责任。中央政府在确定转移支付时，对矿产资源生态补偿缺少考虑，致使财政转移支付对矿产资源生态补偿支持力度不够。而地方政府在矿产资源生态补偿上，所承担的生态补偿事权与财力不匹配，影响了地方政府在矿产资源生态补偿上的能力和积极性。所以，要通过一定的制度建设，建立机制进一步发挥中央财政在矿产资源生态补偿上的主导作用，完善中央财政转移支付制度。同时在全国范围内建立矿产资源生态补偿的横向财政转移支付制度。

综上所述，矿产资源生态补偿是我国生态补偿制度中重要的一个组成部分，是推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展的重要保障。我国自20世纪80年代开始已开始探索建立矿产资源生态补偿的法律法规，逐步形成了一套法律法规体系。但是这些法律法规对矿产资源生态补偿主体、对象、范围以及财政转移资来源等没有明确的规定。发达国家在这方面有可借鉴的经验。在吸收西方国家有益经验基础上，结合我国实践确立我国矿产资源生态补偿制度，发挥政府和市场两者作用，是做好我国矿产资源生态补偿的重要措施。

参考文献：

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[2]李军.矿产资源生态补偿制度探究[J].重庆科技学院学报(社会科学版),2011(4):92.

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[4]曹明德.矿产资源生态补偿法律制度之探究[J].法商研究,2007(2):17-24.

补偿立法范文篇8

关键词：农村征地;生态补偿;法律制度;农民参与

农村的生态环境保护是我国生态建设的薄弱环节，虽然党和政府高度重视农村的生态问题，采取了多种措施，对农村经济社会的发展有着积极的作用，但生态环境保护还有许多不足，突出的表现是法律制度很不健全，致使各项生态保护措施落实不到位。在对农村的考察中，发现多数生态问题都与土地使用有关，而采用生态补偿方式改善环境是各国通行的做法。因而有必要建立一套农村征地生态补偿法律制度来加强生态环境建设，使农地生态补偿的各个环节都有法可依，以确保农业生态补偿政策得以顺利实施。对于农村征地生态补偿法律制度的构建大体上包括两个方面，即:立法体系、实施体系。

一、农村征地生态补偿的立法体系构想

(一)立法模式的选择。法律制度的构建离不开两个环境，一是现实环境，二是制度环境。现实环境决定法律实现的内容，而制度环境决定法律实现的可能性。因而，构建一个法律制度，首先要考虑什么样的法律模式更好运行。通常立法方案有三种选择:一是直接制定一部农村生态补偿法的法典，全面规定我国农村生态补偿的制度依据、立法原则、法律主体和权利关系，在这其中把土地征用的生态补偿制度一并加以规定。二是有关生态补偿的基本法与单行法并行模式，基本法就是制定《生态补偿法》，规定生态补偿的基本制度和程序，包括生态补偿的立法原则、基本制度、法律责任、执行程序和救济程序等，作为各生态补偿单行法规的适用基础。另外制定农地生态补偿单行法规，就征地补偿中的补偿主体、补偿对象、补偿方式、补偿标准等问题作具体规定。三是在相关生态环境保护法律法规中，要有单独的章节规定农村征地生态补偿的相关制度，即在以环保法和以农业法为基础的相关农业生态环境保护法律法规中，把农村征地生态补偿的内容加进去，由此构建起农村征地生态补偿法律机制。以上三种方式中，考虑到当前的情况，前两种方式现在很难做到。第三种模式比较符合当前的实际，可以采用先分后合的方式，逐步过渡到单独立法的模式。目前，农村征地生态补偿法律制度的构建大体上可以从以下几方面开展。

1．在我国法律中明确规定公民的生态权。有关公民生态权的呼吁，此前已有多位学者提出过，生态权应当是公民的基本权利，应当规定在《宪法》中，生态权的内涵可以采用概括式和列举式的方式来规定，这其中至少应该包括(但不限于)生活安宁权、清洁空气权、清洁水权等。这样就能把抽象的生态权变为具体权能，执法有了可操作性，公民在生态权受到损害时，可以提出明确的生态权利主张。生态权应当包括生态补偿权。对生态补偿权利的规定是实施农业生态补偿制度的前提。除了权利以外，生态权利主体还要承担相应的义务。在这里，应当明确规定农民的生态权利和义务，他们是农业活动最主要的参与者，必须明确农民生态权的实体权利，同时规定程序性权利，比如生态知情权、参与权、救济权等等。

2．加紧制定《生态补偿法》，进而明确规定农地使用中的生态补偿制度。我国自2010年开始制定《生态补偿条例》，至今尚未出台，这影响了我国生态补偿法律制度的进一步完善，需要尽快制定出这样一部基本法，以此发挥基础作用。基本法确立生态补偿的法律原则与基本制度以后，就可以进一步细化不同领域生态补偿的内容。建议在制定《生态补偿法》时，把农村征地生态补偿制度作为一个章节规定其中，并且规定农民参与征地生态补偿的主体身份和权利义务。

