经开区体制机制改革方案十篇

经开区体制机制改革方案篇1

集体林权制度改革方案

为深入贯彻落实《**省人民政府关于深化集体林权制度改革的意见》（**政〔20**〕82号），进一步解放和发展林业生产力，确保我市集体林权制度改革工作顺利开展，结合我市实际，特制定本实施方案。

一、指导思想和基本原则

（一）指导思想

以邓小平理论、“三个代表”重要思想和党的十七大会议精神为指导，全面落实科学发展观，坚持农村基本经营制度，确立农民的经营主体地位，明晰林地使用权和林木所有权，放活经营权，落实处置权，保障收益权，规范森林资源流转行为，创新林业发展的体制机制，充分调动广大农民和社会各界参与林业建设的积极性，进一步解放和发展林业生产力，促进传统林业向现代林业转变，加快林业生态市建设步伐，为建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会做出贡献。

（二）基本原则

1．尊重历史，保持政策连续性。稳定林业“三定”（稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制）以来落实的林权，不打乱重来，保持林业政策的稳定性和连续性。妥善处理各种历史遗留问题，对权属不清的依法确认、协商解决，确保林区社会稳定。

2．权益平等，尊重群众意愿。充分发挥农民在集体林权制度改革中的主体作用，严格执行《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国农村土地承包法》等法律、法规，改革的内容、程序、方法、结果要向群众公开，确保广大群众的知情权、参与权、决策权和监督权，通过多种形式使每个村民平等享有权益。

3．因地制宜，分类指导。各乡（镇、区）根据实际情况，通过民主决策，自主选择集体林权制度改革方式，自主确定经营管理形式。实行分类指导，不搞“一刀切”。

4．综合配套，系统推进。把集体林权制度改革与创新林业管理体制和服务体系有机结合起来，正确处理改革、发展、稳定的关系，确保改革达到预期目标。

二、改革范围、总体目标和主要形式

（一）改革范围

本次集体林权制度改革的范围包括全市集体所有的林地林木，重点是林地使用权和林木所有权尚未明晰的集体林以及市政府规划的宜林地。国有林地林木暂不列入本次改革范围。集体林地林木权属有争议的先行调处，再进行集体林权制度改革。

（二）总体目标

通过改革，基本建立起产权归属明晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转程序规范、监管服务有效的现代集体林权制度，实现“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”。逐步形成集体林业的良性发展机制，实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标，力争到20**年底基本完成明晰产权、确权发证的主体改革任务。

（三）主要形式

在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法对林地使用权和林木所有权进行确认，明晰到本集体经济组织的农户或其他经营实体，确立农民或其他经营实体的经营主体地位，并依法签订林地林木承包（流转）合同，明确双方的责、权、利。及时进行现地勘验，确定四至界限，依法进行林权登记，颁（换）发林权证书，做到图、表、册一致，人、地、证相符。

1．村集体经济组织可保留少量的集体林地，由本集体经济组织依法实行民主经营管理。要按照“分股不分山、分利不分林”的原则转换经营机制；也可以通过承包、租赁、拍卖等形式确定由本集体经济组织成员或其他经营主体经营，实行股份合作，所得收入按规定在本集体经济组织内部进行分配，均股均利到人到户。对利用贷款营造的集体山林，在落实经营主体时，必须按照“债随林权走”的原则明确债务偿还主体，落实抵押物。

2．妥善处理已经流转的集体林地、林木。集体经营的林地、林木已采取招标、租赁、拍卖、公开协商等方式流转给集体经济组织内部成员承包、内部自由组合、联户承包或其他社会经营主体依法承包，凡程序符合法律规定、承包或流转合同规范的，要予以维护；承包或流转合同不规范的，要予以完善；不符合法律规定的，要依法纠正。

3．落实“谁造谁有，合造共有”的政策。自留山和责任山撂荒后，由集体收回统一组织造林的，可由集体与农户协商确定比例分成。“四荒”拍卖进行经营权流转的，要依法确权发证。

4．家庭承包经营。对集体统一经营的商品林，可按人口折算，分包给本集体经济组织成员，以户为单位划片承包经营，或有组织联合承包经营。

5．对于公益林，可以采取以下三种形式进行改革。一是把公益林的产权落实到村组，由村组集体管护经营；二是将其产权明晰到农户，由农户管护经营；三是将其产权明晰到联户，由联户管护经营。不论采取何种形式，都要做到均山均林，让农民确实得到利益。

6．对不宜实行家庭承包经营的林地，可以通过均股、均利等其他方式落实产权。

无论采取何种形式，都必须召开村民会议或村民代表会议，经2/3以上成员或村民代表同意。

三、工作步骤

（一）组织准备阶段

1．成立机构。为确保集体林权制度改革工作顺利推进，市政府成立林改领导小组和林改办公室，负责全市林改工作的组织领导和工作协调。各乡（镇、区）也要成立相应机构，配备专职人员，具体承担集体林权制度改革的日常工作。

2．宣传发动。广泛深入开展宣传发动，调动广大干部群众参与集体林权制度改革工作的积极性。各乡（镇、区）要召开动员会，统一思想、提高认识，明确目标、落实责任，全面安排部署集体林权制度改革工作。

3．调查摸底，制度方案。各乡（镇、区）要根据实际情况，认真组织开展调查摸底工作，准确掌握情况，结合本方案科学制定深化集体林权制度改革的实施方案。各乡（镇、区）林改方案要上报市林业部门审批备案；行政村的林改方案，须经本集体经济组织村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表表决通过，报乡（镇、区）审批备案。

4．组织培训。各乡（镇、区）要有重点地组织好林改骨干培训，使所有参与林改工作的人员充分认识林改的目的和要求，熟悉林改的程序和步骤，掌握林改的政策和方法，并能在改革中正确运用，确保改革严格依照法定程序规范操作。

