市区财政体制改革十篇

市区财政体制改革篇1

一、体制运行基本情况

实行分税制度改革后，市级对区级财政制定的政策为：核定区级收支，暂借给区级一部分税源，在此基础上确定区对市属于定补区（或上解区），暂借税源在以后的年度里按照比例市级要逐年收回。

二、体制运行中取得的成效

(一）分税制改革促进了各级政府理财观念的转变，形成了各级政府共同支持企业发展的合力。老的财政体制下，各级政府只关心本级财源企业的发展，在支持企业时要先看是不是本级企业。而新的财政体制下，市、区政府各司其职、各负其责、各得其利，树立了“不求所有、但求所在”的理财观念，全力为辖区内所有企业服务，在中小企业担保、小煤矿改造资金、科技三项费用等资金的使用上，对任何类型的企业都能够支持，形成了市区利益共同体。

（二）建立了财政收入稳定增长的机制。市区实行分税制后，极大的调动了区级政府征收的积极性，财政收入呈稳步上升的趋势，从近几年的一般预算收入对比可以看出，200*年一般预算收入只完成n万元，200*年一般预算收入完成n万元，比200*年增长n万元，年均增长n%，财政收入稳定增长的机制初步建立。

（三）财政实力增强，财政支出规模不断扩大，为国民经济和社会各项事业的健康发展提供了有力的财力保障。

1、200*年一般预算支出只完成n万元，200*年一般预算支出完成n万元，比200*年增长n万元，年均增长n%。

2、财政对农业、科技、教育和社会保障支出的投入年均递增n%，200*年总计达到n万元，保证了教师工资的发放和社会保障等各项事业的发展。

3、重点支出得到保证。

(1)市区自实行分税制后，我区对城区基础设施投入逐年加大，仅200*年，用于城区道路建设、乡镇卫生院改扩建、中小学危房改造等重点建设项目资金总额就达到3000万元。

(2)人员支出增加，在200*年调整津贴工作中，我区克服了财政供养人口多的实际困难，及时兑现了行政机关规范津贴的增资部分，金额达到n万元。

三、体制运行中存在的问题

在充分肯定分税制改革成绩的同时，也应清醒地看到，现行的财政体制改革仅仅是朝着理顺政府间财政体制关系的方向迈出了一大步，由于受制于上级政策的限制和自身财政困难的影响，市区分税制财政体制还有很多不完善和不规范的地方，突出表现在：

（一）事权和财权划分不明确。

区级政府财权的确定必须以其事权为基础。但是，目前我区政府的财权往往与其所承担的事权并不完全配套，影响了区级政府积极性的充分发挥。其次是由于目前我国正处于改革时期，各项事业管理体制、劳动人事制度、社会保障制度以及政府机构等都经常发生调整变动，引起区级政府结构发生变化，导致其与财权不配套。

（二）收入划分不尽合理，尚不规范。

1、市区实行分税制后，市财政虽然暂借给区级政府一部分税源，但这些税源自200*年后，就每年都要由市财政按比例扣回，使区级财政收入每年都要短收一部分。

2、实行分税制后，市级财政与区级财政之间的收支范围发生了很大变化，在新的体制下，为了维持市本级财政的正常运转，市里将辖区内的n户纳税大企业的税源上划，作为市本级的固定税源，只留给区级政府一些纳税小企业及零星税种，导致区级财政没有足够的税源去征收。

3、纳税属地划分不清，使区级财政收入减少一部分。我区内的一些纳税重点企业，税务登记在××区，但由于其总公司在其他区县，税收征缴却不在××区，例如××厂的生产销售都在××区域内进行，但是其总部××公司设立在××区，其税收征缴由××区负责征收，使我区收入减少。

（三)转移支付补助过低。

1、转移支付的力度不大且不稳定。由于我区收入总量小，区级每年新增的税收收入有限，用于弥补自身增支都非常困难，可用于补助乡镇的财力微乎其微，对乡镇的转移支付只能依靠上级，但是转移支付中专项拨款比重偏大，一般性转移支付比重较小且数额不确定，影响了下级预算的统筹安排及重点工作的运转。

2、对农村转移支付补助低。近年来，区级对农村的文化、教育、医疗等方面的投入不断加大，但是市里对我区农村转移支付的补助基数，是在200*年的基础上确定的，市本级对区级的转移支付金额，已不能满足我区农村社会发展的需要，尤其是在农村中小学取暖、五保户、独生子女费方面的补助金额低。

（四）产业结构单一。

我区财政收入和财力增长趋缓、财政困难的原因主要是我区财政供养人口多，经济总量小、基础薄弱，财政缺乏非煤企业支柱财源，对煤炭、焦化、电力等企业的依赖性比较强，我区的财政收入中有n%靠上述企业征收，而这些企业受国家宏观政策和市场因素的影响又比较大，抵御风险能力小，如果煤炭市场疲软，会对我区的财政收入造成很大影响，将使我区财政收入减收一半以上。

(五)刚性支出大。

我区财政供养人口多，人员支出大。200*年在调整津贴工作中，我们克服困难，及时兑现了津贴的增资部分，但是市本级对我区的补助金额仅为n万元，其余的要由区级承担。七煤集团在辖区内下放教师的接收，200*年“两高”工作的验收，在很大程度上使我区财政出现缺口，具初步测算需要n万元。

四、解决问题的建议和方法

完善财政体制的目的就是要充分发挥财政体制杠杆作用，建立促进区域经济加快发展的激励机制，充分调动区级政府增收节支的积极性，努力提高基层机关事业单位职工工资发放和政权正常运转的保障水平，通过财政体制创新促进全面建设小康社会目标的实现。按照要求，我市分税制要从以下几个方面进行不断完善和创新。

(一)财权与事权相结合的原则。

区级政府承担的事权结构不仅决定了它所需要的财政收入的数量，而且还决定着它所需要掌握的财政收入的具体形式。其原因在于，财政不但是政府筹集资金的工具，而且是其对社会经济进行宏观调控的重要手段。区级政府履行自己的职能既需要相应的资金，又需要运用税收等财政收入形式对社会经济生活实施调控。所以，根据“财权与事权相结合”的原则，在确定区级财政和管理体制，划分市区两级政府的财政收支范围时，不仅要考虑区级政府所承担的多少，而且要考虑其事权的结构。只有这样，才能合理调整市与区财政分配关系，在调动区级发展经济和增收节支积极性的同时，使区级政府有权支配其自身的财权和财力，保障其职能的顺利实现。

(二)加大转移支付力度。

逐步建立完善的转移支付制度，加大财政均等化转移支付力度。市区实行分税制后，区级政府的事务增多，财政支出也呈逐年上升趋势。我区与××区、××区相比，属于经济发展落后区，工业基础薄弱，税源征收少，地区间财政收入不平衡，属于“吃饭”型财政，难以开展其他工作，近年，随着城市东延，省市对我区基础设施投入增大，致使区级相应匹配的资金也增加，使我区财力难以应对，需要在完善转移支付中加以解决，要通过加大转移支付逐级实行财政均等化分配，缩小与其他区之间的贫富差距，压缩专项转移支付额度，增加一般性转移支付资金，使之真正成为调节地区收入差距的有效手段。

(三)加强财源建设。

在市区实行分税制财政体制框架下，区级更要注意财源建设工作。一要坚持把发展作为财政工作的第一要务，克服把公共财政建设与支持经济发展对立起来的观念，坚持“生财有道、聚财有度、用财有效”的方针，学会运用财税杠杆为企业的自我发展、自我创新创造更加公平、开放、宽松的环境，在促进全区经济快速稳定发展的基础上，壮大财政实力。二是要不断巩固提高现有支柱财源，发掘和培植后续财源。要加大招商引资力度，大力发展非煤产业，加大对高新技术产业的培植力度，充分运用财政有限的资金，积极支持个体私营经济的发展。三是要严格依法纳税，加强征管，堵塞跑、冒、滴、漏，确保财政收入的稳定增长，加强预算外资金管理，增强区级财政实力，推动财源建设。四是要牢固树立经济财政观，遵循经济运行规律，从根本上解决税收增长的快与慢、多与少、供与求的问题，促进财政与经济的协调发展。

五、对下一个体制改革的建议

无论采用什么类型的财政管理体制，在划分收支范围时，首先应根据区级政权的事权结构划定其财政支出范围，核定出这些支出项目所需的资金数额，然后再从财政收入中确定相应的项目及其数额，作为区级财政的收入范围。所以我们认为，在下一个体制中，应该做到以下

（一）按属地关系划分税源。

1、新的分税制财政管理体制既要保持原有的利益分配格局，又要科学划定税源，在财力分配上既要保证区级自我发展的空间，又要有一定的发展紧迫感，要保证区政府具有一定的经济调控能力，要将区域内的非国有企业，作为区级财政收入的固定税源，要在市级暂借税源到期后，归区级征收。

2、近年来，我区加大了招商引资的工作力度，一些重点企业相继投产使用，按照市区分税制的文件精神，新上招商引资企业的税收全部归区级所有。但是，市里政策调整，将税收超过n万元的企业，收入重新核定，市本级与区级5：5分成，使我区税收减少很大一部分，所以我们希望，辖区内新上的招商引资企业的税收，无论金额多少，都要归区级所有。

（二）合理划定支出。

由于我区是农业大区，城市基础设施差，财政供养人口多，区级财政收入少。所以我们希望，市财政在今后的工作中，要充分考虑到我区刚性支出不断增加，财政面临很大压力的基础上，给予区级政府财力方面的支持，尤其是对我区四个乡镇要加大转移支付力度，以保证区乡两级政权的正常运转。

市区财政体制改革篇2

关键词：省直管县；财政体制；改革

中图分类号：F812.2 文献标志码：A文章编号：1673－291X（2011）05－0087－02

2009年6月，财政部了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，明确提出了在2012年底前力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。这次改革不仅是财政管理层次的调整，更是进一步深化行政体制改革的前奏，是一次大规模的权利和利益的再分配。因此，我们应认真分析其利弊得失，趋利避害，促进经济社会健康发展。

一、省管县财政体制改革的主要原因

1.县乡财政困难。在现行的分税制财政管理体制下，县（市）一级的财权与事权不对称，财政供养人员过多，县乡政府债务沉重，资金调度困难，很多县（市）要依靠省财政的转移支付才能维持政府的正常运转。县乡财政困难为省管县财政体制改革注入了动力，通过减少财政和行政层级来降低行政成本、缓解县乡财政困难已经成为一种广泛共识。

2.市管县财政体制的弊端。我国目前实行的市管县体制是1982年以来逐渐形成的。市管县体制对于县域经济发展起到了一定促进作用，但随着改革的深入，市管县的财政体制产生的矛盾越来越多，已经不适应县域经济进一步发展的需要。首先是经济利益的矛盾。产生这个矛盾的主要根源是地级市的经济实力不够雄厚，属于“弱市强县” 型财政，加上有些地级市管辖的县数量多、人口多、面积大，市带县带不动，市对县的经济社会发展很难有大的倾斜、扶持和帮助，相反甚至要依靠县的贡献来投入市区建设，县域财富向地级市日趋集中，很多比较穷的地级市事实上成为县域经济的“抽水机”，出现了“市刮县”、“市挤县”的现象。其次是城乡关系的矛盾。市管县体制本质上是“重城市、轻县乡”的行政管理体制，在加快城市发展的同时，却抑制了县乡的发展。在这种体制下，地级市的工作重心一般都放在城区而不是县乡，市级财政侧重于市区的发展，县乡地区容易出现“营养不良”，地级市为了中心城市的发展，往往截留所辖县的资金，导致城乡差距越拉越大，三农问题积重难返。

3.通过财政体制改革带动行政体制改革。我国现行的行政管理体制为五级，即中央、省、地市、县和乡，而国外发达国家一般都采用三级行政管理体制。我国行政管理体制过多造成我国行政成本过高、财政养人过多和行政效率低下，不利于我国经济又好又快的发展。我国实行省管县财政体制改革的核心，就是要减少财政管理的层级，实行中央、省、市县三级财政管理体制，实现财政体制的扁平化。通过财政体制的扁平化来带动行政体制改革的扁平化，实行中央、省、市县三级行政管理体制，实现政府机构的精简，降低行政成本，提高行政效率。

二、省管县财政体制改革的影响

1.对县域经济的影响

省管县财政体制改革的主要目的就是要促进县域经济的发展，促进城乡和谐，加快城镇化进程。因此，省直管县财政体制改革对县域经济的影响总体是有利的。从长远发展来看，实行省直管县财政体制改革后，加大了中央、省对县的财政转移支付力度，增强了县域经济的财力。随着各种经济和社会管理权下放到县，增强了县级政府的调控能力，激发了县域经济发展的活力，有利于发挥县级政府的积极性，促进县域经济发展。改革后由于减少了财政的管理层级，将会降低行政成本，提高资金使用效率。同时，对深化行政管理体制改革，减少行政层级，提高行政效率，也有着深远的意义。

