章程修订案十篇

章程修订案篇1

关键词：依法治校;大学章程修订

十八届四中全会以来，随着依法治国成为我国新时期的施政纲领，在高等教育领域，通过章程推进依法治校的呼声日益高涨。纵观教育部核准的47所大学章程，存在着特色不够突出、表述不够严谨等问题。因此，章程制定并不是一劳永逸，而是要通过修订不断加以完善。章程修订关乎各所大学办学特色的凝练和依法治校的落实。

本文以上述47所大学为研究对象，参考借鉴国外大学章程修订的有益经验，试图为完善我国大学章程修订程序提供理论支撑和政策建议。

章程修订的原则

1.稳定性与适应性

章程作为学校管理制度的总纲，需保持一定的稳定性，若章程修改过于频繁，无疑会给校内外群体留下朝令夕改的印象，阻碍章程的有效落实。但章程保持稳定绝不意味着一成不变、抱残守缺，尤其是目前的办学环境瞬息万变，大学章程不仅要固化现有的优秀制度，更要体现社会适应性和战略前瞻性，成为大学的基石而非掣肘。实际上，部分美国大学章程的修订次数多、周期短。例如：密歇根州立大学的章程自1965年生效之后，分别在1977年、1979年、1980年、1990年、1994年、2000年和2003年进行了修订，其中仅1994年便修订了2次;麻省理工学院章程（2008年3月修订）与上次章程修订的时间相隔一年半。[1]

2.权威性与民主性

从国内外大学章程的修订程序来看，由最高权力机构修订章程已成通例，其合理性在于通过最高权力机构赋予章程修订的权威性。但过于强调权威可能导致章程的修订成为一家之言，使其由于缺乏民主参与而失去合法性。若章程的修订不是基于校内群体的民主共识，而是来自校内最高权力机构的行政指令，或是个别领导的“拍脑袋”决策，这种修订即使程序上合法，在具体执行中也会阻力重重，甚至使大学误入歧途。

3.规范性与特殊性

大学章程不仅是校内制度规章的纲领文件，而且是规范学校自主办学的法律依据，我国大学的章程都需经过教育主管部门的核准。从本质上看，大学章程是教育法规体系中不可或缺的组成部分。大学章程作为法律文件，必然不能与上位法相冲突，这就要求章程的修订具有严谨的法律规范性。但章程绝不是上位法的“复本”。实际上，上位法只能作出原则性的规定，落实到章程的具体条款，还需考虑每所大学办学历史、独特校情和现阶段的具体问题，进行有针对性的修订，以适应各所学校的办学实际。

国内大学章程的修订

章程的修订需回应3个关键问题：一是章程在什么情况下修订？二是谁有权提出章程修改动议？三是按照哪些程序审核章程修改动议？

目前核准的大学章程中，包括清华大学、中国人民大学在内的17所大学章程将制定和修订放到同一条款中，如清华大学规定：“本章程的制定和修订经学校教职工代表大会讨论、校务会议审议、党委会全体会议讨论审定后，报国务院教育行政部门核准”。这种表述行文简洁，但只回应了第3个问题，对前2个问题未予明确，难免不够周全。下文以上述3个问题为脉络，分析比较各校章程中有关修订的条款。

1.章程修改的条件

对于章程修改的条件，上海交通大学、中国矿业大学、北京外国语大学、浙江大学、北京理工大学、北京航空航天大学这6所学校章程作出了具体规定，一般来说，出现以下情况时需要修改章程：一是章程所依据的法律发生变化或章程与上位法相抵触;二是学校合并、分立、更名等;三是学校办学宗旨目标、类型层次、体制机制等发生重大变化。

2.提议修改的主体

章程的修改不同于章程的制定，必须有一个启动环节，即由某一主体提出修改章程的动议。在已核准的大学章程中，有25所大学的章程对于谁有权提议章程修改作出了规定。

从提议主体的数量来看，25所大学中，有16所大学的章程修订提议主体仅有1个，6所大学规定了2个提议主体，章程修订提议主体的数量在3个以上的仅有3所（上海交通大学、中山大学、北京航空航天大学）。中山大学的修订提议主体最多，包括校长、教代会、二级单位和学代会。从出现的频次来看，有17所大学的章程规定由校长或校长办公会议提出章程修改动议，10所大学的章程可由教职工代表大会提议修改，5所大学的章程可由党委常委会或党委代表联名提议修改，有2所大学（北京大学、中国矿业大学）设置了专门机构负责章程修订，值得注意的是，仅有上海交通大学规定章程的修改动议可由学术委员会提出。对于修改草案的形成，吉林大学规定党委常委会提出修改动议后，由校长办公会形成修改草案;中山大学则要求提出章程修改动议的单位或个人应附交修正案建议稿。通过上述分析，可归纳出我国大学章程修改的5种启动模式：一是由校长启动章程修改。章程修改的动议仅由校长或校长办公会提出，以东南大学为代表。此种模式的优点在于充分发挥校长在完善章程中的主观能动性。校长作为学校的行政首脑，对于学校运行状况和前景规划最有发言权，将章程的修改提议权赋予校长，更能发挥校长作为“教育家”的作用。但这种模式对于校长专业化的要求较高，需要大学校长能够把握高校办学的基本规律，形成独具特色的办学理念，并需要具备坚定不移的执行能力。二是由教代会启动章程修改。章程的修改动议仅由教职工代表大会提出，以武汉理工大学为代表。一般来说，教职工代表大会五分之一以上的代表联名，即可提出动议并启动修改程序。这种模式的优点在于充分体现章程修订的民主性，落实了教代会民主监督、审查评议的职权。此外，这种模式还能与章程制定的程序相耦合。大多数学校的章程修改依旧沿用了章程制定中的“提交教代会讨论、校长办公会审议、党委审定”这一程序，若由教代会提出章程修改动议，则可与“提交教代会讨论”有效对接，形成完整的制度“链条”。但这种模式需教代会就章程修改达成统一意见，在遇到某些争执不下的重大问题时，可能会滞碍改革进程。三是由党委启动章程修改。章程的修改动议仅由党委或党委常委会提出，以吉林大学为代表。这种模式的优点在于章程的修订由掌握校内最高权力的党委来启动，增强了章程修订的权威性;但另一方面，党委既是章程修改的提议主体，又是最终审定主体，可能导致章程修订过于注重党委的作用，使得校内其他群体的意见难以充分表达。四是设置专门机构启动章程修改。以北京大学为代表。这种模式的优点在于通过常设机构加强章程修订工作的专业性，这些专门机构还承担了其他与章程相关的任务，如北京大学的章程委员会负责对章程进行解释、组织制定实施细则、监督章程执行情况等，这种做法可以避免章程的相关工作出现“多头管理”的问题，有利于将章程落到实处。缺点是校内师生群体不能直接提出章程修改意见，章程的修订须经过章程委员会这一中介，可能变相削弱了师生群体的发言权。五是由多个主体启动章程修改。章程的修订可由两个以上的主体提议，如中山大学章程规定，章程的修订动议可由校长、教职工代表大会、五个以上二级单位、学生代表大会和研究生代表大会向校长办公会提出。这种模式的优点在于为章程的修订建立了多种渠道，有利于及时发现问题并予以纠正;其缺点是可能导致章程的频繁修改。

3.修订的审核程序

在提出修改动议之后，章程修订进入审核程序。正如前文所述，目前大部分学校章程的修订参照制定过程，采用了“提交教代会讨论、校长办公会审议、党委审定”这一程序。部分学校在修订程序上有所创新，如华东师范大学充分发挥理事会在章程修订中的作用，规定：“章程修订方案须提交学校教职工代表大会讨论、校长办公会审议，并经学校理事会提出意见，学校党委会审定后，报国务院教育行政部门核准，核准后，向本校和社会重新公布”。这一条款有两点值得借鉴：一是在章程修订中，理事会代表校外利益相关群体提出意见，扩大了征询面，提高了科学性;二是强调章程核准之后的公布环节，保证章程修订的公开透明。

国外大学章程修订的程序

国外大学章程的修订程序主要有以下几个共同点：

1.章程修订须由最高权力机构审定

美国大学的最高权力核心一般是董事会，修改大学章程的权力掌握在董事会手上，如耶鲁大学章程规定：“在董事会常规或特别会议上，出席会议的三分之二以上多数成员投票通过即可对本章程进行修改、补充、废除、增加或删除”，加州大学伯克利分校、南加州大学、康奈尔大学、密歇根大学均有类似规定。英国大学章程的修改不仅要校内最高权力部门审定，还需经过枢密院批准，如牛津大学章程规定：章程由高级教职员全体会议批准通过，同时由枢密院审议批准。德国大学的最高权力机构与英美大学有所不同，但同样享有修改章程的权力，如慕尼黑大学的评议大会作为校内最高决策机构，享有制定和修改大学法规和章程的权力;柏林洪堡大学章程的修改需经过学术评议会同意和校董会的批准，最后提交柏林州政府中负责高校事务的主管部门批准。[2]

2.章程修订须遵循民主公开的原则

国外章程修订的民主性主要体现在两个方面：一是章程的修订必然是校内各群体充分讨论之后达成共识的结果，如柏林洪堡大学的章程规定：“本章程的修订须经全校大会多数成员批准，修订案原则上必须至少经过两次大会讨论;章程修订后应在官方公报中重新公布”。新西兰梅西大学的章程修订是根据“在北帕墨斯顿校区、惠灵顿校区以及奥尔巴尼校区为学生代表和所有员工举行副校长讨论会，从讨论会上收集的反馈意见、个人和团体的提案”。[3]二是最高权力机构的人员构成和议事程序具有民主性，如慕尼黑大学的最高权力机构―评议大会的人员构成中，教授代表36人，其他学术人员代表12人，学生代表12人，非学术人员代表6人。莫斯科大学的最高管理机关是学校代表大会，由科研教育工作人员、其他领域工作人员代表和学校学生组成，代表大会成员的选举规则由学校学术委员会决定。来自学术委员会的代表成员不应超过总人数的50%。在议事规则方面，较普遍的做法是采用少数服从多数的原则，如美国大学的章程修订需提前通知董事，并征得董事会多数成员（一般为三分之二以上）的同意。三是国外大学通过公开透明来加强学校各群体的民主参与。例如：康奈尔大学在章程修订过程中，把更改的章程条款一一列出，校内成员有异议的，可以向董事会咨询机构咨询。剑桥大学章程详细记录了每个修改条款、修改过程和投票结果，修改的生效日期在Michaelmas杂志的“Reporter”栏目中公示。[4]

3.部分大学规定了由谁提议章程修改

例如：伦敦大学的理事会由校长、各学院的领导、高级研究学院院长组成，有权就章程和条例的修订向董事会提出建议;慕尼黑大学评议会作为评议大会休会期间所设的常务机构，有权拟定大学法规和章程中需要修订部分的修订草案，供评议大会研究讨论;莫斯科大学的学术委员会由担任主席的校长、副校长、学术委员会秘书长、学校董事和选举代表（通过学校代表大会不记名投票选举产生）组成，有权对学校章程提出修改建议。耶路撒冷希伯来大学的章程可经理事会、评议会或执行委员会提议，并以评议会和执行委员会在场投票的三分之二多数通过的方式或以理事会在场投票的简单多数通过的方式进行修订。

此外，还有部分大学指定了专门的人员或机构负责章程修订。例如：巴黎第一大学的章程规定：行政管理委员会下设章程理事会，负责处理修改章程的请求，对请求进行预审，并在一个月内提出意见，行政管理委员会需在其后一个月内审议章程理事会提出的意见。东京大学章程则规定由校长负责章程修订。

借鉴和建议

1.章程修订应发挥大学校长的作用

大学校长作为总揽全局的行政首脑和沟通学术权力与行政权力的枢纽，在学校改革发展中扮演着不可替代的关键角色。大学校长是否具备先进的办学理念和过人的勇气魄力，往往能影响一所大学的兴衰成败。纵观国内外大学发展历史，一流校长建设一流大学的案例屡见不鲜，如查尔斯・艾略特之于哈佛大学，威廉・哈珀之于芝加哥大学，蔡元培之于北京大学，梅贻琦之于清华大学等。因此，在章程修订中，也应当发挥大学校长的战略前瞻和引领统筹的作用，使其办学理念能通过章程的修订落实到具体办学活动中。那么如何更好地发挥大学校长的作用？笔者认为关键是要推进大学校长的职业化，改革完善大学校长的选聘制度，通过充分授权为其履职创设良好制度环境，确保大学校长将主要精力投入到以教育教学为核心的高校改革发展中，真正成为一个“教育家”，而不是“政治家”“社会活动家”。

2.章程修订要体现学术权力的地位

国外大学的学术组织和学术权力在章程的制定和修改中扮演着十分重要的角色：德国大学实行教授治校，以柏林洪堡大学为例，其章程修改需经过学术评议会的同意;英国大学普遍采取学院制，学术权力居于学院治理的中心，而学校作为学院组成的“联邦”，在章程修订中十分重视学术权力;美国大学的民主集中制保障了学者通过学术委员会等制度渠道参与学校治理和章程修订。反观已核准的47所大学章程，仅有上海交通大学章程规定学术委员会有权就章程修改提出动议。目前，我国大学普遍实行党委领导下的校长负责制，政治权力和行政权力占据了高校权力核心，在大多数已核准的章程中，校长和党委在章程修改中的权能较大，而学术组织和学术权力在章程修订中缺乏制度渠道。若不加强学术组织和学术权力在章程修订中的权能，不仅教授治学无法落实，甚至可能因为党政权力在章程修订中的一家独大，导致大学行政化弊病越演越烈。

3.章程修订应聆听校内学生的声音

学生作为学校办学活动的参与主体和作用对象，其就读经验的满意与否、个体发展的水平高低是反映学校人才培养质量的重要指标，很难想象一所不被大多数学生认可的大学是一所好大学。同样的，一个不被学生群体认可的大学章程也谈不上是一个好章程，甚至不是一个合法、有效的章程。因此，在大学章程的修订中必然要重视校内学生的声音，为学生群体的意见表达广开言路。不少国外大学的最高权力机构中往往有一定比例的学生代表，在章程修订中能为学生权益代言。我国大学虽受限于现行办学体制，难以将学生代表吸纳到权力核心中，但也有学生会、研究生会等制度化的民主监督评议机构，建议在章程修订中充分发挥学生会、研究生会的作用，为学生参与学校章程修订提供有效渠道。

4.章程修订应征询校外群体的意见

校友和关心学校发展的社会人士是推动大学发展的重要力量，在章程的修订中征询校外群体的意见，有几点好处：一是校外专家的阅历丰富、眼界开阔，不局限于学校现有的管理体制和办学思路，更能为章程的修订提供新视角、新思维;二是校外专家与学校改革发展没有直接的利害关系，更能中立客观地为学校章程的修订出谋划策，提出中肯意见;三是在章程修订时广泛征求校友意见，有利于提升校友的归属感。目前，教育部已颁发《普通高等学校理事会规程》，理事会将成为校外人士参与学校管理的重要媒介，而在已核准的47所高校章程中，华东师范大学将理事会作为章程的审议主体之一，这种做法值得其他高校借鉴。

综上所述，章程的修订是学校管理体制自我完善的必要过程，是结合学校实际落实依法治校的关键环节，在修订过程中既要维护章程的权威，更要加强校内外群体的民主参与，应鼓励多方参与，可参考中山大学、上海交通大学的做法，赋予学术委员会、理事会、教职工代表大会、学生会和研究生会提出章程修改动议的权力。在审议环节要发挥校长统筹协调的作用，通过召开校长办公会或设立专门机构等方式受理修改动议，对于意义重大、切实可行的修改提案予以批准并启动后续审定程序。这种制度设计既体现了程序性和权威性，又有利于集思广益，在章程草创的初期，能最大限度借助集体智慧完善章程，为推进依法治校和现代大学制度建设打牢根基。

参考文献：

[1]陈立鹏，陶智. 美国大学章程特点分析[J]. 中国高等教育. 2009（09）.

[2]张国有. 大学章程（第2卷）[M].北京： 北京大学出版社，2011：10.

[3]陈立鹏，李娜. 新西兰国立大学章程文本的要素分析及启示[J]. 国家教育行政学院学报. 2011（01）.

章程修订案篇2

关键词：宝钛集团；规章制度建设；企业管理；现代企业制度；公司治理

中图分类号：F272 文献标识码：A 文章编号：1009-2374（2011）30-0042-03

宝钛集团拥有多个控股、全资子公司和直接经营单位，所处的钛加工行业加工复杂程度高，建立规范的规章制度体系对其集团管控能力的提升具有很强的现实意义。

一、宝钛集团进行制度建设的动因

（一）工厂制下的规章制度无法适应集团化管理需要

2005年，宝钛集团进行了整体改制，由原来的企业法人变为公司法人，新制度施行后，集团管理模式发生了很大转变，管理工作的重心已由原有的生产经营管理转变为通过建立规范的企业基本制度和公司治理机制来强化集团对控股、全资子公司的整体协调，进而实现集团内部各机构之间、各部门之间、母子公司之间、子公司之间既专业化又相互融合的组织管理控制体系。建立新的符合集团管控的规章制度体系势在必行。

（二）原有规章制度体系有待进一步进行系统性设计

企业大量规章制度，促进了企业管理水平的提高，但由于没有对规章制度管理进行系统性的设计，使得规章制度政出多门，繁杂甚至相互抵触，加上企业内外部环境和管理方式变化的反复修订，各个规章制度之间的交叉重叠现象时有发生，在具体实施过程中产生了不少矛盾，影响了制度的顺利执行。同时，所包含的规章制度也不能覆盖集团的整个管理工作，有待进一步的补充完善。

（三）原有规章制度管理的规范性有待进一步提高

规章制度框架划分方式不尽合理，划分类型过多，缺乏层级设计，在日常管理方面不够科学规范，即使专业的规章制度管理人员也无法说清集团目前究竟有多少项规章制度，哪些规章制度已不适应目前的要求？更无法确保每项规章制度的及时修订和认真贯彻执行。

二、宝钛集团进行规章制度建设的基本思路

（一）建立符合集团化企业基本特征和功能的规章制度体系

对原有的规章制度体系按照规范的集团化企业的基本特征和功能进行重新设计，以建立起具有基本企业制度和公司治理机制的现代企业制度，运用集权与分权的手段对集团各控股、全资子公司的各项经营活动进行有效组织和控制，保障集团的整体协调能力和整体作战能力。

（二）建立和完善集团规章制度的制修订管理

体系

通过集团规章制度制修订管理体系的建立和完善，使规章制度的制订、修改、废止、审核、和备案工作程序化、规范化，进而提高工作效率，保证工作质量。

（三）借鉴质量体系管理方式对规章制度的运行管理进行改进

借鉴质量管理体系的运作管理方式建立集团规章制度新的运行管理方式，使集团规章制度的日常管理能够系统化，进而促进制度的执行，促进依法

治企。

三、宝钛集团进行制度建设的基本做法

（一）建立规章制度建设的组织体系

宝钛集团成立了以总经理为组长，其他班子成员和有关职能部门为主要负责人组成的制度建设领导小组，并下设办公室。领导小组作为集团规章制度建设的领导决策机构，负责规章制度体系的规划与年度计划、具体制度的审批以及重大制度的改进决策。办公室负责规章制度年度计划的编制、汇总、报批，综合管理制度的起草，所有规章制度制修订意见的收集、会议评审和定期评价。经济研究室和监察处负责定期组织集团规章制度执行情况的监督检查和整改考核工作。

（二）完善规章制度的起草修订流程

1．通过征求意见形成规章制度年度计划并以文件形式行文。首先由集团规章制度建设办公室工作的负责部门经济研究室制作规章制度的年度项目申报表，发放给各专业部门进行申报。规章制度起草项目包括：规章制度草案的名称、制定规章制度的宗旨和必要性、制定规章制度的依据、规章制度的主要内容、起草部门和起草责任人的组成、拟完成时间。经济研究室对起草部门报送的规章制度年度项目申报表以及具体草案项目进行综合协调后，填写集团规章制度年度制定计划书，报请主管领导批准，作为集团规章制度年度计划。对因情况变化已列入年度计划而无需制定必要或制定条件尚不成熟的或因工作急需制定而未列入年度计划的，由经济研究室与起草部门协商，由起草部门说明理由，呈主管领导批准后撤消或增加该项目立项。