3．在《生态补偿法》没有出台的情况下，先制定《农村征地生态补偿条例》。农村征地生态补偿是农村生态建设的重中之重，它不仅十分重要而且还非常紧迫，可以单独制定成条例，《农村征地生态补偿条例》应突出土地的生态价值，突出体现征地各方参与主体的平等，特别是农民的参与权。在此原则下，明确规定相关的管理体制和管理机构，规定各方的法律地位和权利义务。

4．通过修订法律，在其他相关法律法规中加入农村征地生态补偿的相关法律规定。鉴于当前基本法层面的缺失，我们可以把立法重点放在对已有农业相关法律法规的修改和完善上。当前与农村生态建设相关的法律有《环境保护法》、《农业法》等，建议对这些法律作出修改时，增加有关农村征地生态补偿的制度。

(二)配套法律制度的完善。农村生态环境是一个系统的整体，农地生态保护离不开其他法律制度的支持，我国现已有《农业法》、《环境保护法》、《草原法》、《森林法》、《清洁生产促进法》、《退耕还林条例》等多部法律法规，形成了一个生态保护的法律体系。这些法律单独运行效果是有限的，法律有自己的局限性，甚至存在漏洞，尽管法律不可能完全克服其缺陷与漏洞，但是通过一个制度体系的构建，却可以互相补充，弥补不足。《环境保护法》、《农业法》等法律法规的许多内容对于农村征地生态补偿制度具有很强的指导意义。在对这些法律法规进行修订时，可以把农村征地生态补偿制度的内容吸收进去，形成有利于农村征地生态补偿机制的法律体系。农业污染防治法是从另一个侧面加强生态环境的保护，我国现在也缺乏相关的法律规定。西方有些国家在防治农业面源污染方面有成功的经验，比如欧盟控制化肥和农药污染的法规，我们可以学习和借鉴，尽快形成我国防治农业污染法律法规体系，为控制农业面源污染提供法律保障。可以从以下两方面去做。

1．制定专门法规，加强对化肥、农药等严重污染源的管理。欧盟在控制有机肥、化肥和农药污染方面成效卓著，我们可以借鉴其已经取得的成功经验和做法，结合我国的实际，建立起我们国家的清洁生产技术规范，制定适合国情的化肥农药管理法规，减少产生面源污染的化肥和有机肥的生产和使用。在制定《清洁生产促进法》、《固体废弃物污染防治法》、《水污染防治法》及其实施细则时，要对其主要面源污染源，比如化肥、农药、农膜等的环境管理进行原则性规定。现在的情况是我国只有针对秸秆环境管理的部门规章，而对化肥、农药、地膜等还没有具体的专门制度，这就增加了执法监督和环境管理的难度，所以应该针对这些因素的特殊性和差异性，分别制定管理制度及管理标准。我们在制定《农药安全使用环境管理办法》、《化肥安全使用环境管理办法》等相关制度时，要明确制定农药、化肥质量标准，农业耕作新技术体系，农药化肥和有机肥施用的数量、时间和方法等。

2．加强地方性的农村生态环境保护法律法规建设，控制我国有机废弃物排放，减少农村(或城郊)地区的污水排放和规模化养殖场牲畜类尿的排放。地方设区的市已有立法权，这更加有利于发挥地方的积极性。地方可以根据本地情况更有针对性地出台治理村镇污水、垃圾处理及设施建设的政策、规范及投入运行机制，农村环境质量、人体健康危害和突发污染事件的相关监测、评价标准和方法等，农业废弃物堆存处置制度，生活垃圾清运处理制度等。

二、农村征地生态补偿法律制度的实现机制

农业生态保护和生态补偿是一项系统工程，需要多部门合作，多手段并用。无论国内国外，大量的实践已经证明，如果单纯依靠技术方法，那么即使在某一领域或某一时期内能取得成效，但仍无法保障生态保护的长期有效。所以健全立法体系只是农村生态补偿的前提，而有效的法律实施机制才是农村生态保护和农业可持续发展的关键。必须建立和完善农村生态补偿法律制度的实现机制，来促使农村生态文明建设落到实处。

(一)农村征地生态补偿程序法律制度。我国法治运行中长期以来重实体轻程序，这在环境保护法中同样存在，现有的环境立法中很少有程序方面的规定，往往成为环境权益不能有效保护的制度障碍。通过学习和借鉴国外经验，我们在立法中要制定详细具体的生态补偿程序，包括法律执行程序、法律监督机构以及监督程序和救济程序，使生态补偿法律制度真正落到实处。农村生态补偿程序有独立的价值，它直接关系到环境利益的分配问题，生态环境受损方能否得到公正的补偿，受益方是否付出合理的对价，以及补偿监督机制发挥作用的过程，影响生态补偿制度的有效实施。因此，农村生态补偿程序必须依法确定，制度化，透明化，从法律程序上体现补偿的正当性。