从近期看，省直管县财政体制改革对县域经济的不利影响有四点值得关注。一是这次改革只是对县级财政管理权限的扩大，而不是全部经济管理权限的下放，更不是行政管理和社会管理权限的全部下放，即地市仍然是县的上级。这就形成了县级政府有两个“婆婆”的局面，既要往省里“跑”，又要往市里“跑”，导致政府体制内部运转的不协调，甚至会产生矛盾和冲突，使县级政府无所适从，影响行政效率。二是对于一些“强市弱县” 型财政的地方，财政体制改革后，中央、省对县级财政支持不会有大的增加。相反，地市级政府会出于自身利益的考虑而不增加对县级政府的财政投入，使这些财政弱县面临财政困难，县级政府会有“今不如昔”的感觉。三是随着县级政府管理权的扩大，可能会带来县级政府投资冲动，造成县域开发“遍地开花”和“无序建设”，使生产过剩，资源浪费，不利于转变经济发展方式。四是实行省直管县财政体制改革后，我国大部分省级政府管理县（市）较多，管理幅度过宽，管理难度加大，可能导致管不过来，使县级政府的监督和约束出现一定程度的失控。

2.对市域经济的影响

省直管县财政体制改革对市域经济的影响总体是不利的。第一，对于一些“弱市强县” 型财政的地方，由于改革后市所辖的县财政绕过了市，县财政归省里直接管理，市财政失去了集中县财力的权力，使这些比较穷的地市雪上加霜，出现财政困难。第二，改革后原先由市级审批审核的经济管理事项将被上收到省或下放到县，市级经济管理权限将大大削弱，整合资源的能力将大大减小，宏观调控的能力水平将大大下降。第三，改革后中央、省安排的资金和投资项目会优先考虑到县域，重点支持县域经济的发展，不利于市域经济的发展。第四，改革后省直接对县的财政管理，必然带来省直接对县的行政管理和社会管理的逐步变革，权限的变动、职能的交叉、利益的重新分配，会给市级政府带来各种摩擦，从而降低行政效率；第五，随着省管县行政管理体制改革的不断深入，地市与县的地理界线将会越来越明显，改革后地市只管它的几个区， 使市域经济发展空间变小，必然会限制市级税源、财源的增加，不利于市域经济做大做强，不利于市域经济对各县的辐射带动，不利于区域性中心城市的培育。

三、省管县财政体制改革的对策建议

1.要坚持因地制宜，稳步慎重推进，不搞“一刀切”。因为我国区域面积比较大，是一个经济发展不平衡、多民族的国家，因此省直管县财政体制改革不能搞一刀切。各地要根据经济发展水平、基础设施状况等有关条件，确定改革模式、步骤和进度。已经全面实行改革的地区，要密切跟踪改革进展，进一步规范和完善。正在进行试点的地区，要总结经验，加快推进。尚未开展试点的地区，除民族自治地区外，要尽快制定试点方案，积极推进改革。

2.要坚持科学规范、合理有序，进一步理顺省以下政府间事权划分及财政分配关系。要按照分税制财政体制的要求，依法明确省、市（地）、县的职责权限，同时明确省、市（地）、县的收入支出范围。首先，省级财政要强化区域财力调节作用，实行省对县（市）的“五个直达”，即：资金直达、分配直达、指标直达、结算直达、报表直达；省级财政要在保证市县既得利益的基础上，加大对市县财政的指导和支持力度，调整和规范省、市、县之间的财权和事权关系，扩大县级管理权限，加大对财力薄弱县的支持力度，缓解县乡财政困难。其次，市级财政在省县之间要起到桥梁和纽带作用，继续承担对县级财政的指导、支持和监督职责；在力所能及的情况下，对所辖县（市）财政困难继续给予帮助。最后，县级财政要充分利用良好的外部环境和经济发展的自，努力争取中央、省、市各级政府的支持，用足用好上级扶持的资金，用足用好改革赋予的各项政策，提高财政资金的使用效率和行政效率，激发县域经济发展的内在动力，壮大县域经济；县级财政要积极、主动配合省、市级财政做好有关改革工作，增强自我发展、自我约束意识，认真落实财政改革各项措施，提高财政管理的科学化、精细化水平；县级财政要建立起民主的决算预算机制，架构起县级公共财政体系，靠自身努力来积极缓解县乡财政困难。

3.要建立与省管县财政体制改革相配套的监督管理机制，避免省级财政管理半径激增造成的“管理真空”问题。一是要实行省对县财政预算审查制度，从源头上加强对县级财政的指导、管理和监督，全面掌握县级财政基本情况，指导县财政管理与改革工作，促进县级财政科学、合理安排预算。二是要建立科学的省对县考核指标体系，客观评价县级财政运行情况和努力程度。三是要建立科学的省对县激励性财政机制，采取超收返还、以奖促增、以奖代补等多种激励方式，激发各地缓解县乡财政困难的内在动力。四是要加强财政管理信息化建设，加快“金财工程”建设步伐，构建省级与市、县的财政信息化网络，强化财政管理的技术手段，提高财政管理水平。

4.要坚持积极稳妥、循序渐进，妥善处理收支划分、基数划转、地方债务等问题。要清理地方政府的债务，一些应当由中央财政和省财政负担的公共事务，比如说，义务教育欠债，粮食大县欠债，应当由中央财政和省财政负责清理和偿还。要尽快完善转移支付制度，取消配套做法，建立激励和制约机制，做好转移支付法律、法规的细化和完善工作，堵塞现有漏洞，使今后的转移支付工作的各个环节有法可依、顺畅执行。

总之， 省直管县财政体制改革是为进一步理顺财政分配关系、促进县域经济发展、缓解县乡财政困难而进行的重大改革，也是一项涉及利益格局调整的重大举措，各级政府要统一思想、加强领导、统筹谋划、周密部署、稳健操作，密切关注改革中出现的新情况、新问题，加强调查研究，及时完善，确保改革积极稳妥地推进。

参考文献：

[1] 贾康，阎坤.完善省以下财政体制改革的中长期思考[J].管理世界，2005，（8）.

市区财政体制改革篇3

【关键词】 省直管县 财政 改革

改革开放初期，为解决当时行政体制与经济发展要求不相适应而建立的“省一市一县”的三级行政区划；但随着改革开放的深入和社会经济的发展，“市管县”体制的缺陷逐渐显现，出现了“小马拉大车”、“市刮县”等不适应经济发展的问题。为了发展壮大县域经济和城乡统筹发展，为了减少行政层级和提高行政效能，中央提出“省直管县”体制改革的任务。

改革内容为“三项不变，五项到县”，即市县既得利益、市对县的支持、债权债务不变。五项到县改革内容主要包括：收支划分、转移支付、财政预决算、资金往来、财政结算。

1. 贵州省推行省直管县体制的可行性分析

1.1贵州市场经济的不断发展和完善

2011年全省生产总值5701.84亿元，比上年增长15.0%。其中，第一产业增加值726.22亿元，增长1.2%；第二产业增加值2334.02亿元，增长20.7%；第三产业增加值2641.60亿元，增长14.2%。我省市场经济不断发展，社会主义市场经济体制不断完善。市场在资源配置中的基础性作用日益凸显，政府不再是配置市场资源的主体，需要从竞争性的市场领域退出，不再承担“运动员”和“裁判员”的双重角色，转而将其主要职能集中在提供市场信息、制定市场规则、维护市场秩序等公共服务的层面。

1.2贵州交通网的日益完善

我省交通通讯等公共基础设施有了极大的改善。铁路方面以贵阳为中心，黔桂铁路、川黔铁路、贵昆铁路、湘黔铁路四条铁路干线贯穿贵州，营运里程达1400多公里。另外，很多快速铁路都将经过贵州，不仅使贵州的经济将更上一个台阶，同时贵阳也将跃升为部级的交通枢纽。公路通车里程从11.3万公里增加到15.8万公里，其中高速公路从678公里增加到2023公里。省内河航道里程33600多公里，航运量300多万吨。民用航空已然开通，贵阳龙洞堡大型机场在1997年建成通航，二期扩建将于2012年底完工。便捷的交通大大地缩短了省与县在时间、空间和心理上的距离，为我国政府行政层级的减少提供了良好的服务基础。

1.3电子政务的迅速发展

在贵州，联接党政机关各级各部门的电子政务内网网络平台以初具规模；同时，以省政府办公厅为中心节点，以电子邮件系统（电话拨号）为传输枢纽连接全省9市、州、地，90%政府部门政务信息传输网络也形成。另外，电子政务外网以建设，电子政务在我省得到广泛应用。在积极建立电子政务的同时我省注重信息规划和安全措施的建设，建立了网络化的防病毒系统、入侵检测系统、安全审计系统等。电子政务的发展为我省建立省直管县提供了管理基础，为我省省管县提供了更方便，更快捷，更直接地掌握和管理县域各类问题提供了可能性。

2. 贵州省管县财政体制改革的难点问题

2.1行政管理体制与财政管理体制相冲突

实行省直管县财政体制改革后，我省的行政管理体制仍是采取省管市，市管县，但财政管理体制则是省直接管理县。市级失去了对县级财政管理权，由于缺乏行政管理体制改革的配套跟进，市级仍然履行对县级的行政管理权。这就造成了事权与财权的不对称，影响了现有的行政管理方式、权限和格局，给市县政府之间带来一定摩擦。实行财政“省直管县”后，市级的财权架空，无疑会影响到行政管理权的实施。省、市、县三级政府运行方式、工作方法、规章制度等还不能完全适应新的管理体制。我省实行省直管县，大都是在财政上“省直管县”，而在行政关系依然是市管县，市县财政平行对省级财政，除部分事权直接下放到县以外，其他的人事管理权或绝大部分事权仍实行省管市、市管县体制。出现人权、财权、事权管理不一致，使市、县各级政府产生摩擦。

2.2横向协作问题

从短期看，由于市管县形成的地级市与县长期存在的领导与被领导、协商合作与竞争发展等关系。从长期看，由于市管县在我国具有悠久的历史传统，逐步形成了特定的地理、风俗、族群等区域。如：黔东南州、黔南州及铜仁地区——围绕生态环境保护和资源开发，加快发展特色食品、民族药业、林纸一体化、特色农产品加工等绿色产业和水电、特色矿产资源加工，省管县以后，该地区地级政府是否继续支持这些民族企业发展以及省级财政拨款是否到位，都将影响甚至改变其的发展。

2.3省对县的“鞭长莫及”和县级政府可能出现的“山高皇帝远”的难题

我省省直管县后管理的辖区将由9个地级行政区增加到13个市辖区、7个县级市、56个县、11个自治县、1个特区，80多个县级行政区划单位。这样便导致了我省级管理范围扩大，管理半径延长，导致管理不到位的问题产生，给我省省级财政增加一定的压力和难度。

2.4管理机构和人员问题

尽管省直管县改革并不取消地级市，省还要设立相应机构管理县，县扩权后必然也要增设部门，在机构、人员及职位配置上都存在比较大的改革动力，但全省省直管县改革涉及众多个地级市，每一个地级市改革又牵涉到很多的干部， 如此多的干部安置特别级别高的干部的安置，还有众多机构和职位的处理，影响之大可想而知绝不容小视。省直管县改革不仅保留地级市大多数机构和人员，又要增设省级管理机构、人员和职位，还要扩大县级权力，将造成机构、人员膨胀和人民群众财政负担。

2.5“省直管县”财政体制与其它体制之间的矛盾问题

主要体现在以下三个方面：一个矛盾是“省直管县”财政体制和经济管理体制之间的矛盾。另一个矛盾是财政体制与行政管理体制之间的矛盾。以上两个方面的矛盾将导致市县谈判势力的不对等，最终可能出现各种各样的“市卡县”现象，改革的效率将大打折扣。第三个方面的矛盾是“省直管县”财政体制与《民族区域自治法》之间的矛盾。由于实施“省直管县”财政体制所依据的法律层次低于《民族区域自治法》，而《民族区域自治法》中自治州的权限又和“省直管县”财政体制的要求有一定的冲突，现阶段“省直管县”财政体制改革对此采取了回避的办法，即民族地区暂不实行改革，维持原来的“市管县”财政体制，但这又会带来两套管理体制并行的新矛盾。

3. 改革难点的政策建议

3.1明确划分省和市、县的事权

首先，要建立与事权相对应的财政体制，以事权确定财权。在财政上实行省直管县，要求合理界定省级政府与县级政府的事权，因为，只有把事权划分清楚了，才能调整和规范省与 县的收支关系，建立健全与事权相匹配的财税体制。其次，稳步推进转移支付法制化、规范化和科学化建设，加大一般性转移支付力度，完善过渡期转移支付办法，从根本上解决基层财政困难问题。最后，要根据各地区经济发展水平因素，对市级财政管理采取适当的灵活政策。市对县帮扶能力强的地方，市级事权可适当扩大；对改革过程中市级财政收 入受到较大影响的地方，省级财政可以酌情予以一定补助。

3.2要注意调动市、县两个层面的积极性

在推行省管县财政体制过程中，特别是在财政体制与行政体制的矛盾未得到有效解决之前，应注重调动和发挥地级市和县（市）的积极性，既不影响中心城市与地级市的发展建 （下转第211页）

（上接第207页）

设，又使县域经济 和农村经济社会发展迈新台阶。在改革过程中，不但要注意协调“省直管县”体制中县（市）同原上级市之间在利益关系、工作程序等方面的协调，减小体制变动两级财政和行政的负面影响，还要防止县乡政府短期逐利行为，避免改革试点出现一放就乱的情形。