2．规定集团规章制度的起草人、草案内容和草案送报要求，提高工作效率和工作质量。集团规章制度草案由其内容所涉及专业的主管部门负责起草。对涉及两个以上部门主要业务的，由相关部门组成联合起草小组起草，以报送计划的部门为负责部门，其他部门为协助部门。起草部门（小组）应对其起草项目进行深入调查研究，广泛听取有关部门、下属单位和职工代表的意见，并应对其所拟定规章制度草案的作用效果有一定的预测。同时，要求提交草案时还应提交对起草、修改、废止的依据及其必要性的说明资料和有关国家政策、法律制度及其他相关文件资料，以便于经济研究室对规章制度草案进行审查。

审查由经济研究室负责组织，包括规章制度是否符合法律、法规的基本原则，是否符合国家政策；规章制度草案与集团现行规章制度是否协调，改变现行规章制度的，理由和依据是否充分；规章制度草案的格式、结构、条款、文字等是否符合规章制度的要求。对草案初步审查后，送集团主管领导审阅，并协助公司主管领导召集办公会就是否符合国家政策、符合企业体制、符合企业改革实际等问题进行论证并征求有关部门的意见，对规章制度的可行性作出结论。在由经济研究室根据办公会的审查意见负责出具审查修改意见和论证结论后，并将其与规章制度草案、草案说明书退回原规章制度起草部门（小组）修改完善。草案修改再审后，由经济研究室出具通过审查报告，经集团总经理批准或经职代会审议通过后转送集团总经理办公室进行文字审修，经文字审修后登记、印刷。

（三）规范规章制度的基本要素和格式

将集团规章制度的名称限定为“章程”、“规则”、“规定”、“办法”、“实施细则”、“决定”、“指导意见”七个，在未经批准时不得擅自使用其他名称，并规定了每个名称的涵盖范围。同时，对规章制度的起草和修订内容提出了规范要求，对于一个完善的规章制度在内容上要求按照编制目的、编制依据、适用范围、实施程序、构成实施过程的环节、控制规章制度实现或达成期望目标的方法及程序管理、规章制度生效的时间、与其他规章制度之间的关系这些项目来起草修订和审核；在管理过程上要求申报单位提供与此规章制度密切相关的规章制度体系内的其他规章制度和相关依据资料；在规章制度格式要求统一字体、字号、目录排列方式、纸张大小及边距、页码格式等。

（四）对规章制度进行系统分类

根据集团实际，将规章制度分为公司治理及综合管理类、科技研发类、生产经营管理类、审计监察类、行政事务管理类、人事教育培训类、工程项目管理类、党务宣传类、干部组织管理类、安全保卫管理类、档案管理类和后勤社区管理类共十二大类别。对于规章制度的分类，大大简化了规章制度查阅上的繁琐工作，也使规章制度管理部门可以有针对性地发放规章制度汇编手册，降低制作成本。

（五）对历年来的规章制度进行清理和修订

2010年，规章制度建设办公室对集团1980年以来的所有规章制度进行了全面的清理、评审和修订。清理出的现行规章制度共计721项，其中481项规章制度因其内容陈旧或不能对企业的管理起到指导和约束作用而进行了废止，对131项规章制度按照集团目前的管理现状和集团化企业的基本特征和功能进行重新修订，并制定了新的《宝钛集团规章制度管理办法》和一些集团管控方面的规章制度，与现行有效的109项规章制度一并按照集团规定的分类进行了汇编成册和重新。

（六）借鉴质量体系管理方式强化规章制度的运行管理

质量管理体系作为一个成熟的管理方法，在实践中对加强企业的基础管理发挥了重要的作用。质量体系手册从形式和内容上都与规章制度有相同之处，因而，宝钛集团借鉴质量管理体系的运作管理方式对规章制度的运行管理进行了有效改进。

首先，将正在运行的规章制度按照规章制度类别分类整理成册，在编制相应的受控规章制度目录后以合页形式分册装订，以便于换页和增减。

其次，分类制作规章制度受控清单，对规章制度的初始日期、文号、名称、修订日期、起草单位和受否受控做出说明。因此，既便于规章制度的保存和查阅，同时又使各种规章制度在可控管理范围内，在实际管理过程中不会因为丢失或因查阅困难而造成违章操作。同时，当需要修订或废止相关规章制度时，可以防止规章制度之间在制订上的冲突。

第三，在此基础上，进一步将每项制度的接收单位通过表格的形式表现出来，以便于在规章制度修订时对所发放的所有手册进行换页处理，预防因工作差错形成局部执行原有规章制度而造成工作失误。

（七）加强宣贯落实推进规章制度执行的长效机制

宝钛集团以保障规章制度执行的时点精确、过程精确、结果精确为切入点，通过集团内部报纸、电视台、内部局域网和各种形式的活动强化执行规章制度的宣传教育。并对于重要的规章制度进行专门的专栏解读和集中培训，使全体干部员工充分了解并执行制度。积极开展“有制度、有监督、有检查、有考核、有评比”的“五有”规章制度检查和内控有效性检查，在集团重大事项检查督办组的统一协调和指导下，规章制度建设办公室组织相关专业部门对集团核心的规章制度进行了全面的检查和整改，各二级单位成立了相应的督办检查机构，以“定事、定人、定时、定质”为要求，定期对其内部规章制度的执行情况进行了全面的有效性检查。

四、宝钛集团规章制度建设取得的成效和启示

章程修订案篇3

内容提要: 公司章程作为裁判的法源，在公司法上已经得到确认。与1993年颁行的《中华人民共和国公司法》相比，2005年修订的《中华人民共和国公司法》强化了公司章程的裁判法地位。在理论上，关于公司章程作为裁判法源蕴含的法理存在契约说和自治规范说两种基本观点，但这两种观点都难以全面解释公司章程的真实本质。司法实践中对公司章程何以成为裁判的法源，同样存在争议。从公司章程内容所蕴含的法理来讲，公司章程内容可分为合同、自治规范以及根据具体情形确定为合同或自治规范，这种类型化的分析为公司章程成为裁判法的依据找到了正当化的理由。

作为法典化的法律文本，公司法沿袭了民法设总则的立法体例，将一般性规则或抽象的原则前置，使公司法的体系“可以像几何图形一样的由上往下演绎出所需的规范”。[1]这种疑似德国古老的潘德克顿体系的总则，深受立法者和学者的共同青睐，长期以来一直被用来阐释立法目的、法学基本理论及法律的基本原则和原理，并担当起统摄整个规范体系最重要的功能。因此，总则部分的规范总是立法者深思熟虑的结果，每个法条承载着特殊的价值和意义。公司法的总则也是如此。一个有趣的现象是，与1993年颁行的《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）相比，2005年修订的《公司法》的总则增加了4个条文，而这增加的部分几乎都与公司章程有关。[2]这凸现了公司章程在整个公司法规范体系中的重要地位。事实上，当“公司自治”被确立为2005年公司法修订的主题时，公司章程就注定要承担起这一新的立法使命。而这样的结果，最直接的就是导致了公司法规范结构的改变，公司章程成为一个具有内在价值的体系存在于公司法的规范中。仔细揣摩，不难发现，《公司法》总则中有关公司章程的规范演绎了这样一个逻辑，即公司章程是具有法律效力的文件，违反公司章程会导致法律上否定性的评价。这就意味着《公司法》总则宣示了公司章程的裁判法地位这样一个事实。《公司法》总则的这种宣示，在整个公司法的规范体系中不断地显现，验证了公司章程所具有的实践性格。从这个意义说上，公司章程已大大超出了一般法律文件的意义，具有丰富的法学内涵。公司章程如何作为裁判的法源，无疑成了公司法研究中的一个重要课题。有鉴于此，笔者拟对公司章程作为裁判法源的立法表达与司法实践作番探讨，以期对我国公司法的理论与实践有所助益。

一、公司章程作为裁判法源的立法表达

（一）2005年《公司法》对1993年《公司法》的修订

1993年《公司法》规定，“设立公司必须依照本法制定公司章程”；2005年修订的《公司法》则将其修改为“设立公司必须依法制定公司章程”。从“依照本法”到“依法”，虽然寥寥两字之差，但却是立法者对待公司章程态度上所发生的质的变化。1993年《公司法》对如何记载公司章程事项大都有明确的规定，且强行法色彩浓厚，实践中的公司章程基本上是从公司法中剥离出来的，最多做几项“填空”而已。只在个别情形下，允许公司章程对法律的规定予以细化或补充。例如，“董事长、副董事长的产生办法由公司章程规定”、“股东会的议事方式和表决程序，除本法有规定的外，由公司章程规定”，等等。公司法并没有给公司自由地制定公司章程留下多少空间，导致出现了千差万别的公司却有着整齐划一的公司章程的现象。可见，1993年《公司法》对公司章程的“法律化”程度是非常高的，在该法唯一的一项有关股东救济的条款中，[3]公司章程的裁判法地位被立法者忽视了，这种状况大大降低了公司章程应有的功能和作用。

2005年修订后的《公司法》对公司章程的修改，无论从广度还是从深度来看，皆称得上是真正意义上的改革。通过对2005年修订后的《公司法》的梳理，不难发现，与1993年《公司法》相比，2005年修订后的《公司法》关于公司章程规范的数量、性质和地位都发生了根本的变革。若不计援引适用的重复规定（如股份有限公司适用有限责任公司的规定），1993年《公司法》共有45个条文涉及公司章程，而2005年修订后的《公司法》涉及公司章程的规范猛增至64条，其中删除2条、[4]拆分1条、[5]修改4条、[6]新增22条，新增或修正的绝大部分内容体现在进一步尊重公司章程的法律地位、彰显公司章程的司法化理念等方面。尤其是2005年修订后的《公司法》引入了公司章程“另有规定的，从其规定”或者“另有规定的除外”的规范，从而一改1993年《公司法》仅允许公司章程在个别内容上对法律予以细化或补充的立场，转而允许公司章程排除适用公司法的规定。这样的规范在2005年修订后的《公司法》上一共有6处，[7]除了股权继承为新增条款外，其余条款都是在1993年《公司法》的基础上修订而来的。2005年修订后的《公司法》以“但书”的立法技术，将原本为强制性的法律规范转变为任意性的法律规范，从而使公司法的这些规范仅仅具有填补公司章程空白的功能。这一变革使公司章程真正得以成为国家法律规范中的次级法律规范，并成为裁判的法源。

（二）公司章程作为裁判法源在公司法中的体现

2005年修订后的《公司法》在实质意义上将公司章程作为裁判依据的共有11项规定。[8]在这11项规定中，仅有前3项沿袭了1993年《公司法》的旧制，后8项均为2005年修订后的《公司法》新增的内容。最高人民法院于2007年正式出台的《民事案件案由规定》基本上也印证了《公司法》的这一变化。根据《民事案件案由规定》的规定，与公司有关的纠纷案由多达22种，比2000年颁布实施的《民事案件案由规定（试行）》多了7种。[9]其中，与公司章程有关的纠纷在这些案由中不同程度地得到了体现。值得一提的是，《民事案件案由规定（试行）》以当事人讼争的法律关系为基础，将1993年《公司法》规定的与公司章程有关的纠纷分别表述为“合同纠纷”、“权属纠纷”和“侵权纠纷”，而《民事案件案由规定》以民法理论对民事法律关系的分类为基础，将2005年修订后的《公司法》规定的与公司章程有关的纠纷皆纳入到“与公司有关的纠纷”中。表面上看，《民事案件案由规定》对以法律关系性质作为案由的确定标准并没有改变，似乎只是民事案由体系编排方法上的一种变化，其实不然。这种编排方法不纯粹是编纂的技术，也反映了司法者的理念和价值取向。据不完全统计，从1994年7月1日《公司法》实施到2005年《公司法》修订时为止，《最高人民法院公报》公布的典型案例共400件左右，其中涉及公司、证券的案件10余件，主要包括股权转让、股票确权、公司收购、股份回购等方面的纠纷。在这10余件案件中，法院只在极个别案件的判决文书中依照《公司法》阐述了判决理由，绝大多数案件法院仍然是依照《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）和《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）作出裁判的。虽然这些典型案例对与公司有关的纠纷而言，或许算不上十分“典型”，但至少从一个侧面反映了1993年《公司法》的司法化程度是相当低的。因此，司法实践中将与公司章程有关的纠纷根据不同情形分别视为合同纠纷、权属纠纷和侵权纠纷，也就不足为奇了。从这个意义上看，《民事案件案由规定》用“与公司有关的纠纷”统揽这类讼争，折射出2005年修订后的《公司法》的实践品格。这些纠纷无需像以往那样借助于《民法通则》或《合同法》作出裁判，因为《公司法》为裁判依据提供了充分的制度保障。因此，从适用法的角度讲，可以将“与公司有关的纠纷”解释为“与公司法有关的纠纷”。

二、公司章程作为裁判法源的法理基础之检讨

（一）学说争论

《公司法》虽然有总则的规定，但却无裁判法源之规范，这样当法官裁判案件时可能面临“找法”的难题。事实上，公司章程能否成为裁判法源，或者其作为裁判法源的法理基础是什么，在理论上是有不同看法的。长期以来，在判例和学说中形成了两种主流观点：一些学者认为，公司章程在公司与股东之间产生“法定契约”的效力。这是英美法中比较盛行的观点，大陆法系国家也有部分学者持此种观点。该观点起源于英国的判例法，[10]英国《1985年公司法》第14小节基本上是这种观点成文化的结果。[11]修订后的英国《2006年公司法》虽然对公司章程作出了部分改革，但仍然坚持认为其“是股东与公司之间、股东相互之间的法定契约”。[12]之所以称之为“法定契约”，是因为它不同于“普通契约”的地方在于，公司章程的修改要经过股东大会表决权数的3/4多数同意，而“普通契约”条款的变更只要经过当事人的一致同意。“普通契约”的有些规则不适用于公司章程，如公司章程不能因为错误的意思表示、普通法上的错误、不当影响或者强迫而撤销；公司章程一经登记，即使不能代表股东的真实意思，法院也无权修改；法院也不能从外部情形推断默示条款来补充公司章程等。[13]另一些学者则认为，公司章程是公司内部的自治规范。其立论的基础在于，“章程不仅对成立当初与公司有关系的人，而且对于因受让股份而成为新的股东，以及成立后选任的董事、监事也具有约束力。这是由于章程具有自治法的性质”。[14]多数大陆法系国家的学者倾向于支持这一观点。

应当说，遵循既有的契约理论来阐释公司章程的基本法理，是有深厚的法制史背景的。追溯公司法制的历史沿革，不难发现，公司法原理最初是从合伙法的规则中脱胎而来的。由于合伙人之间为契约关系，因此，契约法是合伙的规范模式，是公司法的根源。[15]只不过，在公司法的发展过程中，合伙法的规则和契约理论对解释公司法律关系问题逐渐显现出它的局限性，所以在适用民法中有关契约的规定时，“要斟酌民法上关于契约的每一条文所具有的意思之后再决定是否在章程上类推适用”。[16]也正是因为如此，反对契约说的人认为，如果大幅度承认对一般契约的例外，那么公司章程的性质就很难视为契约，而且也没有视为契约的实际意义。[17]

（二）对现有观点的反思

用“法定契约说”或“自治规范说”来解释公司章程所蕴含的法理基础，其背后实质上代表了两种截然不同的裁判思路。“法定契约说”着眼于当事人之间的法律关系，认为公司章程使公司与股东、股东与股东等之间存在法定契约关系，这意味着公司章程条款的制定是由公司与股东或股东与股东等相互之间意思表示一致的结果；而“自治规范说”强调的是公司的“自主立法”，[18]站在公司的立场，认为公司制定的章程对包括公司在内的相关当事人具有约束力。两种学说的基本差别在于前者为公司与股东或股东与股东之间的意思表示，后者则为社团的意思表示。析言之，其差别具体表现为两个方面：（1）对“法定契约说”而言，制订或者修改公司章程的主体是公司与股东或股东与股东；对“自治规范说”而言，制订或修改公司章程的主体则是公司本身。（2）在“法定契约说”的场合，公司章程的具体条款是公司与股东或股东与股东之间相互合意的结果；而在“自治规范说”的场合，公司章程的内容是在“资本多数决”原则下股东大会决议的结果。可见，两种学说虽然都承认公司章程所具有的规范意义，但对据以作出裁判的法理基础则大相径庭，从中表达了在判决理由上的不同逻辑。

事实上，“法定契约说”主张在适用契约法规则时应作调整和变更，目的无非是为了使裁判具有正当性的基础。但是，在什么情形下应遵守契约法的一般原理和规则，在哪些情形下不适用这些原理和规则，“法定契约说”似乎未能给出清晰的答案。这就容易导致裁判思路的紊乱，从而造成相同案情不同裁判结果的司法窘境。同样，当公司章程排除适用公司法时，依“自治规范说”不加区别地承认“资本多数决”原则，必然引发对公司章程正当性的疑问。迄今为止，两种学说的奉行者仍然相互杯葛，这个问题也就成了公司法理学中待决的历史遗留问题。笔者认为，无论是“法定契约说”还是“自治规范说”，都无法全面揭示公司章程的真实本质。当我们站在某一学说的立场来审视、评判另一种学说的不足与弊端时，会惊奇地发现，两种学说在思维上所犯的其实是同一个错误，那就是公司章程似乎是一个不可分割的文件。这种思维错误十分类似于“私法的公法化”这样一种表述。当民法是私法成为学界的共识时，无意间便形成了一种思维定式——私法就是民法，于是，当民法出现公法色彩的规范时，被煞有介事地总结出一个结论，即私法的公法化。显然，这是逻辑思维上的一个错误。因为，如果把民法规范理解为包含私法规范和公法规范的话，是难以得出这样的结论的。关于公司章程的两种学说，在思维上也正是犯了这样一个类似的错误。如果把公司章程内容分解的话，恐怕结论就不言自明了。因此，“法定契约说”也好，“自治规范说”也罢，针对的只能是公司章程中不同的具体内容，而不是整个公司章程。

三、公司章程作为裁判法源的司法实践

（一）对公司章程作为裁判法源的经验性考察

公司章程要真正成为裁判的法源，一个基本的前提就是公司章程的内容必须是有效的。在司法的过程中，违反法律强制性或禁止性规范的行为应归为无效，否则强制或禁止的法意无由贯彻，这一点已成为司法上基本的观念。从反面解释，未与法律的强制性规范或禁止性规范相冲突的行为就是有效的，这似乎已经成为一种经验性的解释方法。在绝大多数情况下，这一解释方法的有效性得到了印证；但在特殊情况下，违背强制性规范的行为“亦有仅一部为无效或仅为得撤销或加以别种制裁者，稀有不完全之规定，其违反亦无制裁者”。[19]尤其是在强制性规范未具明文化的情形下，如何认定公司章程的效力就值得认真研究了。