1．告知程序。告知程序主要是为了保障当事人的知情权，为保障补偿者和受偿者的知情权并接受社会公众的监督，应该实行农村征地生态补偿信息公开制度。农村征地生态补偿制度的管理部门必须要明确公示工作流程，说明补偿方案的参与人、参与方式、补偿资金分配方式，责任制度与救济制度等。农村征地生态补偿管理部门应当建立工作台账，方便各方参与人查看相关信息。对于文化水平较低的农民，要作出耐心的解释。补偿信息公开的方式可以多样化，保障利益相关方的知情权。

2．听证程序。通过听证程序，有关权利人可以参与到事件的处理过程中来，这种参与是协调当事人与管理者之间、当事人与其他当事人之间关系的重要方式，直接关系到补偿者和受偿者重大利益。听证制度的主要内容包括:政策与法律的说明，以及补偿的标准、方式、金额、责任等等。需要对生态补偿请求的提起程序予以规定，提起主体、听证事项、参加者、时效等相关事宜要有明确规定。

3．评估程序。一是政府管理部门应定期对生态补偿工作进行评估。评估的目的是检验工作的效率和效果，它既要评估管理机关的内部运行情况，也要评估生态补偿工作的实施情况。对政策制定的可行性、补偿资金的使用情况、成果与问题等等要有定性和定量分析报告。发现问题要有解决方案或补救措施。二是受补偿地区也应定期出具评估报告。地方评估报告要反映财政支出、资金使用和资金流动情况，受补偿地区各参与主体的反应情况，补偿目标的实现情况，以及社会影响情况。地方评估报告还应反映政策与法律落实中的问题，并提出改进方案的建议等等。

(二)农村征地生态补偿法律责任制度。立法必须紧紧围绕着法律责任的依据、范围、承担者以及法律责任的认定和执行等问题展开，司法则是以对法律责任的认定、归结和执行为其全部职能。因此，法律责任制度是促进法律规范有效实施的制度。

1．补偿主体的责任制度。补偿主体是一个复杂主体，生态利益的直接受益方是一个补偿主体，同时，由于生态环境安全可以看作是一个公共产品，所以，国家也是一个补偿主体。补偿主体责任主要是向利益受损者提供补偿的责任，补偿主体责任不能简单理解为经济责任或者金钱责任，它应当同时包括保护生态环境的一系列措施和物质保障，以最大限度实现生态保护价值。

2．受补偿对象责任制度。农村征地生态补偿实施的主要目的，就是通过给予农业生产者一定的补偿，以促进其在农业生产过程中施行环境友好型生产行为或活动。法律责任制度应该明确规定违法行为的定性和违法行为的处罚。对于违法行为的定性，一般应规定受偿方在获得补偿后不能按照法律规定履行生态补偿行为就属于违法。而对于违法行为的处罚，应根据违法的性质和程度制定不同的惩罚措施，包括行政和刑事法律责任。如罚金、剥夺生态补偿权利等。现在欧盟对违反补偿责任的处罚有以下几种:一是在应付补偿款中预扣所得税;二是终止生态补贴;三是返还生态补贴款及利息;四是以补贴金额的10%作为额外的罚金;五是两年之内不得参加其他的生态补偿项目等。我国的法律可以参照其方法来运行，对受补偿对象必须有所选择，考察其是否有能力执行农村征地生态补偿计划，并且签订相应的协议。如果受偿主体不能按相关规定进行生产，无法完成与管理部门约定的任务，应当承担违约责任。受偿主体应当如实报告计划实施情况，对于不认真落实计划而又隐瞒实情的，要根据他们的违约状况作出处罚。对于故意破坏法律规定，造成严重后果的，必须加重处罚。

3．管理部门的责任制度。这里的管理部门是一个相对宽泛的概念，生态环境保护不可能仅凭某一个部门来完成，需要在确定主管部门的基础上推动多部门的协同合作，才能完成管理任务。环保、卫生、工商、税务等部门都应是农村征地生态补偿制度的主要执行主体，这些部门如果在生态补偿问题上职责不清、疏忽职守，会严重影响农村征地生态补偿的实施成效。因此，对这些主体的法律责任要更加严格，应当明确规定各管理主体的职责范围和职能，明确违法责任情形及责任主体。根据实际情况，依据相关工作人员的主观状况，对存在或实际发生的故意、过失、重大过失、玩忽职守等情形，依法追究其行政责任或刑事责任。对于渎职造成严重后果的，要严厉追究其责任人员和相关领导的行政责任或刑事责任，保障生态法律法规的落实。

(三)农村征地生态补偿法律救济制度。

1．生态补偿仲裁制度。应当设立生态补偿事务仲裁机构，可以分为国家和地方两级仲裁部门。国务院设立的生态环境仲裁委员会，主要负责仲裁涉及区域较广的重大纠纷案件，并且可以对重大事项提供咨询意见。地方的仲裁机构可以在省市级设置，仲裁机构的组成人员应由生态资源价值评价方面的专家、生态补偿标准制定方面的专家及相关的法律专家组成。

