财政预决算论文十篇

财政预决算论文篇1

公共预算是各级政府、公共部门依据法律和制度规定编制，并经法定程序审核批准后成立的以政府财政收支为主的年度财力配置计划。预算管理是公共管理的核心和关键，预算不仅是政府的财务计划，更是一个将人民的意愿和资源转化为政府政策行动、促进政策目标实现的强力工具[1]。公共预算的本质是民意在国家财力配置上的体现。所以，公共预算不能由少数决策者说了算，而应当由全体人民按照一定的民主程序如通过选举议员组成议会并由议会来决定，以实现公共偏好。在我国，预决算编制权属于各级政府及其部门，审查批准预算、决算的权力分别属于同级人民代表大会及其常委会。对预决算草案、预算调整方案、预算执行情况进行初步审查，则是预算法、监督法等法律法规赋予人大财政经济委员会的重要职权。

1999年以来，以全国人大常委会通过的《关于加强中央预算审查监督的决定》为开始，伴随着我国法制建设的不断推进和公共财政理念的深入传播，社会各界对财政预算重视程度也空前提高，加强人大预算审查监督的呼声也空前高涨，各级人大加强了对财政预算的审查和监督力度。从我国人大预算审查监督实践看，我国的财政改革以及人大预算审查监督改革是互相促进并且是渐进推进的。1999年以来，全国开始实行的部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线、政府收支分类改革、全口径预算等一系列财政改革，为加大人大预算实质性审查监督提供了条件；不断推进的人大预算审查监督反过来又推动了财政改革的纵深推进。全国和地方各级人大预算审查监督力度在不断加大，实效性也不断增强，部分地方还出现了财政预算在线监督、预算支出绩效评价、预算修正权等一些新的突破，也出现了诸如参与式公共预算模式、部门预算网上公开、预算听证、否决预算草案等一些代表性的案例。毫无疑问，人大预算审查监督改革取得了明显的成效。

与人大预算审查监督的改革实践相呼应，一些学者虽然分别从政治学（含公共行政、公共管理）、经济学或者法学的角度对完善人大预算审查监督问题进行了一些研究，取得了一些有益的成果。但是，笔者通过阅读这些论文或专著，发现这些研究在人大预算监督必要性上存在广泛的共识，对人大预算监督乏力的原因分析和加强人大预算监督实现路径方面也存在惊人的一致。普遍认为制约人大预算监督实效性的内在因素有人大开展预算审查的法律依据不充分、预算执行过程监督和决算制度不完善、财政信息不透明等制度因素和人大监督能力不够、审查时间不足、技术不能保障等客观因素几方面，提出的建议也基本上是完善宪法和预算法、提高预算透明度、加强人大组织和队伍建设、强化预算监督刚性等几个方面。

从系统论的角度看，人大预算审查监督改革实践主要是零散的、偶然性的改革，而非系统的改革，缺乏顶层设计的自觉。这些改革主要是技术层面的改革，而预算决策政治控制机制和监督机制等政治层面的改革还处于探索和实验阶段，没有形成成熟、稳定的模式，与我国政治、经济和社会发展的现实要求严重不相适应。学界对人大预算审查监督体系的理论研究，同样没有形成系统的理论体系，提出的加强人大预算审查的建议又过于原则和笼统，没有形成有针对性的本土化建设性建议。这些“研究更多是概念化的、非经验性的和非理论取向的，研究质量不高、研究规范性不强、科学研究方法缺位，既缺乏对公共预算真实世界的了解又缺乏公共预算的本土化理论努力”（武玉坤，2009）。

笔者认为，推进人大预算审查监督改革、完善人大预算审查监督体系的目的不是将预算由原来的“政府说了算”变成“人大说了算”，而是建立一种代表公众偏好和利益的财政预算民主决策机制和权力制约机制，推进政府良好治理。目前亟需将这些改革实践成果和研究成果理性化、系统化和内在逻辑化，按照一定的理论逻辑、组织方式和工作机制建立一整套预算审查监督的机制或体系。改革完善人大预算审查监督体系，应当坚持顶层设计的原则，明确改革目的和任务，在对改革成本和收益进行科学分析的基础上，选择一条适合中国政治体制、低成本、高效率的改革路径，着手设计预算审查监督的政治控制机制。这种政治控制机制的设计，既不能从西方的以公共选择理论为基石的两党制或多党制找出路，也不能从西方的两院制找出路，而应当在坚持人民代表大会制度这个根本制度的前提下，坚持顶层设计，推进人大预算审查改革。

为此，本文提出了重构我国人大预算审查监督体系的框架建议。“人大预算审查监督体系”一词，有的学者称作“人大预算审查监督机制”，学界屡有提及。从词义上讲，体系（system）是一定范围内或同类的事物按照一定的秩序和内部联系组合而成的整体，不能等同于“制度”。笔者认为，我国人大预算审查监督，有法律制度，有改革实践，有理论研究成果，但没有一个按照一定的秩序和内部联系组合而成的“体系”。完善并重构人大预算审查监督体系，关键是要赋予人大财政经济委员会（以下简称“人大财经委”，包括常委会预算工作委员会。本文为了叙述方便，将两个委员会视作一个主体，下同[2]）更强有力的手段、更重大的责任和更严格的约束，规范其监督行为，防止其不作为和机会主义行为，促使其忠实履行预算审查监督的受托责任。本文所谓的我国人大预算审查监督体系，就是指，以规范人大财经委的审查监督行为作为切入点、着力点，以人大财经委的初步审查监督工作和出具的鉴证意见作为人大及其常委会审查批准预决算的决策基础，以审查抽样技术作为财经委发表鉴证意见的信赖基础，以预算审查理论体系、法律体系、组织体系、公共选择机制体系、审查准则体系为主要内容，并按照一定的理论逻辑、组织方式和工作机制建立的一套预算审查监督机制。从严格的意义上讲，本文不是理论建构，而是理论框架的提出。

二、我国人大预算审查监督工作中存在的主要问题

（一）缺乏一个科学严谨的理论体系来予以指导。笔者认为，科学的实践必须要有科学的理论体系来指导。没有成熟的理论，就无法达成普遍的社会共识；没有普遍的社会共识，其实践就缺乏合法合理性的基础。但是，我国人大预算审查监督的实践总体上是在社会公众和人大代表压力下的自发过程，缺乏理论的必然自觉。虽然在法学、政治学、财政学等理论领域取得了一定的成果，但这些理论并没有形成合乎逻辑的理论结构，更没有形成一个科学、严谨、完整的学科体系。

笔者认为，我国人大预算审查监督理论存在着天然的缺陷。一是基础理论的缺陷。20世纪40年代初叶，美国学者凯伊（ Key）在《预算理论的匮乏》一文中将预算的“元问题”概括为：“将×元资金分配给活动A而不是活动B的决策，其基础到底是什么？”同样，在我国各级人大审查批准公共预算时，也面临类似的“元问题”，即“各级人大在审查批准预算时，其决策基础到底是什么” 这个“元问题”其实隐含着一系列的诘问：“人大实际/应当按什么标准/程序来审查批准预算并使之符合公众的偏好？”“如何保证人大批准的预算符合社会公众的偏好而不是官员的偏好？” “人大对预算的审查如何才能获得社会公众的信任？”此外，在理论上，党的领导权与执政权如何转化的问题、党的领导权的边界及制约问题、党的领导和人民意志如何结合的问题、“三个代表”重要思想实现机制问题等等都存在认识上的分歧。谢庆奎（2004年）认为，在中国进行建设，首选目标是加强人民代表大会制度建设。二是应用理论的缺陷。人大预算审查监督涉及政治、法律、经济、财政、税收、会计、审计、统计、金融、投资、公共管理、公共政策分析、社会研究方法等诸多学科和知识，专业性强，业务要求高。对于这样一种复杂的实践工作，需要一个把相关的科学知识通过合乎逻辑的组合形成的理论体系来指导。但是目前在人大预算审查监督方式方法即技术上也缺少一套具有操作性强的应用理论体系。

（二）缺乏一个反映公众偏好的公共选择机制来予以制约。公共财政的民主性特征，本质上要求在财政预算收支安排过程和结果上尊重社会公众的意愿，通过一定的民主程序（代议制民主）将有限的公共资金（资源）按照一定的优先次序特别是公共偏好次序安排到有关的公共项目。预算既关系各个部门、各个利益阶层和普通社会公众的切身利益，也关系预算资金的资源配置效率。如果预算仅由一些“政治精英们”进行决策，没有利益相关者的参与，既难以保证公共预算资金用到公共目的上，也难以保证公共预算资金的资源配置效率（资源配置效率在一定意义上就是满足公共偏好的程度，而不仅仅是单纯的经济产出效率）。在西方实行两党制或多党制的国家，社会公众以及利益集团作为理性的“经济人”，主要通过政治投票这样一种公共选择机制来表达和实现自己对公共预算的政策偏好，维护公众权利，并实现对政府权力的制约。在西方国家，反映公众预算偏好的表达机制主要有两个。一是“两党制”或“多党制”竞选的政治投票机制，广大社会公众通过政治投票来选择其支持的政策、政党。出于“当选连任”的动机和压力，决策核心机构中的政客们在决定预算时，不得不平衡考虑选民和各个利益集团尤其是中间投票人的预算需求。二是听证会机制。普通社会公众和院外利益集团代表都可以以游说和参与预算听证会等方式来表达其对预算的支持或反对。但是，西方的预算审查监督理论与实践，根植于西方的政治制度。由于根本政治制度的差异，这些理论和实践虽然可供借鉴，但并不能解决我国人大预算审查监督所面临的理论局限和实践困境。我国是由中国共产党领导的社会主义国家，不实行“两党制”或“多党制”，就是在政府领导人的选任上往往是等额选举，因此不存在这种通过政治投票来反映社会公众的公共选择机制。同时，我国虽然一些地方人大开始“试水” 参与式预算，举行预算听证会，但听证的范围不广，参与的深度有限，仅仅局限于个别专项资金，听证的程序也不规范，听证的作用也有限。

（三）缺乏一个完善统一的法律体系来予以规范。目前，对人大预算审查监督的规定，散见于宪法、预算法及预算法实施条例、监督法、地方组织法、人大议事规则、关于加强中央预算审查监督的决定、审计法和各省市预算审查监督条例等一些法律法规，既过于粗略、笼统，缺乏系统性和操作性，又留下许多法律空白和漏洞，人大在预算审查监督中缺乏系统的法律保障。主要表现在：一是对人大预算审查监督关系中各方当事人的权利、义务及法律责任规定不明确；二是预算审查监督程序的规定不科学；三是预算修正权上一般没有规定；四是法律法规对一些关键术语定义模糊；五是预算法约束性不强。

（四）缺乏一个健全有力的组织体系来予以保障。一般认为，组织是指由在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。公共组织作为一个系统，包括组织人员、组织目标、职能范围、机构设置、职位设置、权力与职权、规章制度、支持硬件、团体意识、权责划分、技术和信息等构成要素[3]。目前，我国人大预算审查监督组织体系是相当脆弱的，主要表现在人大预算审查监督专业机构——人大财经委的人员编制过少、规章制度缺失、监督技术和所需信息缺乏等四个方面。

（五）缺乏一个严密有序的审查监督规范来予以约束。如前所述，县级以上人大代表人数众多，如全国人大近3000人，省级人大可能近1000人，地市级人大往往500人以上，在短短的几天会期里，难以对财政预算进行详细的审查，因而借助人大财经委的初步审查工作和审查结果报告来作出是否批准预决算的决议。人民代表大会及其常委会在批准预决算的决议中往往表述为“同意财政经济委员会的审查结果报告（或所提的建议），决定批准某级某某年度预（决）算”。那么，人民代表大会信赖人大财经委的审查结果报告的基础是什么？人大财经委的审查结果报告在何种程度上值得信赖？

目前，人大财经委向人大及其常委会报告预算初步审查监督情况，是通过预决算审查结果报告的形式。一般而言，审查结果报告由四部分组成：导语部分；预算执行情况梗概及评价；预算收支安排梗概、评价及批准预算或决算的建议；财政工作建议。从全国各地人大财经委审查结果报告看，预算审查结果报告内容上往往是简述财政部门的上年度预算执行数字和预算草案数字，提问题隔靴搔痒，提建议泛泛而谈，至于采取了什么审查方法、审查了哪些内容、存在哪些实际问题、如何改进问题，则语焉不详。而且，不管预算执行实际情况是否合规合法、预算安排是否科学合理，审查结果报告无一例外都是建议人大常委会或者人民代表大会批准。因而，这样的审查结果报告缺乏说服力，权威性不够，公信力不强，对人大代表和常委会委员实质性地审查预决算帮助有限。

按照新制度经济学或者政治学的观点，不但政府及其部门，而且立法机构以及立法机构的内设机构如人大财经委，也不是一个“铁面无私”的管理者，它们同样是一个个利益主体，同样是一个有限理性（bounded rationality）的“经济人”，自然具有实施不作为、寻租等机会主义行为的动机。如果没有法律法规、业务规则予以约束，何以保证人大财经委勤勉履行自己应尽的职责？同时，预算决策过程是一个政治过程，但也是一个技术过程。预算审查监督业务受到政治因素的影响，但也受到技术因素的影响。人大财经委预决算审查结果报告之所以缺乏说服力，权威性不够，公信力不强，其中重要的原因在于人大预算审查监督的技术不成熟，程序不合理，质量控制不严格，缺少一个严密有序的审查监督准则来指导和约束。人大预算审查监督，在一定意义上就是人大对政府财政预算编制、执行和决算以及政府审计的审计监督。因此，如果人大财经委在预算初审过程中没有预算审查准则可供遵循，没有一定的质量控制，那么出具的审查结果报告就失去了可以信赖的基础。

人大预算审查业务作为一种专业的技术，理应遵循一定的审查程序、技术标准和质量标准。因此，如同注册会计师对企业财务报告的独立审计必须遵循审计准则一样，人大预算审查监督也必须遵循严密有序的预算审查监督准则。但是，目前人大财经委和预算工作委员会对预算的审查监督，仅仅是停留在听一听财政部门、部门预算执行单位、国库、审计部门的汇报这样一个阶段，汇报什么听什么，鲜有真正实质性的审查监督。没有预算审查监督准则体系的指导与规范，人大财经委的预算审查和监督，必然导致对预算审查监督的不负责任甚至机会主义行为。

三、为什么要把规范人大财经委审查监督行为作为重构人大预算审查监督体系的切入点、着力点？

人大预算审查监督体系中的监督主体有人民代表大会及其常委会、人大各专门委员会、人大代表，为什么要把规范人大财经委审查监督行为作为重构人大预算审查监督体系的切入点和着力点？