近年来在司法实践中，因公司章程的规定而引发的纠纷不少。其中，多数争议源于对公司法上“公司章程另有规定的，从其规定”的理解和适用不同所致。公司法在导入公司章程“另有规定”之规范时，未能充分注意到适用公司章程的法理基础，从而出现法律漏洞，以至在司法实践中对公司章程的“另有规定”徒增争议。例如，2007年周岩诉江苏省大丰市丰鹿建材有限公司股东权纠纷一案，[20]被告以原告违反公司规章制度为由，与原告解除了劳动合同，之后召开股东会议修改公司章程，规定股东因辞职、除名、开除或被解除劳动合同关系的，股东会可以决定其股权由其他股东受让。虽然原告对此投了反对票，但被告仍依照公司章程修正案的规定转让了原告的股权，遂引发纠纷，原告诉至法院请求确认强行转让其股权的股东会决议无效和公司章程部分条款无效。一审法官认为，根据公司法“资本多数决”的基本原则，被告修改公司章程的程序合法，其修改的内容不违反现行法律法规，应为有效。二审法官则认为，股东权的自由转让是股东固有的一项权利，股东权一经设立，除非经合法转让，或由国家强制力予以剥夺，或公司经清算程序予以分配，否则不能被变动。因此，股东权的自由转让原则应理解为强行性法律规范中的效力规定，凡违反该原则，限制股东权自由转让的公司章程条款应归于无效。需要注意的是，山东省高级人民法院《关于审理公司纠纷案件若干问题的意见（试行）》（以下简称《意见（试行）》）注意到了这一问题，其对此类问题所作的规定是：“公司章程规定股东因退休、解聘、调动等原因离开公司时应将股权转让给其他股东，但未规定具体受让人，且当事人无法协商一致的，股东会确定的股东有权受让该股权”。[21]《意见（试行）》显然与一审法院的主张是一致的。事实上，这类案件在司法实践中已具有一定的普遍意义。例如，在2006年滕芝青诉江苏省常熟市健发医药有限公司股东权纠纷一案中，[22]法院也认定公司章程修正案所规定的“自然人股东因本人原因离开企业或解职落聘的，必须转让全部出资”的条款无效。可见，各地各级人民法院对公司章程“另有规定”之规范缺乏全体认同的法学思维方法和适用法律的解释方法，这一现象带来的消极后果就是司法难以统一，公司法难以得到社会的认同。[23]

（二）对公司章程内容的类型化分析

基于2005年修订后的《公司法》所带来的变化，公司章程在司法化的过程中，其作用机理难以单纯用“法定契约说”或“自治规范说”来加以阐释，因此，有必要对公司章程内容作类型化的分析，以便为公司章程成为裁判的法律依据找到正当化的理由。从公司章程内容所蕴含的法理来讲，笔者认为，公司章程的内容大致可以分为3类，即合同、自治规范以及根据具体情形确定为合同或自治规范。下面分述之。

1.作为合同的公司章程。将公司章程赋予公司与股东之间、股东相互之间合同效力的公司法规范，在公司法上主要体现在股东的出资责任上。这包括：（1）有限责任公司的股东未能按照公司章程履行出资义务时对其他股东的违约责任；（2）有限责任公司的股东未能按照公司章程履行出资义务时其他股东对公司的连带责任；（3）股份有限公司的发起人未能按照公司章程履行出资义务时其他股东对公司的连带责任，等等。[24]立法上“违约责任”、“连带责任”的用语，表明了公司章程有关股东出资的规定，在性质上属于公司与股东、股东与股东之间的合同关系。

2.作为自治规范的公司章程。这部分内容主要有：（1）公司的内部事务管理，包括公司的法定代表人、经营范围、营业期限或其他解散公司的事由；（2）公司机关的权限以及议事方式和表决程序；（3）董事的任期、执行董事的职权、董事长、副董事长的产生办法；（4）监事会中股东代表和公司职工代表的比例；（5）公司转投资和为他人提供担保；（6）董事、监事、高级管理人员转让本公司股份的特别规定，以及董事、经理与公司之间订立合同或进行交易的规定等。其中，关于经理的职权、公司转投资和为他人提供担保、董事、监事、高级管理人员转让其所持有的本公司股份以及公司法定代表人等规定，在1993年《公司法》上为强制性规范，2005年修订后的《公司法》则转变为任意性规范，授权公司章程可以对公司法规定予以补充或者排除适用公司法的规定。

3.根据具体情形确定为合同或自治规范的公司章程。这部分内容主要是有关对股东权的“另有规定”，具体包括：（1）股东表决权；（2）股权转让；（3）股权继承；（4）利润分配权。其中，股东权本质上属于股东的私权，而股东与公司又分属于两个不同的人格，因此，公司章程“另有规定”的内容究竟是属于契约还是属于自治性规范，不无疑问。笔者认为，公司章程的这类内容应从两个层面加以分析：其一，如果公司章程的“另有规定”平等地对待全体股东，那么，“资本多数决”规则就有适用的空间，这部分内容可被视为自治性规范；其二，如果公司章程“另有规定”针对的是个别股东权，则采取“资本多数决”原则对个别股权予以限制或剥夺缺乏正当的理由，因此，除非依法予以变动，否则，“未经股东同意，不得以章程或股东大会多数决予以剥夺或限制”。[25]在此情形下，公司章程的“另有规定”只能以合同的方式加以规定。[26]不过，关于股权继承，2005年修订后的《公司法》第76条规定：“自然人股东死亡后，其合法继承人可以继承股东资格；但是，公司章程另有规定的除外”。显然，公司章程“另有规定”的范围限于具有人身属性的股东资格，而对股权所包含的财产性权利不在其列。立法的用意在于维护有限责任公司“人合”的本质，而非对股权继承作出优于继承法的特别规定。自然人股东死亡后，是否接纳其合法继承人为股东，取决于其他股东的意思，与死亡股东的意思无关。因此，对股东资格的继承，不具有合同机制存在的基础。在不违反法律的强制性规定的情况下，公司章程对股权继承“另有规定”的，应当“从其规定”。

对公司章程内容类型化的分析具有重大的裁判法意义，有助于我们全面理解公司章程条款所具有的法学意义。尤其是通过类型化的分析，公司章程每一条款所蕴含的法理基础能够十分清晰地呈现出来，为司法实践中对公司章程条款效力的认定提供了思考的方向。在“法定契约说”十分盛行的英美法系国家，也有学者开始反思公司章程是否真的存在合同机制，提出了“初始章程”与“章程修正案”之间存在实质性差别的观点，即“初始章程存在合同机制，而章程修正案无须全体股东一致同意，不能视为一种合同，因此，不能直接依赖合同机制的存在作为基础，支持章程修正案排除适用公司法”。[27]将公司章程两分的观点，对认识公司章程的基本法理虽然有一定的现实意义，但由于公司章程的修改有时也可能是经全体股东一致同意的，因此这种“两分法”也存在某种局限性，无法彻底厘清公司章程作为载判法源的法理基础。由此可见，公司章程内容的类型化分析，不失为一种包含方法、原理的司法化路径。

四、结语

虽然在立法层面上，公司章程作为裁判法源的一种制度性安排已经确立，但在司法层面上对公司章程的司法化却未见成熟。司法实践中对公司章程的不同理解，从一个侧面反映了公司成文法的不完善，而公司法又未能给法官提供一种站在立法者的立场去思考问题、遵循稳妥的判例与学说的方法。尤其是“当一种正式的权威性的法律渊源就某个法律问题提供了一个明确的答案时，那么在绝大多数情况下，就不需要亦不应当再诉诸法律的非正式渊源”[28]时，公司章程究竟该如何司法化，是摆在法官面前的一个现实问题。对公司章程内容的类型化，依不同内容蕴含的不同法理将公司章程作为裁判的法源，是笔者的基本观点。无疑，在个案中，通过对公司章程作为裁判法源的解释，从适用公司章程的基本法理中推导出司法判决的个别规范，并提供这些个别规范对其他案件在适用法上的借鉴意义，是公司章程司法化的任务。公司章程已经成为公司法规范体系的一个重要组成部分，对公司章程裁判法源地位的深入研究，目的是为了探明这种规范起作用的基本原理，避免出现面对司法难题而在学理上集体失语的困境。果真如此，笔者作此番探究的目的也就达到了。

注释:

[1]苏永钦：《私法自治中的经济理性》，中国人民大学出版社2004年版，第3页。

[2]1993年《中华人民共和国公司法》总则中涉及公司章程的条文只有一条即第11条有关章程的效力和由章程规定公司的经营范围，而2005年《中华人民共和国公司法》总则涉及公司章程的条文增至六条，除了保留原有第11条的内容外，新增了由章程规定法定代表人和公司对外投资或担保、股东违反公司章程的公司法人格否认，以及违反公司章程的股东会、董事会决议撤销之诉等。

[3]1993年《中华人民共和国公司法》第111条规定：“股东大会、董事会的决议违反法律、行政法规，侵犯股东合法权益的，股东有权向人民法院提起要求停止该违法行为和侵害行为的诉讼。”

[4]1993年《中华人民共和国公司法》第84条（公开募集股份的申请）和第165条（发行公司债券的申请）并入2005年《中华人民共和国证券法》。

[5]2005年《中华人民共和国公司法》将1993年《中华人民共和国公司法》第11条第1款（公司章程的效力）和第2、3款（公司的经营范围）拆分为两条分别规定。

[6]2005年《中华人民共和国公司法》将1993年《中华人民共和国公司法》有关董事、监事、经理的义务的规定（第59条、第61条、第123条、第128条）调整合并为第148条和第149条。

[7]参见2005年修订后的《中华人民共和国公司法》第42条、第43条、第50条、第72条第4款、第76条、第167条第4款。

[8]参见《中华人民共和国公司法》第84条、第94条、第104条、第113条、第150条。

[9]参见最高人民法院《民事案件案由规定（试行）》，《最高人民法院公报》2001年第1期；最高人民法院《民事案件案由规定》，《最高人民法院公报》2008年第4期。

[10]See （1882） 8 App Cas 65，p.70.

[11]英国《1985年公司法》第14小节规定：“公司章程一经登记，就能约束公司和股东，在某种程度上就相当于每一个股东已在上面签字盖章，并包含每一个股东遵守所有章程条款的约定。”

[12]See Companies Act 2006 Explanatory Notes，Chapter 2（65）.

[13]See Simon Goulding，Company Law，2nd ed.，Cavendish Publishing Limited，London，1999，pp.96-97.

[14][日]龙田节编：《商法略说》，谢次昌译，甘肃人民出版社1985年版，第113页。

[15]See Paul L. Davies（ed.），Gower’s Principles of Modern Company Law，Sweet & Maxwell 1997，pp.178-179.

[16][17]参见[韩]李哲松：《韩国公司法》，吴日焕译，中国政法大学出版社2000年版，第76页。

[18][28]参见[美]E·博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1998年版，第421-423页，第415页。

[19]史尚宽：《民法总论》，中国政法大学出版社2000年版，第13页。

[20]参见吴晓峰：《股东权不得依公司章程强行转让》，《法制日报》2007年5月27日。

[21]山东省高级人民法院《关于审理公司纠纷案件若干问题的意见（试行）》第53条，http：//WWW.lawov.comhtml/ss2n897311214.html，2010-01-05。

[22]参见江苏省常熟市人民法院（2006）常民二初字第335号民事判决书。

[23][26]参见钱玉林：《公司章程“另有规定”检讨》，《法学研究》2009年第2期。

[24]参见2005年修订后的《中华人民共和国公司法》第84条。

章程修订案篇4

1.1 澳大利亚档案馆法的制定

1960年，根据帕顿委员会的建议，澳大利亚联邦议会通过澳大利亚《国家图书馆法》，并于次年3月正式实施。依据该法，档案部门从国家图书馆的内部机构改为联邦总理下属的档案办公室。虽然，档案机构已然独立，但它在处理联邦机构拒绝移交档案的相关事宜时，并无真正地发挥作用。随后的工作中，档案工作者逐步认识到，建立档案专用库才是妥善保管国家历史遗产的首要任务，1972年首个档案库在悉尼维拉乌德正式落成。 1973年，加拿大档案专家 WKLamb受邀访问澳大利亚，他主张档案馆的角色和职能应以法律的形式得以确认和增强。1974年，澳大利亚特别内务部长莱昂内尔鲍恩提议制定一部档案法，同时，将联邦档案办公室更名为澳大利亚国家档案馆。1978年6月，澳大利亚第一部信息自由和档案法草案提交参议院，法案提出只有联邦档案馆可以授权处置和销毁联邦档案;若出现档案损毁、更改等必须予以处罚;联邦机构档案形成25年后需尽快移交到国家档案馆集中保管;联邦档案馆享有判定哪些材料属于联邦档案资源的最高决策权。澳大利亚档案馆法最终于1983年获得通过，它从机构设置、联邦档案管理范围及管理方式等方面规定了澳大利亚档案馆工作的基本准则。

1.2 澳大利亚档案馆法的修订

澳大利亚《1983年档案馆法》自颁布以来，为了适应档案馆工作的发展需要，进行了多次修订，规模比较大的有两次，一次是1995年3月15日批准的第10号法令，另一次为2008年10月31日批准的第113号法令。修订法案简称为《1995年档案馆法修订案》、《2008年档案馆法修订案》。每次修订后相关部门会定期出台法律全文汇编本，汇编本均简称为《1983年档案馆法》。与法律汇编本不同，修订案的内容仅包括修订法案的简称、生效时间、修订条款列表及议会通过修订案的日期。如2008年修订案，列表共82项内容，涉及对原法案多项条款的增加、替代或删除。修订法案中仅标出此次修订的条款，未经修订的条款则不在此列，且继续有效。

2 澳大利亚《1983年档案馆法》的主要内容

澳大利亚联邦有关机构会定期法令汇编，将近期其他法令涉及档案法的修订条款一并列出，以全文版供公众利用。值得注意的是，法令汇编的条款编号，依然维持法令首次颁布时的编号顺序。此后修订时若有增加，则在原条款下增设分款，如第3条，若修订过程中在其后新增加条款，编号为3A、3B、3C等;修订时若有删除的条款，原有的条款序号也一并删除。如2003年12月汇编版档案法中，曾有34、41、45、47、54、61等多个条款，后因历次修订中相关条款相继删除，对应的序号也一并删除，这样，汇编版档案馆法案中就可能出现跳号现象。现行澳大利亚档案馆法为2015年汇编版，共9章71条，汉译本约2万3千字。主要包括导言，国家档案馆的设立、职责及权力，国家档案馆的馆长及职员配备，澳大利亚国家档案馆咨询委员会，联邦档案的管理，国家档案馆资料样本，国家档案馆资料的保管条件，国家档案馆登记与指南，附属事项等诸多内容。

2.1 立法目的、术语界定与适用范围：法令的第一章为导言，主要是关于法律名称、生效时间、该法的目标以及条款中所涉概念的解释。

2.2 机构与人员：法令的第二章至第四章，主要明确了澳大利亚国家档案馆、国家档案馆咨询委员会的性质、职责，档案馆馆长的任命、职员的聘用，委员会主席的任命及委员的指派、薪酬以及委员会召集会议的规则等。

2.3 联邦档案的处置：法令第五章关乎联邦档案的移交、销毁和利用。该部分是澳大利亚联邦档案馆法的核心内容，从18条到60条，几乎占据了整个法令的大半篇幅，详细阐述了联邦档案的处置、机构利用、公众利用以及利用权利的救济

2.3.1 前言。

法令在第5章的前言中界定了议会档案、法院档案、关于特定档案的法规及协议、特定档案须移交国家档案馆保管、皇家委员会档案、内阁笔记、人口普查信息、政府机关之间的档案，哪些属于该法令调控范围。

2.3.2 联邦档案的处置。

该部分强调，造成联邦档案销毁、转让、损毁、更改等不当行为必须予以处罚，并列明处罚措施;联邦机关哪些档案形成多久必须向国家档案馆移交;国家档案馆、联邦机构如何使用联邦档案以及禁止披露的人口普查信息等。

2.3.3 联邦档案的利用。

该部分指出，哪些档案可供公众利用;若联邦法令规定与州、直辖区利益冲突时，联邦应与州、辖区协商达成一致意见;联邦档案含有哪些信息或事项时，档案豁免公开、豁免档案的认定须办理哪些程序;国家档案馆为公众提供公开档案和豁免档案应分别采用什么方式;国家档案馆长根据档案的保管状况有权决定是否提供利用以及采取何种方式提供利用;利用者如何向档案馆提交利用申请;如果档案馆拒绝申请人利用档案，应制作书面报告《否决通知》正式告知申请人，报告中应包含做出该决定的理由、相关人员的姓名、职务、申请人申请复核该决定的权利、申诉权及申诉程序等。

2.3.4 对决定的复核。

法令规定， 对于《否决通知》，国家档案馆内部有哪些审核程序;申请人如果对国家档案馆的《否决通知》存有异议，可向行政上诉法院提出申诉;对于申请人提交的利用档案申诉，法庭由哪些人员构成，针对不同情况，法庭又如何予以裁决;在申诉程序中，国家档案馆应当履行哪些义务，情报与安全检察长又担负着怎样的职责，法庭如何防止档案信息泄密，豁免档案如何依据法庭裁决提供利用;提供档案利用中如何维护联邦及其授权人员的权利等。

2.4 其他事项。法令的第六至第九章规定，国家其他公共机构哪些物品应制作样本送交国家档案馆保管; 档案馆馆长确定档案保管场所时应考量哪些因素;若档案不是由国家档案馆保管，国家档案馆应与个人签订何种协议;澳大利亚档案登记册及澳大利亚国家档案资料指南的内容及获取方式;委员会每年应向部长提交年度工作报告、已认证的档案副本具有何种效力、联邦机构自由裁量服务的费用等其他事项。澳大利亚《1983年档案馆法》，对于国家档案馆的机构、人员、档案业务管理、属于联邦档案资源的样本移交、对个人保管档案的监管、国家档案登记制度及国家档案资料指南等事项均予以规范，为澳大利亚档案馆工作的健康发展提供了法律支持与保障。

3 澳大利亚档案馆法的特色

3.1 澳大利亚档案馆法仅适用于联邦档案馆，各州自行立法。澳大利亚是英联邦成员国之一，国家行政管理系统主要沿袭英美模式，实行两院制的议会制度，目前澳大利亚联邦分为六个州及两个领地, 国家分联邦、州(领地)、地方政府三级管理。澳大利亚议会和政府负责处理涉及全国利益的所有事务，六个州政府和州立法机构补充联邦政府的活动。澳大利亚档案馆法调整对象为联邦国家档案馆及相关联邦机构，各州的档案工作则由各州参照联邦档案馆法自行立法规范。

3.2 以档案馆的业务管理为重。统观澳大利亚档案馆法的框架结构，它主要规范了国家档案馆的行政管理和各项业务活动准则。行政管理方面重点规定了国家档案馆及国家档案馆咨询委员会的机构设置、职责划分、权力委托、职员聘任以及委员的任期、薪酬等，业务管理方面则对于联邦档案的范围、联邦档案的移交、销毁均予以明确规范。法令对于国家档案馆保管的联邦档案的利用尤为浓墨重彩，详加说明。

章程修订案篇5

〔关键词〕立法权；法律馆；戴鸿慈；沈家本

〔中图分类号〕K2575〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2016）06-0165-08

清廷宣示筹备，标志着新政之实施进入另一阶段，即全面以西方为榜样，进行彻底、深入而系统的变革，最终建立三权分立的体制。清廷为此设定了L达九年的预备立宪过程，并将重点置于行政体系的改革，先行改革官制。在司法独立方面，也有较大的作为，在中央设立大理院，地方开始设置各级审判厅，大力培养法官、检察官和律师。然而中枢却暂缓设置立法机构，认为“立法当属议院，今日尚难实行，拟暂设资政院以为预备”。〔1〕而资政院的成立要等到宣统二年（1910）才实现。清廷如此安排自然不是轻视立法权，而是相反，由于极为重视而徘徊返顾，欲以缓慢渐进的方式掌控未来法制的走向，特别是防范民权的兴起。

在议会未成立以前，立法权的归属问题，东西各国并无成规，清廷对此亦无详细的说明。光绪三十三年（1907）爆发的修律权纷争，不止关涉丁未政潮的权力斗争，更为重要的是，可藉此观察朝野各方在过渡时代如何看待立法权力的分置，其后确立的立法新体制直接影响到清季最后数年的法制建设。①

（一）

光绪三十年（1904）四月修订法律馆（简称“法律馆”）正式成立②，由修律大臣沈家本、伍廷芳主持其事。其时朝廷为了摆脱传统衙门系统的制约，顺利推行新政，往往在旧衙门外另设半独立机构，以策划和推动新政事宜。《中外日报》的评论称：