2．生态补偿公益诉讼制度。我国目前正在建立公益诉讼制度，检察院作为公益诉讼主体承担诉讼任务。这是一个很好的契机，应当把生态补偿问题纳入公益诉讼的范围，通过国家强力部门的监督，促进生态补偿工作的运行。

3．非诉讼纠纷解决制度。解决生态补偿纠纷的主要方式，应该是调解、谈判和行政处理等非诉讼救济方式。在农业生态补偿纠纷实际发生时，要及时发现问题，及时协商处理是最佳的解决途径。我国应制定相关的协商解决机制和行政处理机制，把管理关口前移，以更好地实现生态补偿制度，达到保护生态环境的目的。

作者:卢渊明 张志建 单位:中共枣庄市委党校

参考文献:

［1］秦玉才，汪劲．中国生态补偿立法:路在前方［M］．北京:北京大学出版社，2013

［2］蒋姮．自然保护地参与式生态补偿机制研究［M］．北京:法律出版社，2012

［3］高尚宾．农业可持续发展与生态补偿［M］．北京:中国农业出版社，2011

［4］杨永芳，艾少伟．生态补偿在征地补偿中的缺失及路径选择［J］．中国土地科学，2007，6:52～57

补偿立法范文篇9

1.1概念

见义勇为，许多学者都认为其渊源于《论语•为政》:“见义不为，无勇也”，意思是:“见到合乎道德应该做的事而不去做，就是没有勇气”。《宋史•欧阳修传》:“天资刚劲，见义勇为，虽机阱在前，触发之，不顾，放逐流离，至于再三，气自若也”。［1］虽然古人所讲的“义”与今天我们所谈的见义勇为中的“义”的含义大不相同，但是我们仍然可以从先贤的著作中发现见义勇为是一种道德高尚的行为，是为人们所推崇的行为。见义勇为成为法学研究的对象始于20世纪90年代。早期学者们关于见义勇为的定义极其简单，目前学者们关于见义勇为的理解趋于一致，即使有差别，也只是文字表述的差别。比较有代表性的是徐武生和何秋莲在1999年《中国人民大学学报》上的表述:没有法定的或者约定的义务，为避免或减少国家、集体、他人的财产和公民人身安全利益的损害，行为人不顾个人安危而积极实施的危难救助行为。［2］有学者统计从1991年到2004年的期间，中国有35个省市制定了自己的大致名为《见义勇为表彰条例》之类的地方立法。［3］这些地方性法规在定义见义勇为时虽然略有差异、表述方式亦有不同，但本质上与理论界的提法相同。我们可以发现，无论是理论界还是立法上对于见义勇为的概念界定主要依托民法上的无因管理制度。一个有趣的现象是无论是学者还是立法者在定义见义勇为时都使用了一些充满感情和道德色彩的语词，如“不顾个人安危”、“挺身而出”等。这些词语不是可有可无的，它反映了见义勇为行为不是单纯的法律行为或民事行为，也提醒我们不能单以民法思维来解决见义勇为的问题。值得一提的是，近年来有学者开始从行政法角度来理解见义勇为，并提出了“行政辅助”说［4］，为重新理解见义勇为这一概念提供了可能。但是遗憾的是，还没有人在此理论基础上提出一个崭新的概念。

1.2属性

行为属性的不同预示着不同的法律后果，见义勇为也不例外。对见义勇为属性的不同界定，背后体现着不同的法律理念，更关系着相关法律制度的设计，因此变得格外重要。目前关于见义勇为行为的性质，主要有两种学说:

1.2.1无因管理说或者无因管理、正当防卫和紧急

避险说理论界关于这种学说的认识不一，有人认为见义勇为本质上是一种无因管理。因为无因管理是指没有法定或约定义务而为他人管理事务的行为。所有的见义勇为行为都符合上述概念，只不过见义勇为者管理的他人的事务有点特殊而已。有人认为见义勇为可以分为三种类型，对应无因管理、为他人的正当防卫和紧急避险。之所以产生这种分歧，是因为持前种观点的学者认为无因管理包含了为他人利益的正当防卫和为他人利益的紧急避险。笔者本人亦倾向于此种观点。持无因管理说的学者认为，见义勇为行为退去道德光环后还原为民事行为。［5］因见义勇为受到损害者，其损害可以参照民法里的无因管理制度和侵权责任制度得到救济。依照无因管理说，见义勇可分为两种类型:一种是有侵害人情形下的见义勇为，如帮人对抗抢劫犯的行为，此时有三方主体:加害人、受益人和见义勇为者，加害人与见义勇为者之间是侵权法律关系，见义勇为者与受益人之间是无因管理法律关系，应当依据民法中的侵权责任和无因管理来分配见义勇为者的损失;另一种是没有侵害人的情形下的见义勇为，如拯救无端落水的儿童的行为，只有两方主体:见义勇为者和受益人，两者之间属于无因管理法律关系，应依照无因管理之债补偿见义勇为者的损失。无因管理说的背后蕴藏着这样的价值观，即见义勇为体现着市民社会的互助精神，由于见义勇为遭遇的损失，应当按照民法世界的过错责任原则和公平原则予以处理。