（一）从委托理论的角度考量，重构人大预算审查监督体系，必须规范人大财经委的审查监督行为。在委托—理论中，委托—关系视为一种契约关系。在这种契约下，委托人授权人为他们的利益（相对于人而言就是受托责任）而从事某些活动，这其中包括授予人某些决策权力。由于人的利益与委托人的利益可能不一致，在有限理性、信息不完全和信息不对称、机会主义行为倾向、自身效用最大化的假设条件下，人可能罔顾委托契约中的受托责任，追求自身利益最大化而损害委托人的利益，从而产生逆向选择和道德风险问题等成本。

将委托理论应用于政府预算过程，则政府预算过程中所体现出的是一种多重委托—关系和多重利益博弈。如在我国，在这种多重委托关系中，首先，初始委托人（社会公众、纳税人）通过选举人（人大代表）组成人民代表大会来代替他们对税收征收与公共产品的产出等问题进行集体决策，这是第一重委托关系。其次，人民代表大会通过选举选出政府、人大常委会组成人员，根据代表大会主席团提名通过财经委委员，这是第二重委托关系（为了叙述方便，不考虑选举上一级人大代表问题，其实也构成一重委托关系）。再次，政府将预算管理权、编制权、预算执行权、内部审计监督权分别委托给政府财税部门、部门预算执行单位和审计部门，这是第三重委托关系。但要特别注意的是，政府预算在第二重委托关系中，人民代表大会委托给政府的是预算的编制权和执行权；委托给人大常委会和财经委的则是预决算的审查权和监督权（当然并非全部权力）。在这多重委托关系中，体现了多重的受托责任。

显然，人大财经委在政府预算多重委托关系中处于一个联结政府及政府预算有关部门如财政、税务、审计、部门预算单位与社会公众、人民代表大会及其常委会、其他专门委员会的十分重要的纽带地位。在这个委托关系中，一方面，财经委承担着对财政预算、执行、决算进行初步审查的受托责任，另一方面，人大财经委行使对政府预算编制、执行、决算、审计工作的监督职权。由于人大财经委处于这样一种地位，更有条件与政府预算有关部门形成利益联盟，对政府有关部门的不合理预算行为“睁只眼闭只眼”，换取个人和小集团利益。人大及其常委会审查批准预决算的重大决策是根据人大财经委的审查结果报告作出的。如果不对人大财经委的审查监督行为进行严格规范，财经委就可能出现不忠实履行受托责任，甚至选择一种机会主义的方式行事，显而易见会对整个预算产生极为不利的影响。因此，要降低预算委托过程中的委托成本、防止机会主义行为，按照委托理论，不仅要在选任财经委委员及财经委工作人员上注重业务能力、职业操守，加强组织建设，提高财经委监督能力（的能力），而且重点要放在规范财经委的审查监督行为上。因此，建立一种符合中国国情的规范的人大预算审查监督体系，来规范人大财经委的预算审查监督行为，显得尤为迫切和重要。从理论上讲，加强人大预算审查监督，不仅需要人大加强对政府及其部门的审查监督，人大及其常委会、人大财经委自身的监督行为也必须遵守一定的程序、质量标准、审查方法，才能保证预算审查监督的质量，同时防止监督者的机会主义行为。从实际的情况看，人大财经委的审查监督也不尽如人意，也需要规范和监督。

（二）从监督成本的角度考量，把规范人大财经委监督行为作为建构人大预算审查监督体系的切入点和着力点，无疑是一种低成本、高效率的选择。赋予人大财经委预算审查监督更强有力的手段、更重大的责任和更严格的约束，规范其监督行为，以局部的改革切入人大预算审查体系整体改革，可以起到四两拨千斤之功效。一是无需对人民代表大会制度和现行审计体制进行重大的变革，改革成本低；二是可以将对预算的社会监督成本降到最低；三是人民代表大会本身的预算监督成本最低。

（三）从公共选择的角度考量，把人大财经委作为建构人大预算审查监督体系的切入点、着力点和关键点，有利于建立科学规范的公众表达机制和公共选择机制。

“财政乃庶政之母”，国家预算及管理是政府的核心职能，既是保障公共产品供给的主要工具，也是国家对经济计划管理的重要方式，还是国家实现民主管理的重要形式。公共选择理论认为，政府预算过程是一个公共决策过程，政府预算决策的对象是对公共偏好的选择，需要通过政治过程把每个人的私人选择转化为公共选择。学界普遍接受了这个观点。如贾康认为，公共财政第一个基本特征，是要以满足社会公共需要作为主要的目标和工作的重心。第二个基本特征，是公共财政以提供公共产品和服务作为满足公共需要的基本方式。第三个基本特征，是公共财政以公民权利平等、政治权利制衡前提下的规范的公共选择作为决策机制[4]。

如前所述，如何分配政府预算权力，达到财政资源的有效、公平的使用，是政府预算管理和监督的主要内容。如果预算仅由一些“政治精英们”进行决策，没有利益相关者的参与，既难以保证公共预算资金用到公共目的上，也难以保证公共预算资金的资源配置效率。

贾康认为，“要形成规范的公共选择机制。财力分配和政策安排如何把握轻重缓急，作出合理决策，不能由少数政府官员决定，必须越来越多地依靠法制化的程序、规范的公共选择机制来形成决策方案。”笔者认为，这种法制化的、规范的预算公共选择机制，最适宜在人大及其常委会的领导下，由人大财经委主导组织实施，并将这种预算公共选择机制纳入人大预算审查监督体系之中。这是因为：第一，人大及其常委会、财经委是由人民代表大会选出的代表组成，担负着预算审查监督的职权和职责，在身份地位上能够代表选民，在职责上必须听取选民关于预算的意见和建议。第二，人大财经委在预算委托过程中是联结政府及其有关预算部门与人民群众和人民代表大会的纽带，在信息和工作联系上处于一个十分有利的地位，有利于建立公共选择机制。第三，在人大及其常委会的领导下，建立科学规范的预算公共选择机制，把人民的意愿和需求与党的意志的实现连接起来，也许是加强人民代表大会制度建设、推进建设和政治体制改革的突破口。第四，预算公共选择机制的建立和公众的参与有利于强化政府公共部门的受托责任，提升民众的民主意识和融入地方发展的热情。

四、人大预算审查监督体系基本框架

对财政预决算、预算执行进行初步审查和监督，既是宪法和法律赋予人大财经委的重要职权，更是人大财经委的重要职责（受托责任）。但是，受托责任的有效履行，首先必须以某种控制体系予以保证，否则责任往往流于一纸空文，责任履行也就流于形式。从表现形式看，控制体系由法律法规、质量技术标准、道德自律（职业伦理）三者构成。其次，受托责任的有效履行，必须具备一定的物质条件，如人员、能力、信息、经费、时间，否则，责任履行就是无米之炊。再次，受托责任的有效履行，还需要一定的外部环境，如社会共识（认可）、社会环境、文化意识、制度环境等。人大财经委在预算过程中处于联结政府预算编制权、执行权与人民群众、人民代表大会及其常委会审批权、监督权的纽带，肩负的责任十分重大。人大财经委要较好履行其肩负的责任，必须相应地具备规范的责任控制体系、一定的物质条件和外部环境。具体而言，就是需要建立完善人大预算审查监督理论体系、完善预算法律体系、完善预算审查监督组织体系、建立社会公众预算参与机制和预算审查监督准则体系。

（一）建立完善人大预算审查监督理论体系。目前，全社会对人大预算审查监督的依据和必要性达成了普遍共识，但对人大实质性预算审查监督的实现路径则存在诸多分歧。人大预算审查监督涉及政治、法律、经济、财政、税收、会计、审计、统计、金融、投资、公共管理、公共政策分析、社会研究方法等诸多学科和知识，专业性强，业务要求高。对于这样一种复杂的实践工作，更需要一个把相关的科学知识通过合乎逻辑的组合形成的理论体系来指导。但是，我国人大预算审查监督的实践总体上是在社会公众和人大代表压力下的自发过程，缺乏理论的必然自觉。虽然在法学、政治学、财政学等理论领域取得了一定的成果，但这些理论并没有形成合乎逻辑的理论结构，更没有形成一个科学、严谨、完整的学科体系。在这样的理论背景下，要求人大预算审查监督取得理想的效果，是不可能的。这与我国从计划经济向社会主义市场经济转轨时间不长、财政意识刚刚兴起等有很大的关系。反观西方发达国家的议会预算审查监督理论，虽然在“资金为什么分配给A而不是B”（美国财政学家凯伊把它作为一个元问题）、预算决策实际上是民粹民主还是精英民主等问题上还存在理论认识上的分歧，但预算决策和监督的实施机制却是成熟的、一贯的，其内在逻辑和理论结构更是非常清晰和一脉相承的。

我国人大预算审查监督理论存在着天然的缺陷。一是基础理论的缺陷。如前所述，当我们在面对“各级人大在审查批准预算时，其决策基础是什么”、“如何保证人大批准的预算符合社会公众的偏好而不是官员的偏好”、 “人大对预算的审查如何才能获得社会公众的信任”之类的“诘问”时，我们还没有令人满意的答案。又如，人大财经委负有对预决算进行初步审查和监督的职能，但这种审查监督的性质是什么、效力又如何，既没有明确的法律规定，也没有理论上的共识。笔者认为，人民代表大会及其常委会按照集体行使权力的原则行使批准预决算的权力，人大财经委作为人民代表大会的专门机构，在人大预算审查监督体系中最重要的职能是鉴证职能，以鉴证观作为人大预算审查的决策基础是恰当的。二是应用理论的缺陷。目前在人大预算审查监督方式方法即技术上也缺少一套具有操作性强的应用理论体系。

笔者认为，一个科学严谨的理论体系，至少应该包括基本概念和定义、研究领域、研究对象、哲学基础、方法论基础、理论基础、研究技术等等。人大预算审查监督理论从理论结构层次来看，可以划分为基础理论（如公共财政理论、理论、代议制理论、委托理论、公共选择理论等）、应用理论（监督实务）两个层次。基础理论应当解决以下几个问题：人大预算审查监督的本质（是什么的问题）、监督的理论基础（包括哲学、法学、公共管理、经济学基础理论构成，以及基本概念、假设、原则、依据等）、监督的必要性（为什么要监督的问题）、监督的主体和对象（谁来监督和监督谁的问题）、监督的内容（监督的客体即监督什么的问题）、监督的目标（监督要达到什么目标的问题）等。人大预算监督的应用理论主要是预算审查监督的技术构成，即如何监督的问题，主要包括人大预算审查监督的定量和定性分析方法、监督方式方法和程序、社会调查与统计方法等。建立完善理论体系是一个宏伟的系统工程，有待学界去完善。

（二）完善预算及预算监督法律体系。目前，对人大预算审查监督的规定，散见于宪法、预算法及预算法实施条例、监督法、地方组织法、人大议事规则、关于加强中央预算审查监督的决定、审计法和各省市预算审查监督条例等一些法律法规，既过于粗略、笼统，缺乏系统性和操作性，又留下许多法律空白和漏洞，人大在预算审查监督中缺乏系统的法律保障。主要表现在：

预算法自1995年实施以来，虽然对规范预算管理起到了一定的积极作用，但是现在已经完全不适应时代的需要。2004年，财政部就拟对预算法进行修改，而后多次列入全国人大立法计划，但由于涉及方方面面的利益调整和分歧，预算法修改是“只见楼梯响，不见人下来”。全国人大十一届一次会议将预算法修改再次列入全国人大立法计划。笔者建议预算法的修改应当解决以下几个问题：

1.明确预算审查监督关系中各方当事人的受托责任。现行的预算法、关于加强中央预算审查监督的决定和地方性预算审查监督条例等仅对财经委和预算工委的初步审查的职责（实际上仅仅是职权）进行了粗略的授权式规定，对初步审查失职渎职行为的责任后果则没有规定。这种只规定职权而没有规定责任后果的法律形式，容易导致财经委和预算工委缺乏监督责任感，消极行使、放弃预算监督权，甚至利用职权为个人、小集体和个别利益集团谋取私利，违背对公众的受托责任。从政府、财政税务部门以及部门预算执行单位等被监督对象来讲，我国预算法虽然对各种违反预算法的行为规定了“法律责任”，但不过区区三条，而且无一例外都是给予“行政处分”，存在着权力与责任配置严重失衡的情况；同时，对预算违法行为处罚的方式和程序的规定也只作了原则性的规定，而没有预算违法行为行政问责程序和政治问责程序的规定。这就容易使政府及这些部门缺乏对社会公众履行受托责任的责任感，导致预算违法失职行为。王雍君指出，受托责任是构成政府良好治理的“四大支柱”之一[5]。没有责任后果的受托责任，就不会有真正的受托责任，政府良好治理也就是纸上谈兵。因此，建议在修订预算法时，细化政府及预算相关部门行政责任、政治责任以及刑事责任的相关规定，强化预算约束。由于代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决不受法律追究，如何规范人大财经委及组成人员的权力与责任，实现权力与责任的平衡，需要在法学理论上进一步探讨。不过，笔者认为，代表法规定的是“代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究”，并不妨碍对代表大会前预算审查监督失职行为及违反预算审查监督程序的行为追究责任。因此，应当明确人大财经委预算监督失职行为和违反预算审查监督程序的行为的相关责任，以强化人大财经委的预算审查受托责任。

2.规范预算审查监督程序。一是建议修改预算年度，将我国预算年度日历年制改为跨年制，如4月1日至3月31日止，解决目前在人代会批准预算前无批准的预算可以执行的问题。二是规定提前编制预算以及向人大财经委提交预决算草案的时间，使人大财经委、人大常委会有更多的时间对预算问题进行调研、听证、审议。三是增加预算听证和辩论程序的规定。由人大财经委按照规范的程序组织预算听证会，听取利益相关者的预算诉求。四是建立总额控制制度和预算分项磋商机制。财经委应当组织财税部门、有关经济领域的专家对预算整体（总额控制）进行讨论，在讨论并取得共识的基础上提出预算总体盘子的建议，交由政府研究处理。建立预算分项磋商机制，由人大财经委组织人大专门委员会负责人、财政预算有关部门、有关领域专家在预算总额控制下，就农业、医疗卫生、教育、科学、文化、科技、城市建设等方面的专项资金安排进行磋商论证，并将磋商结果提交政府处理。这既有利于对预算资金拨款请求进行优先次序排队，提高预算资金使用效率，也有利于拨款申请部门提高受托责任意识。五是规定预决算草案及报告不通过的法律后果及处理程序。六是规范人大常委会审议程序，规定审议意见不得改变当年预算。