近年以来，户部以外则有财政处，礼部以外则有学务处，兵部以外有练兵处，刑部以外则有修律馆，凡此诸务，固皆分部臣之责任以设之，而亦各部之羞也。然新设之各处各馆，亦因此而不能任事，盖此等差使虽亦以大臣任之，然既列于各部之外，则其势力与名望皆不足以号召天下，乃不得不假执政之力以行之，而执政者又非有统筹全局之大才，则因此而益形丛脞。〔2〕

此语确系道出部院之外别设机构的利弊。身为刑部“当家堂官”的沈家本负责删削旧律，既有名望，又得到两宫和瞿鸿S等人的支持，进展颇为顺利。此后两年间，删改重法、废除刑讯和减少死罪等改革旧律的措施得以实现。参见李欣荣《清末修律中的废刑讯》，《学术研究》2009年第5期。而具有英国律师资格的伍廷芳主持引进西法，却因缺少执政者的力挺，以陪审制和律师制为中心的《刑事民事诉讼法（草案）》无果而终，导致其灰心去职。

随后的丙午官制改革引起朝廷权力结构的深度调整，大臣与司员都要重新安排，打乱了法律馆为主导的修律步伐。本来朝廷“拟以察院改为立法部”，“嗣因察院御史不肯听裁，遂罢议立法一部”〔3〕，这样就为各方觊觎和争夺过渡时期的立法权力留下了空间。

光绪三十三年五月初一日，大理院正卿张仁黼上奏讨论修律之事。《大理院正卿张仁黼奏修订法律请派大臣会订折》、《大理院正卿张仁黼奏修订法律宜妥慎进行不能操之过急片》（光绪三十三年五月初一日），见《清末筹备立宪档案史料》（下），北京：中华书局，1989年，833-837页。以下未著明出处的张仁黼言论均出于此。其人进士出身，后为翰林院编修。任湖北学政时，刊刻《列圣训饬士子文》《吕氏四礼翼》《陆氏松阳讲义》《陈氏明辨录》《倭氏为学大指》诸书，并广购朱子《小学近思录》分发。后任国子监、詹事府、翰林院侍讲、左副都御史、筹划京城巡捕、兵部右侍郎、学部左侍郎等职务。张仁黼履历见于章一山《张仁黼传》，《一山文存》，台北：文海出版社影印本，175-197页。任职学部时，就有顽固派或守旧派之声〔4〕；此时任职大理院，又主动提出修律意见，显见其对朝廷所实行的法律新政并不满意，意欲有所修正。

有学者以当代法理衡量张仁黼原奏，认为不过是“胡说八道”。李贵连教授认为：“张疏的现代法知识最为浅薄。他的法系说，如果不是出自顽固的天朝自大狂，简直就是一种胡说八道了。再把现代法分类当作法律性质，实在也不敢让人恭维。”甚至说“1907年稍习法学之中国人，对上述问题都分得很清楚”。见其《沈家本评传》，149页。不过马作武教授却认为：“张仁黼上奏认为修订有几大关键，颇能抓住头绪。”张氏的“保全国粹”之说“颇能代表在当时极为流行的观点，这一观点对清末的整个修律活动产生了巨大影响”。见其《清末法制变革思潮》，兰州：兰州大学出版社，1997年，88页。其实张氏的法系说可能源于道听途说或主观臆造，但其修律取向却是开放而有气魄。其认为世界现存四大法系，支那法系最早衍生出印度法系，再进化成罗马法系和日尔曼法系；而今修律，要求集合各法系之精华，复归于一，“固不仅包含法、德，甄陶英、美而已”。言下之意，既然支那法系是西方法律的源头，即便采用西法也不会有损害“国体”的顾虑，实际上是为效仿西法开路。

另一方面，其奏尽管意在“保存国粹”，但也只是限于“人伦道德之观念”等内容，其它的法律制度和观念则可以完全西化。令人震惊的是，他对于中国法律的整体评价相当负面，“中国法律，惟刑法一种，而户婚、田土事项，亦列入刑法之中，是法律既不完备，而刑法与民法不分，尤为外人所指摘”；甚至主张新律应按西方的现代法分类，注意国内法与国际法之别、成文法与不成文法之别、公法与私法之别，以及主法与助法之别。特别是最后一点为“修订法律之最要者”，应按照先主法（刑法和民法）、后助法（诉讼法）的次序进行修订。这显然在批评修律大臣在没有完成刑、民立法之前，就提出《刑事民事诉讼法（草案）》是分不清轻重缓急。

张仁黼进一步指出：“修订法律，以之颁布中外，垂则万世，若仅委诸一二人之手，天下臣民，或谓朝廷有轻视法律之意。甚且谓为某某氏之法律，非出自朝廷之制作，殊非所以郑重立法之道也。”修律大臣原本有两位――伍廷芳与沈家本，前者已然去职，如今张氏矛头所指，显在沈家本。要改变这种以某人为核心的修律体制，张仁黼提出了众手修律的宏大方案：“拟请钦派各部院堂官，一律参预修订法律事务，而以法部、大理院专司其事，并选通晓中外法律人员，充纂修、协修各官，将法律馆改为修订法律院，所有各员均系兼差，不作额缺，另议办事章程”。此外还要“广为调查各省民情风俗”，主张以日本长达十五年的变法经验为榜样，“今日之修订法律诚不可缓，而实行之期则断不宜急。但使大其规模，宽其岁月，务求精详允备，厘然胥当于人心，然后择其易晓易从者，试行一二端，以渐推而广焉。即迟之十年二十年，亦不为晚”。

其h确有慎重立法之意，重视法律的适用性意味着调整此前着眼于外交需要的修律方针。不过，修律完成要等上十年至二十年，似乎与朝野收回治外法权的迫切心理不合。张氏为此提出了自己的解释，既认同收回法权的重要性，制订国际刑法和国际私法，“是为关乎撤去领事裁判权之根本”；又认为必须有其它方面加以配合，并非只是修律便可收回法权：“法律之所宜修订者，本欲收回治外法权也，然而内审诸己，国势兵力之富强若何？人民教育之程度若何？内外文武人材之担任若何？如其尚待培养，则虽法律精尤，足与列强同符，而欲治外法权遂能一一收回，不待智者而知其未易言也。”〔5〕从后见之明来看，其说颇有所见。清末十年已搭建起西法体系的框架，民初争取收回法权依然毫无进展，难怪许受衡拟稿的《清史稿・刑法志》反思道：“外交视国势之强弱，权利既失，岂口舌所能争？故终日言变法，逮至国本已伤，而收效卒鲜，岂法制之咎与！”国务院法制局法制史研究室注：《〈清史稿・刑法志〉注解》，北京：法律出版社，1957年，118页。罗志田教授亦认为：“不平等的中外交往方式既然由战争确立，实际上意味着条约的修订或废除多半需要诉诸武力为后盾。”见其《帝国主义在中国：条约体系的文化认知》，《激变时代的文化与政治――从新文化运动到北伐》，北京：北京大学出版社，2006年，312页。

就在张仁黼上奏的次日（五月初二日），军机处交出两广总督岑春煊陈请修订法律以伸法权一片，奉旨“该衙门议奏”。该片原文未获，但从后来戴鸿慈复折的引语仍可见其大致主张：“组织立法机关，明定法律宗旨，讲明法律性质，编纂法律成典，以及陈请钦派大臣，并延聘外国法律名家，以备询问。”〔6〕岑氏属于清流中的佼佼者〔7〕，上月才由邮传部尚书转任粤督，在“丁未政潮”中已处下风，不排除有为己派争夺立法权之意。不同于张仁黼提出法部和大理院负责、各部院参与的修律办法，岑奏主张另行组织立法机关，也反映出不满目前在任的修律大臣之意。

张仁黼的奏折奏上后，谕旨交法部和大理院议复。沈家本原来可以选择不作回应，但仍以修律大臣名义上奏（五月十八日），表明自己绝不恋栈、愿意退位让贤之意。两宫随即批准了沈氏之奏。〔8〕传媒报道，沈氏与友人语云：“一俟交待清楚，即行乞假归田，他事均非所愿闻矣。”〔9〕加上此前在部院之争中不为朝廷所谅解，得到“请君入瓮”的结局盛宣怀的京师坐探陶湘称，“大理院与法部因争权限事，屡烦两宫之劳顾。昨忽以沈、张对调，乃请君入瓮之意。事固高妙，而臣下之办法愈难，政治终无起色。”《辛亥革命前后――盛宣怀档案资料选辑之一》，上海：上海人民出版社，1979年，55页。，此时的沈家本对于修律可谓心灰意冷。

不过，沈家本在求退的奏折中仍以经费困难为由，为自己主持的修律事业成绩有限作辩解。在翻译外国法律书籍方面，“限于财力，未能多聘通才，润色删订之功犹有所待”；董康等人赴日调查也因“经费未充，仅将裁判、监狱两项查明归国，而考察欧美法制，力更未及”。〔10〕沈氏所述当系实情，据董康的回忆：“馆费不甚充足，任事各员都为兼差，以是进行颇迟缓。”〔11〕法律馆诸司员往往并非专职，在法律学堂兼任教习者不少，本职在刑（法）部、大理院者也不在少数。档案显示，馆员（不包括译员）薪水的支出占总支出的一半以上（每月1850两），董康等人赴日调查和购买书籍花费八千多两；到光绪三十三年九月沈交割法律馆款项时，还剩下一万八千余两（每年由户部拨银三万两），只能基本维持收支平衡。〔12〕

沈家本除了不厌其烦地详列翻译书目外，主要是声明新刑律草案即将完成，以作为任内的最主要政绩：“臣与馆员参考古今，拟准齐律之目，兼采各国律意，析为总则、分则各编，令馆员依类编纂，臣司汇核，所有总则一编，由臣妥订后，拟即缮具清单，恭呈御览。此外分则各编，初稿已具，必须悉心推勘，方可成书。”〔13〕并奏请“将编译各稿，饬缮清本，并将动用款项开单奏销，限三个月内一并交代”。后来又因为分则没有如期完成，沈又专上一片：“现在总则十七章业已编成，分则三十六章亦有定稿，督同馆员详细校核，续行呈进，约计缮稿等事尚需时日”，奏请将交代日期再行展限一个月。〔14〕董康后来指出此事原委，“先草总则，适有法律馆归并法部之命，恐代者将草案废弃，奏请展缓一月交代，俾将总则缮呈，奉旨依议”。〔15〕可见，沈家本将法律馆的交代期限一拖再拖，就是为了使新刑律全案得以提出，正反映出此案在其心中的分量之重。

六月初九日，法部和大理院复奏（尚书戴鸿慈领衔，下简称戴奏）张仁黼和岑春煊的奏折，沈家本和张仁黼两位堂官也署名其中。戴奏的修律计划规模相当宏大，计划在十年至二十年之内完成修律事业，设立修订法律馆，“钦派王大臣为总裁”，以法部、大理院专司其事（这与张仁黼原奏相同），各部堂官为“会订法律大臣”，“各省督抚、将军，有推行法律之责，亦应一律请旨特派参订法律大臣”。这种办法为的是因应此前出现的“非立法之难，乃立法而能适于用之为难”的问题，强调新法律应注重内治的适用性。同时又采纳了岑春煊等人的意见，“延聘东西法律名家”，即不再专聘日本法学专家。

在多头马车的情况下，议决之法尤为繁复：“每草案成，由会订大臣逐条议之，其各督抚、将军有参订之责，亦应随时特派司道大员来京会议，参照议院法，分议决为认可及否决两种，皆从多数为断。其否决者，必须声明正当理由，修订大臣应令纂修员改正再议，议决后由修订大臣奏请钦派军机大臣审定，再行请旨颁布。”〔16〕此法略仿西方议院之制，以多数为断；京城部院、地方督抚都能参与其中，集思广益的同时，亦使新法具备可行性。

值得注意的是，社会舆论方面也有督抚官吏参与修律的类似看法。度支部主事陈兆奎稍后上奏，立法之事应“开馆京师，L讨英、德、日、美之法规，聘中外法学之硕儒”，“政治大臣鉴别之，部臣督抚共议之，然后断自宸衷，颁行天下”。〔17〕而《时报》有一文则提出，除了“先定草案，付内外官吏详晰商榷”之外，“并许商民建议，然后汇聚折衷，庶不至公布之后，叠生疑阻，致成虚设，既淆观听，又费光阴，似多事而实省事也”。〔18〕这种官、民合议的主张，反映出对于新律若抄袭西法则不能适应国情的担心。

不过，作为律学专家的沈家本，虽然在戴奏中署名，却在专著中暗地讥讽：“若聚无数素所不习之人参预其间，非尸位即掣肘矣，况欲征天下之人之意见乎？筑室道谋，事何能成？今之名公卿颇有此种识见，真可笑也。”〔19〕章太炎则提出了较为另类的改律思路：“凡制法律，不自政府定之，不自豪右定之，令明习法律者与通达历史、周知民间利病之士参伍定之。所以塞附上附下之渐也。”〔20〕这是为了避免法律专门照顾某一阶层，而将官员和豪强排除在外。然而现实是明习律法者多在政府（特别是刑部），读书人多不兼习律学（遑论专门研究），这一思路似缺少操作的可行性。

另一方面，李贵连教授已指出：“张、戴两氏奏疏的核心，是由法部、大理院专司立法之事，目的是排斥沈家本对法典草案的拟定权。”〔21〕光绪三十二年十二月，法部和军机大臣核订的法部官制规定，有“汇订法律”之权，要求“各部院衙门将现行则例全咨法部，由臣等派员详细稽核，如应行例案有互相龟踔处，会同该部院堂官酌量修改”。〔22〕这是将制订各部院的行政法规的权力集中于法部。此次又提出，“将来无论何种法律，皆须由法律馆编纂及提议改正”，自然包括了时人颇为看重的宪法，可见其揽权之心。在部院之争期间，戴鸿慈向远在日本的梁启超求助，批评沈氏过于揽权，“以修律一事，即令公诸司法省，尚未符今日立宪国体制，何况立法者此人，执法者此人，委任检察局员、各级审判局员者亦此人”，自言已请旨将司法调度和司法警察两权收回，但“修律尚未敢言”，透露出对立法权的觊觎之意。〔23〕如今戴奏正是要把此前“尚未敢言”的修律权夺回。

（二）

戴奏交考察政治馆议奏，其时正值该馆向编查馆（简称“馆”）改组的过渡阶段，故迟至九月，后者方有复奏，并得到了两宫的批准，从而确定了此后各种重要新法典的审议方式。馆的复奏基本否决了戴奏的建议，因为按照戴奏的办法，立法规模甚至比内阁会议政务处还要大，将与馆形成权力冲突。而事实上，早在七月奏准的馆办事章程，已正式规定了“考核法律馆所定法典草案”的职权。〔24〕馆实际成为法律馆的主管部门。此次奏复戴奏，不大可能把已有的权力放弃。

有意思的是，戴奏提出“以法部、大理院K酒涫隆保却被馆指为“是以立法机关混入行政及司法机关之内，殊背三权分立之义”。而馆自身并非纯粹的立法机关（兼具议政和考核政绩的职能）①，却拥有考核法律馆法案的权力，似乎难以自圆其说。其实这正是清末过渡时代的一个真实写照，馆的定位本不在三权之中，而是掌控发展全局的四不像机构。

①按照奏定章程，馆的职掌包括议复折件、编订宪法、考核法典和统计等方面，从设置的立意上来说，确有主管立法的味道。但馆的权力自一开始便迅速扩展到行政方面，把内阁会议政务处的权力占为己有。据传媒报道：“内阁会议政务处现已移至方略馆，即系政务处旧日办公处所，但事务极简。缘该处提调吴郁生、王α礁笱素性退让，以不办事为宗旨，所有应办事宜大半推于编查馆。而编查馆因系旧日政治馆改名，仍承政治馆之旧制，凡有交议折件均被领去。惟奉p批指明交内阁会议者，始归内阁政务处承领，故应议折片寥寥无几。说者谓内阁政务处主议政，而编查馆主立法，权限本极分明，今竟混淆至此，殊可异也。”见《内阁会议政务处之失权》，《新闻报》光绪三十三年八月十九日，不分版次。关于馆的组织、职掌和人事，可参彭剑《清季编查馆研究》，北京：北京大学出版社，2011年，8-35页。

②英瑞“光绪十二年（1886）调补刑部员外郎，十六年（1890）随同前左都御史贵恒等前往福建查办事件。旋充律例馆提调。十七年至二十三年三次京察一等，奉旨记名以道府用。”见《英瑞遗折》光绪三十三年十一月初二日，一档馆军机处录副奏折，档案号03-5492-031。不过，馆的复奏也有参考戴奏之处。戴奏提出各部院督抚参与修律，以解决新律的适用性问题，馆表示同意，法典草案“由臣馆分咨在京各部堂官，在外各省督抚，酌立限期，订论参考，分别签注，咨复臣馆”。馆还特别提到以后资政院设立，“各部、各省明通法政人员，均列院中，自无庸分送各部、各省讨论，即由臣馆径送资政院集议，取决后移交臣馆，复加核定，请旨颁布”。如此一来，部院、督抚可就法案提出具体的反对意见，势必造成新法典审议进程缓慢，新刑律法案的曲折命运由此而来。而资政院亦不过有集议之权，最终还是要交给馆核定。馆提出的立法流程，后经钦准，列如下图：

这样一来，立法权实质分解成法典编纂权和考核权，前者由法律馆掌握，后者交馆负责。此举显然不符合立宪派的期待，因为就其看来，解决立法问题的最佳方式莫过于迅速组织议会。暂署黑龙江巡抚程德全上奏称“开设国会尤为最要”，“非先由立法机关议定法律，则司法机关既无所遵守，行政机关更无所适用”。〔25〕副贡徐敬熙由两江总督端方代奏，请设立议会，作为立法机关。〔26〕湖南即用知县熊范舆也提出：“惟有召集民选议院，使制定民刑各法，以为司法独立之地步，则人民之生命财产有所保护，社会之安全秩序或可维持。夫而后民情乃可以即时静镇，法权亦可以设法收回。”〔27〕在不少立宪派看来，民众代表即议员负责立法，才能赋予新法律以正当性，无论何种政府机构包办修律事宜，都不符合三权分立之义。

依据馆的复奏，光绪三十三年九月朝廷下旨：“著派沈家本、俞廉三、英瑞充修订法律大臣，参考各国成法，体察中国礼教民情，会通参酌，妥慎修订，奏明办理。”〔28〕因为英瑞未正式上任即去世②，这次重新组织的法律馆（或可称新法律馆）实际由沈家本和俞廉三负责。与此前修律为兼差不同，此次修律大臣成为专任：“沈家本、英瑞业经派为修订法律大臣，自应专司其事。法部右侍郎著王κ鹄恚大理院卿著定成署理。”〔29〕谕旨令沈、俞专任立法，在避免与行政官身份相冲突的同时，更可加快修律的速度。

沈家本留任修律大臣，显示中枢继续支持此前确定的注重外交的修律方针。挑选思维守旧的俞廉三和刑部司员出身的英瑞作修律大臣，以二对一，不无制衡当时已被认为过于趋新的沈家本之意。而法律馆起草法典之后，又需交中央各部院和地方各督抚签注，争议难免，也增加了修律的难度。

（三）

沈家本深明朝廷之意，修律办法更为审慎。其奏请参考各国成法，“一面广购各国最新法典及参考各书，多致译材，分任翻译；一面派员确查各国现行法制，并不惜重赀延订外国法律专家，随时咨问，调查明澈，再体察中国情形，斟酌编辑，方能融会贯通，一无I格”。并请拨开办经费二万两，用于“如建设馆舍，添购书籍、印字机器等项”；常年经费增至每年十万两，包括“调查、翻译、薪水、纸张、印工饭食等项”。〔30〕朝廷照准其奏。