1.2.2行政协助说

近年来，有学者开始从行政法角度研究见义勇为行为，并提出了行政协助说。持这种观点的学者认为见义勇为行为是一种行政协助行为，是公民在国家应当履行却无法履行救助公民的责任时自愿替国家履行某项义务的行为。［4］一方面，见义勇为者在国家、集体和他人的合法权益正在遭受违法犯罪活动的侵害或自然灾害的损害时，没有对其维护的义务;另一方面，国家有义务保护国家、集体和个人的合法权益免受侵害。因此，见义勇为人所从事的抢险救灾或与违法犯罪活动作斗争的行为是行政机关的一部分公务，是对公共利益的维护，是一种行政协助行为。行政协助说下的见义勇为变成了个人协助或替代国家履行义务的行为，因此而受伤害的，理应由国家予以赔偿。这有点类似于“行政法上无因管理”行为，只不过受益人变成了国家。这种学说将给见义勇为者的权益保护制度设计带来革命性影响。从以前的把见义勇为当成是好人好事，到现在把它当成是一种协助政府履行职责的行为，标志着一部分法学者对政府责任认识的觉醒。这一理论为政府应为见义勇为“埋单”提供了有力的论据。总之，无因管理说将见义勇为者的损失交由相关个体去分担，行政协助说却将之归给国家，两种学说各有自己的合理性所在。尽管做学术研究的人应当对两面说的提法保持警惕，但是笔者还是认为有必要指出这两种学说的局限性。鉴于见义勇为行为的高度危险性，无因管理说企图将见义勇为者的损害在个体之间消化，显得心有余而力不足，见义勇为者极有可能会遭遇引言中提到的尴尬。行政辅助说的局限在于其假设公民在国家、集体和他人的合法权益正在遭受违法犯罪活动的侵害或自然灾害的损害时，没有对其维护的义务。到底这一前提能否成立，是一个值得探讨的问题。对此，徐国栋教授在《见义勇为立法比较研究》中有所探讨，但似乎没有定论。［3］公民到底有无救助他人的义务，至少从道义上来讲这种义务是存在的。因此，笔者更倾向于认为见义勇为行为具有多重属性。

2关于见义勇为损害分担的立法现状和司法实践

2.1立法现状

2.1.1全国性立法

学者普遍认为，目前我国关于见义勇为损害分担的全国性立法主要有《民法通则》第93条的规定，没有法定的或者约定的义务，为避免他人利益受损失进行管理或者服务的，有权要求受益人偿付由此而支付的必要费用。《民法通则》第109条的规定，因防止、制止国家的、集体的财产或者他人的财产、人身遭受损害而是自己受到损害的，由侵害人承担赔偿责任，受益人也可以给予适当的补偿。从“必要费用”到“受益人可以给予适当的补偿”这些字眼，我们可以看出见义勇为损害的分担渠道极为有限，极有可能面临见义勇为人员自己负担的困境。

2.1.2地方性立法

从1991年到2007年期间，中国许多省市都制定自己的大致名为《见义勇为表彰条例》之类的地方立法。有的地方立法除了规定由加害人承担、受益人补偿以外，还作了如下安排:首先，如果行为人是有用人单位的，则单位按照“工伤”给予支付相关费用;其次，如果行为人参加了医疗保险，则由社保机构承担;再次，如果行为人既无工作单位又无保险，则由当地的见义勇为基金会支付或者由县级以上人民政府财政解决。如《上海市见义勇为人员奖励和保护办法》《温州市见义勇为人员保障和奖励实施办法》《黑龙江省见义勇为人员奖励和保护规定》等。地方立法较之《民法通则》增加了分担见义勇为损害的主体———国有企事业单位、行为发生地政府，这无疑是一种进步，这表明有的地方政府对见义勇为损害已经开始自觉承担部分补偿责任。但是细心看一下这些地方法规，我们会发现谈到政府的补偿责任时大都使用“解决”这一字眼，“解决”与“责任”两字之差，意思相差千里。“解决”，更多意味着一种政治承诺、政策安排，离法定责任还有很远。

2.2司法实践

最高人民法院于1988年颁布的《最高人民法院关于贯彻执行＜民法通则＞若干问题的意见》(以下简称“《民通意见》”)第142条:“为了维护国家、集体或者他人合法的权益而使自己受到伤害，在侵害人无力赔偿或者没有侵害人的情况下，如果受害人提出要求的，人民法院可以根据受益人的多少及其经济情况，责令受益人给予适当补偿”。2003年颁布的《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《人身赔偿解释》)第15条，为维护国家、集体或者他人合法的权益而使自己受到人身损害，因没有侵权人、不能确定侵权人或者侵权人没有赔偿能力，赔偿权利人请求受益人在受益范围内予以适当赔偿的，人民法院应予支持。“责令受益人给予适当补偿”“人民法院应予支持”，说明司法实践中，法院已经意识到单单靠加害人承担责任对见义勇为者来说没有什么保障力，因此开始增加受益人的补偿义务，相对立法是一种进步。综合我国立法及司法现状，可见在全国性和较高位阶的立法上，见义勇为损害的分担渠道比较单一;地方立法对遭受损害的见义勇为者的救济措施相对完善，但是政府的救助通常作为最后手段，且没有确立为法定补偿责任。