（二）勘界确权阶段

1．实地核查。在市林业部门的指导下，由乡（镇、区）抽调专业人员组成工作组，利用森林资源二类调查成果（图表资料），对各乡（镇、区）、村组的集体林地和林木现状进行实地调查核实，确定林地四至边界、面积及林木株数、蓄积，把林地所有权、使用权及林木所有权落实到山头地块，并按照统一要求绘制图表。

2．公示结果。完成集体林地和林木实地核查之后，将调查核实情况进行公示，广泛征求群众意见。制定切实可行的分类改革方案，张贴招标公告，确定标的和承包期限，公开招标。属乡（镇、区）集体所有的林地和林木在乡（镇）政府、区管委会所在地公示，属村组集体所有的林地和林木在各村组张榜公示。

3．勘界确权。根据林改方案的要求，组织村组干部和林业技术人员现场核实山林权属、勘定面积和四至界址。外业勘界采取1:10000地形图勾绘和实地丈量（GPS）的方法，绘制出详细的地形图和小班图，标明林地位置、林种分布等。要将勘测结果和发包结果在村、组显著位置张榜公示，涉及相邻集体经济组织或国有单位的，在所属乡（镇）政府、区管委会所在地公示。公示时间不少于30天，实行两榜定案。

4．调处纠纷。对林权争议或林权流转过程中引发的矛盾纠纷，按照“属地管理、分级负责、依法调处”的原则，制定切实可行的调处预案，明确各自的工作职责，加大纠纷调处力度。对历史遗留问题，本着“尊重历史、依法办事、妥善处理”的原则，在深入调查研究和广泛听取群众意见的基础上，通过协商等办法妥善解决。

（三）建档发证阶段

1．登记备案。对经公示无异议的林权，按照林权改革方案将纳入林改的林地或林木，通过承包、拍卖、租赁等形式分别落实经营主体，明晰林地使用权和林木所有权，重新签订或补充完善承包、拍卖、租赁等经营合同，并以乡（镇、区）和村（组）为单位造册登记，形成完整的集体林改资料报乡（镇、区）备案。

2．审核输机。林地和林木产权明晰之后，各乡（镇、区）要对林权权利人申请登记办证资料进行审核，确认无误并签章同意后报市林业部门申请登记办证。市林业部门对申请办证资料再次进行审核，经审核认定符合办证条件的，将相关文字信息和数据输入计算机。市林业部门要将输机有关内容和以村为单位的林地使用权、所有权，宗地图制成公示表，在相关乡（镇、区）、村组公示，公示时间为30天。

3．颁发证书。公示无异议的，市林业部门要及时将林权登记申请材料报市政府审批。按照有关规定和程序核发全国统一制式的林权证书。全市统一采用1:10000地形图作为外业调绘和内业宗地转绘底图，林权证附图用宗地转绘图作底图，通过计算机扫描制作。发放林权证时要做到图、表、册一致，人、地、证相符；核发新林权证后，原有的林权证要依法予以注销。

4．建立档案。根据档案管理的有关政策，按照客观、完整、准确、系统的基本要求，把林改过程中形成的具有保存价值的文件、方案、图表、记录、声像、数据等各种形式和载体的原始资料及时整理造册、立卷归档、分级保管。林改档案实行市、乡、村三级保管制度，档案管理要有专房或专柜。市林业部门在归档保存的同时，要将一套原件移交市档案馆保存。

（四）检查验收，总结表彰

1．自查整改。集体林权制度改革自查工作以乡（镇、区）为单位，对已完成林改的村，由所在乡（镇、区）组织验收组，按照全省统一检查验收标准和办法，逐项进行验收。自查工作结束之后，写出林改工作总结和验收申请报市林改办。

2．检查验收。在各乡（镇、区）自查整改的基础上，市林改办组成检查验收小组，对各乡（镇、区）的集体林权制度改革进行全面量化考评和检查验收，合格后报请**市、**省林改办检查验收。

3．巩固完善。市林业部门和各乡（镇、区）要结合林改后千家万户造林、营林、护林、发展林业和林地经济的新形势、新特点，积极引导林农采取多种形式，建立民间护林防火和病虫害防治组织，组建新的经营实体，健全保护森林资源的各项规章制度，提高林业生产的组织化程度。

4．总结表彰。检查验收结束后，市林改领导小组将对这次集体林权制度改革工作进行全面总结，并表彰奖励工作突出的单位和个人。

四、运行机制和职责分工

为把林改任务落到实处、抓到细处，要按照“市政府直接领导，乡（镇、区）组织，村组具体操作，部门搞好服务”的原则，在全市自上而下建立起职责明确，突出效能的工作推进机制。

（一）建立分级负责的领导机制

市林改领导小组负责统一部署我市林改工作，贯彻落实省、**市有关林改意见，制定全市林改实施方案，审核各乡（镇、区）林改方案，组织落实各项林改工作。市林改办负责检查督导各乡（镇、区）的林改工作，配合**市林改办搞好各乡（镇、区）林改检查验收工作。各乡（镇、区）林改领导小组负责领导本乡（镇、区）林改工作，制定林改意见和实施方案，落实林改政策，并做好林改自查验收工作。

（二）建立分工协作的工作协调机制

市林业部门负责林改方案审定、操作规范和业务培训、政策法律咨询、林权登记、换发林权证书等。市发展改革、财政等部门要研究出台减费让利、资金扶持等优惠政策，加强对林改和林地资源开发、生态公益林保护等资金保障。市人事劳动和社会保障部门要按照精简效能的要求，从机构和编制上保证林业部门正常开展各项工作。市监察部门要建立健全林农负担监测、举报及检查监督机制，确保不因林改增加林农负担。市档案部门要为林改搞好档案管理服务指导工作，按照规定做好林权档案接收进馆工作。各新闻媒体要积极宣传报道集体林改的意义、法律、政策和各乡（镇、区）在改革中总结出来的好经验、好做法等，加大林改宣传力度，营造林改舆论氛围。市民政、国土、建设、交通、水利等部门要结合各自的工作职责，积极主动支持集体林权制度改革工作，形成推进集体林权制度改革的整体动力。