新法律馆的建制以编订新律为主，删改旧律为辅。馆中设两科负责编纂新律，“每科设总纂一人，总理科务，纂修、协修各四人，调查员一人或二人，分司科务”，“分任民律、商律、刑事诉讼律、民事诉讼律之调查起草”，并有译书处编译各国法律书籍。〔31〕除“刑法一门不日可以脱稿”外，所有民法、商法、民事诉讼、刑事诉讼诸法典及附属法，限在三年内完成编订。〔32〕另设编案处，“设总纂一人，设纂修、协修各二人分司其事”，负责“删订旧有律例及编纂各项章程”。相比之下，两科显然是馆内主干，实际地位优于编案处，编辑新律的人员编制更远多于删订旧律之人，并且有高薪聘请的外国“调查员”协助。

修律大臣奏请法部右参议王世琪和法部候补郎中董康为馆中提调。前者“以进士观政刑曹，究心法律，为尚书薛允升所契赏，历充秋审处坐办、律例馆提调”〔33〕，此时负责“核订办事规则，考察馆员勤惰，综理出入款项”；而董康“详定编辑条例，审查翻译稿件，博考各国法典”。换言之，王世琪负责馆内行政，而编辑法典的具体事务则由董康负责。虽然王氏排名在前，但因为他在法部“赞理司法事宜，正资得力”〔34〕，其在法律馆的职务只是兼差，故董康在法律馆的影响力似乎要在王氏之上。

董康虽是刑部司员出身，其时已颇为趋新。章宗祥指出，“旧派中有新思想者，惟董绶经一人。自开馆后，热心进行，与余讨论研究最切，除会议日外，董与余每日辄在馆编译草案，虽盛夏不事休息。”〔35〕1906年在日考察期间，董康颇用功于东瀛法学，“出则就斋藤、小河、冈田诸学者研究法理，入则伏案编辑，心力专注”，致“一旦出其所W，与彼都法律家相质问，顾为所倾倒”。因为其转向西法，“授经（指董康）性不谐俗，受谤不自赴日本始，而归自日本，积毁益甚，人或为之扼腕。……独沈侍郎谓其遇i而学昌，是大可熹，所以期授经者至远。”王仪通：《调查日本裁判监狱报告书・叙》，北京农工商部印刷科，1907年，刘雨珍、孙雪梅编《日本政法考察记》，上海：上海古籍出版社，2002年，151页。王仪通颇得沈家本之器重，其说应具相当的可信性。沈氏曾荐举王氏：“品端学裕，心细才长，尤于学务探讨有素。前在学务处办事，条理详明。臣家本奏设法律学堂，一切规制颇赖该员区划，兼在臣馆当差，始终不懈。”见《修订法律大臣沈家本等荐举人才折》（光绪三十四年五月二十五日），一档馆军机处录副奏折，档号03-5505-057。至新法律馆开馆，沈氏遂将董康拔擢至提调之职，以示重用之意。

此外，新法律馆的普通司员多是新派之人。沈家本十月二十日奏调的法律馆馆员包括：“许受衡、周绍昌、章宗祥、王仪通、姚大荣、吴尚廉、陆宗舆、、金绍城、熙桢、吉同钧、曹汝霖、吴振麟、顾迪光、范熙壬、谢宗诚、许同莘、严用彬、李方、章宗元、江庸、张孝亍⑿苒颉⑼粲辛洹⒊堂鞒、高种、严锦荣、王宠惠、陈U、朱献文。”〔36〕次年五月又奏调朱汝珍、朱兴汾和罗维垣三人编纂民商各法。《修订法律大臣沈家本等奏调员差遣片》（光绪三十四年五月二十五日），《政治官报》第283号，光绪三十四年五月二十八日，7页。片中介绍说，“罗维垣曾充刑部律例馆提调、法律馆总纂，精专法律，融会贯通。翰林院编修朱汝珍曾充法律馆纂修，前经学部派往日本，研究法政，博考详征，学有心得。分省知府、前内阁候补中书朱兴汾家学渊源，通晓时政”。

不过，并非名单内的全部人最后都进入法律馆（或因继续留学，任职他部）陈煜指出，范熙壬和朱献文正在日本求学，未因奏调而任职法律馆，王宠惠也没有参与清末修律。见其《清末新政中的修订法律馆》，北京：中国政法大学出版社，2009年，101页。，当以宣统二年七月出版的《钦定大清现行刑律》所列法律馆司员衔名为准。自总核官何汝翰以下，各司员包括：“吉同钧、许受衡、汪荣宝、周绍昌、王式通（即王仪通）、谢宗诚、姚大荣、朱汝珍、许同莘、章宗元、陈U、、汪有龄、熊垓、张孝亍⒎铰闹小⒏咧帧⑽馍辛、李方、金绍城、程明超、朱兴汾、朱献文、汪x芝、马德润、江庸、顾迪光、范熙壬、曾彝进、熙桢、秦曾潞、章震福、周锡曾、贺硕麟、舒镇观、花良阿、春绪。”〔37〕

这份名单中的大部分人均为留学生或有考察外国的经历，加上聘请来华起草律典的日本法学家，已经为此后的法律事业确立了西化的基础。江庸注意到，沈氏颇喜用留学生，“凡当时东西洋学生之习政治法律，归国稍有声誉者，几无不入其ぶ小保徊⒉幌Ц咝狡盖耄“盖以初筮仕之学生，其资格不足以充提调、总纂，使之专致力于编纂事业，非厚俸不能维系之也”。〔38〕

〔20〕章太炎.代议然否论〔J〕.民报，第24号（光绪三十四年九月十六日）：11.

〔21〕李贵连.沈家本评传〔M〕. 南京：南京大学出版社，2005：148.

〔22〕军机大臣奕恋雀醋嗪艘榉ú抗僦撇⒊旅靼旆ù笠折〔M〕//清末筹备立宪档案史料（上）.492-493.

〔24〕编查馆大臣奕恋饶獬氏苷编查馆办事章程折（附清单）〔M〕//清末筹备立宪档案史料（上）.49.

〔25〕暂署黑龙江巡抚程德全奏陈预备立宪之方及施行之序办法八条折〔M〕//清末筹备立宪档案史料（上）.258.

〔26〕两江总督端方代奏徐敬熙呈整饬行政、立法、司法机关折〔M〕//清末筹备立宪档案史料（上）.262-263.

〔27〕湖南即用知县熊范舆等请速设民选议院呈〔M〕//清末筹备立宪档案史料（下）.613.

〔29〕〔43〕光绪朝东华录〔M〕. 北京：中华书局，1958：5747，5607.

〔30〕修订法律大臣奏拟修订法律大概办法折（光绪三十三年十月初二日）〔J〕.政治官报，第19号（光绪三十三年十月初八日）：9.

〔31〕修订法律大臣奏开馆日期并拟办事章程折（附章程）（光绪三十三年十一月十四日）〔J〕.政治官报，第61号（光绪三十三年十一月二十一日）：6-8.

〔32〕修改法律之热荨N〕.神州日报，光绪三十三年十月二十二日（2）.

〔33〕法部尚书戴鸿慈等奏荐举人才折（光绪三十四年三月十七日）〔M〕//清季各省督抚办理实业及保荐人才奏稿.北大图书馆藏抄本.

〔34〕修订法律大臣沈家本等奏选保法律馆提调人员折（并单）（光绪三十三年十月二十日）〔J〕.政治官报，第42号（光绪三十三年十一月初二日）：7.

〔36〕〔53〕修订法律大臣沈家本等奏调通晓法政人员折（光绪三十三年十月二十日）〔J〕.政治官报，第42号（光绪三十三年十一月初二日）：8，8-9.

〔37〕钦定大清现行刑律〔O〕.宣统二年七月仿聚珍版：4-6.

〔38〕江庸.趋庭随笔〔M〕.台北：文海出版社，1967：61.

〔39〕法律馆对犯奸律文修改稿（宣统元年六月）〔B〕.修订法律馆全宗第2号卷宗.北京：第一档案馆.

〔40〕查验大臣奏查验第二期报到荐举各员折并单〔M〕//清季各省督抚办理实业及保荐人才奏稿.北大图书馆藏抄本.

〔41〕张舜徽.清人文集别录〔M〕.武汉：华中师范大学出版社，2004：557.

〔42〕法律开学〔N〕.大公报，光绪三十二年九月十六日（4）.

〔44〕礼学馆延聘顾问纂修人员衔名〔N〕.神州日报，光绪三十三年九月二十一日（3）.

〔45〕大理院奏调司员名单〔N〕.新闻报，光绪三十二年十月二十九日.

〔46〕巡警部、出使日本大使胡惟德等为派员赴日本考察司法、聘日法学博士及有关官员升遣调补咨法律馆文〔B〕.修订法律馆全宗第10号卷宗.北京：第一档案馆.

〔47〕大清修正刑律按语〔M〕.北大图书馆古籍部藏抄本.

〔48〕致汪荃台太守（光绪三十三年十二月初五日）〔B〕.许同莘读书札记（交涉篇）. 北京：中国社科院近代史研究所（档甲622-8）.

〔49〕拟编听讲班刑法讲义凡例〔B〕.许同莘读书札记（交涉篇）. 北京：中国社科院近代史研究所（档甲622-8）.

〔50〕荐举人才折（并清单）（光绪二十一年十二月二十九日）〔M〕//苑书义等主编.张之洞全集：第2册.石家庄：河北人民出版社，1998：1118.

章程修订案篇6

[关键词]《中华人民共和国档案法》修正修订

[分类号]G270

《中华人民共和国档案法》(以下简称《档案法》)自1988年1月1日实施至今已有20余年，它的颁布与实施对我国建立有中国特色的社会主义档案事业领导体制，树立全社会的档案意识及法制观念，规范社会各类主体的档案行为及相应的责、权、利，进而落实社会组织及公众的档案信息利用权、知情权等方面发挥了前所未有的巨大作用。但是，《档案法》的起草和立法工作完成于上世纪80年代前、中期，从立法理念到立法技术上都不可避免地带有计划经济时期的特征和价值认知痕迹。八届全国人大常委会第二十次会议(1996年7月)虽然对其进行了部分修改，如针对90年代出现的企事业单位转制、兼并过程中涉及的档案处置、档案行政执法主体的设定及完善等，但因本着“可改可不改者，不改”的“慎改”原则，修改内容及所涉条款均有限。随着改革开放及社会变革进程加快，现行《档案法》某些条款或内容明显滞后于档案工作及档案事业现状。由此，社会各界对《档案法》再度(即第二轮)修改呼声日渐强烈，国家档案局在遵循国家整体立法规划的前提下，于2007年3月正式发出《关于征求(中华人民共和国档案法)修改意见的通知》，相应启动了第二轮修改的调研准备工作。学术界对《档案法》的第二轮修改也给予了相当的关注，将相关课题列入国家社会科学基金指南目录。2009年6月，国家档案局又在安徽合肥召开了《档案法》修改的座谈会，就《档案法》第二轮修改的有关问题进行了研讨。笔者以为，第二轮修改应该围绕以下方面展开。

1　《档案法》第二轮修改：“修正”抑或“修订”?

根据我国的立法学的相关理论，法律的修改可以区分为两种形式：①修正；②修订。

法律的“修正”与“修订”该如何区别呢?①修改的内容不同。法律的“修正”是指法定机关对法律的部分条款进行修改，是局部的或者个别的修改。如十届全国人大常委会第十八次会议于2005年10月27日通过的《关于修改(中华人民共和国个人所得税法)的决定》，只对个人所得税法的两条内容作了修改。有时法律的修正条款尽管不少，但从总体上来看还是局部的，不是全局的修改，只能是修正，不是修订。②审议的内容不同。法律的修正程序，通常需提出相应的修正案草案，审议机关的审议也是针对修正案草案进行的，未作修改的部分不予审议。而法律的“修订”通常需提出全面的修订草案，审议机关的审议是针对草案文本的全部内容的审议，而不是针对修改内容进行审议。③表决的内容不同。法律的修正在表决通过时，通过的是修改某某法律的决定或者修正案，如《全国人民代表大会常务委员会关于修改(中华人民共和国审计法)的决定》；而法律的修订，表决通过的是整个修订草案。④公布的方式不同。法律的修正，其公布方式有两种：一种是公布修改决定，即国家主令公布全国人大常委会通过的法律修改决定，再由有关部门根据修改决定将修正后的法律予以重新公布；另一种是公布法律修正案，即国家主令公布全国人大常委会通过的法律修正案，法律文本不重新公布，原法律条文保持不动，引用法律时可直接引用法律修正案的条文。如1997年《刑法》颁布实施后，全国人大常委会通过了6个刑法修正案，刑法条文仍保持不动；而法律的修订，不需《关于某某法的修改决定》，而是以国家主席令的形式直接公布全国人大常委会修订通过的法律文本全文，如2005年修订的《公司法》。

据全国人大常委会法工委技术规范小组的意见，具备下列三种情况的，应视为“修订”形式：①需要修改的条文所占比例达到50％；②直接对有关法律原则条文的重大修改和创制，包括对法律指导思想、法律调整对象、重要制度等需要作出新的调整或修改；③原法律的篇章结构需要作重要的调整变化。不具备上述条件的法律修改，除宪法、刑法修改采用修正案形式外，一般应当采用“修改决定”的形式。

笔者认为，《档案法》的第二轮修改应该属于“修订”的范畴。本轮修改将明显有别于第一次修改采取的“可改可不改的，不改”的“慎改”策略。第一轮修改，仅涉及四个条款中的三个问题，即《档案法》第三章第16条、17条，第四章第19条及第五章第24条。但是如今的《档案法》所面临的档案工作与档案事业环境已经与上世纪90年代中期发生了很大变化，与《档案法》所调整的对象及社会关系存在交叉的《政府信息公开条例》已颁布实施、《中华人民共和国保守国家机密法》也修改在即(已列入近期立法规划，并向全社会公布了《保密法》的征求意见稿)，社会各界呼吁应建立与政府信息公开制度相适应与配套的保密工作制度及档案管理制度。在此背景下，《档案法》的立法原则、指导思想及开放制度内涵将作重大调整，以实现相关法律、法规的立法原则和法律体系的内在和谐与统一。尽管本轮修改的条文所占比例不一定会达到50％及以上，但是修改内容将会涉及对原《档案法》的法律原则条文的重大修改或创制。

《档案法》刚刚颁布不久时，有人著文对《档案法》的名称表达自己的看法，他们主张用《档案管理法》的名称，且持这种观点的人数不少。这就涉及到《档案法》性质的定位了。假如档案立法是《中国人民共和国档案管理法》的定位，那它就仅仅是档案管理业务方面的行政法，其必要性将大大降低。说到底，社会各界与公众对于档案和档案馆的认知和需求是通过档案馆提供的档案信息服务来实现或体现的，而全国数千个档案馆的存在也是以满足社会组织和公众对于档案信息需求而建立起来的。国家权力机关对档案工作和档案事业领域的专门立法，必须也只能是对档案利用或档案信息服务领域的立法。据此，《档案法》的第二轮修改，从结构上说，应该进一步充实第四章“档案的利用与公布”的内容，从而改变现行《档案法》第三章的内容和条款大大超过第四章内容条款的不尽合理的制度设计(当然第四章某些条款的内容规定也存在不尽合理的地方，如利用范围的过度限制及利用目的的审查等)。当然，类似现行《档案法》第三条所称的“一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保护档案的义务”这样明显有违权利与义务、需均衡统一表述的地方，也需作出相应修改。

2　第二轮修改的重点

2.1

立法理念的调整――借鉴《政府信息公开条例》的立法原则

《政府信息公开条例》以政府信息公开是政府机关的义务为基础，从公开主体、公开范围、公开方式及监督保障等方面对我国政府信息公开行为作出了全面

而又明确的制度规定。由于立法的时间差异以及价值理念的不同，我国的行政信息公开制度和档案公开制度存在较大差异。有人甚至还做过这样的模拟：2004年某人请求查阅某市某区房地产局的某现行政府信息，该政府信息也不属于除外事项，该区房地产局对该政府信息予以公开，某人摘抄了该政府信息；相隔若干年后，此人再次请求查阅该政府信息(该政府信息是此人曾经查阅过的信息，因所涉事项已处理完毕，已经归档)。此时，尽管内容没有任何改变，但因该政府信息已经成为档案，须受《档案法》规定的30年封闭期的限制而不能利用。同样内容的信息因为在不同的阶段(“政府信息”与“档案”)会得到完全不同的处理结果。

根据现行《档案法》的规定，绝大部分的现行政府信息都要成为档案，适用档案开放规定。但如果完全适用《档案法》的开放规定，将会影响公众知情权的落实。鉴此，有学者提出应该从定秘、解密、扩大解释、完善程序等方面淡化档案开放和行政信息公开之间的差异，从而达成二者的和谐与一致。《政府信息公开条例》第18条规定的“自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开”，是世界各国政府法制的一致的要求与惯例，更具有法律的正当性和合法性。在这个事关全局性的立法原则上，《档案法》的立法理念应该实现与《政府信息公开条例》的立法理念相接轨与融合。

2.2　电子文件如何入“法(《档案法》)”

现行《档案法》在起草、诞生阶段，如今人们耳熟能详的电子文件尚未在我国滥觞；第一轮修改时，电子文件在各级各类档案馆、档案室以及机关文书工作中所占比重不大，与此有关的现实问题亦不突出，因此，电子文件也未能“人法”。但是，现如今的电子文件在现实的文书与档案工作中的地位、比重与上世纪80年代、90年代的情形不可同日而语。据有关方面调研数据，2007年中央国家机关生成的电子文件数量占这些单位文件总量的72.7％，企事业单位中49％的受访单位文件总量中，电子文件所占比重约为50％。国外的情况更是如此：美国前总统布什在任时期形成并且归档的电子文件数量比克林顿时期的储存量增长了50倍(原来估计仅增长3倍)；2007年美国国家档案馆保存的电子文件数量为5亿卷(FILES)，合100亿件(Records)。

现行《档案法》在这种背景下对电子文件的立法仍付之阙如，未能反映现实文书与档案工作的状况，显然不合时宜，也不能不说是一种遗憾。由于电子文件管理方面缺乏权威的、位阶较高的法律规范，无论是中央还是地方，我国的电子文件管理工作均面临着各种各样的问题。例如，电子文件的凭证作用不明确、电子文件的归档要求不统一、电子文件的使用及管理存在各种程度的风险等。实现电子文件管理的国家战略必须未雨绸缪，必须强化顶层设计先行的理念。而立法定制是规范、完善电子文件管理，实现电子文件管理国家战略的首要前提、主要途径和题中应有之意，电子文件管理必须有法可依。

电子文件如何入“法”?由“深入法”：需要对电子文件的特点、载体形式、电子文件认证等各方面作全面深入、具体的立法；由“浅入法”：无需增补太多条款，只需界定电子文件的概念、形式及法律效力以及在管理过程中如何实现与传统纸质文件管理的有效整合与充分协调即可。当然，为了保证电子文件的原始性、真实性和完整性的要求，相关条文中也应该有所体现，如规定电子文件认证服务机构的设立及其权利、义务等。

甚至可以这样说，《档案法》的第二轮修改很大程度上是受《中华人民共和国政府信息公开条例》的立法理念对《档案法》立法理念事实上造成的“倒逼”机制和电子文件在现今文书与档案工作中的地位日隆这两方面的巨大影响所引发的。如何规范电子文件的管理，实现电子文件管理的国家战略应是本轮修改工作的重中之重。

2.3　操作性的关键作用

在我国，约80％的法律和90％的地方性法规及全部的行政法规、规章是由行政机关贯彻执行的，在档案行政执法领域，基本也是同样情况。立法的目的在于实施，如果法律、法规不能或不被适用，就会变成毫无用处的“具文”，呈现不应有的法律、法规的虚置状态。自《档案法》颁布不久，有关部门就发出了《档案法》执法难的声音，尽管经过1996年八届人大常委会的修改，但这种执法难的声音依然存在。笔者以为，我国许多法律、法规不能得到有效实施，固然有执法、司法体制、机制的问题，但主要可能还是下列两个方面的原因，从而导致执法“不能”或无法“作为”：