3.3建立横向协作机制

在县级之间、地级市与县级之间建立起上下统一、横向协作的工作运行机制，以确保地方经济、产业、城镇建设等发展。我们要从体制上打破行政壁垒和各自为政的局面，下决心消除限制行政区域之间要素自由流动的制度性根源。要按照区域经济和产业发展、城镇建设的要求，建立健全县级之间、地级市与县级之间横向协作机构，明确权责，加大经费、人才、管理等方面的支持力度，确保其在区域经济和产业发展、城镇建设中发挥重要作用。要积极创建横向协调发展综合试验区，加强县级之间、地级市与县级之问的横向协作，形成试验区与辐射区区域互动、优势互补、共同发展的良好格局。同时通过立法明确培育区域问、产业间统一市场的各种鼓励措施，引导资本、人力和技术资源在区域间、产业间合理流动，防止区域经济和产业统筹发展中的短期行为，力戒区域间、产业间争夺资源、资源重复配置、重复建设、竞争盲目无序等行为，使区域经济和产业合作在法律制度安排的引导下有效地推进。

3.4精兵简政，解决机构和人员问题

要把省直管县改革与转变政府职能结合起来，压缩、合并和取消有关领导机构和事业单位，减少机关行政人员和事业单位人员，充实基层，改变高层人才过多、基层人才过少，高层和底层人才严重不对称的现象，确保各级政府全面履行好自己的职能。要将编余干部分流，或送到党校和行政学院储备与学习，或鼓励他们积极投身到市场经济大潮中，推动当地经济社会发展。值得一提的是，无论将来是否划小省区，都应以采取上述措施、精兵简政为前提。

3.5破解“省直管县”财政体制与其它体制之间的矛盾

破解“省直管县”财政体制与经济管理体制之间的矛盾：破解这一矛盾需要让“省直管县”财政体制与经济管理体制相吻合，也就是说需要经济管理体制作相应调整，也要实行“省直管县”，特别是在土地、项目审批等权限上做到市县平等，对于跨区域的项目则由省级政府协调即可否则就不可能杜绝市县掣肘情况的出现； 破解“省直管县”财政体制与行政管理体制之间的矛盾：破解这一矛盾需要让“省直管县”财政体制与行政管理体制相吻合，也就是说行政管理体制也要实行“省直管县”，市县政府之间的行政隶属关系将消失，取而代之的政府层级则是市县平行的《宪法》架构；破解“省直管县”财政体制与《民族区域自治法》之间的矛盾：虽然说推行“省直管县”财政体制改革依据的法律层次低于《民族区域自治法》，现阶段的“省直管县”财政体制改革对此采取了回避态度，但是民族地区的自治县的选择权也因此被剥夺。我们建议，不妨采取民族区域自治县人大投票等方式由其自行决定是实行“省直管县”还是实行“市直管县”财政体制，然后再尊重其选择即可。不过可以肯定的是，一旦理顺了相关法律关系，“省直管县”财政体制改革必然会最终扩大到绝大部分民族区域。

（贵州省教育厅高校人文社会科学研究自筹经费项目，项目编号：10ZC031）

参考文献：

[1] 楚明锟 崔会敏 周军.从“市管县”到“省直管县” 的体制转型分析[J].商丘师范学院学报 ， 2011-1月.

[2] 黄海涛.直管县财政体制促进县域经济发展 管理方略完善[J].财政研究， 2011第9期.

[3] 贵州省财政厅关于实行省直管县财政改革意见的通知，2009-06-30，

[4] 薛艳桃.贵州省电子政务建设研究，

2010-01-21，.

市区财政体制改革篇4

关键词：财政体制改革 省直管县 株洲

2010年，湖南省在全省推行“省直管县”改革，此次改革是继1994年分税制改革后又一次体制重建，株洲市醴陵市、攸县、株洲县、茶陵县、炎陵县5县均列入其中。改革实施以来，效果如何，对各级财政收支、经济造成哪些影响，存在哪些问题，株洲国库展开了专题调研。

一、“省直管县”基本情况及主要措施

（一）基本情况

此次，株洲市纳入改革的5个县，2009年，人口总量282.59万人，gdp总量502.41亿元、财政总收入34.14亿元，分别占株洲市人口、 gdp、财政收入总量的73.82%、49.06%、31%，人均gdp、人均财政收入低于株洲市平均水平8972元、1669元。5县中株洲县、茶陵 县、炎陵县gdp总量在全省122个县(市)区 (不含长株潭城市群“两型社会”建设五大示范区)中分别位列66位、70位、112位，属落后贫困县。

（二）改革的主要措施

此次改革的核心内容包括“省直管县”财税体制改革和收入分享改革两个方面。

1、“省直管县”财税体制改革。与浙江、湖北、吉林等各省相似，即对财政体制的制定、转移支付和专款的分配、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等财 政管理的各个方面，全部实行省对县直接对接，地级市与县(市)在财政管理体制上相互独立,同时保留了市对县市财政业务指导、工作衔接和监督管理等职能。

2、收入分享改革。包括分享税种及基数核定。分享税种可以概括为“两分两调两放”6个字。“两分”即分享增值税、营业税。将除湖南中烟公司和华菱集团的增 值税继续作为省级收入以外，其他行业增值税地方25%部分，改为省与市县按25：75分享；将除高速公路和铁路建安营业税及属于省级的铁路运营营业税继续 作为省级收入外，其他省属企业营业税与原属市县营业税，改为省与市县25：75分享；“两调”，即调整所得税、资源税分享范围。将原属省级的省电力公司、 省经济建设投资公司、财信控股等企业所得税地方40%部分下划市县，按省与市县30：70比例分享，并改变跨市县企业所得税分配办法，实行总分支机构按比 例缴纳。将资源税原省与市州按50：50比例分享调整为省与市县按25：75；“两放”，即下放土地增值税和城镇土地使用税。将原省市县按50：50比例 分享土地增值税和城镇土地使用税下放市县，增量部分省财政不参与分享。二是核定基数。以2009年1-10月的实际完成数加后两个月推算数，作为增值税、 营业税、资源税、土地增值税、城镇土地使用税以及新下放的企业所得税等税收基数。

二、改革取得成效

（一）省与县对接，财政资金运转效率提高

改革前，除了大部分一般性转移支付和少数专项转移支付直接分配到县市，其余都需要通过市级财政再分配，使得一些上级往来资金不能及时拨付到县。改革后，县 财政的资金调度由省财政直接划拨到县，减少了划拨资金的中间环节，各种财力性转移支付资金基本能够按时间进度划拨到位。5-7月，改革5县共计接收上级往 来资金8.1亿元，同比增长11.42%，若剔除“两税”返还数，实际增长244.68%。上级转移资金到位及时，县财政对公共领域投入明显增强，对支持 新农村建设，提高农民保障起到了积极作用。5-7月，改革5县办理财政支出13.69亿元，增长36.92%，占到1-7月支出总额的45.08%，其 中：交通运输、科学技术、公共安全、农村环境保护、医疗卫生、城乡社区事务同比增长均在50%以上。2010年二季度，5县农民人均收入3970元，同比 增长15.7%，较2009年同期上升5.9个百分点，增收538元。

（二）部分税种下放，县级一般预算收入增加

改革后，市不再参与县税收分成，省将土地增值税、城镇土地使用税全额下放给县（市），同时把原省与县五五分成的资源税再下放25%给县市，株洲市县级一般 预算收入增长。5-7月，县级一般预算收入17.94亿元，同比增长51.52%，月平均入库5.98亿元，较改革前月平均多收1.88亿元，增长 45.85%。1-7月，县级一般预算收入34.42亿元，同比增长30.87%(见表1)，其中：土地增值税、城镇土地使用税、资源税同比分别增长 83.89%、44.89%、72.39%。

(三)省级财力壮大，省级财政调控能力增强

此次改革，将增值税地方25%部分，地方营业税改为省与市县25：75共享，虽然在已实行改革的省份中最低，但依然大幅度提高了湖南省省级收入份额。 1-7月，株洲市共计上划省级收入5.55亿元，同比增加3.26亿元，增长70.15%(见表1)，较2009年同期上升68个百分点。其中，5-7 月，省级增值税、营业税分别入库0.65亿元、1.45亿元，同比分别增长550%、752.94%，共计增收1.83亿元，占到1-7月省级增收额的 56.13%。省级财力增加，按照改革精神，省将把增量资金更多投入到欠发达县市，这将对实现我省公共服务均等化、城乡区域协调发展起到很强的促进作用。

(四)省、市双指导，县级财政管理水平提升

改革后，省里的很多会议、培训班直接开到县级，使县里了解各种财政信息更及时、更全面，对各种财政政策的理解和掌握更加到位；同时保留了区市对县市财政业 务指导、工作衔接和监督管理等职能，市里的重要会议、重大改革县级财政也都参与。省与市双重领导与帮助，大大提高了县级财政管理人员业务素质和工作水平， 对提升5县财政管理水平起到了积极作用。

三、目前改革存在的问题

（一）市县收入质量下降，产业结构调整压力大

此次改革省将土地增值税、土地使用税下放给县市，将增值税地方25%部分、营业税作为省与县(市)共享收入，这种“分享主体税种，下放土地管理税种”方 式，导致地方政府更加注重契税征管、非税收入的挖潜、土地交易市场的盘活等，使地方收入质量进一步下滑，同时更加依赖于房地产市场发展，产业结构调整压力 加大。1-7月，株洲市地方税收收入24.05亿元，占全市地方财政总收入的45.36%，较2009年同期下降4.2个百分点，其中：市、县级增值税、 营业税12.21亿元，占地方财政总收入比重的23.03%，较2009年同期下降4.3个百分点。土地增值税、城镇土地使用税、契税、国有土地使用权出 让金收入7.7亿元，占地方财政总收入的14.52%，较2009年同期上升10个百分点，多增6亿元。二季度，5县市全社会固定资产投资额123.78 亿元，增长60.2%，较2009年同期上升8个百分点，而高新技术产品增加值2.3亿元，同比仅增7.8%。

（二）部分县市财力减弱，改革促经济发展作用不明显

省直管改革，减少了管理层次，目的是增加县级财力，扩大县级管理权限，从而推动县域经济发展。但从目前情况来看，部分县市财力不增反降，改革促经济发展作 用不明显。截止7月末，5县中株洲县、茶陵县、攸县财政库存余额同比分别下降51.6%、19.62%、13.88%，共计减少1.3亿元。2010年二 季度，5县（市）实现地区生产总值248.53亿元，同比增长14.8%，总量占全市生产总值的47.56%，较2009年同期下降2个百分点，增幅较株 洲市总水平低0.7个百分点，较2009年同期下降0.8个百分点。

    1、部分改革配套措施未实施，省对县扶持有限。改革后，省级财政管理单元由原来的14个增加至93个，管理幅度是改革前的6.42倍，管理单位剧增，管理 事务增加，加上改革涉及面广，很多改革配套管理措施目前尚未落实，部分县可自主支配财力减少。一是全省“两税”返还暂停。仅此一项5县共计较2009年减 收5900万元，下降39.33%；二是按新体制核算1-4月县级600万净调入资金8月仍未到位；三是省对县支持并没有发生实质性改变。改革后，省直拨 资金效率提高，但转移资金绝大部分是专项的转移支付，只是在原来设区市应得的大蛋糕里，由省里直接拨付给县，并没有把蛋糕加大。

2、市帮扶县积极性削减，贫困县获上级扶持减弱。改革后，虽然省明确提出鼓励市级继续对县市给予支持和补助，株洲市政府也表示将继续按照2009年标准给 予县支持，但从实际情况来看，在各项改革配套方案不明朗时，市对县支持进度有所放缓。如，2009年，株洲市政府提出“农民用水，政府买单”农村水费改 革，当年市财政对5县补助农村水费改革支出1020万元。改革后，截止7月底，市财政对县农村水费改革补助支出为0。

3、收入基数重新核对，部分县市收益受损。“省直管县”改革一个重要的工作环节是核定收入基数，是以2009年前10个月的实际完成数加后两个月收入数 (后两个月收入测算数按前10个月月平均收入的1.24倍计算)确定改革后的收入依据和省财政转移支付的拨付指数。这一方案显然不利于2009年基数较低 县市。如，茶陵县属于老少边穷县, 以采掘、建材、冶炼、铸造为四大支柱产业。在前两年，茶陵县受冰灾、金融危机、落实环保等政策因素的影响,关、停了一些冶炼、造纸企业，再加上落实各项优 惠政策办理退库，增值税等主体税种连年减少,2009年增值税减收35.48%，尤其港澳和外商企业和私营企业减少幅度较大，分别达44.15%和 56.56%。以2009年增值税减收35.48%的基数核定改革后的增值税收入数，增量部分则进行调整，基数核定后，茶陵将减少收入900万元。