（三）建立自上而下的督导检查机制

市林改领导小组在配合**市林改督导组工作的同时，也要成立督导组，重点对林改等落实情况进行全过程督导检查。同时，邀请市人大、政协对林改工作进行视察和工作监督。

（四）建立运转高效的工作联系机制

各乡（镇、区）林改领导小组要及时向市林改办上报林改进展情况，原则上每月一报。阶段性工作基本完成后，要写出详细的总结汇报。对于林改中需要请示、报告的重大问题，要按程序逐级请示、报告。各乡（镇、区）要办好工作简报，及时向市林改领导小组和市林改办上报信息。市林改领导小组要适时召开经验交流会、座谈会，总结好的经验，推广好的办法，推动改革工作。

五、工作要求

（一）加强领导，有序开展工作

各乡（镇、区）要切实加强对林改工作的组织领导，采取分片包干的形式，落实责任。同时，在组织发动、规范操作、林权纠纷调处以及林改重大问题的研究解决等方面充分发挥作用，确保不发生集体上访等突发事件。

（二）保障资金，落实工作人员

集体林权制度改革时间紧，任务十分繁重。各乡（镇、区）和财政等有关部门要安排落实好工作经费，促进林改工作顺利开展。集体林权制度改革工作政策性、技术性和社会性很强，各乡（镇、区）和有关部门要挑选责任心强、甘于奉献、群众信得过的、认真负责的同志，组成林改工作班子，保证集体林权制度改革工作成效。新晨

（三）规范操作，确保林改质量

在此次林改工作中，各乡（镇、区）要严格按照政策，认真执行，实行阳光作业，严禁暗箱操作。同时，借鉴其他县（区）、乡（镇、区）林改的成功经验，结合本乡（镇、区）实际，因地制宜制定切实可行的操作办法，确保工作质量。

经开区体制机制改革方案篇2

产权保护

2016年11月，中共中央、国务院出台了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（以下简称《意见》），这是改革开放以来首次出台，而且是以最高文件形式出台的产权保护顶层设计，是党和国家保护各种所有制经济组织和公民财产权的重大宣示、庄严承诺，是建设社会主义市场经济、社会主义法治经济的重大改革举措。

文件出台后，有关单位已经制定出台了配套文件，包括：最高人民法院出台了《关于依法妥善处理历史形成的产权案件工作实施意见》、《关于充分发挥审判职能作用切实加强产权司法保护的意见》，最高人民检察院出台了《关于充分履行检察制度加强产权司法保护的意见》，国家知识产权局出台了《关于严格专利保护的若干意见》，国土资源部就住宅建设用地到期后续期问题提出了相关过渡性政策意见。据了解，其他有关单位也正在抓紧制定配套文件或实施方案，对《意见》提出的政策举措进一步细化落实。下一步国家发改委将会同有关单位，持续抓好贯彻落实。

公务用车制度改革

2016年，公务用车制度改革在四个层面持续深入推进。

一是中央和国家机关公车改革已全部完成。请第三方评估机构，科技部的评估中心对公车改革进行评估，有关评估报告很快要上报中央和国务院。

二是多措并举持续深入推动地方公车改革，开展地方公车改革工作督察。2016年先后印发《关于加大力度进一步抓好公务用车制度改革工作的通知》、《关于进一步加强地方公务用车平台建设的通知》、《关于完善配套政策持续巩固公车改革成果的通知》和《关于加快取消公务用车处置的通知》等文件，从制度层面巩固地方车改成果。目前，除、新疆和新疆兵团外，其他省份省直机关车改已全部完成、已有26个省份完成了地市级车改、近20个省份完成了县级车改。

三是扎实开展企事业单位车改。目前，中央和国务院直属的11家事业单位车改方案即将审核批复。中央各部门所属事业单位车改工作顺利推进，大部分部门所属的事业单位车改方案都已经报来，正在研究批复的过程当中。国赵汗资委监管的中央企业车改方案均已批复，一共105家中央直属国有企业。

四是加快推进驻地方中央垂直管理单位车改。目前，已有10个部门向中央车改办上报了批复情况，共批复196家驻地方二级垂管单位车改方案。

行业协会商会脱钩

《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》（以下简称《总体方案》）印发以来，国家发改委、民政部会同有关部门认真学习领会系列重要讲话精神，贯彻落实党中央、国务院的决策部署，强化改革责任担当，围绕“五脱钩五规范”的中心任务，坚持社会化、市场化改革方向，依托行业协会商会与行政机关脱钩联合工作组机制，充分调动各方积极性，稳妥开展脱钩试点工作，同时加强综合监管，推动改革取得重要进展和积极成效。

一是从政策体系看。2016年12月，国家发改委联合民政部、中央组织部等9部门联合印发了《行业协会商会综合监管办法（试行）》，《总体方案》规定的10个配套文件已全部出台，已经形成了一个完整的政策体系框架。

二是从试点情况看。目前，第一批脱钩试点已基本完成，132家全国性行业协会商会实现与行政机关脱钩。各地第一批脱钩试点总体方案均已批复，全国共确定了1508家省级协会参加第一批试点，福建、河南、湖南、重庆等地已完成第一批试点的相关工作。2016年6月，联合工作组公布了第二批全国性行业协会商会脱钩试点名单（144家），第二批试点正在有序推进。同时，在充分征求意见的基础上，联合工作组办公室已形成第三批试点名单，将于今年适时公布，启动第三批试点。

三是有关方面的评价。2016年12月，中央改革办督察局对行业协会商会脱钩改革进展情况进行了专项督察，督察组认为，国家发改委、民政部高度重视行业协会商会脱钩改革，做了大量工作，指导有力，行动迅速，主动开展专项督察活动，确保脱钩试点进展顺利、推动有序，效果开始显现，前期工作取得了阶段性成效。