・由于立法体制的原因，法律与法律之间或法规与法规之间各相关内容衔接不够。在各部现行法律经全国人大及常委会通过审议之前的法律草案，通常是由该法律调整事项的主管部门提供、提交的，而各相关的法律、法规所规定的事项又往往分属不同主管机关的业务范围，加上立法时间先后及立法观念的差异，使原本应该内在和谐、统一的法律体系往往由于“归口”不一而缺乏彼此协调、配合机制，从而也无法实现各相关法律、法规之间的“无缝”衔接，以形成合力。现行《档案法》与相关的《保密法》及现已开始实施近两年的《政府信息公开条例》之间就存在此类问题。

・还存在一些立法技术问题。如《档案法》第三条规定，“一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位都有保护档案的义务”。按照法理，任何组织和个人都应是权利与义务的统一体，只强调义务而不突出权利――以实现权利与义务的平衡的片面性规定或表述，是典型的传统计划经济时代的逻辑与思维特征。国有档案或档案馆(或公共档案及公共档案馆)的立法也不便于掺入“集体所有和个人所有对国家和社会具有保存价值或者应当保密的档案”，否则容易引起与国有或公共档案管理和利用规定的缠绕，不便处理。

第一轮修改后的现行《档案法》第24条规定，对“损毁、丢失属于国家所有的档案的”、“擅自提供、抄录、公布、销毁属于国家所有的档案的”、“涂改、伪造档案的”、“擅自出卖或者转让档案的”、“倒卖档案牟利或者将档案卖给、赠送给外国人的”等八类违法行为，“由县级以上人民政府档案行政管理部门、有关主管部门对直接负责的主管人员或者直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的依法追究刑事责任”。理论上说，这八类违法行为都有可能构成犯罪。但是1996年通过、1997年开始实施的现行《刑法》第329条规定的档案犯罪――本罪构成仅有两种情况，即“抢夺、窃取国有档案罪”与“擅自出卖、转让国有档案罪”，两者并不能实现完全衔接和有效整合。

再如，2001年2月发生在江苏省某市的一起档案行政诉讼案，案由是对《档案法》第19条及《实施办法》第20条中关于“经济、文化、科学、技术等类的档案可以少于三十年”规定的理解，原、被告双方发生了争议。原告认为，自己申请查阅和利用的是形成于1986年某市水利局向所属某县市水利局某水利站下拨水利

周转金事项的文件，应适用属于19条所称的“经济类”档案的范畴，即可以适用“可以少于三十年”的规定，但是档案馆方面则坚持认为，原告所要查阅的文件属于水利局的“文书档案”，并非“经济类”档案，故属于尚未开放的档案，不在开放范围之内。尽管诉讼结果法院采纳了档案局、档案馆方面的答辩理由，但是社会舆论似乎是另一种声音。根据法理，行政诉讼中，原、被告双方若对某一条法律、法规尤其是涉及行政法规或行政规章中的的条文理解发生争议，应作出不利于行政机关的解释――约束性的解释。档案部门不能将自己内部实施多年、但实质上缺乏明确法律依据的做法或惯例强制社会组织或公众接受。

立法的瑕疵、立法的漏洞、立法的空白、立法的冲突、立法内容的脱离实际等立法技术及质量问题，都属于立法内容的可操作性问题。

2.4　“集体所有和个人所有对国家和社会具有保存价值的档案”管理政策的适度调整

现行《档案法》与世界有关国家的档案立法惯例相比，在立法范围和立法模式的选择上存在明显差异。就总体而言，国外档案立法的特点是，档案法规的调整对象――法律调整或管辖的范围相对狭小而又明确，多数是公共档案(或含国有档案)与私人档案分别立法。由于公共档案与私人档案的性质与归属不同，从立法技术上说，分别立法或分散立法更便于技术处理，也有利于法律规范的内在逻辑统一与协调。即使如1979年颁布的《法兰西共和国档案法》将“公共档案”与“私人档案”一并纳入其调整范围，但在立法技术与设计层面上还是采取了分立的方式(第二章为“公共档案”，第三章为“私人档案”)。多数情况是将私人档案或个人档案纳入个人信息保护法或个人数据保护法的立法范围，如美国、英国等。

而我国现行《档案法》将性质迥异于国有档案(约略相当于国外的“公共档案”)的“集体所有和个人所有的对国家和社会具有保存价值或者应当保密的档案”的管理和利用规范，一并纳入第三章“档案的管理”中，似有包办和不合理的倾向，计划经济时代的观念与意识浸润其中。对其管理或监管中提出的“前款所列档案，档案所有者可以向国家档案馆寄存或者出卖；向国家档案馆以外的任何单位或者个人出卖的，应当按照有关规定由县级以上人民政府档案行政管理部门批准”，具体措施难以得到当事人的认同。规定似乎很周密，但恐怕还是虚置的成分居多。笔者以为，第二轮修改中对“集体所有和个人所有的对国家和社会具有保存价值或者应当保密的档案”的政策也应做出与现行法律和相关政策一致的调整。既然承认个人或其他社会组织可以拥有档案的所有权，那么就应该承认他们对其所持有的档案拥有完整的物权(当然按照现行的文物、文献或档案出境政策还有一定的限制，假如档案的所有权人――物权与该档案中所包含的著作权分离，则还需受《著作权法》等法律的调整)。

3　第二轮修改的难点

我国现行的档案工作及档案事业体制的基础是上世纪50年代建立的。1954年，仿照前苏联的经验与做法，设立了直属于国务院的主管全国档案事业的行政领导机关――国家档案局；与此同时，在50年代中后期开始从国家到地方陆续建立起中央、省、地级市(地区)、县(县级市)等四级直接隶属于档案局的颇为完整系统的档案工作实体组织――档案馆，从而形成了颇具中国特色的社会主义档案事业体系。

但是，这种体制或体系无疑是计划经济时代的产物。在第一轮修改的过程中，全国人大法工委的领导在作关于《档案法》修改问题的讲话中已经涉及到了这个问题，对我国在档案事业领域的这种高度集中的统一领导体制不无疑义。尤其是20世纪90年代以后，国家发展与改革的目标是建立社会主义市场经济体制，档案工作中出现了较多、颇为尖锐的与传统档案工作及体制不相适应现象。如，一方面，对各级各类档案馆的定位应该与图书馆的职能基本相同，是“集中管理档案的文化事业机构”；但另一方面，档案局与档案馆“・个机构，两块牌子”，实行与行政机关相同的“朝九晚五”、节似日休息、遵守党和政府所在地机关大院的作息时间和体制。假如要打破目前各地档案馆档案利用者普遍较少的尴尬局面，一方面，固然要不断丰富和优化档案馆的馆藏结构；另一方面，档案馆也必须在调整作息时间、淡化行政机关性质与职能、勇于走出政府大院、真正落实文化事业机构的定位等方面不断努力。

从1998年开始，国务院实行建国后的第6次行政机构改革，档案事业领导体制在这次调整中重新归口到党委系统F面，不再列入国务院的机构序列。尽管称呼上还是“一个机构，两块牌子”，但表述上发生了变化，由原来的“国家档案局(中央档案馆)”变为“中央档案馆(国家档案局)”。这种表述上的差异并非可有可无的文字游戏，而是具有实质内容的重大变化，是对档案管理部门职责功能的重新定位。

章程修订案篇7

我受省政府委托，现就《浙江省道路运输条例（修订草案）》（以下简称条例修订草案）的有关情况说明如下：

一、关于修订条例的必要性

我省于2001年颁布实施《浙江省道路运输管理条例》，2005年根据国务院制定的《道路运输条例》作了修改。现行条例的实施，极大地推动了道路运输行业的发展，我省城乡道路运输一体化水平、道路运输的服务质量、市场秩序的规范等都走在了全国前列。但随着形势发展特别是燃油税和交通大部制的改革，对道路运输行业的发展产生了深远的影响，道路运输行业的管理范围、管理模式等发生了重大变化。为适应当前我省道路运输业的发展变化，迫切需要对现行条例进行修订。

（一）修订条例是适应成品油税费改革后道路运输行业管理模式变化的需要。2009年国家实施的成品油税费改革，以经济手段促发展方式的转变。成品油税费改革，一是从发展模式实现由粗放经营转向集约经营，引导道路运输经营者通过车型结构调整、提高运输组织化程度等方式，降低企业经营费用，实现节能减排；二是消除了运输车辆由于缴纳规费差异而产生的不公平竞争，推进了统一道路运输市场的形成和发展。因此，需要新条例在行业管理方式上做出相应调整，并通过规划、指导等方式引导行业良性发展。

（二）修订条例是适应交通大部制改革，构建综合运输体系的需要。交通大部制改革整合了政府相关职能，形成了统一的管理体制。大部制改革，对交通管理部门来说，必须统筹考虑如何发挥各种运输方式的优势，做好有效衔接，实现各种运输方式合理布局，并统筹考虑城市、乡村、城际之间运输需求。因此，需要新条例在构建综合运输体系方面作出导向性的规定。

（三）修订条例是推动我省交通运输业转型升级发展的需要。一是根据国务院部署的加快铁路、公路和机场等重大基础设施建设的要求，道路运输必须加快协调发展的步伐，惠及民众生活和便捷出行；二是金融危机倒逼经济转型，包括物流业在内的新兴产业将是经济转型的重点之一，作为能耗较高的道路运输必须加快大物流系统的形成，提高物流效率，降低物流费用，降低企业的生产成本和能耗，提高我国经济的整体竞争力。因此，需要新条例对此做出一些引导性、鼓励性的规定。

二、关于条例的修订过程

修订条例是2011年度省人大常委会立法计划确定的一类法规项目。根据立法工作要求，我厅成立了条例修改课题小组，进行条例修改课题研究，同时进行修订起草工作。初稿完成后，多次征求了全省交通运输系统、省级有关部门、单位以及行业协会、相关专家的意见。经过多次修改完善，形成了条例修订草案送审稿，于2011年1月底报送省政府。

省法制办收到送审稿后，即发函征求了各市政府和省级有关部门（机构）的书面意见。5月下旬，省法制办会同省交通运输厅到宁波、绍兴、金华等地开展立法调研，召开了相关政府部门和道路运输从业企业参加的座谈会。6月，省法制办主持召开了由相关省级部门参加的立法协调会，并会同省交通运输厅联合召开了立法专家论证会。此外，还通过互联网征求了社会公众的意见。在此基础上，对送审稿逐章逐条进行了反复研究、论证和修改。2011年9月2日，省政府第79次常务会议审议通过了条例修订草案。

三、关于主要修订内容的说明

（一）关于体例和基本内容的主要变化。本次修订主要是适应成品油费税改革和大部制改革，突出构建综合运输体系、道路运输业转型升级、行业管理职能转变以及道路运输安全管理等内容，删除了相关收费类条款，并根据近几年来条例实施情况和当前道路运输市场出现的新情况、新问题，修改相关管理规定。条例修订草案在保持原条例主要框架结构的基础上，增加“道路运输安全”一章作为第四章，将原第二章“道路运输经营”的结构作了重大调整（由原来的三节修改调整为五节，由原来“客运”、“货运”、“其他规定”三节的分类改为将客运进行细分，第一节：班车客运、包车客运；第二节：公共汽车客运；第三节：出租汽车客运；第四节：货物运输经营；第五节：共同规定），在第三章中增加了一节“汽车租赁经营”。条例修订草案结构上分为总则、道路运输经营、道路运输相关业务经营、道路运输安全、监督检查、法律责任、附则共七章。

由于修订的内容过半，即使内容上未作修改的部分，也在文字表述上作了较大调整。因此在修订的体例上，采取了废止老条例、制定新条例的办法，以方便行文。

（二）删除原条例中有关养路费方面的规定。按照国务院实施成品油价格和税费改革精神，根据财政部、国家发展改革委、交通运输部、监察部、审计署《关于公布取消公路养路费等涉及交通和车辆收费项目的通知》（财综〔2008〕84号）的规定，删除原条例中有关养路费方面的规定。

（三）根据交通行业管理职能的变化，增加了条例的适用范围。按照省交通运输厅的最新“三定”方案，条例修订草案的适用范围增加了公共汽车客运、汽车租赁等内容，并相应增加公共汽车客运、汽车租赁管理方面的具体规定。

1.公共汽车客运。

（1）最新一轮的国家和省机构改革中，将城市公共汽车客运的监管部门由原先的建设部门划转到了交通运输部门，城乡公共交通的管理体制不再分割。为此，我们在条例修订草案第四条第二款中明确规定了“县级以上人民政府应当优先发展公共交通，实行城乡公共交通统一规划和统一管理体制，统筹城乡交通协调发展”。

（2）对城乡公共汽车客运，首先突出公交优先的理念，其次要妥善解决开行至农村的公交和客运班车运行难的问题，在第十四条中规定县级以上人民政府应当在财政政策、用地保障、设施建设、道路交通管理等方面支持城乡公共交通发展，充分发挥城乡公共交通在道路交通中的主导作用；各级政府应当采取措施提高乡村班车通村率和公交化水平，为农村居民出行提供安全、便捷、经济的客运服务。

（3）由于国务院道路运输条例规定出租汽车客运和城市公共交通客运的管理办法授权由国务院另行制订，但这两个办法一直未出台。参照其他省市的相关规定，我们对城乡公共汽车客运经营规定了许可条件和程序，并对城乡公共汽车客运经营者和驾驶员、乘务员分别规定了通用行为规范。（第十七条至第二十条）

2.汽车租赁。新一轮的国家和省级政府机构改革，都新增了国家和省交通运输管理部门对汽车租赁的行业管理职能。条例修订草案对从事汽车租赁的经营者要求备案，以方便交通运输管理部门掌握情况和进行有效监管，并规定了经营者应当遵守的规范。至于要求从事汽车租赁经营的须有自有车辆10辆以上的规定，主要是根据交通运输部的要求并参考了山东、江西、重庆等省、市制定的道路运输条例中的相关规定。而九座以下车辆的规定，主要是考虑到绝大多数租车人不拥有九座以上的驾驶证，如要租车，势必要连同驾驶员一起租，而这又改变了汽车租赁的性质，成为包车了。（第六十六条、第六十七条）

（四）加快推动传统货运业向现代物流业转型。

1.推动现代物流发展。对物流信息化、建立物流发展资金、引导物流场站转型等方面作出了相关规定。（第二十九条）

2.鼓励并保障货物配送、快递服务的发展。（第三十一条）

3.促进运力结构调整，对重型、厢式和甩挂运输方式的车辆的通行费进行优惠，对鲜活农（水）产品运输车辆免费通行绿色通道问题做了相应规定。有关通行费问题的具体适用要按照国务院《收费公路管理条例》、《浙江省收费公路管理办法》以及国家和省有关文件规定执行。（第三十条、第三十二条）

4.加强货运站场节点的建设。货运站场应当组织评估，应当按照批准的功能投入使用，不得擅自改变用途。（第四十七条）

（五）根据道路运输发展中出现的新情况，修改和完善了原条例对规范道路运输经营行为的管理规定。

1.客运方面。

（1）规范客运班线经营行为。根据国务院道路运输条例第十二条第二款的规定“同一班车客运线路有3个以上申请人时，可以通过招标的形式作出许可决定”，我们在条例修订草案第八条第二款中规定了“班车客运线路的许可应当采取以服务质量为主要竞标条件的招标投标方式；投标人不足三个，且班车客运线路急需开通的，道路运输管理机构应当组织专家评审，并由本机构负责人集体讨论作出许可决定”。具体办法可按照交通运输部于2008年底制定的《道路旅客运输班线经营权招标投标办法》执行。

（2）规范包车经营行为。随着旅游市场的不断升温，包车作为主要的出行方式，在道路旅客运输中所占比重也逐步上升，导致各种违规行为屡见不鲜，冲击了道路旅客市场正常的经营秩序。因此，需要对包车经营的相关行为进行规范，条例修订草案第十条规定了“包车客运（包括非定线旅游客运，下同）经营者取得道路运输经营许可证后，应当持包车合同或者其他有效凭证，按照约定的时间、起讫地和线路运营，不得招揽包车合同外的旅客乘车”。

（3）规范旅客运输站（场）经营行为。一是为营造公平、诚信的客运站经营环境，要求道路旅客运输站场应当向当地道路运输管理机构报备发班时间和班次，并如实公开票务信息；二是要求道路旅客运输站场提供真实有效的票务信息，按规定执行客运统一售票制度。（第四十三条）

（4）出租汽车客运管理。出租汽车客运管理一直是行业管理的难点和热点，条例修订草案增加了对出租车营运权投放方式、经营期限等方面的管理规定。主要作了如下修改：

一是经营权配置方案。《国务院办公厅关于进一步规范出租汽车行业管理有关问题的通知》（〔2004〕81号）中明确指出：“要从服务城乡经济社会发展、满足人民群众出行需要出发，合理确定本地区出租汽车发展的速度和规模。加强对出租汽车市场需求与运力供给的监测监控，严禁盲目投入运力，防止过度增加出租汽车数量而导致供求关系失衡。”为此，我们在条例修订草案第二十二条第一款、第二款中规定了“市、县交通运输行政管理部门应当根据本行政区域道路运输发展规划和市场供求状况，科学合理地确定出租汽车新增运力的投放数量、车型、经营期限等，制订出租汽车客运经营权配置方案，报经市、县人民政府批准，并报上一级交通运输行政管理部门备案。”“市、县交通运输行政管理部门制订出租汽车客运经营权配置方案时，应当向社会公开征集意见。”

二是经营权配置方式。我们在条例修订草案第二十二条第三款中规定了“市、县交通运输行政管理部门应当采取以服务质量为主要竞标条件的招标投标方式配置出租汽车客运经营权，择优确定经营者。”服务质量招标投标方式是国务院明确禁止以出价高者得的拍卖方式后，由我省首创的一种招标投标方式，前几年交通运输部在全国推广，并得到了国务院的肯定，国务院办公厅在〔2004〕81号（经国务院同意）文中明确指出：“逐步推广采用以服务质量为主要竞标条件的经营权招投标方式。”另外，由于国务院明确把出租汽车的管理权赋予了城市人民政府，因此，我们还在该条中作了一款授权性的规定：“出租汽车客运经营权投放的具体办法由市、县人民政府制定。”

三是明确出租汽车客运经营者应当具备的条件和承担的责任与义务。（第二十四条）

四是解决出租车的停靠收费问题。明确出租汽车驾驶员在机场、火车站、汽车站等公共服务场所候客经营的，任何单位和个人不得向其收取候客停车费。（第二十八条）

2.机动车维修经营方面。

一是对机动车维修经营行为进行规范，规定机动车维修经营者与托修方要采用格式合同。在维修过程中，严格按照约定维修项目作业，未经托修方同意不得擅自增减维修作业项目，不得损害托修方利益。

二是对机动车维修过程中的废弃物和修理后的排放进行了规定。维修竣工的机动车其尾气排放、噪声污染等应当符合机动车维修检测技术标准；对废机油、废蓄电池等应当集中处理，减少污染。

三是加强了维修配件管理的相关内容，要求机动车维修经营者、机动车配件经销者应当按照规定建立配件采购登记制度，并要求机动车维修经营者、机动车配件经销者将配件分别标识，明码标价，减少因伪劣配件带来的维修纠纷。（第四十八条至第五十六条）

3.机动车驾驶员培训方面。随着近年来驾驶员培训人数不断上升，各种学驾矛盾也成为社会热点，条例修订草案对驾培经营增加了以下规定：一是增加了对机动车教练车辆条件的规定，规定教练车辆应当配备副制动器、副后视镜、灭火器以及培训学时计时管理设备。二是规定驾驶员培训经营者应当与学员签订机动车驾驶员培训合同，明确双方的权利和义务。三是规定了教练员的行为规范如禁止教练员酒后教学等。（第五十七条至第六十四条）

（六）增加了道路运输安全生产的管理规定。道路运输安全是道路运输管理永恒的主题。条例修订草案单独增加了“道路运输安全”一章，对道路运输安全生产作出了相应规定。

一是明确道路运输安全生产责任主体，规定道路运输经营者是本单位的道路运输安全生产责任主体。

二是运用现代科技手段加强安全监管，规定包车客运车辆、三类以上客运班线车辆、出租汽车和危险货物运输车辆以及法律、法规规定的其他车辆，应当安装并按规定使用卫星定位终端设备，三类以上客运班线车辆还应当安装视频监控设备，二级(含)以上旅客运输站(场)应当配备并使用行包安全检查和视频监控设备。