3以民法思维确立见义勇为损害分担规则的局限性

3.1见义勇为损害分担规则的民法解读

学者们普遍认为《民法通则》第109条的规定、最高人民法院于1988年颁布的《民通则意见》第142条和《人身赔偿解释》第15条的规定，确立了见义勇者所受损害分担规则。其实上述条款背后的法理在于无因管理制度和侵权制度。前面笔者将见义勇为分为两种类型，一种是没有加害人情形下的见义勇为，这种情形下只有受益人和见义勇为者两个主体，两者之间形成了无因管理之债。受益人须在受益范围内赔偿见义勇为者的损失。另一种是有加害人情形下的见义勇为，此时有三方主体:加害人、受益人和见义勇为者，加害人与见义勇为者之间是侵权法律关系，见义勇为者与受益人之间是无因管理法律关系。对于见义勇为者的损失，应当依据民法中的侵权责任和无因管理制度来加以分配。

3.2以民法思维确立见义勇为损害分担规则的局限性

见义勇为人员往往可能遭遇人身伤害，有时这种伤害还很严重，如残疾、持续昏迷、死亡等，需要巨额的医疗费用及后续费用。如果依据上述民法中确立的损害分担规则，那么很有可能使见义勇为者得不到救济。如在无加害人的见义勇情形下，受益人依据无因管理制度，只需承担受益范围内的赔偿责任。假设一个人不慎落水，另一个人将之救出，却牺牲了自己的生命，落水人的受益范围如何界定?如果是生命的话，见义勇为者的家属可以向其所要死亡丧葬费、死亡抚慰金和生前被抚养人的生活费用。落水人如果负担得起，自不待言。如果他无力承担或者只能负担一小部分。那么不足的份额，谁来分担?民法和民法学者都没有给我们答案。在有加害人情形下的见义勇为，见义勇为者遭受人身损害的概率更高，加害者逃遁或无力负担的情形也不少见，责令被救助者补偿。既然是补偿就是有限度的，假设受益人的补偿仍不够解决见义勇为者的医疗费，谁来负担?依靠媒体和社会捐助，虽然可以解燃眉之急，却不是长久之计。有许多学者考虑到见义勇为人员可能得不到补偿的情形，但他们只是笼统地把它推给国家救助、社会保障或是慈善基金之类的组织。法律必须提供一个长久之计，而在民法思维下，无法实现对见义勇为者的充分救济。

4增加国家补偿责任———合理分担见义勇为损害的必要选择

笔者认为增加政府的补偿责任即在见义勇为者得不到相关当事人的及时补偿时，由国家来承担补偿责任，是合理分担见义勇为损害的必要选择。主要理由如下:

4．1见义勇为是一种行政辅助行为

见义勇为行为带有非常强的公益色彩，因为它的救助对象是随机的、不特定的。可以说见义勇为者承担了职责之外的救助义务，而这些应当是属于被救助者家属的或是国家的责任。比如某公民在路上遭遇抢劫，另一公民挺身而出与歹徒搏斗，可以看做是该公民替国家承担了维持民众安全的义务。那么国家有责任为见义勇为者的损害分担一部分责任。国家的钱来自于纳税人的钱，这些钱的一部分本来就是要用于维护社会治安和救助危难，从中拿出一部分补偿见义勇为者理所当然。

4．2国家补偿相对于社会保险、基金会等慈善团体具有独特优势

社会保险针对的对象是参加保险的公民，至少对目前农民占多数人口的中国来说其救助不具有普遍意义。基金会等慈善团体资金来源不稳定，如东莞市见义勇为基金会的基金通过接受募集、社会各界捐赠、银行存款利息或购买国债、投资基金获取收益来筹集。某些地区为了筹集见义勇为基金会的基金，甚至搞起了摊派。如东莞市的某保险公司的员工被要求“每人至少(向见义勇为基金会)捐助100元”。基金会属于公益性的财团法人，其对见义勇为者的救济也不具有强制性，且救助名额极为有限。以中华基金会为例，自1993年成立至今，共表彰奖励见义勇为先进人物2000余名，发放奖励抚恤慰问金2500余万元。每年资助142人，人均1.25万元。而国家资金来源充实稳定，一旦确立补偿责任，便具有强制性，保障力比较强。

4．3国家承担补偿责任是一种有效的激励措施

见义勇为是一个社会精神文明与进步，是应当鼓励和褒奖的行为。国家的财力相对充足，对于见义勇为者可以实现充分救济，可以免除见义勇为者的后顾之忧，是对见义勇为者最为实惠和有力的激励。