电力体制改革

2016年，国家发改委、国家能源局认真贯彻《中共中央 国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号）精神，全面落实各项改革任务，推动电力体制改革取得了重要进展。

一是改革主体责任全面落实，多模式试点格局初步形成。截至2017年1月，除自治区正在制定试点方案外，已有21个省（区、市）开展了电力体制改革综合试点，9个省（区、市）和新疆生产建设兵团开展了售电侧改革试点，3个省（区）开展了可再生能源就近消纳试点，形成了以综合试点为主、多模式探索的格局。

二是输配电价改革实现省级电网全覆盖，为多方直接交易奠定了坚实基础。中发9号文件出台前，国家发改委在深圳、蒙西电网先行启动了输配电价改革试点;中发9号文件出台后，试点范围逐步扩大到除以外的所有省级电网和华北区域电网，2017年上半年输配电价核定工作将全面完成。2016年12月，制定出台《省级电网输配电价定价办法》，明确了省级电网共用网络输配电价制定的原则和方法，并建立了对电网企业的激励和约束机制。

三是全面完成交易机构组建工作，为电力市场化交易搭建了公平规范的交易平台。区域层面，组建了北京、广州电力交易中心，成立了市场管理委员会。省级层面，南方电网公司营业范围内，云南、贵州、广东、广西、海南五省（区）全部以股份制形式成立了电力交易机构;国家电网公司范围内，山西、湖北、重庆三省（市）也完成了股份制电力交易机构组建工作。

四是加快向社会资本放开配售电业务，竞争性电力市场初具规模。一方面，制定出台《售电公司准入与退出管理办法》和《有序放开配电网业务管理办法》，建立了市场主体准入退出机制和以信用监管为核心的新型监管制度。另一方面，组织开展增量配电业务改革试点，公布了105个增量配电业务改革试点项目，为社会资本参与增量配电业务提供了示范。

五是有序放开发用电计划，更多发挥市场机制在资源配置中的作用。2016年，全国包括直接交易在内的市场化交易电量突破1万亿千瓦时，约占全社会用电量的19%。每度电平均降低电价约7.23分，为用户节约电费超过573亿元。

国有林场林区改革

2016年，国家发改委、国家林业局认真贯彻落实《中共中央 国务院关于印发〈国有林场改革方案〉和〈国有林区改革指导意见〉的通知》（中发〔2015〕6号）精神，推动国有林场林区改革取得了积极进展和成效。

一是全面完成改革实施方案制定工作。截至2016年4月底，28个省（区、市）国有林场改革实施方案和内蒙古、吉林、黑龙江重点国有林区改革实施方案批复工作全部完成，江西、湖南、浙江三省已先期纳入国有林场改革试点并通过验收。

二是全面停止天然林商业性采伐，森林资源得到有效保护。停伐政策实施后，重点国有林区每年减少森林采伐量362万立方米，国有林场每年减少森林采伐量约556万立方米，有力促进了森林资源培育。

三是提高天保工程投资补助标准。2016年，国家发改委提高了中央投资补助标准，为加快森林资源培育注入了强大动力。

四是落实改革支持资金和政策。2016年，中央财政安排国有林场改革资金36.67亿元，还安排了224亿元用于支持国有林区改革，其中安排重c国有林区停伐补助资金51亿元，将国有林管护费补助标准由2015年的每年每亩6元提高到8元。

五是加强改革督查工作。国家发改委、国家林业局将国有林场林区改革列为2016年重点专项督查任务，采取调研督导、试点验收等多种方式对内蒙古、吉林、黑龙江三省（区）重点国有林区改革和各省（区、市）国有林场改革进行了全面督察。

盐业体制改革

2016年4月，国务院印发《盐业体制改革方案》，自2017年1月1日起，改革正式启动实施，主要有以下几项重点工作。

一是加快批复改革实施方案，确保重点任务落实。国家发改委、工信部督促指导各地加快制定改革实施方案，进一步落实释放市场活力、推进政企分开、加强食盐监管、完善食盐储备、防范市场风险、保证安全供应等具体措施。2016年12月20日，各省（自治区、直辖市）盐业体制改革实施方案批复工作全部完成，为改革顺利实施奠定了坚实基础。

二是落实食盐储备责任，加强市场风险防范。国家发改委、工业和信息化部发出通知，要求各地限期建立食盐政府储备和企业社会责任储备。同时，会同有关部门组成督查组，对各地食盐储备情况进行了督查抽查。截至2016年12月30日，全国食盐储备约155万吨，为全国小包装食盐三个多月的销量，食盐储备责任得到了有效落实。

经开区体制机制改革方案篇3

11月，中共中央政治局从发展社会主义民主政治、加快建设社会主义法治国家的战略高度，原则同意中央政法委《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》。这是60年来中共中央首次以政治局名义审查并原则同意司法改革事项，也是继党的十六大作出推进司法体制改革的战略决策、确定司法改革以体制和工作机制改革为主、十七大提出“深化司法体制改革”战略任务之后，首次作出深化改革的战略部署。中央司法体制改革领导小组随即对司法改革进行分工部署。最高人民法院和最高人民检察院迅速跟进，分别出台《人民法院第三个五年司法改革纲要（-2013）》（下称“三五纲要”）和《关于贯彻落实〈中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见〉的实施意见——关于深化检察改革-20__年工作规划》（下称“-20__年检察改革规划”），对未来若干年的司法改革进行整体规划。改革措施触及政法工作的体制性、保障性尤其是机制，部分改革具有较强的政治性和政策性。与前些年相比，法院、检察院等机构的改革姿态由积极张扬转为保守低调，并在不同场合反复强调这一轮司法改革重在“机制改革”，但现有部分改革措施如优化司法职权配置、改革政法经费保障机制等其实力度较大，直接涉及司法体制的转型。