三是建立道路运输管理机构和公安机关交通管理部门的信息共享机制。

四是增加了对工程车辆安全监管的规定。针对目前工程车安全事故频发的现状，我们在条例修订草案第三十三条中专门就工程车辆的安全监管问题分别从管单位、管车辆、管驾驶人员三个方面对其行为作了具体规范，并对政府及相关部门提出了相应要求。

五是增加了对危险货物运输安全的要求。特别是针对千岛湖水源污染事件，要求危险货物运输车辆无法继续行驶的应立即采取措施，并将责任落实给经营者和驾驶、押运人员。（第三十四条）

六是加强对重点安全隐患的监管。对有道路运输严重违法行为或者发生较大以上交通责任事故的经营者建立重点监管制度即黑名单制度。（第八十二条）

（七）超载超限治理问题。超载超限治理的主管部门是公安机关交通管理部门和公路管理机构，道路运输管理机构主要是配合做好相关工作。由于超载超限治理的具体要求和规范在国务院最近制定并于2011年7月1日起实施的《公路安全保护条例》中有专章共13条详细规定，法律责任一章中有7条相应的具体处罚规定；早前制定的《中华人民共和国道路交通安全法》及其实施条例中也有一些规定。因此在条例修订草案第四十条中对此仅作了一款原则性的规定，在第二款中作了一个转致性的规定。

（八）加强对道路运输从业人员的规范。对从业人员违反道路运输规定的行为建立累积计分制度，对达到20分的要教育和考试，以提高道路运输从业人员的职业水平。（第八十三条）

章程修订案篇8

现行《预算法》于1995年施行，2011年12月全国人大常委会“一审”国务院提请的《预算法》修正案草案。

这是《预算法》施行17年后的首次修订。财新记者获悉，与现行《预算法》比较，修正案草案的体例和章节变化不大，仍为十一章，各章名称与原法一致，包括总则、预算管理职权、预算收支范围、预算编制、预算审查和批准、预算执行、预算调整、决算、监督、法律责任、附则。但条文有所调整和增加，由现行《预算法》的79条增加至96条。一位参与修订讨论的专家告诉财新记者，虽然是首次修订，但是，从国务院提交的修正案草案看，这次修订是“小改”。

重点是对一些已执行多年的公共财政改革成果和已取得的共识，在修订后的《预算法》中将得以体现。比如，对部门预算，修正案草案规定，各部门、各单位是本部门、本单位预算执行主体，负责本部门、本单位的预算执行，并对执行结果负责；对国库收付制度，草案规定，县级以上各级政府全部收入和支出都应当纳入国库单一账户体系进行管理，实行国库集中收付制度。

“对国务院提请审议的草案，全国人大常委会不会照单全收。人大常委委员和专业委员会的审议意见，会部分吸纳进去。”一位参与全国人大修法讨论的专家对财新记者说，《预算法》修正案是重要的法律案，而且各方面意见分歧比较大，至少要经三次常委会会议审议才能交付表决。

按《立法法》规定，常委会会议“一审”法律案，在全体会议上听取提案人的说明，由分组会议进行初步审议；“二审”要在全体会议上听取法律委员会关于法律草案修改情况和主要问题的汇报，由分组会议进一步审议；“三审”要在全体会议上听取法律委员会关于法律草案审议结果的报告，由分组会议对法律草案修改稿进行审议。

据悉，全国人大常委会会议去年“一审”《预算法》时，对增加预算修正案条款、赋予地方政府发债权、规范超收收入使用等问题，常委会委员争议较大。但“一审”后人大并未透露任何有关审议的情况和意见。

“本次修订《预算法》，保持低调，不公开讨论草案和对外宣传。”全国人大常委会一位官员对财新记者说，本次修订《预算法》，没有考虑向社会公开征集意见，通过前也不会公布修正案草案。

多位参与过全国人大常委会预工委修法讨论的财税专家表示，政府部门和全国人大对本次修正案草案内容严格保密，主要原因是《预算法》修订内容和社会公众的期望差距较大，“政府部门不希望各自的行政权力受过大的约束”。审计署科研所所长崔振龙却认为，不能只征求政府各部门的意见，还应公开征求社会各界和公众的意见，“《预算法》修正，应该向社会公开征求意见”。

预算公开原则入法

现行《预算法》施行了17年，要求政府预算公开透明的呼声日益高涨。

对此，《预算法》修正案草案规定，经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外。各级政府财政部门负责本级政府总预算、预算调整、决算的公开。各部门负责本部门预算、决算的公开。

中国人民大学财金学院教授陈共认为，预算中的确有些涉及国家秘密，但是需要明确，哪些属于国家秘密，国家秘密不能由政府部门自行随意决定。“本次修订《预算法》，主要由政府主导整个修订进程，修订《预算法》不能公开讨论，如何保证预算真正实现公开透明？”自2008年5月1日起施行的《政府信息公开条例》，规定了行政机关应当主动公开的政府信息的具体内容，在条例列举的十一项需重点公开的政府信息中，“财政预算、决算报告”是其中之一。条例规定，行政机关应当建立健全政府信息保密审查机制，明确审查的程序和责任。

中国财税法学研究会副会长俞光远认为，财政收入来自于民、用之于民，因而预算从编制、审批、执行到决算的全部过程，除了个别确需保密的数据外，都应向社会公众公布。

绝不能以保密为由，搞变相的暗箱操作或权钱交易等腐败行为。遵循这样的原则，预算编制、审批、执行、监督的各环节和全过程应尽量公开透明，以便加强人大监督、舆论监督和社会监督，从根本上遏制各种违法乱纪行为。

而预算公开要有实际意义，要以预算完整性为前提。为此，修正案草案规定，各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算。俞光远认为，按照完整性的要求，政府所有收支都要纳入预算，包括税收收入、国有资本经营收入、土地出让收入、政府性基金收入、政府债务收入、预算外收入等所有政府收入都必须纳入预算。而目前，后几项政府收入尚未纳入预算。

陈共指出，财政部称，去年政府预算外收入已全部纳入了预算，“这是偷换概念”。目前，真正纳入预算管理的，还是原来预算内的公共预算收支，至于政府性基金收支、土地收支、国有资本收支、保险收支等，依然是由各政府部门自行管理，并没有纳入统一的政府预算统筹安排，依然是预算外运行的方式。各级政府目前向人大提交的预算报告，也是按公共预算的收支口径。

现行《预算法》规定，中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制。但并未明确复式预算有哪些部分组成。修正案草案规定，各级政府预算分为政府公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算。

陈共认为，修正案草案明确规定了复式预算的组成，但这并不意味着纳入复式预算的收支，就自然变成了预算内收支。因为政府性基金收支、国有资本经营收支、社会保障收支依然是由政府各部门分割管理，并没有统一通过政府预算统筹安排。

对目前没有纳入统筹安排的收支，要通过逐步改革尽可能纳入，但在现阶段财政部门不应混淆预算内、预算外收支的概念，“如果认为全部预算纳入了预算，那么政府就应向人大提交全口径的政府收支预算”。

除了规定预算公开为政府的法定义务，修正案草案还规定，对细化预算编制，报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级政府公共预算一般收支至少编制到款，重点支出至少编列到项。

中国社科院荣誉学部委员何振一认为，预算只有细化了，预算公开才有实质意义，目前公开的政府预算都是汇总的大数，人大和公众看不出名堂，没办法提意见，这是人大审查预算流于形式的一个重要原因，社会公众也无法进行监督。“尤其是项目支出预算，应该尽可能细化编制。”但从修正案草案看，仅对公共预算一般收支提出了细化要求，对政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算细化到哪一级没有要求，而这几块预算中，项目支出比重很大，更应该细化编制。

俞光远认为，国有资本经营预算收支应按类别和重大建设项目编制，社会保障预算收支按社会保障和补助的类别编制，转移支付收支按一般转移、专项转移的类别编制。“对编制支出预算，应按功能分类和经济分类作出细化要求。”支出预算只有同时编制了功能分类和经济分类，才能从中看出钱花到了哪些方面、是如何花的，“三公”经费支出的透明度也相应提高了。

中央债放宽用途 地方债有限放行

本次修订《预算法》，是否直接赋予地方政府发债权是社会关注的焦点之一。实践中，为应对国际金融危机，国务院决定，2009年开始发行地方政府债券，采取由财政部发行的方式，地方政府债券收支纳入省级财政预算管理。2011年10月，经国务院批准，上海、浙江、广东、深圳四地开展地方政府自行发债试点。截至2012年末，地方政府债券将累计发行8500亿元。

近四年地方债发行的实际操作，由国务院确定每年全国地方政府债券规模，各省份和计划单列市上报申请发债额度，再由国务院权衡调整各地申请额度后，向全国各地政府下发分配的发债数额，再分别经各省份或计划单列市本级人大常委会审议批准。

作为对既有实践的认可，《预算法》修正案草案中，删去了现行《预算法》第28条“地方政府不得发行地方政府债券”的表述，修改为“除了法律和国务院另有规定外，地方政府不得以任何方式举借债务或者为他人债务提供担保”。“这样规定，意味着地方政府发债没有立法限制，而是由国务院决定是否发、发多少。”陈共认为，对地方政府发债问题，应该由立法机关明确作出规定。修正案草案的规定，将地方发债与否交给国务院决定，这不合适，“这也显示出政府部门主导修法的特点，人大的权力被弱化了”。

据悉，全国人大常委会“一审”《预算法》时，受欧洲债务危机扩大蔓延的警示，许多委员倾向于收紧地方政府发债权。

据审计署全国地方政府性债务审计结果，截至2010年底，地方政府性债务余额为10.7万亿元。在此背景下，修正案草案没有直接赋予地方政府发债权。草案还规定，对中央预算中举借的债务实行余额管理制度，国务院财政部门具体负责对中央政府债务的统一管理，并对地方政府债务实施监督管理。

相较于对地方政府发债仅开“小口子”，修正案草案扩大了中央政府债的使用范围。现行《预算法》规定，中央政府公共预算不列赤字。中央预算中必需的建设投资的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措。

而修正案草案规定，中央政府公共预算中必需的部门资金，可以通过举借债务等方式筹措，但是借债应当控制适当的规模，保持合理的结构。对中央预算中举借债务实行余额管理。

“这样规定和国际上的一般做法一致。这意味着，中央政府债务不仅可以用于建设投资，也可以用于弥补公共预算支出。”陈共说，实际上，中国公共预算也一直有债务的存在，比如，高校、医院等债务。建设性债务可以通过项目收益偿还，而公共预算债务的偿还就是一个问题，比如高校、医院债务可以用收取的费用部分偿还，如果用于义务教育或公共卫生，偿还债务只能用一般预算收入。

因此，发债为公共预算支出筹集资金，需对债务用途、规模做严格界定和控制，要明确规定公共预算债务如何偿还，应通过更为严格的审批程序，否则政府会借此扩大行政性支出规模。

本次修订对地方政府发债依然严格限制，但对地方政府支出责任和财力不匹配问题，则明确规定了解决原则。修正案草案规定，各级政府之间应当建立财力保障与支出责任相匹配的财政管理体制。中央和地方的分税制财政管理体制由国务院决定，报全国人民代表大会常务委员会备案。

地方各级政府之间的财政管理体制由省、自治区、直辖市政府规定，报本级人民代表大会常务委员会备案。财政转移支付应当规范、公平、公开，以一般性转移支付为主体，以均衡地区间基本财力为主要目标。

使用超收无需人大审批

自1997年至2011年，全国财政收入逐年持续高增长，按可比价格计算，其增速约为GDP增速的1.5倍。与此相伴，政府每年的实际收入超过预算安排的数额也居高不下，政府年底突击支出导致的浪费和腐败也引起公众不满。本次修订《预算法》，社会公众呼吁，对超收应先报人大审批，然后才能安排使用。

但本次修法，并未改变目前政府“先支出、后报告”的做法。草案规定，各级政府年度预算执行中有超收收入的，除依照法律、行政法规规定安排支出外，可以用于冲减赤字，或者安排预算稳定调节基金用于补充以后年度预算资金的不足。“显然，政府还是不想受到立法机关更多限制。”陈共认为，《预算法》的本质就是限制政府各部门的，但目前《预算法》修订由政府部门主导，限制政府部门的做法，很难在法律中得到体现。

近十年来，超收收入占全国财政收入的比重，多数年份高于5%，有些年份甚至超过10%。俞光远建议，若年度超收收入追加支出超过原预算总支出的1%时，应当编制预算调整方案，报请同级人大常委会审查批准；若安排超收支出低于1%时，则按现行做法，向人大常委会报告安排使用情况。

此外，对解决超收收入过高问题，必须在《预算法》中明确要求政府财政部门不断提高预算的预见性和科学性。修正案草案规定，中央预算和地方各级政府预算，应当根据年度经济社会发展目标和国家宏观调控总体要求，参考上一年预算执行情况和本年度收支预测，在充分征求各方面意见的基础上进行编制。各部门、各单位应当按照政府收支分类科目和本级政府财政部门制定的预算支出定额标准，根据其依法履行职能和事业发展的需要，编制本部门、本单位预算草案。

而现行《预算法》规定，各级预算收入的编制，应当与国民生产总值的增长率相适应。财政部以此为据，每年编制的预算收入增幅与GDP持平或略高。但收入预算按低增幅编制，实际却按高增幅执行。1996年-2011年，全国财政收入预算增速平均是10.43%，而执行结果平均是19.00%，远高于GDP增速，预算误差高达82.17%。

预算修正案草案，强调预算编制的科学性和严肃性，并增加了预算编制过程中的民主监督因素。多位财税专家表示，要从根本上解决预算编制不科学、超收收入居高不下的问题。需要明确规定人大在审批政府预算时，有提出预算修正案的权力。

人大修正预算无规可循

据悉，本次修订《预算法》，未对人大提出预算修正案做出规定。但实际上只有明确规定了人大的预算修正权，才能实现人大审议政府预算由程序性审查转向实质性审查。专家建议，修订《预算法》应明确规定人大修正预算的程序和表决程序。比如人大审议批准预算过程中，人大常委会委员、各专门委员会、几个代表团或一定人数的人大代表联名可对政府预算草案提出修正案。

同时，将目前一揽子表决方式改为逐项表决。对具体项目的预算收支，会议期间按程序提出的修正案，大会应在整体表决前，先对预算修正案逐项表决，最后再整体表决。

在今年全国人大全会对2012年政府预算案的表决中，人大代表投了438票反对票，为有效票数的15.3%；131票弃权，二者均升至近五年来最高。

“现在的做法，虽然预算整体表决通过了，但人大代表对预算的不同意见，并没有被采纳。”一位参与修订讨论的专家说，未来政府预算不能通过的情形有可能发生，对如何处理这样的结果，本次《预算法》修订应做出规定。

陈共表示，预算修订自2004年开始，一直拖延到现在，关键问题是立法机关和行政机关的关系如何处理，立法机关审批预算有多大权限。表现在目前修订《预算法》的过程，究竟是政府部门主导还是立法机关主导。“人大修正预算的权限没有明确，以后人大代表对预算投反对票的人数可能还会增加。”

章程修订案篇9

大家好！

很高兴有这样一个机会同大家共同交流学习，现在，我和大家共同来学习一下《细则》主要修订了什么。介绍过程中，如果有不妥之处，敬请大家批评指正。

《细则（试行）》共有6章33条3500字，修订后，增加了1章、11条，共7章44条5000多字。这次修订，涉及文字修改300多处，其中实质性修改50多处。下面，我逐章给大家进行介绍。大家可以看会前印发的《细则》，前面是《细则》原文，后面是新旧《细则》的对照。看新旧细则的对照可能更直观点。

第一章：总则。总则是对发展党员工作目的、要求和原则的概括。这次修订，将原来的第三条与第四条合并，修订后，总则共3条。主要修改内容有2点。

1、关于党员的基本条件。在第2条对先进分子的要求中，增加了“具有马克思主义信仰、中国特色社会主义信念”和“自觉践行社会主义核心价值观”的内容。理想信念是共产党人的崇高追求和强大精神支柱，是共产党员先进性的思想基础。提出，理想信念是共产党人精神上的“钙”。党的十八大以来，中央高度重视培育和践行社会主义核心价值观，中央办公厅印发了《关于培育和践行社会主义核心价值观的意见》。因此，对先进分子的要求中增加这些内容，是落实中央精神、注重思想入党、保证发展党员质量的具体体现。这个地方虽然增加的字不多，但是内涵非常深刻，内容非常丰富。

2、关于发展党员工作的指导原则。这次修订，对发展党员工作的指导原则在原有基础上进行了重大调整。主要体现在第3条中，包括4点：一是贯彻“五个基本”。发展党员工作应当贯彻党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验、基本要求。贯彻“五个基本”，发展党员工作才能保持正确方向。二是遵循“十六字”总要求。这十六个字是2013年1月份主持召开中央政治局会议专题研究加强新形势下发展党员和党员管理工作的时候提出的，2013年4号文件已经做出明确规定。指出，当前和今后一个时期发展党员工作的主要任务，就是贯彻好“控制总量、优化结构、提高质量、发挥作用”的总要求。把“十六字”总要求写入《细则》是这次修订很重要的内容。三是落实“三个坚持”。坚持党章规定的党员标准，始终把政治标准放在首位；坚持慎重发展、均衡发展，有领导、有计划地进行；坚持入党自愿原则和个别吸收原则，成熟一个，发展一个。前两个“坚持”是新增加的内容，就是贯彻中央党要管党、从严治党的方针，进一步突出政治标准，强调发展党员工作的严肃性。四是做到一个禁止、一个反对。禁止突击发展，反对“关门主义”，是发展党员工作的一贯要求，需要在工作实践中认真坚持。

第二章：入党积极分子的确定和培养教育。壮大入党积极分子队伍，加强入党积极分子培养教育，是发展党员工作的重要内容，也是发展党员的基础和前提。修订后，这一章从第4条到第12条，共9条，其中5、6、7、8、12条基本上是整条增加的内容，从中也可以看出现在发展党员工作中对入党积极分子培养教育的重视。在这一部分，需着重说明6个问题。

1、关于申请入党条件。第5条是把党章第一条完整地写入《细则》，规定了申请入党的5个基本条件。一是年龄在十八岁以上的中国公民；二是必须承认党的纲领和章程；三是必须愿意参加党的一个组织并在其中积极工作；四是愿意执行党的决议；五是必须按期交纳党费。这5条是申请入党必须具备的基本要求。

2、关于向哪个党组织提出入党申请问题。第6条规定了入党申请人可以向哪个党组织提出入党申请，共涉及5个党组织：一是工作、学习所在单位党组织，二是居住地党组织，三是单位所在地党组织，四是单位主管部门党组织，五是流动党员党组织。这一条文字不多，但分2段，采取“一般+个别”的方法，重点解决了流动人员中的入党申请人申请入党的问题。一般人员申请入党，主要向前2个地方的党组织提出申请。流动人员申请入党，除可以向前2个地方的党组织提出申请外，还可以向后3个地方的党组织提出申请。一般情况下，提出入党申请时，应当按次序向上述党组织提出。比如，流动人员如果有工作、学习单位的，就应当向工作、学习所在单位党组织提出入党申请；只有工作、学习所在单位没有党组织时，才能向居住地党组织或单位所在地党组织、单位主管部门党组织、流动党员党组织提出入党申请。

3、关于党组织派人同入党申请人谈话。第7条规定，党组织接到入党申请书后，应在一个月内派人同入党申请人谈话。申请入党是一个人政治上的重大选择，申请人向党组织提出书面申请后，党组织不能对他们不管不问，必须派人与申请人正式谈话，对其入党要求给予肯定，介绍党的基本知识，说明入党的条件、要求、程序等，同时对其年龄、入党动机和其他情况进行了解，为今后开展工作奠定基础。增加这样的规定，既体现党组织对入党申请人政治上的关心，也使发展党员程序更加严密。