5见义勇为损害分担规则的立法模式选择

前面笔者得出结论认为，应当增加国家作为分担见义勇为损害的主体之一。但是如何在立法中体现这一点，涉及不同的立法模式。关于见义勇为损害分担规则学者们提出了不同的立法模式，比较有代表性的有以下四种:

5.1专门立法专门立法

［6］模式认为，应当吸取地方关于见义勇为立法的有益经验制定一个全国性的见义勇为法来保障见义勇为者的权益，进而鼓励公民见义勇为。

5.2吸收于民法

持这种观点的多为民法学者，他们认为见义勇为行为蜕去道德外壳后可以还原为民法上的相关制度，将来需要做的是将这些与见义勇为者权益保护相关的民法制度加以完善即可，其中急需做的是把受益人的补偿责任法定化。

5.3吸收于国家赔偿法

持吸收于国家赔偿法［7］这种观点的学者已充分认识到民事赔偿对见义勇为所受损害分担的不力，进而认为应当扩大国家赔偿(补偿)范围，将见义勇为者遭受损害的情形也纳入进去。

5.4综合立法模式

补偿立法范文篇10

民族文化公益林补偿的理论基础

民族文化公益林补偿的理论基础的实质是：为什么要给民族文化公益林给以补偿？此问题包含了两层含义：一是民族文化公益林补偿的必要性；二是民族文化公益林补偿的可能性。（一）民族文化公益林补偿的必要性民族文化公益林补偿体现了“实质公平”的正义价值，促使社会耦合，整合民族地区的社会资源，从而推动了民族文化公益林开发和保护。民族地区生态旅游和乡村文化旅游的某些经济价值，民族地理标志和民族商标的有些经济价值，都是由“民族文化公益林”转化而来。实践生活中，民族地区的生态旅游和乡村文化旅游的经济价值，民族地区地理标志和少数民族商标的经济价值，由公司和政府所垄断，对于为民族文化公益林开发和保护付出智慧和劳动的少数民族来说，极为不公平。通过民族文化公益林补偿，一方面，可以实现“实质公平”的正义价值。另一方面，民族文化公益林补偿基金具有社会性和福利性。“公益林生态补偿制度解决了公益林生态外部经济性的市场失灵问题，公共物品属性的非排他性问题，体现了公平正义价值，消除了林权改革给生态安全带来隐患的消极影响，维护了人与自然的和谐秩序，体现了秩序价值；以较少的投入，实现了生态效益，社会效益的最大化体现了效益价值。”[2]“社会———生态耦合，是指人类行动和生态结构式紧密地联系在一起切相互依赖的，形成了相互耦合，多位互动的社会———生态系统之间的互惠效果和反馈。”[3]“生态林业的主要产品包括净化空气、涵养水源、防风固沙、保护生物多样性等，公益林生态补偿资金具有社会公益性和福利性。”[4]（二）民族文化公益林补偿的可能性法律和政策是调整收入和经济资源的重要杠杆，是实现民族文化公益林补偿的重要手段，中国签订了《联合国气候变化框架公约》、《波恩政治协定》、《马拉喀什协定》及《京都议定书》等国际条约。“森林碳汇交易”实际上是民族文化公益林市场补偿机制。“在应对气候变化中，森林也具有十分重要和不可替代的作用，这种作用就表现为森林碳汇。根据《联合国气候变化框架公约》的定义，将大气中清除二氧化碳的过程、活动和机制，称为‘碳汇’。由于森林的生态效益具有排他性和非竞争性的特点，因此，它是一种典型的外部性很强的公共物品。若要解决森林碳汇的外部性问题，最好的途径是通过生态补偿制度来实现。中国在《京都议定书》中承诺了减排目标。但是《波恩政治协定》和《马拉喀什协定》确定了极其严格的林业碳汇项目作为第一承诺期唯一合格的CDM林业碳汇项目，并通过了有关开展LULUCF活动的定义方式、规则和方法学等一系列规定。《京都议定书》对于开展碳汇项目的补偿是通过碳汇交易的方式实现的，即发达国家为发展中国家提供森林碳汇项目的资金和技术，而森林碳汇项目所产生的实质性的温室气体减排量可抵消发达国家的减排量。”[5]中国也制定了生态公益林补偿法规和非物质文化保护法规，这为民族文化公益林补偿法律机制提供了法律依据、法律体系和立法经验。例如，《中央财政权森林生态效益补偿基金管理办法》第2条规定：“森林生态效益补偿基金用于公益林的营造、抚育、保护和管理。中央财政补偿基金是森林生态效益补偿基金的重要来源，用于重点公益林的营造、抚育、保护和管理。”《中央财政权森林生态效益补偿基金管理办法》第6条规定：“省级财政部门应会同林业主管部门，根据管护任务、经营状况、当地经济社会发展水平等因素，合理确定国有林业单位和集体的重点公益林管护人员委派标准、开支水平。”《森林法》第8条规定：“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。具体办法由国务院规定。”《森林法》第9条规定：“国家和省、自治区人民政府，对民族自治地方的林业生产建设，依照国家对民族自治地方自治权的规定，在森林开发、木材分配和林业基金使用方面，给予比一般地区更多的自主权和经济利益。”中国民族地区也大量存在民族文化公益林现象。例如，贵州就存在不少苗族、布依族、侗族及仡佬族等少数民族所崇拜的神树和“神山”。“各地仡佬族三月祭山神。思南仡佬族逢年过节或出远门要到神树下烧纸献祭品，求神赐福。思塘镇祭的是黑塌树，檫耳乡祭的是白果树。普定窝子乡仡佬族三月三祭山神。”[6]（P552-554）“苗族的自然崇拜，是以比较突出的自然物作为崇拜物。他们认为‘石大有鬼，树大有神’，凡生长在寨子周围的大树、巨石等，都不准乱砍乱动。如台江县的交毗有一棵倒载杉树，说它有神力，因而对其倍加保护和崇拜。”[7]（P143）“布依族认为特定图腾物与人类繁衍有血缘关系的信仰和图腾礼仪，主要有龙图腾崇拜和竹图腾崇拜两种。”[7]（P225）又譬如，贵州有不少民族地理标志、民族商标及民族民间文化之乡。“黄果树”、“多彩贵州”、“都匀毛尖”、“湄潭翠芽、”“侗族大歌”等民族商标和民族地区地理标志被合法注册。贵州省评选出70多个具有民族特色的民族民间文化艺术之乡。