一、综合性改革

（一）新一轮司法改革的总体规划

《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》以加强权力监督制约为重点，紧抓影响司法公正、制约司法能力的关键环节，强调解决体制性、机制性、保障，力图建设公正高效权威的社会主义司法制度。改革内容涵盖优化司法职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强政法队伍建设、加强政法经费保障四大方面，具体包括完善民行案件执行体制，推进司法公开，建立刑事被害人救助制度，促进裁判统一，改革完善侦查监督、人大监督、党外人士民主监督、舆论监督和人民监督员制度，推进社区矫正工作，改革政法干警招录培养体制、纪检监察工作机制、政法经费保障体制和管理制度等60项改革任务。

该意见是及今后一段时期司法改革的总纲，体现了中央对现阶段司法改革的整体考虑，反映了中国特色社会主义法治对推进司法改革的内在要求，标志着新一轮司法改革的正式启动。这是1989年民事审判方式改革以来最广泛的一轮司法改革。目前，60项改革任务全部启动，其中，建立刑事被害人救助制度，改革政法干警招录培养体制，完善司法公开、司法考试、人民陪审员制度，加强人大对司法工作的监督，建立党外人士行使民主监督司法职能的工作渠道和机制等17项任务已出台方案并有序推进，其他各项改革正按计划进行。该意见将司法改革提升到关系党的执政基础、人民群众根本利益和政法事业发展的高度，体现了中央以更积极主动的姿态具体推动司法改革的决心。因此，司法职权配置、政法经费保障等长期未能有效推进的领域有望取得实质性进展。但应正确把握“加强权力监督制约”的改革取向，否则可能导致改革违背司法规律，减损本已低下的司法独立性程度，进而削弱司法公信和司法权威。同时，对司法人民性的强调应立足于推进司法民主和建设服务型司法，从政治话语的圣坛走向司法改革的实践，应以建立完善现代司法制度为主要导向，避免进一步的司法政治化。

（二）改革和完善政法经费保障体制

加强政法经费保障是新一轮司法改革的重要内容。政法经费保障将由先前地方财政承担、“分灶吃饭、分级负担、分级管理”的体制转变为中央和地方“明确责任、分类负担、收支脱钩、全额保障”的体制，并建立分类保障政策和公用经费正常增长机制。政法经费分为人员经费、公用经费（分日常运行公用和办案业务经费）、业务装备经费和基础设施建设经费（分办公基础设施建设和业务基础设施建设经费）。人员经费、日常运行公用经费、办公基础设施建设及维修经费由同级财政承担；办案（业务）经费、业务装备经费、业务基础设施建设经费由中央、省级和同级财政分区域按责任负担。中西部困难地区的人员经费可通过中央财政转移支付予以补助；对于中西部地区的基层机构、维稳任务重的地区和经济困难地区的地市级机构，提高中央和省级财政负担公用费用和业务装备费用的比例，同时办公基础设施建设经费可由中央、省级和同级政府财政分区域比例负担。，政法经费保障体制改革经过较长时间的调研论证，改革工作进入实施阶段，中央和省级政法转移支付资金大幅增加，基层政法机关经费保障水平有较大提高，“乱收费、乱罚款、乱摊派”、“收支明脱暗挂”等现象有所减少，《关于加强政法经费保障工作的意见》及财政部、各省级政策措施相继出台。目前，政法经费保障问题基本解决，政法机关如何管理、运用经费从而促进司法的公正、高效和权威，成为评估改革成效的重要因素。

政法经费保障的加强，对促进司法建设，突破改革瓶颈，解决原有政法经费保障体制下的司法地方化、政法经费不足及不均衡、“收支两条线”执行不

到位、部分机关选择性办案甚至以案牟利等问题具有重要意义。这项改革还可能引出司法机关纵向管理的新模式。但期待之中仍有忧虑。首先，改革的实施效果有待观察。尽管中央和省级部门基本建立了相应的指标体系，但由于“分类负担”涉及中央与地方事权、财权的划分，涉及分项目、分区域、分部门投入等诸多问题，如何实现区别对待和总体平衡，如何落实具体方案，仍存在一定的复杂性。完善经费使用监督机制更成为紧迫任务。其次，当前的改革方案仍是阶段性的，政法经费保障体制及司法的地方化并无根本变化，政法经费保障体制有待更为彻底的改革。长远而言，应以促进司法权的统一、独立、公正行使为目标，在司法体制逐步改革的基础上，明确司法权属于中央事权，由中央统一安排人事并全额保障政法经费。当前，可考虑根据事权与财权相统一的原则进行试点改革，由中央和省级统一安排人事并全额保障政法经费，缓解较为严重的司法地方化问题。最后，加强政法经费保障还需司法人事管理、设置跨区域司法机构等改革措施配套，才能从根本上消解司法地方化，从而促进司法公正、提升司法权威。（三）铁路公检法系统转制

“企业办司法”不符合法治原则，铁路公检法系统转制的呼声由来已久。早在，中央司法体制改革领导小组就提出，改革铁路、交通、民航等部门和企业管理公检法的体制，将其纳入国家司法管理体系。但因各方利益牵制，这一改革到才进入实质性操作阶段。7月，铁路公安民警公务员过渡工作会议召开；9月，铁路公安机关转制人员考试结束，其身份由企业职工转为公务员。但机构、财政分离等转制工作尚处于筹备协调阶段，目前铁路公安机关的人、财、权尚无实质变化，且须经公安部和铁道部共管的过渡期。虽然最高人民法院副院长江必新表示，铁路法院管理体制改革取得阶段性成果，最高人民检察院也要求加强省级检察院对铁路检察工作的领导，做好改革过渡期的组织协调工作，但至今仍未出台铁路法检转制的具体安排。