4、关于确定入党积极分子。第8条规定，确定入党积极分子时，要做到“两推一备案”，即采取党员推荐、群团组织推优等方式产生人选，由支部委员会研究决定，报上级党委备案。入党积极分子报上级党组织备案，目的是使上级党组织对基层支部的情况有所掌握，对具体人员进行把关，同时保证本单位发展党员计划的顺利实施，避免工作的盲目性。这一点也有利于上级党组织优化党员队伍结构，提高质量。不是说到了接收预备党员这个环节，拿到新党员名单的时候把各种情况一汇总，这时候再调整结构再提高质量。而是应该提前入手，在入党积极分子的时候就把工作做足，就要有所考虑。特别是有些地方，个别的党支部，责任心不强，支部书记是老好人，凡是递交入党申请书的，支部也不把关，全部都列为入党积极分子，这种做法是回避了眼前的矛盾，因为申请人总找他，啥时候给我列为积极分子啊，他全部都给列为入党积极分子，规避了眼前的矛盾但是给后期工作带来了很多不便。

5、关于培养联系人的主要任务。第9条规定了培养联系人的4项主要任务。培养联系人一般由经过一定时间党内生活锻炼、能够用党员标准严格要求自己、先锋模范作用发挥得比较好的一至两名正式党员担任。实际工作中，培养联系人有名无实的现象较为普遍。这次修订，通过明确他们的职责，细化他们的任务，有利于充分发挥他们的作用，加强对入党积极分子的日常培养教育。基层党组织要经常了解培养联系人的工作情况，经常问问怎么联系的，现在情况怎么样，尤其是在确定发展对象的时候，要充分听取培养联系人的意见，只有给他责任，他感觉到受重视，他才会积极地开展工作。

6、关于入党积极分子接续培养教育。第12条规定，入党积极分子工作、学习所在单位（居住地）发生变动，应当及时报告原单位（居住地）党组织。原单位（居住地）党组织应当及时将培养教育等有关材料转交现单位（居住地）党组织。现单位（居住地）党组织应当对有关材料进行认真审查，并接续做好培养教育工作。培养教育时间可连续计算。这一条规定了在入党积极分子单位（居住地）发生变动时3方面的具体责任：一是入党积极分子本人要及时向党组织报告变动情况，二是原单位党组织要及时转交材料，三是现单位党组织要认真审查并接续培养。对入党积极分子的培养教育不是一朝一夕的事情，而是一个不断持续、不断深入的过程。考虑到现代社会人员流动性不断增加的实际，《细则》作出了这样的规定，目的是不因入党积极分子工作变动而影响入党进程，同时又保证培养教育效果。

第三章：发展对象的确定和考察。发展对象是指入党积极分子经过一年以上的培养教育，通过一定程序，基本具备党员条件、准备近期发展的人员。这次修订，将发展对象从入党积极分子中独立出来，单列一章，对于加强发展对象的教育考察、保证新党员质量、落实发展党员计划具有重要作用。第三章从第13条至17条，共5条。这里，重点强调3个问题。

1、关于发展对象报上级党委备案。第13条增加了发展对象须报上级党委备案的内容。确定发展对象与确定入党积极分子在程序上有所不同：确定入党积极分子，先由支部委员会研究决定，再报上级党委备案；确定发展对象，则必须先报上级党委备案，再列为发展对象。这样规定，体现了党组织对确定发展对象采取更加慎重的态度。这是《细则》在发展党员程序方面做出的重大调整，大家要引起足够重视。确定入党积极分子是由下而上，先由基层党支部确定，然后逐层上报；确定发展对象是先下后上，先把人选出来，但是你不能定，报到上面再由上而下，基层党委同意了再列为发展对象。这样操作既是体现党组织对确定发展对象态度更加慎重，同时也是为发展党员总要求“优化结构”的顺利完成。

2、关于政治审查。对发展对象进行政治审查，是发展党员必须履行的手续之一，是发展党员工作的一贯要求，是保证新党员质量的重要措施。这次修订，在第16条进一步明确“党组织必须对发展对象进行政治审查”；“没有经过政治审查或者政治审查不合格的，不能发展入党”；“政治审查必须严肃认真、实事求是，注重本人的现实表现”。开展政治审查时，既要全面了解发展对象及其社会关系情况，又要避免过于繁琐。通过调查，重点要把发展对象本人的政治历史了解清楚、把与本人有密切联系的主要社会关系的政治历史了解清楚。这一条的修订，有两点需要大家重视：一是在政治审查内容中增加了遵纪守法和遵守社会公德情况。基层反映，有的流动人员在外有违法犯罪行为，回到本地申请入党，党组织政审时调查不深入，结果被吸收为新党员；有的不遵守社会公德，群众看法普遍不好，也被吸收为新党员。这就要求在政治审查中注意考察这方面内容，从入口上严格把关。二是对流动人员中的发展对象进行政治审查时，还应征求其户籍所在地和居住地基层党组织的意见。

3、关于短期集中培训。开展短期集中培训，是强化发展对象党员意识，端正入党动机，增加他们对党的基本知识的了解，确保发展党员质量的重要措施。这次修订，对短期集中培训作出2点调整。一是培训主体，规定基层党委或县级党委组织部门应对发展对象进行短期集中培训,这里加了县级党委组织部门，主要是根据一些地方做法作出的调整，但是因为人数较多、集中不方便，大家不要光等着组织部来开展培训，要积极主动地承担起培训的责任。二是培训时间，将原来规定一般为五至七天（或不少于四十个学时），改为一般不少于三天（或不少于二十四个学时）。考虑到农村、非公企业等领域发展对象的实际情况，这次修订适当缩短了集中培训时间。需要强调的是，保证培训时间是必须的，但更重要的是保证培训质量。短期集中培训必须搞，尤其是在效果上要多下功夫。

第四章：预备党员的接收。预备党员的接收是发展党员的关键环节。第四章从第18条到第28条，共11条，是《细则》中条款最多的一章。这次修订，对这部分内容修改比较多、也比较重大，重点有6个方面。

1、关于发展对象预审制。第19条规定，支部委员会应当对发展对象进行严格审查，经集体讨论认为合格后，报具有审批权限的基层党委预审。基层党委对发展对象的条件、培养教育情况等进行审查，根据需要听取执纪执法等相关部门的意见。审查结果以书面形式通知党支部，并向审查合格的发展对象发放《入党志愿书》。预审制是基层的创造，通过上级党组织对发展对象的审查关口前移，更好地保证质量、控制数量、优化结构。

2、关于办理接收预备党员手续的时间要求。第19条第三款规定，发展对象三个月内将离开工作、学习单位的，一般不办理接收预备党员的手续，这主要是针对当前流动人员不断增加、就业岗位频繁变动等新情况，针对一些学校等单位在学生临近毕业前突击发展党员等问题而作出的新规定。这一条在原来的《中国共产党发展党员工作问答里面，也进行过解释，也说过发展对象原则上3个月内要离开工作学习单位的，一般不再办理接收预备党员手续。但是这次作为《细则》的内容予以明确，是从一般的工作指导上升为制度规定，力度不一样。很有现实意义。

3、关于召开支部大会。第20条对此作出规定，有两个具体问题需要把握。一是参加人数，召开讨论接收预备党员的支部大会，有表决权的到会人数必须超过应到会人数的半数。原来对这项内容没有作出具体规定，各地在日常工作中经常询问。这次修订，对到会人数提出明确要求。（关于这一条，省里的《关于执行发展党员工作程序的若干问题具体要求》提出开会的时候上级党组织要派人到会，进行业务上的指导。这方面基层也基本上都在这样做。）二是票决，在讨论接收预备党员时，原来规定可以采取举手或无记名投票方式进行表决。这次修订明确规定，统一采取无记名投票方式进行表决。我县也一直在这样实行。

4、关于审批权限。第23条对审批权限作出重大调整。原来规定，“县以上党委直接领导的独立单位的党总支和大型厂矿企业、大专院校直属的分厂、分校党总支，经县以上党委授权，可以审批党员”，修订后，这项规定取消了。今后，所有党总支都不能审批预备党员，但应当对支部大会通过接收的预备党员进行审议。同时对于一些较为特殊的基层党委的审批权限，还作出了限制性规定，即乡镇（街道）党委所属的基层党委，也不能审批预备党员。作出这样的修改，主要考虑，一是通过提高预备党员审批权限，充分体现从严治党、严把入口的要求，进一步强化党委的职责和把关作用；二是有利于更好地落实发展党员总量调控的任务；三是适应当前基层党组织设置的变化。这里还要强调一下乡镇党委审批的严肃性，一定要按照第25条的规定，做好党委会会议记录。

5、关于党委审批预备党员后报上级党委组织部门备案。主要考虑是，审批预备党员的职责主要是乡镇（街道）一级有审批权限的基层党委，县一级党委及其组织部门承担着调控总量、优化结构的重要职责。通过县级党委组织部门备案，有利于更好地掌握实行总量调控等情况，发现苗头性、倾向性问题，及时研究解决。这不仅是在规范把关，保证质量方面做工作，也能通过这一环节调控总量、调整结构。

6、关于直接接收党员和追认党员。直接接收党员，党章第5条第六款有明确规定，“在特殊情况下，党的中央和省、自治区、直辖市委员会可以直接接收党员”，《细则》直接拿过来作为第27条，党章明确规定，《细则》进行重申，应该是理所当然。追认党员，中组部在《中国共产党发展党员工作问答》中也作出过解释。这次修订，增加第28条，对追认党员的条件、程序、要求等作出具体规定。把握追认党员这一条，一是要严格掌握；二是要省一级党委批准。

第五章：预备党员的教育考察和转正。规定接收新党员要有预备期，是保证新党员质量的一项重要措施。虽然说已经加入到党组织之内，但是预备党员不能产生船到码头车到站的思想，更不能把预备期当成保险期。在这一阶段，党组织不能放松对预备党员的教育管理。本章从第29条至37条，共9条。这一部分着重说明2条规定。

1、关于转入的预备党员资格的认定。《细则》第35条规定，党组织对转入的预备党员无法认定的，报经县级以上党委组织部门批准，不予承认。这主要是根据从严管理要求作出的规定。有些预备党员在预备期内流动过程较长、流动情况较为复杂，个别的甚至材料不全，基层党组织无法对其预备党员资格进行认定。对于这种特殊情况，基层党组织可以作出不予承认的决定。为慎重起见，这种情况要报县级以上党委组织部门批准，确保这项工作的严肃性。

2、关于转入的预备党员的转正。《细则》第36条规定，基层党组织对转入的预备党员，在其预备期满时，如认为有必要，可推迟讨论其转正问题，推迟时间不超过六个月。转为正式党员的，其转正时间自预备期满之日算起。这是从实际出发作出的规定。随着社会流动性不断增加，预备党员的流动性也在加大。为适应这种新情况，发展党员工作也要与时俱进地对此提出相应措施，既可以使预备党员不因为流动而影响按期转正，又可以使基层党组织和党员有时间充分了解预备党员情况，发挥好把关作用。

第六章：发展党员工作的领导和纪律。保证发展党员质量的责任主要在党组织。本章第38条至第42条，共5条。这次修订，作了3个方面的调整和补充。

1、关于进一步强化发展党员工作的领导责任。对此，《细则》作出了4项明确规定。一是各级党委要把发展党员工作列入重要议事日程，纳入党建工作责任制，作为党建工作述职、评议、考核和党务公开的重要内容。二是市、县党委每半年检查一次发展党员工作情况，省、自治区、直辖市党委每年检查一次。三是各级党委组织部门每年向同级党委和上级党委组织部门报告发展党员工作情况和发展党员工作计划，如实反映带有倾向性的问题和对违反规定发展党员的查处情况。四是重视从青年工人、农民、知识分子中发展党员，优化党员队伍结构。对具备发展党员条件但长期不做发展党员工作的基层党组织，要求上级党委加强指导和督促检查，必要时对其进行组织整顿。以上这四条领导责任，从另一个角度来讲，是给我们做发展党员工作提供了组织保证，让我们做发展党员工作更有底气。

 2、关于进一步严肃发展党员工作纪律。主要包括四个方面内容。一是要求各级党组织对发展党员工作中出现的违纪违规问题和不正之风，进行严肃查处。二是对不坚持标准、不履行程序、超过审批时限和培养考察失职、审查把关不严的党组织及其负责人、直接责任人应当进行批评教育，情节严重的给予纪律处分。三是及时通报典型案例，对违反规定吸收入党的，一律不予承认，并在支部大会上公布。四是对采取弄虚作假或其他手段把不符合党员条件的人发展为党员，或为非党员出具党员身份证明的，要依纪依法严肃处理。这次修订后，《细则》对党组织责任的规定更加全面系统，要求更加明确具体，对相关责任人的不作为、乱作为甚至违纪违规行为的处罚力度加大了。这其中，组织部门的责任尤其重大。

3、关于进一步规范《中国共产党入党志愿书》印制管理。《入党志愿书》是履行入党手续所填写的正式材料，是党组织接收和审批党员的重要依据，也是党员的一种永久性档案材料。加强对《入党志愿书》的管理，是做好发展党员工作的重要手段，也是实行发展党员总量调控的有效方法。中组部曾于2004年对《入党志愿书》进行了修订，2012年进行了改版。在《细则》中对入党志愿书的制定和印发作出规定，有利于增强权威性，更好地发挥《入党志愿书》的应有作用。具体到基层，我们就是要填写好《志愿书》，一个是态度上要严肃，要把填《志愿书》的过程也作为对党员进行教育的一个过程。另一个是填写要规范，发挥永久性档案的价值。

第七章：附则。第43条、第44条，是关于解释权和实施时间的规定，要求也是很明确的。

用了这么长时间，逐章对《细则》重大调整做了讲解，希望帮助大家了解修订《细则》的有关情况，特别是修订的重要环节，了解《细则》的新精神、新规定、新要求，真正落实到工作中去。

章程修订案篇10

委托方(以下简称甲方)：

(签章)

联系人：

联系电话：

受托方(以下简称乙方)：

(签章)

物业管理负责人：

联系电话：

二、物业基本状况：

物业名称：

物业类型：

物业座落：

物业总建筑面积：______方米，其中：已竣工建筑面积______平方米，尚在建的______平方米;按物业类型划分，具体是：①住宅建筑面积，总计______平方米;独立式住宅______幢______套，计______平方米;多层住宅______ 幢______单元______套，计______平方米;8～9层住宅______幢______套，计______平方米;10～20层住宅______幢______套，计______平方米;21～30层住宅______幢______套，计______平方米;31层以上住宅______幢______套，计______平方米;②商务办公用房______幢，层数______，套(间)数______，建筑面积总计______平方米;③商业用房______幢，层数______，套(间)数______，建筑面积总计______平方米;④工业用房______幢，建筑面积总计______平方米;⑤机动车场(库)建筑面积总计______平方米，停车位______个;地面停车库______个，建筑面积______平方米，地面停车位______个;⑥其他用房______处，建筑面积计______平方米。

三、物业管理公共服务费标准(请分类填写)：?

四、物业管理期限：______年______月______日______时至______年______月______日______时?

五、乙方向甲方出示的证件：

1、企业的营业执照，编号：

2、企业的物业管理资质证书，编号：

3、其他有关业绩证明文件：

六、备案时间与备案机关：

备案机关：

(盖章)

备案时间：______年______月______日

说明：

1、乙方持本合同备案表和合同原件及相关证件到物业所在地物业管理主管部门进行合同备案。

2、经备案机关备案的本合同备案表由乙方收执，在进行企业资质年审、企业资质换级时，应连同合同正式文本一并(均为复印件)向物业管理主管部门提交。

3、本合同备案表与合同文本的相关内容应保持一致。

4、业主可向物业管理主管部门查询合同备案信息。

前期物业管理服务合同

第一章　总则

第一条　本合同当事人

委托方(以下简称甲方)：

单位名称：

法定代表人：

注册地址：

联系电话：

受托方(以下简称乙方)：

企业名称：

法定代表人：

注册地址：

联系电话：

前期物业管理是指：自房屋出售之日起至业主委员会与业主大会选定的物业管理企业签订的《物业管理服务合同》生效时止的物业管理。

根据有关法律、法规，在自愿、平等、协商一致的基础上，甲方将______(物业名称)委托于乙方实行物业管理，订立本合同。

第二条　?物业基本状况

物业名称：

物业类型：

座落位置：______区(市)县______路(街道)______号

四 至：东______南______西______北______

占地面积：______平方米

建筑面积：______平方米

委托管理的物业构成细目见附件一。

第三条　乙方提供服务的受益人为本物业的全体业主和物业使用人;乙方参与本物业的竣工验收，并在物业移交接管时，与甲方办理物业管理书面交接手续;本物业交付使用后的质量责任，按国家《建设工程质量管理规定》和《房屋建筑工程质量保修办法》等规定承担。

第二章　委托管理服务事项

第四条　房屋建筑本体共用部位的维修、养护和管理，包括：楼盖、屋顶、外墙面、承重结构、楼梯间、走廊通道、门厅、______。

第五条　共用设施、设备的维修、养护、运行和管理，包括：共用的上下水管道、落水管、垃圾道、烟囱、共用照明、天线、中央空调、暖气干线、供暖锅炉房、高压泵房、楼内消防设施设备、电梯、中央监控设备、建筑物防雷设施、______。

第六条　附属建筑物、构筑物的维修、养护和管理，包括道路、室外上下水管道、化粪池、沟渠、池、井、自行车棚、停车场、______。

第七条　共用绿地、花木、建筑小品等的养护与管理、______。

第八条　附属配套建筑和设施的维修、养护和管理，包括商业网点、文化体育娱乐场所、______。

第九条　公共环境卫生，包括公共场所、房屋共用部位的清洁卫生、垃圾的收集、清运、______。

第十条　交通与车辆停放秩序的管理、______。

本物业管理区域内的业主、物业使用人在本物业管理区域的公共场地停放车辆，停放人应与乙方签订专项合同。

第十一条　维护公共秩序，包括安全监控、巡视、门岗执勤、______。

前款约定的事项不含业主、使用人的人身与财产保险和财产保管责任，乙方与业主、使用人另行签订合同的除外。

第十二条　管理与物业相关的工程图纸、住用户档案与竣工验收资料、______。

第十三条　协助组织开展社区文化娱乐活动。

第十四条　业主和物业使用人房屋自用部位、自用设施及设备的维修、养护，在当事人提出委托时，乙方原则上应接受委托，但收费由当事人双方协商。

第十五条　对业主和物业使用人违反业主临时公约或物业使用守则的行为，针对具体行为并根据情节轻重采取报告、规劝、制止、______等措施。

第十六条　其它委托事项：

1、在本物业保修期内代为保修的，费用由保修责任人承担;

2、________________________________________________;

3、________________________________________________ 。

第三章　?委托管理服务期限

第十七条　?委托管理期限暂定为________年(不超过3年)。自________年________月________日________时起至________年________月________日________时止。合同期满或业主委员会成立与业主大会所聘的物业管理公司签订物业管理服务合同生效时，本合同自然终止。

第四章　双方权利义务

第十八条　甲方权利义务

1、在业主委员会成立之前，负责制定《业主临时公约》，让购房人订立物业买卖合同时，对业主临时公约予以书面承诺，并在与购房人订立的买卖合同中有包含本合同的内容;或负责让购房人与乙方签订《前期物业管理服务协议》及其附件《物业使用守则》和《房屋装饰装修管理协议》，并将其作为房屋租售合同的附件;物业竣工交付使用时，负责向购房人提供房屋质量保证书和房屋使用说明书;

2、审定乙方拟定的物业管理方案;

3、检查监督乙方管理工作的实施及制度的执行情况并每年进行一次考核评定;并将管理情况报物业管理主管部门备案;

4、审定乙方提出的物业管理服务年度计划、财务预算及决算报告;

5、委托乙方管理的房屋、设施、设备应达到国家验收标准要求;

在保修责任内，如存在质量问题，按以下第________种方式处理：

[1]甲方负责返修;

[2]委托乙方返修，支出全部费用;