3.规范人大预算修正权。笔者认为，赋予人大预算修正权是人大预算审批权的逻辑必然。建议增加人大预算修正权以及表决程序的规定，但预算修正权应当受到预算总额的限制。

4.明确中央与各级地方政府的财权与事权划分。规范中央和各级地方政府间财权与事权划分是实现财政法治和的基本条件和内容之一。明确和规范各级政府财权与事权划分，一方面有利于地方政府科学编制预算，严格执行预算，另一方面也有利于地方政府自主规划发展地方事业。此外，如果中央与各级地方政府间的财权和事权划分没有法律的规范，那么可能会出现一些极端的情形。例如：在地级市人民代表大会中，一般县（含县级市）的人大代表占50%以上。在财政“省直管县”的政策背景下，如果县（市）级代表在审议市本级预算时不同意市本级预算草案，认为市级对县级财政的支持太少，要求将市本级可用财力全部或大部分用于县级建设，提出预算修正案并付诸表决，这时就会出现极端的结果。因此，建议制定转移支付法，用以规范转移支付和上下级政府间财权与事权。

5.实行全口径预算。一是建立包括一般预算、基金预算、社会保障预算、国有资本经营预算、债务预算在内的全口径综合预算体系，并要求全部向人大报告。二是将政府所有财政性资金以及诸如开发区的预算纳入一般预算。

6.其他方面的修改。如改进预算编制方法，细化预算编制，提高年初预算到位率；强化部门预算编制，要求部门预算特别是专项资金不仅体现预算支出的金额，也要体现受托责任，即预算支出预期要达到的效益和效果；明确超收收入使用程序和方向；明确预算调整、预算科目调剂的概念和报人大审批标准，增强预算约束力；加快政府会计准则和政府会计报告准则建设，规范政府会计报告，提高财政透明度；加强财政账户管理，规定开户银行和国家金库向人大财经委报送账户收支及结余情况，鼓励开展人大在线监督；建立预算资金使用绩效监督制度等等。

（三）健全人大预算审查监督组织体系。我国人大预算审查监督组织体系是相当脆弱的，与其承担的受托责任相比，存在严重的不匹配的情形。笔者认为，健全人大预算审查监督组织体系，要解决以下几个问题：

1.增加人大财经委内设机构和编制，充实人大预算审查监督专业人员。建议按照经济职能分类，根据具体情况在县级以上人大财经委设立综合（主要负责信息综合与行政）、总额控制（主要负责财政收入盘子和可用财力的调研与测算，以及对税费征收行为的监督，向人民代表大会及其常委会提供相关方面的分析材料）、行政与政法、农业林业与水利、城市建设与环保、医疗卫生、教育科技与文化、社会保障、金融商务与企业事务（以上主要负责相关支出部门的预算请求支持材料调研与分析、组织听证和磋商、开展预算支出监督与项目效益评估、向人民代表大会及其常委会提供相关方面的分析材料）等内部机构，分别承担相关监督职能。对财经委委员和从事预算审查监督的人员，要设定准入条件和任职资格，保证从业人员具有与其工作职位相称的专业能力。建立预算审查监督专家库，参与预算收入的预测、预算支出安排的听证、预算执行的监督、预算绩效的评价等等。

2.建立全国预算审查监督协会。在全国人大财经委和全国人大常委会预算工委的领导下，成立全国预算审查监督协会，负责组织预算审查监督准则的研究、起草和，组织预算审查监督理论研究和学科建设，指导地方预算审查监督工作，组织预算审查监督质量抽查，培训预算审查监督从业人员，编写协会刊物，通报中央和地方政府财政预算政策变化，推动各地预算审查监督经验交流等等。美国有个公共管理协会（ASPA）和政府财务官协会（GFOA），对推动预算管理研究、预算经验交流和职业道德建设等起到了重要作用。

3.在后续教育准则的指导下，加强预算审查监督工作人员后续教育和培训。

（四）建立完善预算公共选择机制。政府预算过程是一个公共选择过程，应当将满足社会公共需要作为主要的目标和工作的重心，将提供公共产品和服务作为满足公共需要的基本方式。但是，我国的预算实践和预算制度，一个主要的缺陷就是缺少一个成熟的反映公众偏好的公共选择机制。许多预算决策往往是行政首脑一个人“拍脑袋”作出。出现这种现象，一个重要的原因是缺乏一个规范的预算公共选择机制。公民参与是实现政府良好治理的支柱之一。因此，建立一个能够反映社会公众偏好的预算公共选择，是我国预算改革的方向。可喜的是，一些地方人大如上海闵行区和地方政府财政部门如焦作市、合肥市财政局开始进行预算听证的有益尝试。由于人大在预算听证中比政府财政部门的地位更中立，人大建立预算公共选择机制有着比财政部门预算听证更明显的优势。

笔者认为，一个规范的预算公共选择机制，应当至少包括以下几个部分：一是社会调查机制。人大财经委可以针对政府预算草案提出的收支项目以及社会普遍关注的问题，通过走访公众和企业、发放问卷、网站调查、召开座谈会等形式，听取有关方面对预算安排、预算执行的意见和建议，为预算分项磋商、预算听证等收集信息。二是预算听证和磋商机制。针对预算具体事项，听取利益相关当事方、人大其他专门委员会、人大代表、财政部门、专家学者的意见和建议，并将听证结果提交政府研究处理。三是预算响应机制。对公众疑问、意见、要求的响应，是公共部门负责任的体现，有利于提高人大和政府的公信力。针对社会公众对预算收支的疑问、意见和建议，人大财经委有责任进行解释性的答复。四是预算信息公开机制。不定期通过网站经济运行情况分析报告、预算执行情况分析报告、财政预算政策分析报告、预算绩效分析报告以及预算收支预测报告等。如美国加州议会立法分析办公室每年都会许多的预算研究分析材料，为社会公众和议会两院做参考。

（五）构建人大预算审查监督准则体系。如前所述，人大预算审查监督实效性不佳，其中重要的原因在于人大预算审查监督的技术不成熟，程序不合理，质量控制不严格，缺少一个严密有序的审查监督准则来指导和规范。如果人大财经委在预算初审过程中没有预算审查准则可供遵循，没有一定的质量控制，那么出具的审查结果报告就失去了可以信赖的基础，也就失去了审查监督的意义。人大预算审查业务作为一种专业的技术，理应遵循一定的审查程序、技术标准和质量标准。因此，如同注册会计师对企业财务报告的独立审计必须遵循审计准则一样，人大预算审查监督也必须遵循严密有序的预算审查监督准则。以鉴证观为理论核心、以抽样审查作为主要技术手段，制定和实施人大预算审查监督准则体系，可以为规范和指导预算审查监督工作提供依据，有助于人大预算审查监督规范化的实现，提高预算审查监督的权威性及公信力。基于此，笔者建议成立全国预算审查监督协会，逐步研究、制定和预算审查监督准则体系，待成熟时上升为法律法规，用于指导和规范人大预算审查监督行为。

同会计准则、审计准则体系一样，所谓预算审查监督准则体系，指的是这样一套预算审查监督方面的管理标准和工作标准，包括实施预算审查监督所必须遵循的权利义务、工作责任、审查监督范围、工作程序、技术规范、质量要求、报告规范、考核办法、后续教育、职业道德等一系列强制性或者指导性规范。具体而言，预算审查监督准则体系包括预算审查监督基本准则、具体准则、审查结果报告准则、质量控制准则、后续教育准则、职业道德准则等内容。

预算审查监督基本准则，主要是规定预算审查监督的本质、目标、原则、假设、主体、对象、基本概念等，处于准则体系总纲性的地位。如审查原则应当包括但不局限于以下方面：如真实性、责任性、完整性、及时性、可比性、重要性、适当性等。

预算审查具体准则，主要规定预算审查的具体业务的技术、程序、方法，如工作底稿与证据、与预算相关部门的沟通、对预算制度执行的评估、对预算数据的分析性复核、社会调查统计规范、听证程序规则、预算绩效评价方法、对审计工作审计质量的抽样方法、对部门预算单位预算执行的审查方法等。如在审查财政决算时，人大财经委可以运用抽样的方式，对审计局工作底稿和案卷进行随机抽样，根据抽样结果，再到被审计单位进行复核性检查，以此来评估审计工作报告的真实性、准确性和工作误差。又如，为了审查和评价某税种执行情况，为预决算审查提供佐证，人大财经委可以运用统计抽样方法，对样本企业进行检查，在对样本情况进行分析的基础上，推断出该税种执行情况的总体特征。

审查结果报告准则，主要规范审查结果报告的格式、内容和对预算执行、预算草案的意见。如前所述，目前的人大预算审查结果报告套话空话多，内容过于简单，信息量很少，证明力很弱，对人大代表和常委会委员了解预决算真实情况、审查批准预决算帮助有限。审查报告准则应当有助于人民代表大会和常委会委员理解预决算报告及草案，有助于提振对人大财经委审查监督工作质量的信心，并在此基础上作出是否审查批准预决算的决定。笔者认为，人大财经委除了向人大常委会或人民代表大会提交比较简略的审查结果报告、提出带倾向性的是否批准的建议外，还应当在平时或者会议时以分析报告的形式（或者作为审查结果报告的附件）向大会或人大常委会报告所有从专业判断角度认为重要的事项。

预算审查质量控制准则，主要规定从事预算审查监督的工作人员必须具备专业胜任能力、在进行预算审查时应当遵守的质量控制政策和程序等。

后续教育准则，主要是为保持和提高工作人员专业胜任能力与业务水平，掌握和运用相关新知识、新技能、新法规所进行的学习与研究等制度规定。

职业道德准则，主要规范预算审查监督工作人员的职业品德、职业纪律、专业胜任能力及职业责任。

预算审查监督准则体系的规划和建设，是一项长期的艰苦工作，笔者没有能力做到这一点。提出建立预算审查监督准则体系的设想，只是起到一个抛砖引玉的作用。

五、建立人大预算审查监督体系需要的外部条件

当然，建立完善人大预算审查监督体系还需要一定的外部条件。一是加快推进政府预算改革。如建立全口径预算，建立中期预算框架，加强预算与计划（五年规划）的衔接和协调，出台政府会计准则、政府预算（会计）报告准则，提高财政透明度等。没有这些，人大财经委就缺乏预算审查监督的基础。笔者认为，政府会计报告应当按照IMF《财政透明度手册》的建议，真实、完整揭示政府收支、资产、负债、结余情况。同时还应当以报表附注的形式揭示以下重大事项：如城市基础建设、重大民生项目执行情况；下一年度重点项目计划投资情况；政府税式支出情况；政府担保等或有负债；基本的经济数据如地方GDP、物价指数、金融数据、储备的土地等；基础数据如人口、土地面积、政府职能结构、财政供养人员数

量等等。二是改革和完善人大代表选举制度，加强人民代表大会制度建设。选举制度是人民代表大会的基础。没有完善的选举制度，不能选举出真正代表地方民意、关心选民利益的人大代表，反映社会公众偏好和利益的财政预算民主决策机制和权力制约机制就是空中楼阁。三是加快政治体制改革进程。在坚持我国根本政治制度和基本政治制度的前提下，理顺党的领导权与执政权的关系，理顺党的领导权与人大决策权的关系，加快建设。四是有待民主意识、公共财政理念的深入人心。

注释：

[1]王雍君：《公共预算管理》，经济科学出版社2002年版，第2～3页。

[2]在全国各地的人大机构设置中，除深圳市等个别地方外，县级以上人大常委会预算工作委员会属于同级人大常委会工作机构，协助同级财政经济委员会承担人民代表大会及其常务委员会审查预决算、审查预算调整方案和监督预算执行方面的具体工作。事实上，许多地方的财经委和常委会预算工作委员会职能关系上还有待理顺。为了叙述方便，本文将其与财政经济委员会视为一个监督主体，合称“人大财经委”，以下一般不再单独说明。此外，在县一级，人大财经工作机构一般是称作“财政经济工作委员会”，为常委会工作机构，不属于专门委员会，本文一般不做区分，统称“人大财经委”。

[3]陈振明：《公共管理学原理》，中国人民大学出版社2006年版，第36～40页。

[4]贾康：《关于财政理论发展源流的概要回顾及我的“公共财政观”》，载《经济学动态》2008年第4期。

财政预决算论文篇2

一、财政预算的概述

财政预算是政府的基本财政收支计划，反映政府的财政收支状况。财政预算应该遵循公开性、可靠性、完整性、统一性和年度性原则的指导思想来进行。

中央预算由全国人民代表大会批准，地方各级政府预算有本级人民代表大会审查和批准。一经批准就受法律保护，各级政府必须严格按预算执行，未经依法批准擅自变更预算，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。因而诸如领导用车、政府大楼的建造必然要在预算中体现，通过预算对其进行约束。

财政预算是一项指导未来政府收支的计划，是政府行政的必要保证，是政府今后工作的资金保障。财政预算通过后，就是国家的根本大法，不执行必然导致社会的动荡。

二、我国财政预算存在的问题

在实际中我国财政预算在预算编制和执行中存在很多问题，没有发挥其应有的作用。

（一）预算编制存在的问题。

1、财政预算报告编制粗糙。我国的财政预算报告沿用几十年来的老办法，只公布几个收支大类的预决算数字，并加以大量的文字说明。这些极为粗糙的预算指标，对于人大代表和社会公众，仍然是外行看不懂，内行也不可能看出问题。从西方发达国家的成功经验看，政府预算草案的编制过程，也就是政府各个部门对于自己下一年度活动的安排。预算编制越具体、越详细，对该部门的施政能力和计划能力的要求就越高。据人大代表反映，当前中国交由人民代表大会审议的是政府的预算报告，而不是政府预算的全部收支数据指标，多数财政预算报告只有一个总数，没有具体分配到科、教、文、卫等项开支的详细数据，无法去听证、辩论、审议，也就无法在十几天的“两会”时间里真正看懂理解财政预算报告并进行分组讨论和投票表决。

2、财政预算的时间存在问题。在国际上，政府预算必须在计划年度开始之前编制，并经议会审议、批准和确立的原则，已经获得了广泛的认同与支持。为此，各级政府在编制部门预算时，也力图将提交和确立预算的时间提前到年度开始之前。但是在中国，《预算法》第十条规定，预算年度自公历1月1日起，至12月31日止。人大会议通常是在3月份召开，大会通过的预算对于已经过去的1月2月来说成了一纸空文，而架空它的又正是《预算法》第四十四条：预算年度开始后，各级政府预算草案在本级人民代表大会批准前，本级政府可以先按照上一年同期的预算支出额度安排支出，这就等于给了各级政府先斩后奏的权力，也就是说政府预算要到财政年度的第一季度才能确立。而随之而来的问题是：下一年度在财政预算批准前的1月2月份所执行的预算是本年度人大批准的财政预算方案还是本年度已经执行的预算方案？本年度年初的财政支出是从哪里来的？本年度为年初批准的财政支出到哪里去了？