(三)市级调控能力减弱，市本级财政收支矛盾突出

近年来，为加快“两型”社会建设步伐，株洲市加快了城市基础设施建设，政府债务规模大幅扩大，偿债压力明显加大，2010年市本级需偿还政府债务规模达 33.35亿元。旧体制下，市本级不但掌控了自身财力，同时库存中还包含着中央、省对县转移支付资金的一部分及县上缴收入，市财政可调剂资金较充裕。改革 后，省直接对县拨付资金，县不再向市上缴收入，部分税种分享比例变化，市财政掌控资金减少，资金调剂能力明显减弱，收支矛盾突出。截止7月末，市本级一般 预算收入12.01亿元，同比增长8.75%，较2009年同期下滑5个百分点，一般预算支出28.75亿元，增长81.7%，较2009年同期上升60 个百分点，市本级库存余额6.1亿元，同比下降47.27%，较年初减少9.8亿元。

四、相关建议

（一）加快“省直管县”体制建设步伐

一是建立健全省、市、县财政网络体系建设。以做到省、市、县既实现数据共享，确保工作联系和沟通顺畅，又降低行政成本，提高工作效率；二是尽快完善改革配 套政策。财政体制变化、收入分享改变，各项原有制度已不适应新体制要求，必须尽快完善、出台新的配套政策方案，以保证改革顺利进行；三是优化支出结构，落 实对困难地区的扶持政策，提高一般性转移支付比重，增加基层财政的可支配财力，解决县乡财力不足问题；四是完善市、县、区激励机制，安排一部分资金，把资 金与地级市管理省直管县的工作成绩结合起来，安排一部分资金，把奖金与省直管县自力更生、落实各项省级政策结合起来，通过激励制度的设计，鼓励地级市与改 革县(市)建立利益联结关系，帮助县（市）级政府发展经济，鼓励县（市）级自力更生、自我发展，促进县域经济的迅速发展；五是逐步实现完全“省直管县”。 建立完全的省直管县体制，既包括财政方面的省直管县，也包括社会事务和干部人事方面的省直管县，因为只有把事权划分清楚了，才能调整和规范省与县的收支关 系，建立健全与事权相匹配的财税体制，从根本上保证省直管县的持续健康有序运行，避免由于财权、事权不统一，而造成的内部运转的不协调。

(二)以改革为契机，做大做强县级财力

一是县财政积极对上衔接，全力争取支持。“省直管县”改革中明确提出要加大对困难地区的支持力度。县级政府要把握这一利好政策，积极争取上级资金和项目支 持，增加地方财政力。在省直管扁平化管理体制下，省级管理幅度过宽可能产生辐射递减以及在体制改革过渡可能产生衔接不畅等问题，地方政府应超前计划，积极 研究省委、政府已经出台和即将出台的各项扶持政策，把握上级动向，通过多种途径主动加强对上衔接，积极推介县域特色资源和产业，努力引入省级资金和优质项 目，以此拉动县域经济发展，促进地方税收增长；二是强化税收征管。加大财税征管工作力度，坚持大税小税一起抓，正常收入和清理欠税一起抓，税收、基金一起 抓，实施全方位监管，确保实现的财政收入全部清缴入库；三是加大招商引资力度。新体制，将原属省级的电力、石化、冶金、有色四大行业增值税，重点工程营业 税、金融保险税以及其他省属企业营业税下划。地方政府要抓住这一重点，优化投资环境，集中全力引进一批骨干税源企业，同时加快金融业发展，在良性互动中， 以获取更多税收。

(三)紧密市区联系，促进市区财源建设

改革后，各市区要重新定位设区市功能，要突出“经济区域”原则，打破市区界限，切实做好区域经济发展规划，共同促进市区财源建设。一是大力培植区级财源， 形成多层次、多产业、多所有制、多区域的稳定的财政收入增长点，以保证区级财政正常运转和城乡社会事业协调发展，同时区经济要主动融入市经济发展圈范围， 不搞重复建设，优化区域经济布局；二是市要充分发挥龙头作用，以中心城市的辐射力和吸引力来带动城乡经济一体化的发展，通过城乡结合，条块结合，内外结合 来组织开展各地经济活动，特别是在交通网络建设方面，要注意城乡统筹兼顾，形成辐射市区以外乡村的交通网架，为推进城乡一体化发展打下基础，从而促进区域 经济发展；三是依托长株潭经济一体化发展，利用三市合力，引进新型产业，壮大特色产业，加快地方财源建设。

参考文献：

[1]2010，《湖南省财政体制改革收入管理和基数核定办法》

市区财政体制改革篇5

关键词：财政体制改革；财政支出结构；公共财政框架

中图分类号：F810．2文献标识码：A

文章编号：1000-176X(2009)03-0094-06

1978年以来的经济改革，使中国从传统的计划经济逐步转向了市场经济。回顾30年来财政体制的制度变迁，可谓丰富多彩。改革以来的制度变迁并非仅仅是对改革前制度的否定，制度变迁是连贯的，路径依赖决定了30年来的财政体制变革必然带有强烈的渐进性质，一方面体现了由地方财政部门推动的诱致性变革，另一方面中央政府的强制性推动具有重要的意义。公共财政是适应社会主义市场经济的财政管理模式，是财政体制改革的目标，也是市场经济转轨的重要组成部分。

一、财政体制改革的演进逻辑

（一）财政体制的改革进程

1．改革前的财政体制――重工业优先发展战略下的“统收统支”的财政体制

1978年以前，中国实行的是高度集中的“统收统支”财政体制，即地方几乎所有的税收和利润都上缴给中央，然后中央按其批准的各省、市、自治区的支出计划下拨，国家控制全部经济活动。国家选择了重工业优先发展的战略，以实现中国的工业化和现代化。政府不但要负责企业的日常财政收支工作，还要负责资金筹措和使用的有关工作，这种财政管理体制作为计划经济体制的重要组成部分，内生于重工业优先发展的赶超战略[1]。

2．1980―1992年的财政“分级包干”制――体现为“让利放权”的财政改革探索

1978年党的十一届三中全会揭开了中国改革开放的序幕，党和国家的工作重点转移到了经济建设上来，各层面的经济体制改革快速推进，财政体制也进行以“让利放权”为特征的改革。对农民的让利体现为实行联产承包责任制，除交公粮外，收入归自己，调动了农民的积极性；对企业实行利润留成制，企业自主支配财力的能力提高，增加了职工的收入；对地方也实行了“分灶吃饭”和大包干体制。

3．1994年开始的分税制财政体制――分权的现代财政运行机制的改革

推进分税制是我国建国以来规模最大、范围最广、内容最多的一次财革。这是在经过多年的理论研究和实践探索，并借鉴市场经济国家做法的基础上，结合我国的实践而进行的一次分权改革尝试。分税制的改革主要是明确划分中央和地方的利益边界、规范政府间的财政分配关系。具体内容主要是“三分一返”，即根据财政与事权相结合原则，合理划分中央与地方的财政支出范围，地方财政主要负担本地区政权机关运转以及本地区经济、事业发展所需的支出；按照税种划分收入，明确中央与地方的收入范围；分设中央和地方两套税务机构；建立中央对地方的税收返还制度和过渡期转移支付制度[2]。

4．政府与市场、政府与公众关系的重新界定――公共财政体系的构建

随着财政理念的不断进步和财政改革的深入，1998年政府正式提出了公共财政的概念，并确定为今后财政改革的目标和方向。公共财政体系是在分税制基础上的构建，是在分税制基础上对财政体制的进一步完善。构建公共财政，意味着两个基本面的重新定位：一是政府与市场的重新定位，重新划定其行为边界，政府应当从竞争领域退出，把主要精力放在其职责范围内的事情；二是政府与公众的重新定位，政府应当把民生问题放在首位，致力于提供更为完善的社会养老、医疗、就业、基础设施等公共服务。

（二）财政体制改革的演进逻辑

1．体现为趋理化的变革理念

近30年的财政体制改革，总体来看表现为由公共权力促进国家的经济发展到公共权力保障社会的公平正义。其基本理念体现为趋理化改革，改革要建立一种理性化的关系和模式，整个改革进程就是展示理性思辨的过程。改革之中的让利放权和分权，其目的一是要在各级政府之间建立一种更合理、更规范的财政关系，二是要在政府和企业之间建立更加符合经济发展规律的关系；公共财政思想的确立和体制的推进，是要在政府和普通百姓之间建立更加体现公平和正义的关系。正如总理所说：“一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它,会从中看到,不仅是经济的发展,而且是社会的结构和公平正义”，这正是财政体制改革理念的精髓所在。

2．体现为渐进式的变革方式

从财政体制改革的方式来看，总体来说体现为内生于经济体制改革的渐进式改革，体现为由渐进的制度改革累积所推进的诱致性创新。但有两点是非常重要的：一是在不同地区并不均衡的诱致性制度安排下，在制度累积的临界点和接近临界点，中央政府推动的强制性财政制度变迁具有关键性的意义；二是在整个财政制度变迁中，地方政府的强烈参与同样具有重要的意义。一方面，地方政府在每一阶段上，对中央确定的财政总体框架下的内容进行积极完善，另一方面也在财政体制的某些方面进行自主创新，为整体财政体制的变迁提供一些借鉴。

3．体现为市场化的变革路径

从财政体制的变革路径来看，主要体现为市场化改革，具体来说包括以下三点：

（1）财政角色的转变：从主导经济运行到调控经济运行。

传统计划经济体制下的财政是国民经济活动的枢纽，在某种程度上主导着经济运行。财政直接控制着国有企业的资金运行情况。国有企业的固定资产投资来源于财政直接拨款，与这种资金投入体制相对应，财政也必然要肩负起管理和监督地方国营企业资金运用的职责，以便保证自己所筹措和投入的资金能够尽可能发挥最大的效用。同时，国营企业的盈利也绝大部分上缴财政。因此，国有企业几乎所有财务活动都纳入了财政的范畴，成为财政的重要组成部分，对企业的主导意味着对整个经济运行的主导，这是计划经济条件下财政的主要特征之一。

市场经济体制下的财政是重要的经济调控手段，对经济运行起着保障作用。一方面通过财政政策干预经济的运行，另一方面也通过财政支出纠正市场失灵，向居民提供非市场化的公共产品和公共服务。市场经济条件下，财政也不再承担主导经济运行的任务。就经济转轨过程而言，财政的职责可以简单描述为如何实现财政自身从主导经济运行到调控经济运行的转变，如何推动经济体制由计划向市场的转轨，如何确保这一过程中经济的稳定持续增长，如何弥补市场经济体制的不足。财政体制演进、财政政策取向与经济运行绩效、政府社会管理绩效之间，存在着深刻的互动关系。近30年财政体制改革的历史，也是财政部门角色变迁的历史。

（2）中央与地方财政关系的转变：由中央对地方的非均衡财政索取到建立相对规范的财政模式。

从1980年实行“划分收支、分级包干”的体制到1994年分税制改革，中央与地方的财政分配关系不断调整。计划经济时期，中央对地方采取了非均衡的财政索取模式，如对东北老工业基地地区实施过度索取，东北地区对国家的发展做出巨大的奉献。1994年按税种划分中央税、地方税、中央与地方共享税，建立地方和中央两套税务机构，分别征管。2002年起，实施所得税收入分享改革。除少数特殊行业或企业外，绝大部分企业所得税和全部个人所得税实行中央和地方按比例分享。这一阶段财政体制的改革使得中央与不同省市、自治区建立了相对平等的财政关系，尽管1994年分税制改革时仍保留了维持原体制刚性和既得利益的税收返还和过渡期转移支付制度，但分税制毕竟建立了一种相对平等的中央与地方财政关系的框架，使得未来能够在这一框架下不断对中央与地方的财政关系进行规范和完善。

（3）财政与企业分配关系的转变：从对企业的完全控制和区别对待到企业的自主发展和一视同仁。

近30年的财政体制改革，通过一步一步的让利放权，打破了计划经济下财政的统收统支和对国有企业的完全控制，逐步建立起了企业自我发展、自我约束、自我激励、自负盈亏机制，财政不再直接干预企业的运行。1994年进一步取消国有企业与非国有企业（不包含外资企业）在所得税方面的差别，统一按33%税率征收，取消各种包税办法，取消对国有企业的调节税。2002年开始，省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构，实行中央与地方管理权限和范围分开，国有资产管理层次分开，政企分开，所有权和经营权分开，在部分企业试行国有资本经营预算制度。启动和扩大增值税转型改革试点。2007年，新《企业所得税法》实施，规定内、外资企业所得税税率统一为25%。这是改革开放30年来，企业所得税税率首次实现“一税同企”，标志着政府与不同所有制的企业之间建立了基本平等的关系[3]。

二、公共财政体系框架的构建模式

尽管30年来的财政体制改革取得了丰硕的成就，初步建立了适应市场经济的财政体制框架，但仍存在一些问题，需要不断通过改革来进一步完善。这些问题主要包括以下一些方面：收支划分仍不尽合理，部分县乡政府财政比较困难；政府与市场的边界还有待于进一步廓清，财政支出结构需进一步完善；地区间的财政能力差距日益扩大，财政转移支付还不是很规范，还不能充分发挥缩小地区财政能力及居民收入差距的作用；财政民主化还仅限于人大代表和部分专家参与，普通百姓参与的渠道还很少；行政费用支出增长较快，浪费现象还广泛存在，缺乏法律硬性标准和监管主体，等等。这些问题都需要通过完善公共财政体系来逐步解决。