铁路公检法是计划经济时代的产物。建国初，鉴于铁路是国家大动脉、运输跨区域、社会治安不稳定等因素，我国模仿苏联建制设置了铁路公检法机关，管辖铁路沿线车、站、途中、铁路工厂、企业、铁路院校等发生的各类案件。长期以来，铁路公检法由于人事财务受控于铁路部门，存在较严重的部门保护主义和企业本位主义，涉铁案件中偏向铁路部门的司法不公问题尤为突出。例如，列车长黄建成将疑有精神病的民工曹大和捆绑致死只被判缓刑，16位公民联合上书全国人大要求对铁路司法权进行违宪审查，集中反映了民众长期以来对铁路公检法的质疑。铁路公检法转制是理顺司法体制的重要改革，有助于化解铁路公检法既当运动员又当裁判员造成的程序不公，消除司法企业化的弊端，促进司法统一，维护司法权威。

这项改革面临多重困难，尤其是复杂的利益调整。铁路公检法转制不仅涉及铁路部门和铁路公检法，还涉及地方与中央的利益调整。铁路部门是否愿意果断交出该项行使多年的权力、铁路公检法转制后保持原有建制还是将人员分流到地方公检法、经费开支如何与政法经费保障体制改革相衔接等问题，亟需进一步研究和解决。尽管大部分铁路公检法人员从企业职工转为公务员的积极性较高，但部分地区转制后收入降低的情况也可能影响改制的顺利进行。复杂的利益调整也是最高人民法院、最高人民检察院、公安部、铁路部门等转制相关部门在披露改革方案及其进展上“犹抱琵琶半遮面”的根源。铁路公检法转制势在必行，但这是一个渐进的过程，须妥善协调各方利益，逐步推进。从铁路公安人事转制这个突破口出发，期望铁路法检在及时跟进，加快改革步伐，增强改革透明度。此外，同样掺杂部门利益的林业法院、农垦法院等，也应一律纳入国家司法体系，实现全面的司法“去企业化”。

（四）完善政法干警招录培养体制

政法队伍建设重基层、重中西部，如全国政法系统启动新中国成立以来基层公检法司“一把手”的首次轮训；国家司法考试继续适当放宽西部地区考试报名条件与合格分数线；新疆、等地试点单独组织在职法律职业人员国家司法统一考试。政法干警招录培养体制改革也旨在化解中西部和经济欠发达地区基层政法人才的断层问题。是改革试点的第二年，6月《政法干警招录培养体制改革试点工作实施方案》出台，试点范围从14个中西部省区市扩展至除北京、天津和上海外的28个省区市和新疆生产建设兵团，招录人数从上年5160人增至23068人，重点从部队退役士兵和普通高校毕业生中选拔优秀人才，毕业合格者将严格依据定向岗位和培养协议到基层政法机关工作。

这项改革通过政法干警的招录培养和定向输出，力图提升政法队伍素质，促进司法职业化。多年来，中国法学教育与司法官的职业养成机制存在严重缺陷，这项“带编入学、学成入职”同时解决工作和学历问题的改革成为突破这种双重困境的有益尝试，有利于部分化解当前法学教育与社会需求脱节的问题。从退役士兵和大专院校毕业生中选拔优秀人才，还有利于缓解

大学毕业生就业与退伍军人安置两大难题。但这项强调政治素质、培训期短、工具性强、不要求专业背景的人才培养机制能否有效推进司法职业化，能否杜绝任何名义的改派、借调、抽调而将人才真正充实于欠发达地区，能否解决长期以来基层政法机关进人不规范问题，是否会加剧法科毕业生的就业难，是否会对既有国家司法统一考试制度造成冲击，特别是长远而言是否符合司法规律并有助于推进司法现代化进程，仍有待观察，但不必寄予过高期望。当前，该项改革仍处于试点阶段，下一步改革应更多考虑吸收法治国家较为成熟的司法官职业养成经验，特别是建立从律师到司法官的司法职业转换机制和完善司法官遴选制度，并对法学教育改革进行长远规划，实现向法律职业教育的转型。（五）落实宽严相济刑事政策

底全国政法工作会议提出宽严相济的刑事政策，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》重申该项政策，对一贯的“严打”政策进行纠偏。“该宽则宽，当严则严，宽严相济，罚当其罪”已成为近年来刑事司法工作的指导原则和刑事司法改革的重要内容。刑事和解制度的探索进入新阶段，少年司法制度进一步发展，社区矫正工作全面推进，《关于办理职务犯罪案件认定自首、立功等量刑情节若干问题的意见》实施，巨额财产来源不明犯罪和网络犯罪的法律规定进一步完善。最高人民检察院于出台《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》，最高人民法院《关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》有望于出台。该政策将在未来若干年的刑事司法改革中延续并可能上升为法律制度。

——探索刑事和解制度。刑事和解一直是近年来刑事司法改革的热点。地方司法机关早已开始探索。例如，牡丹江铁路运输法院审结的孟广虎故意伤害案可视为国内辩诉交易及刑事和解第一案，《湖南省人民检察院关于检察机关适用刑事和解办理刑事案件的规定（试行）》出台，扬州市公检法司联合《关于刑事和解工作的若干意见（试行）》。，最高人民法院将刑事和解明确列为改革措施之一，各地司法机关也加大了对刑事和解的探索力度。例如，长沙市岳麓区人民检察院首创的刑事和解“检调对接”机制在浙江、山东、河南、四川等地推行，检察机关可在当事人自愿的基础上将规定范围的刑事案件民事部分委托人民调解组织调解，调解成功的，可依法作出不批准逮捕、不或建议公安机关撤销案件等刑事处理决定。但这些做法引来了一些质疑，郑州市中级人民法院因刑事和解而轻判孟伟故意杀人一案，再次引发“花钱买刑”的激烈争议。尽管如此，刑事和解的实践探索仍在继续并进入制度完善阶段。例如，北京市第一中级人民法院公布《关于规范刑事审判中刑事和解工作的若干指导意见》，规定在自诉案件和侵犯个人权益的刑事案中，法院可在案犯与被害人达成谅解的前提下对案犯从轻或免予处罚。郑州市中级人民法院等司法机关也出台了类似规定。但目前各地的实践探索和制度规定仍有较大差异，可能产生一些“同案不同判”现象，增加社会对刑事和解的质疑。