（二）预算的执行存在的问题。政府年度财政预算报告批准后，必须严格执行，其法律地位不容挑战。但我国财政预算执行工作透明度不高，导致有关部门和人员在资金分配和使用自由裁量权过大，各级人民代表大会及其常委会对各级政府的财政预算及其执行情况，尚未形成真正意义上的监督制约。在缺乏监督制约的情况下，滋生各种不正之风和腐败行为在所难免。而且预算计划之外的临时性追加拨款更难以控制。据来自《经济要参》2005年第55期的报道：目前全国各级政府统计内的预算外收费高达5000亿元，统计外的预算外收入至少3000亿元，两项相加超过8000亿元，而这些绝大部分来源于政府乱收费和乱罚款。实际上，预算外资金要批准后方能执行，它必须经过相同的决策程序，但可以缩短决策时间，批准后就成了预算的一部分，具有相同的法律地位，也属于预算内的。

三、财政预算存在问题改进的对策

（一）改进财政预算决策

财政预算的最佳选择是直接民主决策即全民公决，要求财政预算必须公开透明，只有全民公决才能权衡各方利益。而我国的政体是人民代表大会制度，实行的是间接民主决策，因而决策权直接由人大代表掌握，所以应采取：（1）对人大代表进行财政知识培训，使其知道自己的在做什么，应该怎样做，使其所做的决策更加理智；（2）细化预算，便于人大代表认知，提高其信息掌握程度；便于监督；便于审计；（3）改变预算时间，真正按照先有预算后有支出的原则来进行。

（二）加强财政预算监督

全民公决是财政预算的最佳选择，也即财政预算必须公开透明，只有全民公决才能权衡各方利益。我国的财政预算基本上是不公开的，对外界的介入是排斥的。纳税人不知道钱要花向何处，也不知道已经花在何处，对财政预算的监督又如何进行？政府应该加强预算监督，鼓励纳税人监督。同时加强审计，保证审计的公平与公正，对审计结果公开。

财政预决算论文篇3

2016年，__县财政局将继续以法治财政标准化建设为抓手，着力提高财政干部依法行政、依法理财能力，规范行政权力运行，深入推进财政科学化、精细化管理。

一是严格履行法定程序。明确规范性文件制定要经过公众参与、合法性审查、局长室讨论研究、公开、备案等程序，同时做好规范性文件清理以及后评估工作，保证规范性文件合法、规范；创新科学、民主、公开、规范的决策机制，重大决策事项须经过公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等程序；积极开展财政政策后评估工作，加强对重大行政决策跟踪反馈，全面评估决策执行效果；实行行政决策责任追究机制，对在决策中违反规定、决策失误造成重大损失或者严重不良影响的，严肃追究责任单位和人员的责任。

二是加强财政业务管理。严格遵循新《预算法》规定，完整编制一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算等四本预算；建立预算稳定调节基金管理制度，完善跨年度预算平衡机制；创新资金分配机制，清理整合各类专项资金，严格实行专项资金因素法分配、申请、审核承诺责任制；完善绩效评价体系，扩大绩效评价范围，强化预算绩效评估结果的运用；全面推进乡镇国库集中支付改革，加大对财政资金运行的实时动态监控；全面推行县级和部门预、决算、“三公经费”决算公开工作。深入推进财政部门办事公开。妥善做好依申请公开工作，规范答复程序，落实法律审核。

三是规范行政权力运行。积极开展行政指导和行政调解工作，开展行政行为风险提示，将行政行为缺失和法律纠纷化解在萌芽阶段；继续开展执法案卷评查，提升执法质量；加强行政执法队伍建设，坚持行政执法人员上岗前法律培训、考试制度和持证上岗制度，组织行政执法人员业务知识、法律知识更新培训，全面提高执法人员素质；健全全面监督机制，依法自觉接受人大、政协、纪检监察、审计部门和社会监督。

四是加强法治宣传教育。研究制定全县财政“七五”普法规划，确立财政普法的目标、方法、步骤和安排；突出普法重点，提高财政干部运用法治思维和法律手段处理事务的水平；组织学习即将出台的新《预算法实施条例》等财政法律法规，推动预算管理制度改革法治化；继续开展财政宣传月和12．4国家宪法日宣传活动，实现惠民普法、科学普法和精准普法，营造浓厚的财政法治宣传氛围；落实党组中心组每季度一次学法活动、新录用人员岗前法律考试制度、中层干部任职前法律考试制度；组织乡镇财政干部开展基本技能学习竞赛活动，重点学习基本财政法律法规和乡镇财政基本业务；坚持网上学习和学法笔记本使用相结合，同时加强学法情况督查，促进学法行为常态化。

财政预决算论文篇4

关键词：零基预算；预算过程；预算结果

传统预算模式是一种基数预算，每一年的预算决策都是在上一年预算拨款的基础之上增加一定的数额，预算基数的形成和增量的决定都主要是依赖于政治上的讨价还价。所以，预算决策的理性程度就比较低，政府支出的持续增长也就不可避免。同时，由于基数的存在，使得公共预算很难进行资源的再分配，从而降低了资源的配置效率。所以，从20世纪30年代开始，以美国为首的西方国家进行了一次又一次的理性预算改革。20世纪70年代出现的零基预算（Zero-BasedBudgeting ，ZBB）就是这样一种改革。从理论上讲，零基预算要求政府支出机构每年都为它的全部预算进行辩护，预算基数不再理所当然地成为下一个预算年度进行预算决策的基础。因此，这种预算模式被称为零基预算〔1〕。虽然零基预算在美国的实施并不成功〔1〕，但是，在过去的几十年中，它对许多国家的预算改革都产生了不同程度的影响。从1993年开始，中国的一些地方政府开始试验零基预算，如海南、湖北、安徽等〔2〕。进入20世纪90年代后期，中国开始进行预算改革，主要包括部门预算、国库集中收付和政府采购改革。在部门预算改革中，零基预算被视为一种最佳的预算编制模式。目前，无论是国内理论界还是实践部门，主流的观点都将零基预算视为一种最佳的预算模式。本文的研究问题是：中国的地方政府为什么采用零基预算？他们的零基预算是不是真正的零基预算？零基预算是否改变了地方政府的预算过程和预算结果？现有的文献主要探讨零基预算的理想形式、实施零基预算有什么好处等问题，而很少关注零基预算在真实世界中的实施情况。最近，黄佩华等人调查了中国地方政府的财政问题，发现零基预算的影响范围很小〔3〕。但是，零基预算并非这一研究的重点。马骏和叶娟丽调查了我国某省实施零基预算的情况，发现零基预算的实施并不理想。不过，由于篇幅限制，他们没有全面地总结调查发现〔1〕。总之，在现有的文献中，没有一项研究全面和系统地调查和分析我国地方政府实施零基预算的情况。目前，零基预算在我国地方政府已经推行多年，非常有必要对这一预算模式的实施情况进行调查与分析。为此，2003年8月本文的研究者在我国中部某省（以下简称A 省）调查了该省的省政府实施零基预算的情况。

一、研究设计   

由于A 省在1993年就开始引入零基预算，因此，它无疑是一个调查零基预算的最佳选择。本文的研究者在A 省访谈了12个部门，包括19个预算官员，主要是财政部门、各个支出部门和省人大常委会预算工作委员会的预算官员（参见访谈附录）。虽然A 省在1993年就已经开始将零基预算引入预算过程，本文主要研究A 省采取部门预算改革以来实施零基预算的情况。这主要是因为在2001年部门预算改革以前，零基预算并没有系统和全面地实施。首先，在部门预算改革以前，预算编制主要是采取财政部门“代编预算”的做法，各个部门并没有真正参与预算编制。即使零基预算已经被引入，其运用范围也主要局限在财政部门，而对部门的支出决策没有影响。其次，在部门预算改革前，财权非常分散，在财政部门之外，除了计划委员会和科技部门等拥有资金分配权之外，由于预算外财政的膨胀，各个部门都对自己掌握的预算外资金拥有非常大的权力。这意味着，财政部门以及它所强调的零基预算并不能影响和控制这一部分资金的分配。2000年以来在地方一级开展的部门预算改革为零基预算的全面实施创造了条件。因为，部门预算改革要求政府预算以部门为基础进行编制，而且强调将预算外资金纳入各个部门的预算。该省财政部门这几年下达的部门预算改革文件都明确要求各个部门运用零基预算编制部门预算。

本文的研究综合运用了定性和定量研究方法。对于预算过程的调查主要运用定性研究方法。由于中国的政府预算是不对外开放的，因此，政府部门的预算官员一般都不愿意接受比较深入的访谈，尤其是那些旨在评估他们的改革成效的调查。所以，在中国进行预算调查，为了获得有价值的信息，首先必须能够“进入”，并建立信任关系，其次必须选择恰当的访谈策略。为了能够进入政府部门调查并建立信任关系，本文的研究者主要利用各种熟人关系进行调查，并承诺不透露调查省份的名称和被访谈者的姓名。在访谈中，为了获得关于零基预算在该省实施的真实信息，本文的研究者对被访谈者隐瞒了本文研究的真实目的，即没有告诉他们这是一项关于零基预算的研究。本文的研究者只是告诉被访谈者这是一项关于部门预算改革的一般性研究，目的是了解部门预算改革的一般情况。所以，在访谈中，本文的研究者要求被访谈者回答一些关于部门预算的“开放性问题”，例如，请谈谈所在部门的部门预算改革情况，他们是如何决定人员经费、公用经费和专项经费的，等等。事实也证明，这是一种有效的访谈策略。在大多数情况下，被访谈者都会自动地介绍零基预算在他们的部门是如何运作的（事实信息）以及他们对于零基预算的看法和意见（观点信息）。只有当被访谈者没有自动地谈及零基预算的时候，本文的研究者才直接就零基预算提问。此外，在访谈中，本文的研究者没有使用录音设备。本文的研究者采取的办法是，在访谈中，记下关键的用语、数据和观点；每次访谈完成后，马上进行笔录。这种办法虽然不能保证访谈记录的完全性，但是，它有助于消除被访谈者的疑虑，鼓励他们透露更深入的信息。

为了分析零基预算对预算结果的影响，本文运用了定量分析方法。由于部门预算数据是“秘密”级的政府文件，所以，本文主要运用公开的数据，即A 省财政厅厅长每年向省人大会议报告支出时公布的数据（支出方向及其预算数）。由于A 省的部门预算是从2001年开始的，所以，本文主要采用了从2001年到2003年的数据。在对每年的数据进行排序后，本文运用相关分析对这些数据进行分析。由于这一数据所包含的支出分类仍然比较粗略，因此，由此得出的结论仍然不是最后的。不过，在部门预算不公开的情况下，这是惟一可获得的数据。

二、为什么采取零基预算？

财政预决算论文篇5

关键词: 预算平衡;总体经济平衡;法律促进;促进型经济法

一、问题的提出

预算平衡或称财政稳健是各国财政宪法和法律中最重要的基本原则,然而,近一个世纪以来,关于预算平衡的合宪性和合法性的讨论却从未停息。一般认为,财政收支平衡的预算案看起来似乎更合理、更合法、更合乎道德,然而,现实却往往并非这么简单。仅以美国2010年的财政赤字和公债规模为例:“预算总额高达3.72万亿美元,其中,财政赤字在西方国家,预算赤字与财政赤字的概念基本一致,但是,我国目前仍存在大量预算外甚至体制外收支项目,预算收支的范围要比财政收支的范围小一些,使用财政赤字的概念更能描绘我国的财政状况。预计达到1.56万亿,约占国内生产总值(gdp)的10.6%和预算总额的41.9%”,“截至2010年6月1日,公债余额高达13万亿美元,占gdp的90%”[1]。wwW.133229.coM财政收入不足以支持财政支出需要而产生的财政赤字和由此累积的公债规模失控问题,已成为困扰现代国家政府的共同治理难题。美国向来以迅速解决经济与社会 发展 中的难题见长,也总是能作出最有效的制度性回应,其预算立法的纷繁复杂程度也不亚于其他法律领域,还制定了专门的赤字削减型的预算平衡规则。比起账面上的收支平衡,更值得关注的问题是:预算为什么不平衡?制度性成因何在?这么多规则为什么没有起作用,是规则本身不合理,还是规则的执行出了问题?

以全面统一的预算和对预算的有效监督为特征的现代预算制度建立于20世纪初,根源于法治财政和民主财政的要求,其初衷就是为了解决各国相继出现且日趋严重的财政赤字问题,以防范或化解财政风险甚至财政危机。然而,预算制度后来的实践并未如制度初创者所设想的那样:财政赤字随之逐渐削减或消除。美国自1776年建国起至今的联邦预算,有一半财年出现财政赤字,其成因可能是战争或经济衰退,有时也没有明显的理由。20世纪30年代的经济大萧条,使主张赤字财政政策的凯恩斯主义渐渐成为主流,政府干预经济的力度、广度和频度加大,也深刻地影响着美国的财政政策决策和财税立法。自1985财年至今,除了1998-2002财年出现财政盈余外,其余财年均出现财政赤字。平衡是预算的题中之义,“某种意义上,平衡预算可以视为对现代政府的财政权进行更全面的宪法约束的第一步。”[2]如果预算不需要保持平衡、财政赤字可以随意编列,就没有编制和执行预算案的必要了。传统预算平衡理论强调财政赤字只能出现在战争爆发或经济衰退年份,为何财政赤字频现?