公共财政体系建设不仅仅是财政支出结构的改变，是一项以调整财政支出结构为主的系统工程，是包括财政收入、财政支出以及财政政策在内的整体运行格局的根本性变革，其内容涉及到政府职能转变、财政体制、税收制度、预算管理制度、财政政策等各个领域的全方位改革。笔者提出如下一些观点：

1．公共财政体系建设的几个观点

（1）1994年以来的分税制改革尚不足以成为公共财政体系建设的框架和标准，财政体制改革还需进行战略性的推进，而不是适应性的调整。从目前财政运行中的矛盾和问题来看，主要是体制性的，应急性政策无力从根本上消除矛盾，继续深化改革是惟一的出路。目前的财政体制还不具备长期的稳定性，其本身还不适合作为公共财政体系建设的标准，而应该是公共财政建设的一部分。因此，需要从战略的高度来推进公共财政体系的整体设计，从财政透明化、法制化、民主化等方面保障财政体制改革纳入正确的轨道[4]。

（2）财政体制存在的问题已经成为社会的焦点和深化社会改革的障碍，深化财政体制改革应成为今后5―10年推进行政体制改革的前行步骤。目前的一些社会矛盾集中于财政体制问题，特别是财政支出的结构不合理，运作不透明，缺乏法律硬性约束，缺乏民主参与，转移支付不规范，人们难以公正分享改革成果等。财政体制已经成为影响政府的公信力，影响社会的公正和谐，影响民生幸福指数，影响社会改革进一步深化的重要因素，成为社会的焦点。因此在今后几年推进行政体制改革的过程中，特别是在强化政府的社会公共服务职能，加快政府由经济建设型向服务型的转变的过程中，推进公共财政体系建设应成为首要目标。

（3）深化财政体制改革，暨公共财政体系的建设是今后一段时期经济体制转轨中最关键、最艰巨的部分，需要政府更多地强制推动。目前由计划经济向市场经济的转轨过程中，很多领域的改革已经到位或基本到位。如中小国有企业已基本改制完毕，绝大多数的大型国有企业已经实现了股份制改造，政企关系已经比较规范。而财政体制的改革尽管已经取得了很大的成绩，但由于直接关系到各地区、各部门的利益，其制度变迁的路径依赖性更强，既得利益者将选择强化现存制度的惯性。因此目前的财政体制距离社会主义市场经济的要求还有一定差距。下一阶段的财政体制改革，暨公共财政体系的建设，将是经济体制转轨中最困难的部分，需要中央和地方政府的合力推进。

2．公共财政体系框架的构建

笔者以为，目前和今后一段时间公共财政体系框架的构建应包括三个基本层面：

第一个层面是需要深化改革，完善现有制度的内容，包括规范政府对竞争领域经济运行的干预、深化财政预算制度改革、调整财政支出结构等。规范政府对竞争领域经济运行的干预也是推进政府职能转变和完善市场经济的过程，是公共财政建设的前提；深化预算制度改革包括众多的内容，是公共财政建设的核心，主要包括部门预算管理、公用经费使用、项目库管理、国库集中支付、政府采购、政府收支分类改革等。预算管理改革从1998年即开始全面推进，已经取得了很大的成绩，构成了公共财政建设的基础。目前正在推进的政府收支分类改革具有深远的意义；调整财政支出结构是要将更多资源投向民生领域。

第二个层面是需要在未来几年内重点推进的内容，包括基本公共服务均等化财政框架、主体功能区财政框架、省管县财政框架。这三项内容都是近些年来提出的新的执政理念和操作政策。基本公共服务均等化是要通过财政的保障对不同经济发展水平的区域提供大体相等的基本公共服务；主体功能区政策是将所有地区分为四个不同的类型，生态环境保护将成为限制开发区和禁止开发区的首要目标，政策推进需要财政的大力支撑；省管县是通过减少行政层级，增强县级财政的实力，支持“三农”的发展。

第三个层面是保障财政运行的内容，包括财政法制化、财政民主化和财政透明化。这“三化”用来规范财政的行为方式和保障财政的健康运行，是公共财政建设的重要方面。财政法制化是要将一切财政行为纳入到法制框架内，最大限度避免受个人的干预，变“人治”为“法治”；财政民主化是要让广大人民有途径参与到财政运行中去，对于财政预算、财政支出结构等方面广泛发表看法，提出意见，参与决策；财政透明化是把整个财政运行（涉及国家机密除外）完全暴露在阳光下，打造财政的“玻璃钱柜”，让广大人民明白财政的钱是如何花的。具体内容详见图1。

三、深化财政体制改革，构建公共财政体系的推进路径

1．财政支出应进一步向公共服务领域倾斜，并推进建立以基本公共服务均等化为指导思想的公共财政体系

市场经济条件下，在财政支出结构调整中，财政支出要逐步退出竞争性经济领域，财政的职能应当从经济建设型财政转向公共服务型财政，从而集中更多财力用于社会保障、公共卫生、公共教育和职业培训、公共救济体制、公共安全、基础设施等方面，以缓解社会矛盾，保持社会的稳定和安全。特别要通过转移支付方式，增加农村地区、落后地区的公共建设投入，缩小城乡之间、地区之间由于财政收入差异而造成的地区转移支付能力的差异，因为这种差异最终将会导致农村居民、落后地区居民、低收入阶层获取收入能力的持久性下降。通过社会保障预算，统筹社会保障事业，增加社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系的资金投入。尽可能多地安排对低收入人群、贫困人口的转移性支出，缓解低收入者与中高收入者之间的收入差距。

政府提供的公共服务的另外一个问题是，不同区域之间、城乡之间、不同社会群体之间提供的基本公共服务不均等，影响了社会的公正。如未能建立起覆盖全国的社会保障体制，农村大部分地区还没有建立社会养老制度、农村的新型合作医疗制度与城市是两种体制、不同地区的教育投入差别甚大，等等。要通过完善财政支出结构不断推进基本公共服务的均等化，目前要重点解决农村公共服务缺失，与城镇的公共服务不均等的问题，在农村社会保障、义务教育、新型合作医疗和社会救助方面，进一步加大投入，解决起点不公平的问题。

2．推进主体功能区建设步伐，将其纳入公共财政框架

主体功能区的建设对于公共财政体系的建设具有特别的意义。中国的欠发达地区主要在西部，而一些西部地区正是生态环境脆弱的地区，不适合大规模进行工业开发和建设。长期以来，我们把西部生态环境脆弱地区与其它地区一样主要进行经济发展指标的考核，地方政府也把主要精力用于经济建设，生态环境成为次要指标。地方政府从考核指标出发，可能会牺牲环境发展经济，其结果是一方面生态环境没有得到切实的保护和恢复，甚至更加恶化，另一方面受自然条件所限，经济也难以真正快速发展。尽管长期以来通过财政转移支付等多种手段也对西部生态脆弱地区给予了大力的支持，但由于缺乏一个从理念到具体操作的规范性框架体系，这种支持一方面是不充分的，另一方面其使用效率也是难以得到保证的。中东部区域中，也有一部分承载着区域生态安全等职责的地区，不适合大规模工业开发。

如果把这部分不适合大规模工业开发的地区明确定位于限制开发区或禁止开发区，则其发展就纳入了规范的框架之中，生态环境成为对地方政府考核的主要指标，用于生态环境保护和公共服务的财政支出纳入到国家及省级公共财政体系之内，地区的发展就有了保障，区域的发展也将更加协调。

3．加快省管县工作的推进，提高政府转移支付的效率

省管县的模式尽管还存在一些问题，但已被证明是提高转移支付效率、增强县乡财政能力的有效途径，是改革的方向所在。“省管县”有两层含义：一是政府管理体制上的“省管县”，包括人事权、审批权等；二是财政意义上的省管县。目前省管县工作已经在一些省市开始试点和推进。如辽宁对省管县工作实施了“对进入全国综合实力百强县的县(市)，赋予其省辖地级市的经济管理权限”。这种做法属于政府管理体制上的省管县，是从经济强县开始推进“省管县”工作。而财政困难的“贫困县”对这一管理体制更加期待，应加快推进贫困县财政意义上的“省管县”工作，即由省直接对贫困县编制预算，直接进行收入划分，直接进行转移支付、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等工作，增加县级留利，扩大对县的转移支付，将更多的公共资源投向农村。省管县工作由于减小了中间环节，将极大地提高转移支付的效率，有利于促进农村地区经济社会的快速发展。在推进省直管县的同时，加大“乡财县管”的推进，逐步建立财力向基层倾斜的财政管理机制，解决部分基层县乡财政困难的问题。

4．努力推进政府机构改革，降低行政管理费的比重

各级政府机构应进一步进行政府职能转换，降低行政管理费的比重，提高各级财政社会保障支出、抚恤和社会福利救济支出在财政总支出中的比重，实现由“吃饭财政”向“公共财政”的转变。

健全行政绩效考核制度，明确政府消费的责任主体。建议把行政费用占GDP和财政支出的比重、公务员人均行政费用和行政费用增长率等作为行政费用的控制指标，列入政府工作计划和报告，纳入官员政绩考核范畴，以激发和保护政府官员节约和用好公共资源的积极性，形成既注重行政结果，又注重行政成本的政绩考核体系和赏罚分明的约束和激励机制。增加地方政府降低行政成本的内在动力和外部压力，以改变“不计成本”的行政浪费观念。

完善财政管理体制，增强预算的刚性约束。政府部门应严格执行预算，预算经人大批准后政府不应该也无权随意改变，目前预算执行弹性化和容易变通的特点是导致行政费用居高不下的重要原因。此外，一些地方政府还存在较多的预算外资金，在财政不透明和缺乏监督的条件下，预算外资金来源的广泛性、使用的随意性和隐蔽性等特点容易导致政府发生浪费行为。应把预算外资金全部纳入政府预算控制，形成统一的政府预算，杜绝大笔公共财政资金体外循环和随意支配。实现预算收支程序的法律化和法律责任明确化，促使地方政府在预算的约束下配置和运作公共资源，降低预算外资金所占比重。

5．推进财政透明化、民主化、法制化的工作，完善公共财政体系

改革开放以来，我国财政透明化、民主化、法制化工作已经取得了很大的成绩，但距离公共财政的要求还有很长的路要走。目前的财政预算还只向人大代表公开，不向民众公开。普通百姓无法比较详细了解财政资金究竟被花到了什么地方，不知道这些钱花的效果如何。政府预算作为财政的主要载体和核心内容，上涉国计，下及民生，关乎最广泛的公共利益，不对普通百姓公开是讲不出道理的。因此，政府预算应向全社会公开，政府预算草案编制完成后，应当通过互联网等各种媒体公之于众，广泛征求社会公众意见，而不是仅仅征求人大代表和专家意见。预算经人大批准后，应当使社会公众能够看得到、看得清预算。

通过法律规范各级政府的财权和事权，哪些项目由国家、省级政府开支，哪些项目需由市、县级政府开支，其权力和责任都需在法律上加以明确，以避免财政支出的随意性和扯皮现象。应该从政府的职能，特别是提供公共产品这一基本前提出发，按照公共产品的层次性来规范各级政府间的事权及支出范围。对许多需要各级政府共同承担的事务应按照支出责任和受益程度的大小确定各级政府负担的开支比例，并以转移支付的方式将资金归集到承担具体事务的政府。

通过法律规范转移支付，增加有利于均衡地区财力的一般性转移支付所占的比重，减少专项转移支付和其它机动转移支付所占的比重，使转移支付更加规范。应增加公式拨款所占的比重，并通过法律来控制。美国、日本等国家以公式拨款的法律能控制70%以上的财力，是值得我们借鉴的。采用因素法进行政府间的转移支付将是一个必然的选择，应选取一些不易受到人为控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客观性因素，如人口数量、城市化程度、人均GDP、人口密度等作为实施转移支付的依据。为了增加收入的积极性，可再增加收入努力因素。总之以公式化的形式确定各地区的转移支付额，可提高转移支付的透明度、可预见性和客观公正性，规范了各级政府之间的财政关系，减少了人为因素的影响，提高了财政管理的科学化程度[5]。

四、结 语

总体来看，财政体制改革仍将呈现渐进改革性质，但已进入了加速改革阶段。财政体制改革的深化，标明了中国改革开始进入新阶段。从我国经济体制改革的总体来看，财政体制的改革仍需渐进推进，不可能一蹴而就。但毫无疑问的是，从现在开始，财政改革将进入加速期。2008年3月，总理对中外记者说，“接下来这5年,我要下决心推进财政体制改革,让人民的钱更好地为人民谋利益”，表明了中央推进财政体制改革的态度。而财政体制改革的深化，也标明了系统性配套的综合改革的开始。130年前,以财政制度创新为标志,美国政府革故鼎新,开始步入著名的“进步时代”。而今,总理的坚定承诺让我们有理由期待,中国的“进步时代”正渐行渐近。

参考文献：

［1］ 胡书东．经济发展中的中央与地方关系［M］．上海: 上海三联出版社，上海人民出版社，2006 ．29．

［2］ 刘尚希 ,邢丽．中国财政改革的历史与逻辑［C］．强国之路――中国改革步入30年［M］．海南:中国经济出版社，2008．127-129．

［3］ 李晓西．财政体制改革30年回顾与思考［N］．中国改革报，2008-04-02．

［4］ 吕炜．我国财政改革中几个全局问题的思考［J］．财贸经济，2003,(8):27-28．

市区财政体制改革篇6

【关键词】 财政；省直管县；改革；扶贫；陕西省

十以来，以同志为核心的中央领导集体，专门针对扶贫工作进行多次调研走访，提出了一系列高屋建瓴的扶贫战略和要求，强调要“想尽一切办法推进扶贫工作”，我国的扶贫任务进入攻坚阶段。