民族文化公益林补偿法律机制的建构

民族文化公益林补偿法律机制的建构所涉及的内容繁多，极其复杂，在此，对民族文化公益林补偿法律机制建构，仅提出一些肤浅的建议，以引起同仁们和有关实务部门的关注，达到抛砖引玉之作用。（一）民族文化公益林补偿主体民族文化公益林补偿主体包括民族文化公益林补偿方和民族文化公益林受偿方双方。民族文化公益林补偿方是指给民族文化公益林的开发和保护提供财力、物力及人力等方面资助的政府、组织和个人。政府包括外国政府、国务院、各部委、地方政府及基层政府，其组织包括企事业单位、民间组织及家庭。对于民族文化公益林补偿方的立法应该采取开放的态度，即鼓励企事业单位、民间组织、家庭和个人为民族文化公益林的开发和保护提供各方面的资助。民族文化公益林受偿方是指有资格接受民族文化公益林补偿方提供的资助，他包括民族文化公益林的权利主体和为民族文化公益林的开发和保护付出心血的组织和个人，其组织包括企事业单位、民间组织、村组及家庭等。民族文化公益林受偿方的资格由法律规定的条件和民族文化公益林补偿方约定的条件。（二）民族文化公益林补偿形式民族文化公益林补偿形式可以多元化，从微观的层面说，可以采取货币补偿和实物补偿，可以提供人力和技术等形式补偿，也可以通过减免税费和提供福利等形式补偿；从宏观的层面说，可以通过行政方式和组织信托的方式补偿，也可以借鉴森林生态服务市场化补偿、森林的碳汇贸易补偿及森林的水文服务流域补偿等补偿方式。“森林生态公益林补偿主要有森林生态服务市场化补偿、森林的碳汇贸易补偿及森林的水文服务流域补偿。森林生态效益的市场化补偿。森林生态效益的市场化补偿可以分为两种基本的方式，一是生态效益供需双方的自主协议，例如流域上下游补偿；二是由于规则的确立所引导的市场上的自发的交易体系。例如，世界森林碳汇贸易。”[8]在对民族文化公益林补偿形式进行立法时，应该根据民族文化公益林补偿方和民族文化公益林受偿方的具体情况加以确定，对于行政方式补偿的民族文化公益林，应该强调国家的意志和补偿公平性；对于市场方式补偿的民族文化公益林，应该既要体现国家的意志性和公平性，又要尊重民族文化公益林补偿双方的自主性，更要体现效率性；通过慈善方式补偿的民族文化公益林，应该尊重民族文化公益林补偿方的意志。（三）民族文化公益林补偿的立法体例由于民族文化公益林补偿属于公益林补偿的一部分，也属于民族非物质文化保护的一部分，所以，应该把民族文化公益林补偿放在公益林补偿方面的法规中，并对其作特别规定。例如，可以在《森林法》、《中央财政权森林生态效益补偿基金管理办法》及地方有关公益林补偿法规中作例外规定，可以在民族非物质文化保护方面的法规中作特别规定。从法规体系内在逻辑性的维度看，也可以把民族文化公益林补偿放在公益林补偿和民族非物质文化保护方面的法规中，而不应该对民族文化公益林补偿单独立法。另外，从立法成本和司法成本的维度看，应该把民族文化公益林补偿放在公益林补偿和民族非物质文化保护方面的法规中，而不应该对民族文化公益林补偿单独立法，因为民族文化公益林单独立法将会增加立法成本和司法成本。

本文作者：曹务坤卢丽娟工作单位：贵州财经大学