除了美国,大多数oecd国家自20世纪70年代中期起,也几乎每年都会出现财政赤字。其中,固然有各国政府加强对经济的干预、通过编制赤字预算案来促进经济稳定增长和充分就业的因素,也跟各国预算过程的民主化、法治化,甚至说 政治 化、选举化的趋势有关。“不足为奇的是,财政责任的分工导致这些国家存在着经常性的财政赤字。花钱总比征税来得容易,没有什么有效的手段能够让财政政策的双方进行统筹安排。” [3]大多数国家的政府渐渐意识到财政赤字如此频繁再现,一定是哪里出了问题,而且,现实中的预算平衡并不那么容易做到。于是,很多政府想方设法重新平衡预算,特别是设计了很多方法来掩饰或加工预算数字,以回避真正削减财政赤字的困难:诸如玫瑰色的骗局(rosy scenarios)、短期行为(one-shots)、利用多个预算捣鬼(interbudget manipulation)、泡沫与支出时机的选择(bubbles and timing)、避重就轻(ducking the decision)、利用政府间体制作祟(play the intergovernmental system)和星号魔术(magic asterisk)等[4],但并未真正解决问题。

预算之所以需要平衡,财政赤字和公债规模失控之所以备受质疑,源于人们对其可能产生的法律问题的担心,及其可能破坏经济与社会稳定发展趋势的忧虑。“预算平衡的规范——无论作为价值判断或理想的典范,还是作为政治符号或预算原则——经常出现在有关美国联邦预算和财政政策的 文献 和公开争论中。” [5]预算本质上是极其重要的政治问题,关乎民主的实质,反映了政府在未来一年或更长时期内,打算做什么、正在做什么和做了些什么。预算的实质是配置稀有资源,意味着在潜在的财政支出目标之间进行选择,并得到可能取得的财政收入的支持。与静态的预算平衡相比,对预算为什么不平衡的追问以及使之重新趋于平衡的法律对策更加值得关注:“平衡预算的政治并不围绕着使预算得以平衡的日常决定而开展,它更多地涉及预算如何和为什么会不平衡,以及一旦预算不平衡的话,应如何使之重新获得平衡。”[6]赤字控制与预算平衡是一个问题的两个方面。为了实现预算平衡的目标,必须基于财政赤字的类型细分对其进行差异有序的法律控制,这远比强求形式上的财政收支平衡来得重要。对于财政赤字的差异性法律控制包括提升预算法治水平、优化财税收支法律体系以及设计跨年度预算案等,本文的研究重点在于提炼法律促进预算平衡之基本原理。

二、控制财政赤字:预算平衡之法律促进

平衡的预算在实践中似乎越来越难实现,这可能与意识形态有关,也可能受到政治环境的影响,甚至存在财政支出过度扩张的某种政治上的偏差。“赤字是指在某一财政年度中开支超过收入的数额。”[7]只要经济持续增长、人民的生活水平不断提高,公众对于未来的经济与社会发展抱持良好的信心,合理限度内的财政赤字其实是可以接受的,也不会产生太大的财政风险。而每当财政赤字趋于恶化,政治过程的参与者特别是国会议员、总统,均会竞相提出各种法律措施来削减财政赤字、使之恢复预算平衡,以表现其对于财政赤字的关注和负责的态度。然而,想要真正削减财政赤字,并不是像国会议员或总统所设想的那样,可以任意决定,而总是受制于预算编制或执行当时的客观经济社会情势。某种程度上,财政赤字的出现并不完全取决于财政政策决策者的主观意志。人们之所以认为财政赤字是不道德的,更多的是出于对“其可能引发的公债往往是转嫁给日后财政负担”的疑虑。“公债是不道德的”这一隐含的假设是财政赤字必须通过法律控制的最大理由,惟其如此,才能实现预算平衡。

政府主导型的预算模式,是各国预算法的主要制度模式,即政府在预算政策决策中事实上起着决定性作用。尽管,理论上说,由政府负责起草的预算案必须经过代议机关的批准才能生效,生效预算案由政府负责组织实施时必须受到代议机关及专门机构的监督。但是,预算安排本身的专业性,使得政府对于预算的编制和执行掌握着实质上的决定权。如果不强调预算法定原则、预算程序的法治性以及预算过程的透明度,就根本无法对预算的规则和运行进行实质性的改良,更无从实现预算平衡的财政稳健状态。代议机关对于预算事项的决定权包括对预算草案的审批权和生效预算案的监督权、以及将普遍适用的权义结构和程序规则制定为法律。预算的编制和执行能否符合现代预算制度的预期、起到监督政府的财政权运行的目的,不仅取决于预算案文本的精细化程度,而且决定于预算过程的合理化程度,这些都不仅需要预算法的法律文本予以实现,而且需要通过预算法治水平的提高来配合。当前,我国的预算过程存在着预算编制不尽合理、预算审批流于形式、预算执行不够严格、预算调整过于随意、决算数据并不完全反映客观事实等现实问题,而这些问题的存在,与现行《预算法》所确立的预算法律规则的疏失和财政收支结构的粗糙不无关系。提高预算编制的质量和执行的效率,必须有一部好的《预算法》——基于预算法治理路修订的《预算法》。

对于现代高风险社会而言,无论是预算平衡还是财政赤字,都不足以表明一国的财政是安全、低风险的,更加无法证明经济与社会是稳定发展的。“如果失业率高,为了刺激需求,编列预算赤字是切实可行的方法,这种理财方法有时称为功能理财——利用税收和赤字而使总需求保持在恰当的水平上,而不必担心预算本身的平衡。”[8]传统的财政健全原则强调保持年度财政收支平衡,不得在预算案中编列财政赤字,因此,要求财政收入和财政支出在财政资金总量上大体相当,即基本平衡。财政健全的制度理念在任何时候都应当强调,只是,在不同的经济社会发展阶段,财政健全原则有着不尽相同的具体内涵。“考虑财政本身的平衡问题没有意义,需要考虑的是财政赤字的编列对总体经济的影响。”[9]这样的概括和认识将大大推进有关预算平衡原则的研究,尽管财政赤字的出现有着一定的积极意义和必要性,但是,其可能产生的财政风险也是相当大的。因此,尽管财政赤字不绝于预算案,但是,财政健全理念仍然应当强调、甚至更加值得重视,只有这样,才能清晰地界分国民财产权和国家财政权,从而防范和化解财政风险,进而避免财政危机甚至主权信用危机的发生。

在现代有宏观调控的市场经济中,各国政府经常制定和实施积极财政政策:通过扩大公共投资规模、创造更多的就业机会,并带动民间需求的增加、刺激经济恢复增长。在这样的客观合理性支持下,财政赤字的存在不仅有其一定的必然性,而且往往被认为是合理的。但如果财政赤字持续扩大、其与公债都累积到一定规模的话,则势必影响到一国财政的稳健程度。因此,无论社会经济发展情势如何,政府每年都必须进行艰难的财政政策决策,换句话说,即便财政收支平衡,也并不意味着所有潜在的财税法问题都得到了很好的解决。预算平衡只是一种简化了的判断标准,其实质上并不是为了解决、反而是为了逃避目前政府面临的很多制度上的困境、政治上的问题和经济与社会发展中的障碍。某种程度上,与其说预算平衡是一种标准,倒不如说这是一种价值——财税法领域一项很高的价值准则。从 历史 实践来看,财政赤字主要有三种类型:应付经济衰退、应对战争或灾难而安排的财政赤字以及由于减税、社会福利、公民权利性项目、增进就业和促进经济增长等财政收支结构长期不平衡而产生的财政赤字,这是根据直接促成财政赤字的事实原因划分的。如果说前两类是偶然发生的小概率事件,属于政府被动应对的,政府并没有任何政策上的意图的话,第三类则是结构性的、非周期性的、主动性的,是每个财政年度都会出现的,是政府主动实施积极财政政策而产生的必然结果,是政府有意为之的。

随着预算制度实践的推进,国会议员、政府官员甚至学者、公众都渐渐意识到,财政收支平衡并不意味着财政是安全的。在预算编制时安排财政赤字,表面上看,有悖于财政稳健理念,却往往有来自受托于纳税人的政府的主张和代议机关的同意,形式上的合法性似乎并没有什么瑕疵。预算平衡究竟是预算编制时必须遵循的原则,还是预算执行时应当追求的目标?法律有必要、有可能控制财政赤字、促进预算平衡吗?诸如此类的制度诉求,都亟待财税法理论研究的回应。近年来,发达国家的财政赤字与其经济增长表现不佳密切相关,而我国的经济增长表现亮眼,却同样存在财政赤字——这是一种不同于周期性赤字的结构性赤字和管理性赤字。由于我国预算法治水平不高、政府仍需承担一定的经济建设任务、需要提供越来越多的民生性公共服务、来自结构性减税的财政减收压力以及财税法律制度体系的结构失当、经济发展周期性波动等因素,因此,与现行《预算法》确立的“收支平衡、不列赤字”原则形成鲜明对比的是,我国几乎每年的预决算案中都出现财政赤字。我国财政赤字的类型复杂多样,不妨概括为周期性赤字、结构性赤字和管理性赤字。三类财政赤字之间的界分有助于更好地理解不同财政赤字的制度性成因及构建差异性控制对策的必要。

法律控制不同类型的财政赤字的目标,都指向预算平衡。基于财政赤字的类型细分而建立的差异性法律控制机制,包括三个方面:首先,对于由于经济发展的周期性波动而发生的周期性赤字,应当确立财政赤字和公债规模的安全上限;其次,对于由于财税法律体系的结构失当而发生的结构性赤字,应当确立合理的财政收支法律体系和规范的财政转移支付模式;再次,对于由于预算编制和执行不合理而发生的管理性赤字,应当提高预算的透明度、预算监督的有效性和预算执行的合理性。无论哪一种类型的财政赤字,直接的弥补方法都是征税、货币的财政性发行和公债借偿。其中,征税可能给纳税人带来过重的税负,过量的货币发行可能引起通货膨胀,于是,公债借偿成为最主要的方法。传统的程序控制型预算平衡规则,在防止编列财政赤字或尽可能减小财政赤字规模等问题上是有效的,但是,其无法直接减少已经形成的财政赤字和公债规模。因此,专门以削减财政赤字和公债规模为目标的新型预算平衡规则应运而生:“为立法方案而提出的一些建议更多地定位于收入约束和对政府增长的约束;另外一些建议则更是完全指向平衡预算和削减赤字。限制开支增长的建议不但在技术手段方面而且在范围上都是不断变化的。”[6]195避免财政赤字的产生或将其与公债规模控制在合理范围内,始终是促进各国财税法制度发展和经济法理论改进的重要线索。

美国预算法律体系错综复杂,其中,自20世纪20年代以来,联邦预算平衡规则的演进遵循着“预算控制(controlled by budget)”与“控制预算(controlling budget)”两条线索,并形成程序控制型和赤字削减型两种。由《预算和 会计 法》(1921)、《国会预算改革法》(1974)和《国会预算和扣押控制法》(1974)、《政府绩效和结果法》(1993)、《综合预算程序改革法》(1999)、《预算责任和效率法》(2001)等构成的程序控制型规则,反映了联邦预算权由国会独享发展到国会和总统分享、实质上却由总统主导的分享结构,充分贯彻了“授权——限权”的二元思维;由《平衡预算与紧急赤字控制法》(1985)、《预算执行法》(1990)、《平衡预算法》(1997)和《赤字削减法》(2005)等构成的赤字削减型规则,虽然起到了一定的削减财政赤字和公债规模的效果,却因其试图改变和突破联邦权力的分权制衡原则而经司法审查认定为违宪。法律促进预算平衡的措施,既有立法的努力,也有司法的有限参与。美国联邦预算平衡规则极具特色,其理论假设的周全性、规则设计的创造性以及制度实施之有效性,别具一格。自美国建国后,预算平衡理念一直被认为是其财政宪法的当然组成部分,联邦预算也能够在很长一段时间里保持平衡,直到凯恩斯主义兴起,废除了实质意义上的财政宪法的内容,使成文宪法产生了确认预算平衡原则的必要。

三、预算平衡的法律意蕴:总体经济平衡

财政赤字的编制历经政府起草预算草案和代议机关审批通过的民主过程,具备形式上的合法性,然而,事实上,并没有什么真正的力量促使预算非平衡不可。如果说统一的财政收支安排是为了约束政府的财政权,从而表现出财政收支平衡的特征,这种说法是成立的,但是,如果说财政收支安排就是为了财政收支平衡,则是很难自圆其说的。尤其是,当预算案的常态并非收支平衡,反倒是财政赤字,理论研究就不能视而不见。理论研究需要设定一定的假设,但是,这种假设必须有客观的事实基础支撑。理论上,要实现收支平衡并不困难,或者以财政收入配合财政支出的设计来筹集,或者以财政支出配合财政收入的预测来安排。无论是筹集财政收入,还是安排财政支出,都建立在一定的前提和假设的基础上。至于财政收支“以谁为前提、用谁作配合”更合适,则有待实践的检验。长期以来,我国一直将量入为出原则作为安排财政收支项目的原则,但是,实践证明,如果必要的财政支出无法压缩到财政收入能力之内,仍然可能出现财政赤字。“以支定收”也并不是要满足所有的财政支出需要,关键是要合理确定政府的职责范围、即政府的事权范围,安排财政支出时应当综合考虑一定的时空背景下的宏观经济发展水平和人们的税负承担能力。无论是“量入为出”和“以支定收”,强调的都是如何有效组织收入、合理安排支出,以实现财政收支的平衡。

每一项法律制度背后都蕴藏着深刻的理论基础,预算平衡也有着其特有的法律意蕴。由国务院及财政主管部门负责编制、并经全国人大批准的预算案,无论其性质究竟属于法律、法律文件还是非法律行政行为,其法律效力都是毋庸置疑的。财政赤字与现行《预算法》确立的“收支平衡、不列赤字”的原则相抵触也是显而易见的。然而,由于《预算法》并未规定相应的法律责任,也缺乏一般性的违宪或违法审查机制,财政赤字的编列很难受到法律追究。我国是发展

grh法规定,如果总统和国会之间出现了严重的问题(全面撤销资金授权),双方将被迫进行合作,按照赤字削减目标削减赤字,直到完全消灭为止。grh法直接规定了一系列赤字递减的年度目标,并为保证这些目标的实现创造了一套自动递减程序。1986至1991年期间,1720亿美元的赤字每年要削减360亿美元,至1991年达到预算平衡。在任何预定年份,如果赤字超过总体目标,涉及多数预算项目的具有全面削减性质的扣留程序就会自动执行。之所以制定grh法,是因为国会议员也开始担心无力控制财政赤字失控的局面。grh法使国会议员和总统都必须承担平衡预算的责任。尽管grh法看起来很严格,却注定难以实施,也无法根本解决财政赤字问题。在grh法下,总统决定扣留国会已拨付资金方面的自主权大大削减。grh法最受肯定之处在于其将国会的部分权力让渡给了总统。该法也掩盖了很多深层次问题,造成财政赤字的很多原因被认为是难以控制或在 政治 上是超越界限的,其所设计的削减财政赤字的程序被很多人认为是很愚笨的,其之所以会在国会通过,某种程度上说,完全是因为国会议员厌恶了预算制定过程。该法甚至被认为是国会近年通过的法案中最有争议且最使人不可理解的法案,其最大的启发是:没有任何公式可以取代财政政策决策的共识。grh法的施行效果确实不佳,国会不得不通过新的赤字削减法——《预算执行法》(bea),寻求削减而不是消除财政赤字。