一、财政省直管县体制改革的提出和效能分析

促进县域经济发展是扶贫的核心，随着市管县体制不利于县域经济发展的各种弊端的出现，时任国家总理的在2005年农村税费改革工作会议上提出，“具备条件的地方，可以推进省‘直管县’试点。”同年5月，党的十六届五中全会强调，要“优化组织结构，减少行政层级，条件成熟的地区可以实行省直管县财政体制”。从此，省直管县财政体制改革在全国范围内绝大多数省份迅速展开试点。

1、财政省直管县体制改革是我国发展县域经济的重大举措

财政省直管县的根本目的就是化解县域财政困难，促进县域经济长效发展。一方面，财政省直管县有利于统筹城乡，把以往优先于地级市的资金或资源，统筹安排到更需要财力支持的县（县级市）。另一方面，财政省直管县有利于提高县域税收收入，将原本要上交地市级的税收收入“留下来”，增强自身的资金实力，保证财政支出。

2、财政省直管县体制改革顺应了现代管理学中的扁平化管理趋势

扁平化结构形态是现代社会普遍推崇的一种新型管理模式，目前，在我国这个大型的行政组织体系里，主要实行的是两种地方财政层级结构：一种是“省-地（市）-县（市）”三级体制，即市管县财政体制；另一种是“省-县（市）、地市”二级体制，即省直管县财政体制，且三级地方财政体制是主导形式，这不符合现代行政组织管理的扁平化理念。而财政省直管县的二级体制是扁平化理念的践行。

3、财政省直管县体制满足了新时期市场经济发展的财政分权要求

财政分权是相对于财政集权而言的，在财政省直管县体制语境下，意味着省级政府赋予县级政府一定的财政权，保证县级政府在财政支出和收入方面的的自主划分。陕西省将地市级的财政权力下放给直管的县以来，县级政府领导层的魄力得到展示，能力得以发挥，以往的依赖和“等、靠、要”思想逐步消除，更多的地方呈现出生机勃勃的景象。

4、财政省直管县体制有利于政府职能转变

一是财政经省直管后，原先由地市级处理的相关事务变为县级负责，县级政府不得不提高决断力和业务能力，加强干部队伍的培训，提升干部队伍的整体素养。二是县级财政由省级直接管理，增加了省级财政管理幅度，使原本事务繁杂的省级政府不可能事无巨细，因此，省级政府抓大放小、整体谋划、统筹发展的职能增强。

二、陕西省财政省直管县政策呈现的特点和问题

陕西省自2006年开始试行财政省直管县体制以来，总体上呈现出以扶贫为主，以及与扩权强县相结合的特点，取得了巨大的成就。但是在改革过程中出现了一些新的问题。

第一、县（市）成为省直管后，增加了很多的财权，但是，有些县（市）为了尽快做出成绩，往往把资金用于投入少、见效快的项目，打造政绩工程，而忽视科教、文卫、社保、环保等公共服务产品的建设。同时，有些县（市）为了跟相邻县（市）进行所谓的形象比拼，建造一些功能类似的公共设施或服务产品，形成资源浪费或恶性竞争。

第二、表面上看，财政省直管县是极具意义的放权革命，县级财政与市级财政有了平等的地位。然而，在实际的执行过程中，却产生了各种负作用力。例如地市级政府因省直管县财政改革丧失了一部分财政来源，颇有怨言，于是有些时候故意刁难、拖延县级行政事务的办理，使县级政府不得不花费大量的精力修补两级政府的关系。这无疑会挫败县级政府的积极性，破坏财政省直管县改革的初衷。

第三、学术界一些学者提出：一个省直接管辖的县（市）最合宜的数量是40个。显然，在我国现存行政区划下，只有海南、宁夏、青海等寥寥无几的省份勉强达到标准。而且，省直管县改革后，省级财政管理的幅度会更大，工作量会更多，更加违背了学术界的科学界定。

三、深化财政省直管县体制改革，凸显扶贫攻坚新生机

1、扩大试点范围

从财政省直管县体制改革的发展历程来看，它已经不是一个全新的事物，已经在很多省份取得了成功、积累了经验，已经逐渐转变成为较成熟的改革内容。就陕西而言，陕西省完全可以将现有的21个扩权强县的县级单位列入省直管序列，并考虑将更多的财政省直管的县赋予行政管理权，实现“财政+行政”式完全意义上的省直管。

2、大胆调整行政区划

陕西对比全国多数省份，地级市偏少，管辖的区域却较大，如果将神木、华阴、韩城、杨凌等强县（市）实行全面的省直管，并合并周边县（市），升级为设区地级市，形成新的区域经济中心，不仅可以整合优势资源，带动周边县（市）经济发展，而且可以减少省级管理幅度，提高行政效率。

3、建立监督协调机构

建立以省政府牵头、在省财政厅设办公室的监督协调机构监督转移支付资金和专项资金的使用情况，协调县（市）间的关系，加强邻县（市）的区域合作。对于资金使用合理、效果明显的县（市），进行适度的奖励；反之，压缩一定权限，给予相关领导相应行政处罚。

4、因地制宜，继续发挥地级市的作用

财政省直管县体制改革动作用还比较大，例如宝鸡、汉中等。所以，所有省直管的县完全抛开地级市的作用自行出路还不现实，大多地级市还需要继续发挥应有的功能，领导所辖县（市）寻找经济增长点，增加财政收入，提高人民生活水平。

5、勇于创新

一方面，陕西要利用“省直管县”改革的契机，对于极度贫困、生态环境恶劣的贫困县，在“生态立县”的基础上，加大合理利用贫困县的自然资源的力度，通过工业带动、科技兴县，为制定县域发展战略找到切入点，最终实现“生态立县、工业强县、特色富县、科技兴县”。另一方面，通过移民搬迁工程和加大基础设施建设特别是交通设施建设投入力度，实现群众生产生活方式的根本改变，在更多的人口脱贫的基础上，提升生活质量。

总之，在全面建成小康社会的进程中，只有多管齐下、广辟思路，发挥好财政省直管县体制改革的优势，才能更快更好、有质有量的完成“两个一百年”的奋斗目标，使中华民族更加坚毅地屹立于世界民族之林。

【参考文献】

[1] 孙亚刚.云南省贫困地区“省直管县”财政体制改革风险研究[D].云南财经大学，2012.17-21.30-31.

[2] 和文涛.“省直管县”财政体制对市级财政的影响及对策[J].财政金融，2012.8.9.

[3] 尚鹏.“省直管县”财政体制改革对湘西自治州发展的利弊分析[J].经济研究导刊，2013.34.93-95.

市区财政体制改革篇7

当前，中国的地方行政层级设置存在着两级制、三级制和四级制等三种形式。其中，两级制只存在于直辖市的城区，实行直辖市-市辖区两级制，市辖区是基层地方政府。三级制主要有四种情况，直辖市-县（郊区）-乡（镇），省（自治区）-设区的市-市辖区，省（自治区）-县（自治县，县级市）-乡（镇），省（自治区）-自治州-县级市。四级制主要有两种情况：省（自治区）-设区的市-县（自治县、郊区、县级市）-乡（民族乡、镇），省（自治区）-自治州-县（自治县、县级市）-乡（民族乡、镇）。在上述三大类行政层级中，四级制属于具有主导性地位的普遍形式。此外，在现行地方行政管理体制下，市辖区、县级市之下设有街道办事处作为派出机关，少数省（自治区）在县之上设有地区（盟）作为派出机关，这些派出机关具有准行政层级地位，它们在事实上承担着一级政府的管理职能。

那么我们知道的是，现在我们正在执行的财政“省管县”和“乡财县管”，其实是把我们现在的四级财政并成了两级。而行政层级的再划分，却遥遥无期，俗话说，“干打雷，不下雨”。

内部理顺：省管县与乡财县管

财政部部长楼继伟日前表示，财政改革面临一个重要任务，是通过改革推进财政层级扁平化。为什么不能讲中央和省级政府之间的分配模式向下级政府推移，根本原因在于行政管理体制的潜质。财政部门没有权力改变宪法规定的行政管理体制，只能在财政关系上逐步做到扁平化。

我们暂且放下财与政之间的联系不谈，单是理顺财政自己各层级之间的关系就显得颇为紧迫。

首先来说省管县的问题。省管县发展到现在，用一句话来说，叫“遍地开花，层层受卡”的程度。一些省份已经率先实现了省管县甚至完全的乡财县管，比如宁夏等行政层级较为简单的省份。另外因为一些省份具有地理位置上的特殊性（如宁夏仅有五市），船小就相对好调头，所以并没有觉得省管县有多困难。

而在东部，北部的一些省份，省管县政策的推行同时存在着三层问题。

第一层，是地域过于辽阔的省份。如河北，内蒙古、新疆等省份，当然新疆自治区还存在着地广人稀交通不便等等原因。这些省份在省管县的执行过程中，一旦失去了市级的中介性缓冲，政策的上传下达等一些客观因素将会遇到极大的阻碍。如河北北部山区的一些县城，距离省会石家庄大概要一天的车程，而内蒙古自治区东西两边甚至连交通都成问题。也正因此，一些专家呼吁，一些单纯财政层级上的省管县需要谨慎推开。甚至一些专家表示，在必要的时候，可以进行行政层级上的分割，比如将一个省分割为多个等。

第二层，是地方权力过分集中的省份。这也是省级地方财政广泛感到头疼的一点。在一些省管县试点的省份，省级收上来的多是一些“一穷二白”的县，而那些“富矿”还牢牢的掌握在市级政权的手里。短期内让这些已经管辖了二十余年的市放弃手里的这块肥肉，是一件极为困难的事。

第三层，是广泛存在的政治“关卡”。也就是楼继伟部长所说的行政管理体制的潜质。财政确实无法改变宪法规定的行政管理体制，那么在这种固化的行政管理体制之下，财政的扁平化其实无从谈起。一个行政上受到市级制约的县城，要做到单纯财政脱离，在现有的体制框架内可以实施，但实际上是一种“有表无里”的分离。

至于乡财县管，现在说法不一。一些专家认为，如江浙一带的乡镇，其财力与其他地区的一县相差无几甚至远超正常县级财力，因此应当独立一级财政。但更多的专家认为，应该分为两种状态考虑：其一是财政规模大，但行政规模小的乡镇，这种乡镇在乡财县管的过程中不会造成客观上的财政压力，由于资金流的扩大，只要通过增加一些财政工作人员即可实现，而没有必要再独立一级行政及财政体制；而另一种财政与行政规模都较大的城市，理论上应当提升为县级行政单位，与省管县享受同样待遇。这种地区在我国也是客观存在的。因此无论是省管县还是乡财县管，目的虽然都是将财政层级扁平化，但都不能简单的一刀切，以同一处置方法概括所有行政区域。

外部同化：财政与行政之演变

对于我们许多财政人想“以财政实践引导行政策略”的想法，实际上古而有之。但不可否认的是，行政权力对于财政权力的管辖是硬性的，不可逆转的。所以我们一直将财政定位为“以财辅政”而非“以财促政”也是因此。

所以说，财政体制的扁平化进行到从量变到质变的程度，即现在这个阶段的时候，需要以行政体制的转化来对财政体制进行“临门一脚”的促进。单纯的财政体制扁平化只能对行政体制起到一个“信号”的作用，而我们也不能否认，财政体制的现有改革，是基于行政体制暂时无法动摇的基础之上的妥协之举。财政体制还是属于“动花动叶”，涉及到行政体制改革，则需要修宪级别的“动根”的大手术。

那么现在我们的财政改革究竟“卡”在了哪里？我们采访到的多位专家表示，在现有的财政改革困境中，首先一直处于一个“财动而政不动”的情况。这种情况现在已经广泛的出现在财政改革的各个领域。财政扁平化只是其中最为明显的一环。在财政省管县而行政市管县的现有地区，出现了大范围的县级财力下降。这不得不说与行政层面依然坚挺的市管县体制有着不可忽略的关系。市级政府在行政上对于依然属于市管的单位进行政策上的偏斜，造成了原本客观上属于穷县的省管县变得更加举步维艰。

我们现在一直存在一个误区，有很多人在说“行政体制不可变”，但回过头看我们现行的省市县乡四级行政体制的形成，距离现在也不过是二十几年的时间。而行政体制与财政体制一样，都应处于一个相对稳定但始终调整的范畴。我们不得不承认，如果没有行政体制的“进一步”，那么更深度的财政改革将又是一个泡影。

市区财政体制改革篇8

1云南省乡镇财政改革试点基本情况和面临的问题

1.1云南省乡镇财政改革的基本情况

云南省乡镇财政预算管理方式改革试点首先是在玉溪市江川县进行试点，2005年11月江川县出台了《江川县乡镇财政管理方式改革实施方案》，2006年1月1日起在全县各乡镇实行了“乡财县管乡用”的财政管理方式改革试点。其他州市也相继开展了乡镇财政管理方式改革试点工作，但各地的改革进度和模式不一致。从进度来看，云南省16个州市，玉溪市除4个县区没有全面推开外，其他县已全面试点，版纳州三个县市已全面进行试点，其他州市已选择部分县区进行改革试点，各地的改革进度参差不齐，有的地方对此项改革十分积极，有的地方对改革不主动，有畏难情绪。从改革的模式看，改革试点的模式较多，归纳起来主要有三种：