刑事和解具有补偿被害人、促进犯罪人回归社会、恢复因犯罪而受损的社会关系、防止再次犯罪、促进案件审前分流、减少短期自由刑适用、降低司法成本并最终促进社会和谐的功能，但一定程度上也冲击了法律面前人人平等和罪刑法定原则，富人可以“花钱买刑”而穷人只能承受刑罚，这可能会放纵甚至激励富人犯罪，削弱刑罚的威慑力。此外，被害人谅解能否以及多大程度上可抵消刑罚，犯罪对社会公益的危害如何平衡；经济赔偿是否会成为被告人对被害人的“要挟”工具；重罪和死刑案件能否适用刑事和解；刑事和解扩大了司法自由裁量权而可能产生功能异化；实践探索的主体不一、标准各异、结果不同进而影响司法公平和公正等问题亦需考虑。问题的解决方向是立足中国实际，借鉴比较法经验，尽快统一刑事和解规则，或至少先就刑事和解的原则、案件、条件、程序、对量刑的影响等重要问题出台指导性意见。

——继续推进少年司法改革。自1984年首个少年刑事合议庭成立以来，少年法庭经历了从专门合议庭向专门审判庭、从刑庭向综合庭、从基层法院设置向部分中级法院也设置的发展过程，形成了圆桌审判、暂缓判决、轻微犯罪的非犯罪化裁定、监管令、社会调查报告、回访考察等独具特色的审判工作制度。是少年司法制度建立25周年，在对以往改革进行阶段性总结的基础上，“三五纲要”将“配合有关部门有条件地建立未成年人轻罪犯罪记录消灭制度，明确其条件、期限、程序和法律后果”作为落实宽严相济刑事司法政策的重要内容，最高人民法院提出贯彻“坚持、完善、改革、发展”的方针，从探索设立少年法院等方面强化少年司法改革。目前，全国共建立2219个少年法庭，31个省区市高级人民法院建立少年法庭指导小组，地方三级法院少年法庭组织机构基本形成。而上海、河北、重庆、宁波、四川、山东等地已先行展开建立未成年人犯罪前科消灭制度的地方改革，如封存犯罪（刑事污点）记录、出具前科消灭证明书、作出消灭前科的裁定等，取得了较好的实践经验和社会效果。少年司法改革的深化一定程度上有助于应对犯罪结构年轻化、低龄化、暴力化等日益严重的状况，有利于更好地矫正青少年犯罪、塑造温情的法院形象和促进未成年人保护。目前，少年司法改革应进一步完善地方三级法院少年法庭的设置，探索建立少年法院，在《关于审理未成年人刑事案件具体应用法律若干问题的解释》的基础上改革完善相应立法特别是合理确定受案范围，化解少年综合庭设置与审判组织专门化、法官综合素质有限的矛盾，在进一步研究试点的基础上探索建立未成年人轻罪记录消灭制度和确定合理的少年犯年龄，并在兼顾各地特色的基础上统一、规范某些制度和做法。

其他司法机关也积极参与少年司法改革，如检察院建立专门机构，加强民行诉讼中未成年人合法权益的保护，建立适合未成年人特点的审查逮捕、审查等办案方式，加强对不捕、不诉未成年人的帮教和挽救工作。未成年人轻罪记录消灭制度也缘于检察机关的呼吁，上海市检察机关自以来试点的未成年人案件刑事污点限制公开制度为此积累了一定的经验。，最高人民检察院还把“完善未成年人犯罪案件办案方式，积极探索有利于化解矛盾纠纷、修复社会关系的工作机制”列为年度检察工作的主要安排。司法行政机关加大未成年人案件的法律援助力度等。但目前各政法机关的少年司法改革仍各自为政，下一步应以少年审判为核心，积极探索各机关少年司法改革措施的衔接机制。

此外，《关于办理职务犯罪案件认定自首、立功等量刑情节若干问题的意见》针对当前职务犯罪案件呈现缓刑、免予刑事处罚等轻刑适用率偏高的趋势，明确规定职务犯罪案件的自首、立功等量刑情节的认定和运用。该意见兼具规范法官自由裁量权

、落实宽严相济司法政策的双重意义，有利于遏制法检机关在自首、立功等量刑情节认定和运用中的不当情形，统一地方意见分歧较大的问题，保证刑罚适用的统一性和严肃性。（六）规范涉法涉诉

是多年来各级党政部门面临的难题，司法机关亦不例外。以来，全国政法机关对涉法涉诉问题进行多次集中处理，但效果欠佳。为此，中央政法委出台《关于进一步加强和改进涉法涉诉工作的意见》，以“案结事了、息诉罢访”为工作目标，提出加强源头治理、强化排查化解、规范工作流程、下移工作重心、落实司法救助、加强协调配合、严格责任查究，特别是建立涉法涉诉终结制、完善调解衔接，并规定中央派出巡回接访组、各级政法机关主要领导定期接访、带案下访、网络受访等便民举措，强调把解决问题放在首位，把问题解决在源头，要求严肃处理非法上访牟利和教唆鼓动非正常上访行为，力图强化正常秩序和实现压力下移。

该意见是《条例》外关于涉法涉诉工作的又一重要文件，一定程度上有利于缓解上层的压力，强化基层责任，引导民众理性。但在矛盾多发、利益格局失衡、社会不公突出、纠纷预防和化解体系不完善、体制问题重重的社会转型背景下，压力不可能得到彻底改变。司法的行政化、地方化、官僚化、政治化等体制性弊端不除，司法缺乏公正、公信和权威，涉法涉诉问题就难以有效化解，该意见的效用相当有限，相关改革也只能是权宜之计。压力下移还可能导致地方采取非常对策，如深圳市公检法司联合《关于依法处理非正常上访行为的通知》，规定可对14种“非正常上访行为”处以行政拘留、劳动教养乃至刑事责任，明显越权。