1986年7月,美国联邦最高法院在“布尔舍诉西奈尔”[23]一案的判决中指出,grh法的关键规定“将财政赤字的自动删减权交由 会计 总署审计长来负责”违宪,该法违反了宪法上确立的分权制衡原则,削弱了其追求赤字削减的合法性基础。会计总署扣留已拨付资金的权力具有行政权的性质,尽管国会总署审计长必须同时向国会和总统负责,也违反权力分立原则。对于grh法的违宪审查是赤字削减型预算平衡规则的共同问题。最能证明这一论点的莫过于《择项否决权法》也被认定为违宪而宣告无效。最高法院在“克林顿诉纽约城”(1997)一案中,宣告该法违反美国宪法第1条所规定的三权分立制衡原则,最终使该法案失效。该法试图规范总统和国会之间有关预算权的竞争,对预算过程中总统与国会之间的关系产生了深刻的影响,但是,并没有得到司法上的认同。尽管历任总统和历届国会都认同削减赤字的重要性,但是,在 经济 发展 出现较大波动时,总统和国会还是毫不犹豫地选择了编列财政赤字。由于2008年至今的 金融 危机的影响,在布什和奥巴马两任总统的积极建议下,国会制定了《紧急经济稳定法》(2008)所规定的不良资产救助计划以及《美国复苏与再投资法》(2009)所规定的财政刺激计划,为恢复经济增长的动力,总统和国会依然选择了编列大规模财政赤字。尽管赤字削减型规则并不那么成功,这表明财政赤字的削减是很难通过 法律 预先设定规则的,但是,其对促进型经济法的理论研究而言,仍不失为极佳的制度范例。

美国控制财政赤字的预算平衡规则的二分结构,统辖于预算平衡隐含的宪法性目标之下,尽管预算平衡的宪法修正案命途多舛、难以通过。国会创设的程序控制型规则和赤字削减型规则,对于财政赤字的限制或削减各有侧重。程序控制型规则藉由较为完备的预算程序控制财政支出,规定了赋予总统预算建议权、巩固国会的预算权以及限制总统的预算权的法律规则。程序导向型规则的具体条款反映了总统与国会在预算政治上的角力和平衡,创建了“总统提议”和“国会审议”这一值得称许的 现代 预算制度的基本法律框架。然而,预算权在国会与总统之间的分配规则设计得再完美,实践中仍不可避免地出现了财政赤字。而且,财政赤字和公债规模甚至在不断扩大,新型的赤字削减型预算平衡规则,正是在这种现实制度诉求下创设的,尽管赤字削减型规则的实践并不那么成功,效果也并不那么明显。可见,在开放经济条件下控制预算赤字是非常复杂而且困难的,这在很大程度上取决于良好的经济状况和宽松的政治氛围。国会与总统始终没有放弃平衡预算的努力,因此,在某种意义上说,预算平衡规则不断演进的过程,“可以被视为是一个寻求能够在对平衡概念没有清晰的定义的情况下,保持某种平衡而且在偏离之后又能回到平衡的制度的 历史 ”[5]25

经济法、社会法乃至“促进型法”,都是法律有效发展的成果,都是典型的分配法,其发展历程中,涉及三条重要的路径:分配关系的调整、经济社会政策的变化以及相应法律随之发生的变化。“促进型法”是分配社会财富的法,是反经济周期的法,其表现出一定的周期变易,对经济的周期波动,国家力图通过经济政策、经济法律等手段的运用,来实现反经济周期的目标,从而使那些为反经济周期而实施的各类经济政策及其周期变化的研究价值也随之增加[24]“促进型法”把大量的经济社会政策及其手段法律化,从而具有突出的经济性和社会性,因而能够把积极的鼓励促进与消极的限制禁止相结合,从而具有突出的规制性,涉及对不同对象的发展选择和手段上的宽严取舍。经济法与社会法中能够直接促进经济与社会发展的、以法定的鼓励性与促进性为手段的规范类型的集合,可称为“促进型法”。“促进型法”属于发展法学的研究范畴,如果说经济法与社会法是部门法分支的话,促进型法则属于一种法律类型或称模块。“促进”或“进步”等类似概念已经在现代性法律中数度使用,并已相对成型。预算平衡规则的逻辑结构,涉及到对主体及其行为的规范、主体的权义结构安排以及责任承担等问题,都必须而且可以从“促进型法”理论中寻求支持。

预算平衡规则在性质上属于促进型经济法的范畴。作为一种发展中的法律规范类型,“促进型法”为法律促进预算平衡之基本原理的研究提供了理论上的支持。预算平衡规则是一种权益分配规则,其实质是国家财政权和国民财产权及其利益的均衡分配。法律对于控制财政赤字和公债规模、促进预算平衡的实现有着独到的制度优势。为了实现总体经济平衡,预算平衡规则应具有特定的逻辑结构和规范体系。预算平衡规则具备特定的规范结构和促进功能,将“促进”的理念和精神体现在“促进型法”的调整目标、基本原则、主体架构、权义安排和行为规则之中,从而使“促进型法”符合现代性法律的目标宗旨、基本原则和调整手段,成为自成体系的一类现代性法律规范[25]。这也许能够为《预算法》为什么只规定了三条法律责任提供一定的解释依据。换言之,《预算法》的实施机制并不主要依靠司法,其更多地依赖于政府和代议机关具有谦抑性特征的自我实现。由于法律责任的弱化,预算平衡规则这一实质意义上的促进型经济法的实现机制,必然不同于传统的“限禁型法”中以损害填平和惩罚性责任为中心的司法实现机制。

财政预决算论文篇6

关键词： 3E理论 预算绩效评价 盘活 财政存量资金

一、3E理论简介

3E理论是西方国家公共财政预算绩效管理的主流评价模式。广泛应用于社会各个领域，从企业审计到绩效评估，从公共财政评估到软实力评估等。所谓3E理论指由经济（Economy）、效率（efficiency）、效果（effectiveness）三个有机联系的评估指标对某一个系统在一定时期内绩效进行评价的理论。主要包括如下三个方面。

1.经济性评价：经济性表示财政资源消耗的最小化程度，即在维持特定水平的投入时，尽可能降低资源消耗或充分使用已有资源以获得最大和最佳比例投入。

2.效率性评价：效率性表示在既定投入水平下使产出水平最大化或在既定产出水平下使投入最小化。

3.效果性评价：效果性表示产出最终对实现政策目标的影响程度，包括产出质量、公众与社会期望效果等。

这一评估体系强调利用资源最小化、产出效率最大化和产出效果最优化的有机组合。正是基于这样一种三位一体的评估体系，涵盖整个投入产出过程。尤其在公共财政领域已经成为财政资金预算绩效评价的主流方法。

二、我国目前财政存量资金产生的原因及现有矛盾

笔者认为，我国目前财政存量资金产生的原因主要表现在如下几个方面。一是国家政策对财政资金有明确的操作限制，且限制度较为刚性。例如，国家明令禁止社保资金的违规投资运营，除必要支付费用外，必须全部存入银行和购买国债，除非国家做出新的规定，否则一律不得进行其他投资。人民银行和财政部对资金的限制极为严格，政府部门尤其是地方政府部门可以操作资金的限制度几乎为零。二是项目预算执行率不高，政府财政很多项目准备不充分，实施进度不能及时跟进，年初预算编制差距过大，导致形成较大的历年结余结转资金。三是财政资金下达补助时间晚、用途较为专业单一。由于相关政策文件，补助项目下达时间晚，拨付时间长，部分补助必须转款专用，导致预算执行率长期无法提高，形成大量刺进沉淀。

预算绩效评价不完善。政府部门绩效评价工作开展不佳，绩效评价工作缺乏独立性和制度性，无法对财政支出项目做到计划、决策、管理、执行、监督和制约的同步提高。笔者认为，正是上述这四大原因，造成了我国目前财政存量资金居高不下。一方面是财政存量资金居高不下，另一方面是在“新常态”下，我国财政收入增速放缓，而刚性支出却不断增加。造成财政存量资金三个较为突出的问题：首先，财政资金的增值保值能力与财政资金的安全之间存在矛盾。资金具有收益性和流动性及风险性并存的特点，资金若要保值增值就必须进行运作，但这会出现风险，若规避风险则会造成资金的保值增值能力下降。其次，财政资金闲置与政府尤其是地方政府部门债务融资规模增加之间形成了矛盾。一方面是政府不断融资借债，债务规模增长较快，债务风险上升，另一方面是财政资金绝对存量数没有合理运用而停滞在低收益甚至无收益的资本运作领域。最后，财政刚性支出需求增大和结转结余沉淀之间的矛盾加大。目前我国医疗卫生、住房教育等民生工程刚性需求急剧增大，每年需要财政资金支持的程度越来越高，但是财政资金结转结余沉淀数额较大，不能及时满足民生财政工程支出的需要。

三、尝试用3E理论对财政存量资金沉淀问题提出对策建议

面对上述问题和矛盾，笔者认为，若要彻底解决财政存量资金的沉淀问题，则必须做好财政资金预算编制和财政资金绩效评价这两篇文章。而做好这两个方面需要引入和借鉴3E理论的评估体系，具体来说，应在如下方面采取措施。

1.利用3E理论加强预算编制的科学性、合理性，有条件的政府部门可以试点推行“零基预算”制度。3E理论首先突出强调的是经济性，通俗地说，尽可能将系统对资源的消耗降至合理的低水平。而这要求政府部门加强对预算编制的管理工作，在已有历史经验的基础上，通过前瞻性科学估计，适时引入公共财政管理相关理论模型进行估算。具备条件的政府部门可以适时推进试点“零基预算”编制财政预算，从而尽可能降低新的财政资金沉淀“增量”。

财政预决算论文篇7

一、总体要求

坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，全面落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》和财政部《财政部门全面推进依法行政依法理财实施意见》的各项要求和任务，高标准、高质量谋划和推进财政法治工作，进一步优化财政行政决策机制，进一步规范财政行政执法行为，进一步加强财政法制宣传教育与研究，切实提高财政部门依法行政依法理财的能力和水平，为财政改革与发展营造良好的法治环境。

二、工作任务及分工

（一）加强法制基础建设

1.健全规范性文件制定程序。严格落实区政府关于规范性文件管理的相关规定，进一步明确规范性文件制定原则和程序，切实加强规范性文件的管理。

责任科室：办公室

2.组织开展规范性文件清理。建立完善规范性文件实施效果评估制度和定期清理机制。组织开展我局规范性文件清理工作，清理结果及时向区政府报告。

责任办公室：办公室

（二）坚持科学民主决策

3.规范财政行政决策程序。坚持重大行政决策合法性审查和集体决定制度。各科室提出的重大行政决策建议由区法制办进行合法性审查，并经局长办公会议集体讨论决定。

责任科室：办公室

4.完善跟踪反馈和评估制度。加强对财政政策实施情况的跟踪了解，对政策实施效果及时进行全面评估。根据评估结果，适时对政策进行必要的调整完善。

责任科室：各科室

（三）推进财政管理改革

5.健全财源建设机制。加强财源控管体系建设，促进税收及时、按时落地。加强对全区财源建设工作的督导，完善财源建设激励机制，促进职能部门拓展协税护税新领域。

责任科室：企财科、综合治税

6.加强非税收入管理。推行综合预算管理，将除教育收费、发行费外的非税收入，全面纳入预算管理。制定我区非税收入收缴管理办法，进一步规范非税收入收缴，促进非税收入征收。

责任科室：预算科

7.深化预算管理改革。建立健全年初预算、结转结余资金和上级财政专款全口径预算管理机制，建立转移支付提前告知制度，进一步提高预决算编制的完整性。

责任科室：预算科、行财科

8.加强预算执行管理。建立健全部门预算和预算指标系统“双重”管理制度、不断完善预算执行动态监控系统，加强对预算单位资金支付行为的监督，对资金支付进行全过程监控。

责任科室：预算科

9.加强行政事业单位资产管理。进一步完善行政事业单位资产管理制度体系，逐步实现资产管理的规范化、制度化。严格国有资产配备管理。制定执法车辆配置标准，严格公务用车管理。

责任科室：行财科、国资办

10.加强政府采购监管。严格政府采购预算和计划编制，增强预算约束，确保严格按照政府采购预算和计划执行。建立政府采购标准化流程，重要项目邀请监察、审计共同监督，不断提高采购质量和效率。

责任科室：采购办

11.加强政府债务管理。研究建立政府债务动态监控机制和政府债务预警机制，统计分析政府债务情况，提出合理化建议，为领导决策提供依据。

责任科室：预算科

12.加强预算公开力度。深入推进预算信息公开工作，进一步扩大专项资金信息公开范围和规模，规范公开内容，推进“阳光财政”建设。

责任科室：行财科

（四）规范财政行政执法

13.推进行政审批制度改革。落实《市行政审批监督管理若干规定》，健全财政部门实施行政许可的各项制度，规范财政行政许可事项的受理、听证、审查、决定和监督检查行为。

责任科室：办公室、会计科、企财科

14.做好行政处罚权网上规范透明运行工作。严格落实并不断完善行政处罚裁量权标准制度，逐步建立权责明晰、程序严密、运行公开、制约有效的行政处罚权规范透明运行机制。

责任科室：办公室、各科室

（五）强化行政监督

15.认真接受社会各界监督。自觉接受人大监督和政协民主监督；积极配合监察、审计等部门对财政部门实施的专门监督；依法接受人民法院司法监督，加强行政应诉工作；自觉接受人民群众的社会监督。

责任科室：办公室、各科室

（六）加强财政法制宣传教育、培训和研究

16、健全财政干部学法制度。进一步完善集体学法制度、不断提高财政干部的依法行政能力和科学决策水平。

责任科室：办公室

17.完善财政法制宣传工作制度。创新财政法律法规的宣传方式，加大财政政策出台前后的宣传力度，及时宣传财政依法行政工作亮点，营造良好的财政法治环境。

责任科室：办公室、各科室

（七）加强组织领导

财政预决算论文篇8

论文关键词 公共项目 民生 绩效预算 预算制度

一、推行民生类公共项目绩效预算的必要性

（一）实现节约公共财政资源的客观要求

“十二五”规划《纲要》要求落实节约优先战略，提高能源资源利用效率。因此，在促进节能降耗过程中，财政部门要及时调整财政支出结构，完善财政政策，充分利用绩效管理来增加政府工作与财政资金管理的科学性与公开性，提高政府理财的民主性与社会参与性，保证政府部门及其组织以“最低成本的方式”满足公众的公共服务需要，最终达到节约公共财政资源的目的。