1.1.1以玉溪市江川县为代表的取消乡镇总预算会计，在县设立乡镇财政管理股总预算会计核算。乡镇设报账员，单位会计由乡镇财政所。在预算编制过程中，由县财政局按有关政策，结合财力实际，兼顾需要与可能，明确预算安排顺序和重点，提出乡镇财政预算安排的指导意见，征求县人大意见，报县人民政府批准；乡镇政府根据县财政局的指导意见，编制本级预算草案报乡镇人大主席团依法审查，并由县财政局纳入全县预算统一依法报批。在年度预算执行中，乡镇政府提出的预算调整方案，经乡镇人大主席团审查后报县财政局审核并由县财政局向县政府和县人大常委会报告。

1.1.2以红河州蒙自县为代表的把乡镇财政所作为县财政的派出机构，代行县财政的相关职能。取消乡镇总预算会计和单位会计，乡镇总预算会计由县财政国库，乡镇单位会计集中由县会计核算中心，乡镇财政所只设财政所长和报账员两人。预算编制过程中，由县财政局按有关政策，结合财力实际，兼顾乡镇需要与可能，财力适当向乡镇倾斜，同时根据乡镇的财政收支情况，核定各乡镇的财政收入和支出，其收入实行下达任务给乡镇，乡镇只对超收部分进行分成。对支出制定相应的标准和办法，乡镇财政所根据相应的标准和办法编制乡镇财务收支计划，经乡镇人民代表大会（或人大主席团）进行审查后，报县财政局审核统编入县乡财政收支预算，报县人民代表大会审查批准后的乡镇财务收支预算，由县财政局批复各乡镇执行。

1.1.3以昭通市威信县、楚雄州姚安县为代表的对乡镇财政收支全部纳入县级统一管理，将乡镇作为县级的一个一级预算单位，取消乡镇财政总预算会计，乡镇单位会计由乡镇财政所。对烟叶及重点税源由县政府与乡镇政府签订目标责任书，促进乡镇发展经济，做大财政收入“蛋糕”，确保目标任务完成。预算编制过程中，由县财政局按有关政策，结合财力实际，提出乡镇财政预算安排的指导意见，乡镇根据县财政局的指导意见编制财务收支计划，报县财政审核统编县乡财政收支预算，报县人民代表大会审查批准后，由县财政局批复各乡镇执行。

1.2改革试点存在的问题

从云南省乡镇财政管理方式改革的基本情况来看，主要存在以下问题：第一，改革模式较多，不统一，各地在改革模式上有不同的观点和想法。第二，从总体上看，大部分地方改革不彻底，改革还是主要侧重于加强会计核算与监督，基本没有触及既得利益和职权范围内的调整，没有从根本上就解决当前乡镇财政困难问题进行改革。第三，会计核算岗位脱节，结算会计岗位配置职责不明，不利于会计监督。乡镇财政管理方式改革后，会计核算结构发生了变化，县财政局成立会计核算中心，乡镇政府原来的单位会计账务由会计核算中心统一核算，乡财政所虽设结算会计岗位，但结算会计仅是一过渡会计，手中无账务，所以在财政所内部结算会计很难监督和制约乡政府单位的经费会计和经费支出，不同会计岗位失去相互牵制作用，结算会计主要任务是往返于县乡财政之间传递票据，成为名副其实的“跑腿”会计，会计人员不能独立履行会计监督职能。同时，乡镇领导对收入、支出、结余和往来款项把握不准，加之询问不便，大多凭笔记本和记忆办理，最终可能造成工作较为被动。

2推进云南乡镇财政管理体制改革的对策和实施建议

2.1云南乡镇财政管理体制改革的对策

2.1.1统一改革模式，确保改革取得成效

乡镇财政管理方式改革的模式是五花八门，由于此项改革涉及面广，政策性强，在改革中可能会存在诸多的困难和矛盾，需在改革中逐步总结和完善，进一步的探索。为此，建议选择部分重点县由财政厅直接派工作人员挂钩指导改革试点，为全省改革提供示范，实行全面启动，逐步推开，确保全省乡镇财政管理方式改革试点取得实质性的成效。

2.1.2严格预算管理，硬化预算约束

在乡镇财政预算管理方式改革的过程中，必须认真贯彻预算管理有关法律法规，积极推进综合预算和部门预算等改革，统筹安排预算内外财力，建立预算绩效评价体系，加强预算管理和财务监督，进一步提高财政的调控能力和财政资金的使用效益。在预算编制时，要逐步实行全口径预算管理，增强预算编制的完整性和透明度。在预算执行中，要坚持“先有预算，后有支出，严格按预算支出”的原则，切实维护预算的严肃性。

2.1.3以完善市乡财政体制为重点，加快县域经济发展

全面建设小康社会的重点在农村、在基层。按照统筹城乡经济和社会发展的要求，原由乡镇政府承担的事务全部由县级政府统一规划、统一安排，所需经费由县财政预算列支，以保障其合理的财政支出需求。这样，有利于县政府把分散的财力集中起来，统筹规划乡镇经济的发展，统筹提供地方公共物品———政治稳定、司法、治安、义务教育、公共卫生、基础设施等。通过统筹规划，有利于促进农村经济的全面协调发展。同时，要建立财政激励机制，进一步加大对乡镇财政的扶持并改进支付方式，完善“村财乡管村用”和村务公开等措施，鼓励县乡立足资源优势，发展特色产业，促进县乡经济的良性循环。

2.1.4妥善清理乡镇债务，进一步防范财政风险

首先要建立领导责任制。将债务化解列入政绩考核，防止“新官不理旧事”的消极思想。其次，要制订还债计划。在全面清理核实乡镇债务的基础上，按债务的来源、用途和现状，区别不同债务情况，制订相应的偿还债务计划，将每年的偿债计划纳入乡镇财务收支计划，通过争取上级支持和乡镇自筹的办法，建立乡镇偿债准备金，用于偿还乡镇到期债务。第三，要积极主动消化债务。通过拍卖等方式盘活乡镇资产及资源，解决部分债务。同时，县级财政和有关部门要加大补助力度，给予乡镇政府必要的资金援助。第四，要严格控制新增债务。乡镇政府必须严格按照国家的规定，一律不准对外提供任何经济担保；乡镇经济和社会事业的发展要坚持量力而行的原则，根据财力状况制定发展计划。

2.2云南乡镇财政管理体制改革的实施建议

要切实实施好乡镇财政管理方式改革，应在保持乡镇资金所有权、使用权和财务审批权不变的前提下，综合各地改革试点的优点，把乡镇作为县财政的一个一级预算单位管理，乡镇财政收支全部纳入县级统一管理，采取“预算县编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的管理模式，通过改革来实现四个管住，即管住乡镇乱收费、管住乡镇乱花钱、管住乡镇乱进人、管住乡镇乱举债，有效加强对基层的监督，全面规范统一收支事项，增强县乡财政收支的透明度，极大地提高县乡财政管理水平。其具体操作应根据公共财政的总体要求，按照“财力和事权相统一”的原则，调整原有的体制框架，打破长期以来由乡镇自主核算的分散管理模式所形成的财权分配格局，对乡镇财政的预算编制和会计核算方式同时进行改革，把乡镇作为县财政的一级预算单位管理，乡镇财政收支全部纳入县级统一管理，采取“收入整体上划，支出分类管理”的改革办法。

2.2.1收入上划县管理

原来由乡镇支配使用的各项收入，包括地方财政收入、税收返还收入以及上级下达的各项转移支付等，全部上划为县（市、区）级财政收入，同时取消体制补助、体制上解和各项结算项目。与之相适应，乡镇不再承担组织收入的职责，年度税收目标任务统一由县（市、区）政府根据税源情况下达县（市、区）国税局、地税局执行。同时，改变现行以乡镇为单位考核的办法，县（市、区）政府另行制定对乡镇经济发展目标考核激励机制，调动乡镇发展经济的积极性。2.2.2支出按性质分类管理根据农村税费改革后转变乡镇政府职能的要求，在明确划分县乡政府事权的基础上，重新确定乡镇支出范围。乡镇承担的主要支出有：工资性支出、机构运转支出和村组支出等必要的开支。乡镇上划县（市、区）级支出主要有：一是调整工资支出，主要指政策性增资和调整工资；二是事业发展支出，包括财源建设、产业结构调整、涉农基础设施建设、小城镇建设等方面的支出。这些事业发展支出由乡镇根据事业发展需要，对项目安排分轻重缓急经乡镇人大主席团审议后，向县（市、区）财政提供项目和资金报告，并附可行性研究报告，县财政纳入项目库滚动管理，综合考虑全县经济社会事业发展目标需要，结合财力情况统筹安排。

2.2.3建立和健全乡镇财政管理方式改革的配套措施

首先，完善财政管理体制，实现县（市、区）乡和谐发展。在科学规范县（市、区）乡政府事权的前提下，合理划分县（市、区）乡政府的支出责任。其次，建立乡镇债务风险防范和化解机制。清理核实乡镇债权债务，锁定历史债务，消化存量，控制增量，加强债权债务管理，对乡镇债权债务实行“双重管理”。再次，建立和健全经济与社会发展目标考核体系。县政府要制定经济与社会发展目标考核办法，明确乡镇政府的责、权、利，建立和健全乡镇经济与社会发展的目标考核体系。最后，建立和推行政务公开制度。以建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇财政预算管理方式为目标，切实加强对财政收支活动的监督，保障人民群众依法参加民主决策、民主管理和民主监督，推进地方财政部门依法行政和决策的科学化、民主化。

市区财政体制改革篇9

一、改革的指导思想和基本原则

（一）改革的指导思想

适应市场经济条件下转变政府职能、建立公共财政的总体要求，逐步形成一套既适合我国国情、又符合国际通行做法的、较为规范合理的政府收支分类体系，为进一步深化财政改革、提高预算透明度、强化财政监督创造有利条件。

（二）改革的基本原则

1、要有利于公共财政体系的建立；

2、要有利于预算的公正、公开、细化、透明；

3、要有利于加强财政经济分析与决策；

4、要有利于国际比较与交流。

二、改革的主要内容

改革后的政府收支分类体系由“收入分类”、“支出功能分类”、“支出经济分类”三部分构成。主要内容包括：

（一）对政府收入进行统一分类，全面、规范、明细地反映政府各项收入来源。新收入分类的特点：一是建立了新的分类框架，与原收入分类的类款项三级相比，新科目分设类款项目四级，增加了一个层次，逐级细化；二是扩大了涵盖范围，将政府财政专户管理的预算外收入以及社会保险基金收入纳入科目体系，形成完整、统一的政府收入分类；三是规范了分类标准，对政府收入进行重新归并，将各项税收由原类级科目细化为款级科目，统一归入税收收入类级科目下。

（二）确立新的政府支出功能分类，清晰地反映政府职能活动的支出总量、结构与方向。新的支出功能分类特点：一是分类范围完整，包括财政预算内资金、预算外资金和社会保险基金在内的所有政府支出，改变了财政预算外资金长期游离于政府收支分类体系之外的状况；二是统一按政府职能分类，集中、直观反映政府职能活动，如新科目“教育”类反映的是全部政府教育支出，包括原来的教育事业费和教育基建支出、教育费附加支出等；三是充分体现预算细化、透明的要求，科目设置突出预算管理的实际需要。如新科目“医疗卫生”类下设“医疗服务”、“疾病预防控制”等款级科目，在款下又设置“重大疾病预防控制”、“突发公共卫生事件应急处理”等社会各方面普遍关注的支出事项；四是与国际通行做法和国民经济统计分类标准尽量保持一致，以便统计口径可比。

（三）建立新的政府支出经济分类，明细反映政府各项支出的经济性质和具体用途。新的支出经济分类特点：一是自成体系，在原有的支出目级科目的基础上充实、细化，建立一套可以独立反映所有政府支出活动的分类系统；二是科目设置充分细化，按预算管理要求分设90多个款级科目，可充分满足细化预算和强化经济分析的要求；三是运用广泛，原支出目级科目只能反映预算单位行政事业经费的开支情况，而新的经济分类可以明细反映包括基本建设支出在内的所有政府支出情况。

三、主要工作内容

按照财政部要求，在预算管理方式、预算编制流程和预算平衡口径保持不变的情况下，一是组织市直部门和各区（市）县按新的政府收支分类科目重新编制*年政府财政收支预算和部门预算，按新科目汇总形成全市政府收支预算，并上报财政部；二是组织市直部门和各区（市）县按新旧两套政府收支分类科目分别编制*年政府财政收支预算和部门预算；三是组织市直部门和各区（市）县完成*年各月度预算执行数据新旧科目的口径转换工作；四是做好*年财政总预算会计、行政事业单位会计账套的新科目设置工作。