（二）改善民生财政支出绩效现状的迫切需要

我国现阶段经济发展水平的提高、经济结构的调整都要求我国对财政支出结构进行调整和优化，进而提升民生类公共项目财政支出绩效。

当前，我国民生类公共项目内部支出、政府间公共项目支出、地区间公共服务支出均出现了失衡。国家对现有事业机构投入大量资金，而事业机构给社会提供的公共服务却严重不足；国家在公共卫生、农村义务教育等基本的公共产品供给和公共服务方面投入较少；加上财政收入向中央集中，导致我国的区域发展不平衡，一些中西部落后地区难以提供和东部沿海地区均等的基本公共服务。此外，我国部分公共服务组织存在着机构冗杂、职责混乱，职务消费不受节制，公共财物闲置浪费严重等问题。加上公共服务组织盲目决策，导致组织机构在这种高运行成本下的服务质量却十分低下。因此，必须通过有效的绩效管理来提高政府服务能力和水平。

政治体制改革和行政管理体制改革日益紧迫，推进绩效预算改革己成为决策层的共识。只有逐步建立起民生绩效预算活动的制度框架，制度安排和相关工作才能有序地进行。

二、民生类公共项目绩效预算制度的构成

（一）明晰的民生类公共项目财政支出分类体系

党的十七大以来，民生类财政支出项目逐步有了合理的分类，政府继续把支持“三农”、促进教育、医疗卫生、社会保障等社会事业的发展，保障改善民生，作为财政工作的重点。

一是“三农”。综合运用财政补助、财政贴息等手段促进农业和农村经济结构调整；支持劳动力转移，促进农村公共服务均等化；提高低收入农户低保标准，保障低收入群体。二是教育。进一步确立教育的基础地位，落实农村义务教育经费保障机制，完善教育投入增长机制，积极推进高等教育。三是就业再就业。完善促进就业财税政策，重点解决高校毕业生、农村转移劳动力、城镇就业困难人员就业问题。四是社会保障体系。推进新型农村社会养老保险，完善社会救助体系，加强福利机构和慈善组织建设。五是生态文明建设。将“生态城市”作为发展模式，统筹城乡生态环境保护，加大污染减排和环保基础设施投入。六是深化医药卫生体制改革，全面实行新型农村合作医疗制度，健全城乡医疗救助制度，提高公共卫生和基本医疗服务水平。

（二）合理的民生类公共项目财政支出绩效评价制度

建立合理的民生公共项目财政支出绩效评价制度，就是要制定出完善的民生类公共项目财政支出绩效的评价方法、评价指标、评价标准等制度，使其评价和监督更加公正和客观。目前，我国以社会效益为主的民生公共项目对公共财政支出绩效评价体系提出了更高的要求。

一是对各个具体的民生类公共项目的绩效进行评价。通过对逻辑标准、管理标准和成果标准的评价，来衡量民生项目支出的合理性及绩效目标的完成情况等，从而确定公共资源的使用效率。二是民生类公共项目财政支出绩效指标及标准。民生类公共项目的财政支出是以社会公共效益为主，具体的设计严格遵循相关性、经济性、可比性和重要性四项原则。针对民生类公共项目的特殊性问题，在评价前根据具体情况对权数进行一定的调整，更准确地突出民生类公共项目的关键因素；在定量分析的同时和定性分析相结合。三是民生类公共项目财政支出绩效评价主体的权威性。财政部负责制定和实施技术规范，科研机构等专家组协同政府部门确定指标、标准，并对支出绩效进行分析，支出的实际效果由社会公众检查是否满足需要。四是在财政资金运行各环节建立财政支出绩效评价制度。在收缴环节、分配环节，分类细化民生类公共项目预算指标；在支付环节，采取国库集中支付方式。五是财政部门、预算单位、审计和财政监督机构、社会中介机构在财政支出绩效评价工作中职责和业务分工的划分等制度。

（三）有效的民生类公共项目财务报告与问责制度

有效的财务报告与问责制度是民生公共项目绩效预算制度的重要部分。健全民生公共项目绩效预算制度，要求建立能够全面、系统地反映公共项目财务受托责任的政府财务报告。因此，要求政府财务报告内容要完整，会计信息要有详细披露，能充分反映整个民生类公共项目的财务状况。明确每年公共项目的财政支出情况，继续重视民生项目，加大对教育、社保等民生领域的投入力度。财务报告除了反映财政资源的来源、分配和使用的信息、预决算信息、筹资过程的信息、政府财政状况及其变动情况外，可以突出如国债及其还本付息情况等有中国特色、能体现中国政府财务特征及社会关注的公共项目的财务信息。

构建有效的民生公共项目的问责制度：一是建立宽范围的问责制度。明确我国各级政府和政府部门之间职责和权限，在教育、医疗卫生等各项具体的民生项目实施问责制度，对行政决策进行制度性定期审查，并将结果作为考核和任免干部的重要依据。同时，将无作为的行政行为纳入行政问责的范畴，并根据民生类公共项目各项指标制定行政不作为责任的标准。二是在对民生类公共项目的问责中，属于异体问责主体的公民、社会团体以及媒体应发挥重要作用。对于公民来说，应该树立真正的民主意识，对民生类公共项目有所了解。我国新闻媒体现已较广泛的参与到公共项目的行政问责过程中来，以新闻报道和相关评论为武器加大对民生类公共项目绩效预算制度实施的监督力度。三是制度问责的完善和问责程序的健全。我国目前已有的问责法理依据主要是《中华人民共和国公务员法》，还需在政治责任的制度化、规范化方面继续努力。同时，需要健全问责的启动程序和处理程序。如民生类公共项目的问责程序启动后，执行听取报告、调查、撤职等问责环节。

（四）科学的民生类公共项目预算与会计制度

科学的公共项目预算会计制度是民生类公共项目绩效预算运作的基本保障。财政部门必须及时制定规范的公共项目预算会计制度，为各部门做出正确决策提供重要依据。

科学的民生类公共项目预算会计制度包括：一是宽范围的核算，形成集中支付的会计制度。重点对民生类公共项目进行核算，建立专门的民生类公共项目资金的预算体系，实现对民生类公共项目资金的全程监控。二是健全的绩效审查制度。制定相关的法律法规，明确规定公共项目绩效审查的内容、范围、程序和法律责任等，提高对教育、医疗、社保等项目预算审查的质量。三是完善的预算监督制度。通过充实监督组织、优化监督方式和流程，强化政府与公共部门的审计制度，来保证民生类公共项目预算及执行过程的有效的监督。同时，完善相关预算法律，制定与绩效管理相适应的责任形式，使公共部门管理者承担的责任与每个民生类绩效目标建立内在的联系。四是政府会计制度。根据现有的条件和预算管理要求，有目的地实施权责发生制，并建立政府公共项目的财务状况报告制度，全面地反映民生类公共项目的实质绩效。五是科学的民生类公共项目的会计科目，解决会计科目功能不足问题。六是政府与非营利会计体系。审计部门作为监督预算的专业性机构，对预算进行全面的监督，实现对预算编制、预算执行、决算等全面监督，监督内容也要拓宽为涉及民生类公共项目预算资金的所有预算管理。

三、民生类公共项目绩效预算的实施建议

（一）加速与政府绩效管理的协同推进

民生类公共项目投资由于其资金来源的特殊性，政府财政部门对其的监管作用主要从资金集中支付制度和财政投资评审制度两方面进行绩效管理。财政投资评审机构主要在政府公共项目的投资预算控制过程中把关，并且在项目结、决算前进行审查，控制项目总投资的最终环节，监督固定资产形成并交付使用。同时，突出审计部门的审计监管价值，将审计监督职能贯穿于民生类公共项目建设的整个过程当中，实施事前、事中、事后全程动态审计，以保证公共项目的质量和资金使用的效益。并及时查明经济目标和预算的实现程度，改善管理，最终审计项目决算的真实性和合法性。

（二）借鉴发达国家政府对公共项目的监管模式

发达国家政府对公共项目的监管模式给我国带来了很大的启示。在发达国家公共项目是作为政府采购的一部分，政府采购职能受到严格的法律、司法、行政规定以及程序的限制。我国要学习发达国家政府以公开透明、公平和效率为基本原则，对我国民生类公共项目进行监督和管理。美国政府设有专门的机构对公共项目进行监管，这些监督评价机构具有独立的机构、权限和职责。在英国，政府公共项目监管主要由国家审计署和英国审计委员会负责，而对具体公共项目的管理和审计，采取的是合同约束和由社会中介组织提供公正服务等办法解决，这些都对我国民生类公共项目的监管有一定的启示。

（三）营造良好的绩效预算推行文化环境

我国推行绩效预算需要良好的文化环境。一是通过座谈会、报告会等多种形式组织公众学习党和政府会议报告，把民生类公共项目绩效预算与保障人民权益结合起来，加强舆论的宣传、教育引导广大群众增强监督预算实施的意识。二是完善权力制约和监督机制，积极应对公众的反馈意见。三是开展理论研究。一方面，加强绩效预算理论和比较研究，借鉴国际先进经验，为推行绩效预算做好理论储备。另一方面，需要强调国情优先的原则，探索适合我国国情的绩效预算方法，以此来指导我国绩效预算和绩效考评实践。

财政预决算论文篇9

财政预算,是一个现代国家公共服务型政府的重要基础,也是宏观调控的重要手段之一,更是人民群众对我们执政为民理念和实践的重要关注点。从目前我国的财政预算体制来看,存在着一系列问题,如不改革,既不能使政府职能向公共服务转型,也不利于建立一个公平和公正的财政,更不便于人民群众对政府收支的监督,建立一个人民真正当家作主的体制。

一、目前财政预算体制存在的问题

财政预算体制存在的问题较多,主要有以下八个方面。

1、生产建设和吃饭养人特征较为明显,还不是一个完全的公共服务型财政,是一个生产建设和行政管制性的财政。表现为各级财政的支出结构中,生产建设和行政公务的支出的比重较大,效率较低的一些本应由社会来办的事业所消耗的支出较多;而教育卫生、社会保障、社会治安、生态环境、城市管理等公共需要方面的支出不足;特别是预算内外公车、招待和出国三项费用开支比率较高,群众意见较大。

2、预算不完整。政府、司法和国家权力部门1万多亿的收费,8000多亿的社会保障基金,地方政府每年大约5000亿左右的土地收入,包括国有资产的收益,都没有纳入国家预算之内。游离于预算之外的收支,占国家实际收支的50%以上;财政收入和支出分散在各部门之中,国家财政部门化的趋势越来越严重。

3、财政收入占GDP比重较高,企业税费负担较重,不利于鼓励创业和扩大就业,不利于增加居民收入和国内消费需求。目前,GDP实际财政税费收入负担率已经超过30%,大大高于发展中国家所能承受的上限;并且,从企业所交纳的综合税费看,与世界各国比较,负担很重。

4、中央与地方的财政税收关系没有理顺。中央与地方各级政府的各自应当承担的事务界定不清;中央和地方的税收划分不合理,有收入向上层层集中,事务层层向下加重的趋势,相当多的基层政府财政陷入困境;中央向地方的一些转移支付不规范、不透明;财政层级太多,消耗财政资源较多,并且截留中央向基层转移支付的资金。

5、财政显性、隐性和或有债务率较高,据有关专家计算,达年度GDP的120%左右。包括中央财政赤字和债务,地方政府的显性、隐性和或有债务,一些最后需要政府出面承担的国有企业的债务,银行和非银行机构中需要国家负责和兜底的债务等等。

6、财政收支不透明,不公开。各级财政交由同级人大的财政报告,或过于简单,或科目杂乱,人大代表看不懂、审不明;50%多的政府收入没有进入财政预算,没有提交人大进行审查;转移支付不透明和不公开,跑“部”钱进的势态越来越严重。

7、现行税制不合理,是导致地区发展不平衡的一个基础性的原因。一是向企业征收的增值税。税收是一种价格的转移,因为东部地区企业多,中西部地区消费者多,在购买中,相当于西部的购买者给东部的企业交了税,而如果是在当地实现增值税,这部分收入就给了当地的税收收入。二是对于中西部资源生态地区,资源税率定得很低,都变成企业的利润,或上交中央了,或变成税收上交中央了,或由于没有征收足够的资源税,变成东部加工工业地区的利润和税收;并且对于一些三江源等这样的生态保护区,没有全国性和中下游的生态补偿转移机制,下游可以大发展,而上游为了保护水源等而不能建工业,限制其发展。三是在出口退税方面,国内销售没有退税,出口就有,而出口企业80%以上都在东部,退税就退在东部,实际上相当于减少了东部企业的负担,东部企业竞争力就比中西部地区高得多。四是内外资所得税不合理,内资33%,外资15%,外资企业一般分布在东部,这样东部地区的相当数量的企业竞争力要远远高于中西部。这三项税收制度造成的中西部发展的不平衡,其负作用实际上远大于西部大开发等形成的正效应。税制不改革,东中西部不可能平衡发展。

8、没有形成科学和有效的财政收入和支出的制衡机制。纳税纳费、收税收费、使用税费各方之间没有科学的博弈、制约和平衡;进而财政收支和预算的协商、讨论、汇集、编制、执行、监督等各环节之间也没有形成科学的博弈、制约和平衡;一些政府预算,特别是基层政府的预算,在人大讨论时存在着走过场和走形式的情况;特别是财政编制和审批年度与预算执行年度不相符合,3月人大审批和批准预算时,预算实际已经执行了一个季度。

二、财政税收体制改革的原则和重点

财政预算体制的改革,须遵循以下主要原则:一是从带有明显计划经济特征的财政预算体制,转向社会主义市场经济的财政预算体制。二是从生产建设和行政事业吃饭养人型财政,转向执政为民的公共服务型财政。三是建立统一和完整的国家预算体系。四是有利于宏观调控。五是建立一个分配和支出公平、公正和公开透明的财政。六是合理划分和确定中央与各级地方政府的事务和财权。七是形成一个激励创业、鼓励投资、扩大就业、促进和谐的财政税收体制。八是改革要分阶段、分步骤进行,保持社会稳定。因此,财政预算体制改革的重点,主要包括:

第一,形成统一和完整的国家预算体系。财政预算的完整性,不仅是财政资源分配和使用经济方面的课题,也是形成一个统一的有权威的强有力国家的政治问题。当前,围绕形成统一的国家预算,要进一步清理收费项目,完善部门预算;社保基金应实行费改税,并编制社会保障预算;建立和完善国有资产(或资本金)预算制度;对重大建设项目资金来源和预算体制进行改革;实行国库集中支付。

第二,支出结构向公共服务型财政转型。适应从计划经济向市场经济转轨的要求,财政也要从生产建设型财政转向公共服务和公共管理型财政。具体要求包括:按照公共服务型财政和不同的预算确定预算科目;经常性预算;取消建设项目支出和压缩行政公务支出;保证公共服务项目支出快速和稳定增长。

第三,预算编制、执行和监督程序及其公开性。目前财政税收制衡体制方面存在缺陷,要求建立一个相互制衡、公平透明、公正公平的财政预算体制。首先,中央财政一级的预算编制和预算执行要分开。预算编制和执行分开,便于进行编制和执行的专业分工,增强编制和执行之间的制衡,提高预算的透明度。其次,改革预算编制和审批时间,使预算批准时间与财政年度统一起来。再次,建立和完善人大和政协对预算的审查和批准体制。

第四,理顺中央与地方的财政税收关系。首先,与行政管理体制改革配套,构造和最终形成中央、省、市县三级财政体制。其次,划分中央与地方的事务和支出范围。再次,调整中央与地方的税种和收入范围。最后,逐步化解地方债务。

第五,完善中央对地方的转移支付。中央对地方的转移支付,一是应解决地区间发展不平衡的问题,二是应保持中央政府的权威性和保持国家的统一,三是要建立民众对国家的信任和依赖,四是要讲效率和公开透明。

三、完善和加强人大对政府财政税收工作的审查和监督

社会主义政治文明的重要特征之一是人民当家作主。在社会主义社会,公民将自己的一部分权力和财力让渡给国家后,对公共权力是怎样运用的,特别是钱是怎样花的,需要有一个极为透明的制度来满足公民作为纳税和纳费人的知情和监督权,这是社会主义制度下人民民主的一项最基本的权益。因而,财政是不是公开透明,是不是由人民来批准和监督,是反映社会主义政治文明的重要标志。

将一切决定税收、收费和罚款的权力授予人大,取消政府和政府各部门决定税收、收费和罚款的权力。人大和政协中专门设立筹款委员会,具体负责政府和政府部门提交的税收、收费和罚款议案和条款。

政府与人大和政协以及国家元首之间具体制衡程序和过程为:

1、税收和预算议案的提交和听证。总理预算管理办公室提出预算方案,或者政府及政府部门,或者社会上提出要设立新的税收、收费和罚款法案,包括修改以往税收、收费和罚款的动议,人大筹款委员会和预算委员会进行听证。首席证人是总理预算管理办公室主任、财政部长、税务局长预算司长、央行行长,还要有专家(经济学家、律师、会计师等)和社会其他有关方面的证词。

中央政府方面由财政部分管副部长和国家税务总局局长负责各种税改方案的制定,税政司下设税收分析处、税收立法顾问处和国际税收顾问处,应当由若干经济学家、统计学家、税务律师、会计师等组成。总理预算编制办公室、国务院研究室、国务院发展研究中心等机构,也有对财政税收部门和其他政府部门的税收、收费和罚款方案提出意见的义务和权利。

分别隶属于人大和政协预算委员会和预算常设办公室,前者负责预算的审议并向人大和政协提交对国家和中央政府预算草案审议的意见;后者主要负责为人大和政协预算委员会提供分析材料,进行中长期预测。

2、议案审议通过或者被否决的程序。税收、收费、罚款,或者预算方案在人大和政协先后辩论,否决或者通过;报国家主席,同意或者否决;重新表决,通过形成法律或者议案作废。先由人大筹款委员会或者预算委员会举行听证会,进行辩论后,或者否决,或者形成意见较为一致的报告,报人大再由全部人大代表辩论,一般会通过。后交政协筹款委员会或者预算委员会,将在人大进行的听证再在政协重复进行一遍。人大和政协意见一致,报国家主席;意见不一致,将分歧交由人大和政协联席会议协商,以消除分歧。报国家主席后,国家主席同意或者否决;主席将其否决,发回人大和政协重议,若人大和政协重新表决,多数通过原来议案,主席否决,强行成为法律;若达不到原议案支持的票数,如果是税改方案,该议案作废;如果是预算方案,则要重新修改。

中央政府预算办公室和财政部门只有调整预算方案的建议权,如需要进行修改,必需经过人大和政协讨论审查批准;地方政府则由财政部门提出修改建议,通过地方同级人大讨论审查和批准调整预算。

财政预决算论文篇10

一、个人生平简介

钱应清，19世纪70年代后期出生于江苏省崇明县（现属上海市）。青年时代东渡日本留学，1907年（清光绪三十三年）毕业于早稻田大学政治理财科，同年回国，并与梁志宸（1869～1955年，字著芗，河北丰润人，内阁中书）等人同被清朝政府着赏法政科举人。日留学期间，曾为我国留日学生于1906年11月在日本东京创刊的教育专业杂志《教育》的撰稿人。

1907年底，以法政科举人身份担任清廷编查馆统计局副科员。后曾在京师译学馆（后为北京大学西洋文学系）担任理财教员。1909年（清宣统元年）4月，被度支部派定浙江省清理财政副监理主事。

1912年（民国元年）1月，当选为国民协会交际部职员。同年3月，被任命为北京政府财政部会计司司长（时称司计处），与钱法司司长孙德全先生同朝为官。上任不久，向北京政府财政部递交代为草拟的《财政部请将咨交参议院议决呈》，并附上他所撰述的《会计法草案序言》和拟订的有8章36条的《会计法草案》，展开了中国会计立法的帷幕。

同年9月，被聘为国民政府蒙藏事务局顾问。11月，改任财政部库藏司司长。1913年，与谢霖、杨汝梅（予戒）等教授发起成立中国经济学会。加入公民党，被当选为参事。同年9月，被免除库藏司司长职务。

1922年7月，与贾士毅教授等一道担任全国财政讨论委员会委员。1924年11月，任职于国民政府交通部。1936年，与王一亭（1867～1938，名震，浙江吴兴人，画家，上海商界名人）、关炯之（1879～1942年，名炯，湖北汉阳人，中国佛教会执行委员兼常务委员）在上海开办慈善事业。

1938年4月，始任伪中华民国维新政府财政部公债司司长，开始走向自己的反面，踏上了一条不归之路，给中华民族的会计历史留下了一抹挥之不去的阴影。同年11月29日，在其上海寓所被砍，结束了他早年有功于会计晚年蒙羞于华夏的“两面”人生。

二、理论主要贡献

钱应清先生作为清末时期的留日学生，较早接受西文先进思想的影响，在会计理论研究方面颇有心得，有过不少撰述与译著。由于时间较久，且钱氏奇特的职业经历，笔者所能搜集到的论著只有如下几种。

经济类著作《自由保护贸易得失论》（科学书局1907年），会计学著作《会计学要论》（科学书局1911年）；译著《钱血宰相》（商务印书馆1929年），政论译文《英国宪法正文》（［东京］《法政杂志》1906年第1卷第1～3、5号）；论文《实验心理发达小史》（《教育》1906年）等等。以及文学作品《叶仲鸾先生寿言集・序》（北京日报馆1914年），《半弓居文集（6卷）》（与祝燮纲合编，1925年）和《竞庐诗稿》（1933年）等等。

由于条件所限，以上所列举的仅仅是钱氏论著的一些书（篇）目而已，其论著内容，特别是会计著作的内容无从查找。但是，就笔者所掌握的资料来看，有一点应当肯定，钱氏编著的《会计学要论》一书，是我国近代继蔡锡勇先生著《连环账谱》（1905年），谢霖与孟森先生合著《银行簿记学》（1907年），孙德全先生1910年编著《理财考镜初稿》和《银行释义初稿》等会计书籍后的又一部早期带有启蒙意义的会计专著，对我国近代会计理论建设与发展起到奠基的作用。诚然，他在会计理论方面的主要贡献不只在于上述论著，更体现于北京政府时期他所草拟的《会计法草案》之中。

三、实务与会计立法主要贡献

钱氏自清末时期开始从事会计实务，之后的近10年，长期工作在清廷及北京政府的财计部门，为政府当局的理财与管理做了一些工作，发挥过许多正面而积极的作用。

1909年（清宣统元年）4月，受清政府度支部派定浙江省，担任清理财政副监理主事。从历史唯物主义的角度考量，这场财政清理活动，并非十分成功，但对于清查清朝政府财政体系的弊端，提出有针对性的改进意见，理顺财政关系，增加中央财政收入等方面，起到了一定的积极作用，对民国初年的财政工作也产生了积极的影响。通过清理，不仅促进了中国几千年的封建财政体系开始向现代财政体系转化，而且勾勒出清末的基本财力，还为民国初年的财政管理提供了人才，积累了经验。他作为负责浙江一方清理工作的副监理主事，在其中做了一些具体的辅组织与管理工作，发挥了应有的作用。

民国初年，钱氏进入北京政府财政部，担任会计司司长一职，负责掌管全国财务的预算、决算和审查工作。对于建立与健全会计司内部机关，订立机构与人员工作职责，拟订预算科目与全国预算表册，征集汇总全国决算表册，审查出纳官吏报告等，做了一些草创性工作。继而转任库藏司司长，为北京政府及中国近代的财政管理，特别是会计法制建设做过诸多开创性工作。

1912年初，面对前清政府财政，虽经“彻底清厘，试办预算”，而“紊乱如故、浮费如故”的状况，钱氏一针见血地指出，“此无他，前清无会计法以定主管财政之根本计划故也。”他认为，财政混乱的根本原因是没有会计立法。于是，在1912年3月，向北京政府财政部递交了代拟《议决呈》及撰述的《序言》）和拟订的有8章36条的《草案》。随后，财政部在此基础上，又另拟一份《草案》，更改为9章36条，此为会计法的试拟阶段。1914年3月，北京政府财政部将《草案》以《会计条例》名义对外公布；10月，经北京政府参议院议决，完成立法程序之后的《会计法》正式颁行，完成了中国历史上的首次会计立法。这部于1914年（民国三年）颁发的《会计法》，史称《民三会计法》，是中国会计史上的一件大事，拉开了我国会计法制化建设的序幕。从上述会计法制订过程可知，钱氏为我国当之无愧的会计立法之先驱。

下文简要介绍钱氏拟订的《议决呈》及《序言》和《草案》的有关内容，以此进一步了解他的会计思想。

一是以法治财观点。这一观点主要体现在《议决呈》中。钱氏以法治财观点的形成，既得益于留学日本的教育背景，也收获于浙江财政清查工作期间的所见所闻。他在理论与实践的结合上形成了自己的认识，并写进了代财政部拟订的《议决呈》中。他说：“中央财政，乌不可有根本法律以为施行之依据乎。顾财政之施行，必以整理为前提，预算为中权，监督为后劲（“中权”、“后劲”均出自《左传・宣公十二年》，前者意即“中军”；后者意即殿后的精兵。）。自整理以达预算、监督，有必经之手续，即应有一定之法规。譬之车有轨，始可推行；日有指规，始可测影。此编订会计法之所以不容或缓也。”会计法不定，则财政整理无从着手，预算无从办理，监督之权不能实行。这里，他将会计法比作“车之轨”、“日之指规”，充分说明会计法对于财政会计事务处理之重要。并指出，财政施行，要分清财政年度，厘定财政收支项目，进行财政的事前谋划与事后监督。只有制定了会计法，财政整理、财政预算和财政监督才能在法律的指导下进行。

二是会计法的体系结构。通过《序言》和《草案》可以清楚地了解到钱氏主张的会计法的体系结构。钱氏认为，一部会计法必须具有4大要件，依次是截清会计年度、预算与决算、规范政府的工程及物件卖买贷借和出纳官吏从业纪律。以此为前提，“应清……外仿良规，内表管见，谨拟会计法草案8章36条”，即总则、预算、收入、支出、决算、工程及卖买贷借、出纳官吏和附则等。从而，构建我国第一部会计法律的基本体系。由于《草案》是一个非正规的法律文本，所以，结构上还有一独特之处。即在每章下设条，每条下有“界说”和“理由”两项，相当于法律条文的解释，以帮助“领导”议决时理解并对法律条文的取舍。文中，钱氏所说的“外仿良规”，是指他拟订《草案》时，根据其留学教育背景，参考了德、法、意、日等国的会计法规；“内表管见”，则是指他在《草案》中提出了自己的看法，具体反映在《草案》内每个条文的“理由”之中。

三是截清会计年度。钱氏非常重视截清会计年度，视其为会计法编订之第一要件。他说，财政部掌收藏支，凡关于岁入岁出之核算，非先截清会计年度，则于规划财源、考核岁额诸大端无从着手。这里，他指出了截清会计年度的重要性，认为截清会计年度，是“规划财源、考核岁额”的前提。他以会计年度的开始应在“岁入很多，岁出宽缓之时，且便于财政安排”为原则提出会计年度应当是每年8月1日起，至次年7月31日止，并将其写进《草案》第一条。

四是加强预算与决算，实行中央集权。钱氏也十分重视预算与决算，认为预算与决算是编订会计法的第二要件。他指出，会计法的推行要与统一收支命令，统一公库出纳相配合。各级官厅的岁入岁出都必须以预算为依据，岁入岁出命令需由财政部，岁入岁出的现金需由公库办理出纳，各级官厅不得储存现金。这些思想也写进了《草案》有关条款之中。由此可以看出，钱氏会计思想中存有中央集权的倾向。

五是规范政府工程及买卖贷借行为。钱先生视规范政府工程及买卖贷借为会计法编订之第三要件。他认为，政府在工程建设与公有财产买卖借贷过程应当规范行为，明确什么事项可以变通，什么事项不可以漫无标准。为此，他在《草案》中对政府工程及贷借行为，作出了限制性规定。这种在20世纪初期产生的“政府采购控制”思想，相当于现在实行的《政府采购法》中的政府集中采购控制措施。

六是加强出纳官员财政纪律。钱氏认为，编订会计法之第四要件为加强出纳官吏从业纪律。出纳机关与金钱打交道，用人应极为审慎，监督应极为严密，其掌发支付命令和负责现金保管，应承担的责任和受到的限制，必须由法律来规定。因此，他在《草案》专门对出纳人员的职责及应当承担的法律义务作出了规定。这里反映了钱氏加强财经纪律，规范会计从业人员的观点。

此外，《草案》还在收入与支出这两章中，对免除收入权利和支付义务等，作出了相应的规定。

尽管，钱氏所拟订的《草案》，仅包括财务行政和财务监督，对会计的具体事项涉及不多，存在内容不够全面，甚至有忽视会计法特点与要求，喧宾夺主，类似综合性财务法规的缺点，但仍不失为中国会计法之滥觞。其中所体现的会计立法思想，在清末民初，于我国的会计法制建设，起到了奠基与推动的作用。

钱应清，清末民初的会计学家，中国会计立法的先驱，曾经为中国会计事业做了许多有益而应予肯定的工作，历史应当实事求是、客观地确认他为中国会计法制建设所做出的积极贡献。

参考文献：

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