四、组织领导和内部分工

（一）组织领导

为确保政府收支分类改革工作的顺利进行，市财政局成立“政府收支分类改革工作领导小组”，为完成政府收支分类改革的落实工作提供组织保障。

领导小组的组长为市财政局局长，副组长为市财政局各位副局长和总会计师，领导小组成员由市财政局相关业务处室处长组成，负责改革工作的全面部署和组织领导。领导小组下设办公室，由预算处、国库处、信息中心组成，具体负责政府收支分类改革的日常组织、协调，并指导市直部门和各区（市）县的工作。

（二）职能分工

预算处：会同国库处、信息中心、各业务处室，制定政府收支分类改革工作方案，牵头进行各项相关工作。组织对市直部门和各区（市）县的收支分类改革业务培训，介绍政府收支分类改革的背景、必要性和主要内容，讲解新旧科目的口径衔接；调整预算报表，按新科目编制*年政府财政收支预算和部门预算；建立新科目指标管理体系；按新旧两套科目编制*年政府财政收支预算和部门预算；指导各区（市）县的相关工作。

国库处：会同信息中心、各业务处室，负责全市财政收支预算执行新旧科目转换的汇总工作，形成一套新科目月报系统；做好*年财政总预算会计、行政事业单位会计账套新科目的设置工作；做好与国税局、地税局和人民银行等部门的沟通、衔接工作；指导各区（市）县的相关工作。

信息中心：负责协助预算处、国库处做好预算编制系统、支付系统等软件按新科目要求的维护工作；解决市直部门和各区（市）县在改革中遇到的计算机软硬件问题。

各业务处室：负责组织本处室分管部门参加政府收支分类改革培训，按新科目编制*年部门预算；配合国库处完成*年预算执行数据的口径转换工作；按新旧两套科目编制*年预算，并进行审核。

五、时间安排和工作步骤

（一）4月初，参照财政部改革方案，结合我市实际情况，编制《政府收支分类改革新旧科目对照表》，对每个预算单位应填列的新旧科目予以明确规定。

（二）4月15日前，按照新科目体系，完成部门预算、财政预算和预算执行等相关报表体系的设计工作。会同软件开发公司，设计、调整数据转换的软件系统。

（三）4月20日前，组织各区（市）县财政部门参加辽宁省财政厅统一进行的政府收支分类改革动员会和业务培训。

（四）5月20日前，组织市直预算单位、全市13个区（市）县及所属乡镇（街道）进行政府分类改革业务培训。

（五）5月25日前，集中组织市直预算单位按新科目编制*年部门预算，采取现场转换的方式，分批进行，财政部门给予现场解答，并在此基础上按新科目编制形成*年市本级财政预算。同时，指导各区（市）县按新科目编制本地区部门预算和财政预算，并报送市财政局。

（六）5月30日前，市财政局将按新科目编制的市本级财政预算和县区级财政预算整理、汇总，形成全市预算，按照规定的统一格式，于6月2日上报财政部。

（七）从5月起，市财政局各业务处室在下达指标文件时，在按现行科目列支的同时，也要标明新科目的列支渠道，预算处、国库处就此形成新科目的预算执行体系。

（八）从6月起，市财政局国库处陆续将各月份的财政支出拨款数提供给市财政局各业务处室和各市直部门，由业务处室与市直部门核对后，各市直部门按照新科目将转换后支出数据报送市财政局各业务处室，各业务处室进行审核，报送国库处，国库处汇总整理全市数据，形成新的月报体系，并按规定时间上报省财政厅和财政部。具体时间安排和表格设置另行通知。

（九）10月31日前，完成*年财政总预算会计、行政事业单位会计新科目账套的设置工作。

（十）从8月起，组织市直部门按新旧两套政府收支分类科目分别编制*年部门预算。同时，指导各区（市）县*年预算的编制工作。在12月31日前，汇总形成全市*年财政预算和部门预算初稿。

六、工作要求

（一）市直各部门、各区（市）县要加强领导，精心组织，充分认识进行政府收支分类改革工作的重要意义，要以高度责任感和使命感，组织开展我市政府收支分类改革的落实工作，积极创造条件，确保改革工作顺利进行、取得实效。

（二）市直各部门、各区（市）县要按照财政部和市财政局关于政府收支改革工作的统一要求，结合本部门、本地区的实际情况，建立相应的组织领导机构，认真制定落实方案，合理确定工作方法、工作重点和实施步骤，确保落实方案稳妥、完善、可行。

市区财政体制改革篇10

关键词：市场化改革；财政收入机制；财政支出机制；财政管理机制

中图分类号：F812．2　文献标志码：A　文章编号：1673-291X(2007)02-0150―03

一、市场化改革中构建我国财政运行机制的基础

我国的市场化改革经历了一个曲折的探索过程，即从计划经济为主、市场调节为辅，到有计划的商品经济，再到社会主义市场经济。从变迁历程也反映了我国的经济体制转轨是一个市场与政府之间关系逐渐优化的过程，是市场与政府互为主客体，相互影响、各自调整磨合的过程。而财政体制作为联结市场与政府的制度中介，其自身也伴随着市场化改革的进程发生着变革，以不断适应市场经济发展的要求。财政体制变迁中最具意义的改革在于从计划经济下的“生产建设性财政”向市场经济下的“公共财政”的转变。公共财政通过弥补市场失灵和满足社会公共需要来保障市场机制的有效运作，而不是直接参与一般性的生产活动，因此公共财政的建立能够形成良好的市场与政府关系，从而促进我国的市场化经济改革。

财政体制要发挥其经济效应是通过财政运行机制来实现的，所谓财政运行机制是指财政收支运行过程中各个构成要素之间的相互联系和彼此作用关系。财政收支运行过程分为财政收入运行过程、财政支出运行过程和财政管理运行过程，相应地财政运行机制也就包括财政收入机制、财政支出机制和财政管理机制三个层次，这三个层次即构成了分析财政运行机制的三方面内容。由于市场经济下要实行公共财政，所以公共财政是构建财政运行机制的基础，财政运行机制的变革必须以建设公共财政为基准和目标。简单地说，我国市场化改革中财政运行机制变革的目标就是在公共财政体制框架上，按照财政收支运行规律，通过财政收入、财政支出和财政管理三个层次来构建财政运行机制，即构建公共财政运行机制，其基本框架如图1所示。

二、我国市场化改革中财政运行机制的变迁轨迹

市场经济下的财政运行机制与计划经济下的财政运行机制是根本不同的，这是因为两种体制下的财政职能存在本质差异。随着我国市场经济改革的发展，财政运行机制也必然发生变迁，因此可以从财政收入机制、财政支出机制和财政管理机制三个层次来勾勒出我国市场化改革中财政运行机制的变迁轨迹。

从财政收入机制来看，市场化改革中财政收入的形式及运行过程逐步发生了重大变化。首先，调整了政府与国有企业之间的财务关系，用税收取代了计划经济体制下的企业利润上缴，税收成为了国家财政收入的主要形式，这标志着我国财政收入机制开始发生质的变化。其次，我国重新启用了国债，开始利用有偿形式筹集财政收入。它们在筹集建设资金、加快现代化建设步伐、调控宏观经济运行等方面都发挥了积极作用。最后，财政收入机制的法律化建设也取得了重大发展。各个税种的税收行政法规尤其是1992年《中华人民共和国税收征收管理法》的颁布实施，标志着财政收入机制的法律保障进入一个新的阶段。

从财政支出机制来看，公共财政下财政支出的目的是通过提供市场不能有效提供的公共产品和服务来满足社会公共需要，同时要退出一般性的生产领域，而让市场发挥资源配置效率。随着市场化改革的深入和政府职能转变，在许多领域我国的财政支出机制已经进行了重大调整，这从财政支出职能结构的变化中可以看出(见图2)。经济建设支出比例呈下降趋势，从1978年的66％降到2003年的36％；而社会公共管理支出比例则呈上升趋势，从1978年的34％增加至2003年的64％。经济建设支出比例下降主要基于两方面原因：一是由“拨改贷”引起的流动资金支出减少；二是由投资主体多元化和投资资金来源渠道多元化引起的基本建设支出的缩减。而在公共管理支出上，科技、教育、卫生等方面的财政支出有了较大幅度的增长，体现了财政对促进社会发展的重视程度逐步提高。

从财政管理机制来看，市场化改革进程中在财政管理机制方面也进行了多次重大改革，不断向制度化、规范化的方向发展，这主要表现在两个方面：一是中央与地方财政关系的改革；二是预算管理体制的改革。对中央与地方财政关系的调整，从1980年的“分灶吃饭”到1985年的“划分税种、核定收支、分级包干”，再到1988年的“财政大包干”，直至1994年的“分税制”财政体制，一系列的制度变迁无不体现了寻求与市场经济体制相配套的分级财政体制的努力。在预算管理体制方面的改革也同样取得了进展，我国自1992年起开始编制复式预算，并于1994年颁布了《中华人民共和国预算法》，政府采购制度、“收支两条线管理”等其他预算管理改革措施也相继迈出了步伐，这些都表明我国财政管理进入了一个新的历史阶段。

三、当前构建公共财政运行机制过程中存在的问题

虽然我国财政运行机制的变革取得了一定的成绩，但由于改革的渐进性和各种制度约束，我国当前的财政运行机制仍有颇多不完善之处，不少方面与公共财政要求不相符合，需要进一步地深化改革。

从我国财政收入机制来看，当前最突出的问题是财政收入体系不规范。20多年来我国政府的非税收入在总量上一直呈现上升趋势，导致非税收入严重挤占税收收入。更严重的是非税收人管理上的不完善还致使大量政府非税收入游离干预算管理体系外，规模庞大并呈上升趋势(见下表)，成为“三乱”和腐败滋生的根源。财政收入体系不规范导致的后果是宏观税费负担不断提高，加重私人投资者负担，不利于经济发展，也不利于政府实施宏观调控。另外，现行的税制结构也存在着一定的缺陷，我国目前实行的是以流转税为主体的单主体税制结构，这种税制结构虽然在提高效率方面比较具有优势，但却影响税收再分配功能的有效发挥。

对我国财政支出机制中所存在的问题，可以从财政支出的职能结构和地区结构两方面进行分析。在职能结构上，目前财政支出中的缺位、越位现象仍大量存在，如对社会保障、环境保护方面的支出严重不足；而对竞争性行业投资、给国企亏损补贴等支出则过多。近年来，在调整财政支出结构的过程中，缺位问题逐步得到解决，而对越位问题的解决却由于存在支出的“刚性”(只能增不能减)而非常困难。此外，在地区结构上，财政支出的区域不平衡和城乡不平衡现象愈加显著。如在不同地区省级政府之间，最高人均预算支出和最

低人均预算支出的比率已从1990年的6．1上升到1999年的19．1，而差异系数则从0．55上升到0．86，在省级以下政府这种地区性差距还要大。

最后，财政管理机制方面也存在许多矛盾尚未解决。在中央与地方财政关系上，一是中央与地方收支范围还不够明确，1994年的分税制改革只对中央与省级政府的财政关系进行了比较明确的规定，但对省以下各级政府间的关系并没有作出深入规范；二是中央与地方间的转移支付制度目前主要在中央与省级政府间实行，而省级以下体制仍在探索。在预算管理体制方面，首先，现行预算制度没有统一政府收支，大量财政性资金在预算外循环，国家财政实际上没有能力通盘掌握政府财政收支的规模、结构及效益，也难以履行市场经济条件下公共财政的职责；其次，对政府采购制度、“收支两条线管理”等预算管理改革，有些尚未全面推广，有些改革还不彻底。

四、完善公共财政运行机制的政策建议

面对当前我国市场化改革中财政运行机制所存在的种种问题，还是要从财政收支运行的三个层次人手，逐个分析和破解。

对于完善财政收入运行机制，首先要从解决好税费改革问题着手建立起规范的财政收入体系，改革的基本思路是以积极稳妥的精神，在清理整顿各种现行收费的基础上，按照市场经济和公共财政的要求，决定税收和各种收费的组合方式，按照不同的资金性质、特点使它们分流归位、各行其道，并理顺相关的分配关系及社会经济关系。其次，要完善所得税与财产税，发挥所得税与财产税的收入再分配作用，缩小贫富差距，服务于和谐社会的建设。

对于进一步优化财政支出机制则要按照市场经济要求，从纠正市场失灵出发，重新审视目前的财政职能，在此基础上界定财政支出范围。根据公共财政要求，财政应退出一般的竞争性生产领域，而将重点用于保证社会公共产品与服务需求的满足，尤其是要加大社会公共事业支出(包括科技、教育、卫生、环境保护等)、社会保障支出和支农支出。另外，还应当根据统筹区域与城乡发展的要求，加强中西部地区与农村地区的财政投入，规范转移支付制度，加大转移支付力度，保证其享受到最基本的公共服务。

对于重构财政管理机制，首先要进一步完善分税制，以法律形式划分各级政府的事权与财权，建立规范的转移支付制度，尤其是将省级政府以下的分税制改革深入贯彻下去；其次是继续改革现行预算管理体制，包括编制部门预算、实行政府采购制度、进行国库集中收付制度以及“收支两条线”管理等，下一步重点是扩大成果，着力于全面推广。此外，还要逐步将预算外资金纳入预算管理中，禁止制度外政府收支，根除乱收费、乱摊派的现象。