作为吸纳不满和避免冲突升级的疏导机制，担负着特殊功能。中短期内应予改革完善，既保证民众更便利地通过实现正义，又较好地维护党政及司法权威。但鉴于与法治精神的背离，长远而言可考虑废除，或将其彻底改造为补救性的常规权利救济机制。当下应重点关注：切实保护人的合法权益；改变工作业绩考核制度，完善工作制度；促进社会公平和司法公正，从源头上减少的产生。中期的改革方向是逐步集中、整合资源，更有效地处理和疏导。具体方案为削弱政府各部门的功能，逐步过渡到由专门的部门处理事务，使发展为一种专门性纠纷处理机制，同时提升层级，逐步撤销国家机关各部门机构，县级仅保留局，进而设置中央、省、地（市）三级机构。长远的改革方案，可考虑借鉴瑞典等国的申诉专员制度，建立专门性处理机构，设中央和省两级申诉专员公署，实行两级申诉制度。英国衡平法院最初的功能有些类似于，旨在为不能通过常规途径救济的情形提供伸冤机会，后来逐渐发展为一套正式的司法程序，最终于19世纪实现与普通法院的合并。机构亦可逐步专业化，最终改造为准司法性申诉机构。此项改革是一个长期、复杂的系统工程，涉及更深层次的经济、社会、行政乃至政治改革，也需要司法、仲裁、调解、行政处理等常规性纠纷解决机制的完善相配合。

二、法院改革

，法院贯彻《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》，集中针对法院工作机制存在的问题，转变理念、改革制度并创新举措，出台了“三五纲要”，并通过优化审判和执行权配置、建立健全多元化纠纷解决机制、强化司法公开、深化量刑程序改革、规范司法行为、完善司法便民、落实宽严相济刑事政策等措施，着力推进法院改革。

（一）法院改革整体规划

底，全国高级人民法院院长会议提出当前和今后一个时期司法改革的十项任务：优化职权配置；完善审判委员会制度；落实宽严相济刑事政策；建立刑事被害人救助制度；建立多元化纠纷解决机制；改革执行工作体制；加强法官职业保障；完善陪审员与法警制度；完善审判管理体系；全面落实审判公开原则。这些任务贯彻中央精神，延续并深化了前一阶段的法院改革。《关于深化人民法院司法体制与工作机制改革的实施意见》随后出台，进一步明确了法院改革的任务安排，要求各级法院按照中央的总体部署和最高人民法院的统一要求，根据本地实际，制定具体改革方案和实施步骤，严格落实责任。

这些改革任务随后被纳入“三五纲要”。“三五纲要”的内容包括优化法院职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强法院队伍建设、加强法院经费保障和健全司法为民工作机制五大方面，每一方面包含多项改革任务。“三五纲要”是最高人民法院在“一五”、“二五”改革基础上，结合法院实际情况制定的今后五年法院改革的纲领性文件，标志着新一轮法院改革工作的全面启动。作为“三五”的开局之年，《人民法院工作要点》将司法改革列为/，！/工作重点。但与《人民法院第二个五年改革纲要（-）》（下称“二五纲要”）相比，“三五纲要”在某些方面有所倒退：“二五纲要”以司法的专业化为方向，更着力追求司法的中立性、被动性、公开性、终局性和独立性；而“三五纲要”更强调司法的人民性，更强调满足民众的司法需求，更关注民众对法院工作的外在评价，党的领导、服务大局等政治性要求得到进一步强调和拔高。

（二）优化法院职权配置

合理配置司法职权涉及司法的体制、机制和程序改革，是中国司法改革的主线之一。优化司法职权配置，既涉及法院、检察院等司法机关之间的职权配置，也涉及各司法机关内部的职权配置。前者旨在进一步完善各政法机关之间分工负责、互相配合、互相制约的体制和机制，这一轮改革将主要涉及侦查监督的改革完善，部分刑事案件侦查权从检察院转由公安机关或其他机关实施，看守所从公安机关划归司法行政机关等。就法院而言，优化司法职权配置的改革举措主要包括：

——量刑改革。“二五纲要”提出研究制定犯罪的量刑指导意见，健全完善相对独立的量刑程序。，“三五纲要”再次要求进行量刑程序改革，《人民法院量刑指导意见（试行）》和《人民法院量刑程序指导意见（试行）》随后出台，120多家指定法院展开量刑规范化试点，芜湖市中级人民法院、日照市东港区人民法院、北京市东城区人民法院、扬州市邗江区人民法院、上海市长宁区人民法院等相继启动量刑程序改革“计划外试点”。试点旨在保障司法公正，规范自由裁量权，将量刑纳入法庭审理程序，增强量刑的公开性和透明度，实现量刑公正和均衡，减少“同罪不同罚”的情形，促进法律的统一适用。建立相对独立的量刑程序，实现定罪程序与量刑程序分离是改革的核心内容，而改革传统经验量刑法，建立一套“以定量分析为主、定性分析为辅”科学规范的量刑方法涉及量刑改革的实体方面。此外，一些地方尝试的量刑答辩程序、量刑理由公开也是促进量刑公正的重要方面。

，许多试点法院的量刑活动更公正、均衡，“重定罪、轻量刑”的观念有所转变，判决结果与试点前的量刑情况总体平衡，上诉率、抗诉率及二审改判、发回重审率均有所降低。但试点也遇到诸如被告人不认罪案件、公诉人不出庭的简易程序案件如何适用量刑答辩程序等问题。在较为粗放的现行刑罚制度下，涉及量刑程序

、标准、方法等内容的量刑改革将是一个长期的过程，需要与立法机关对刑罚种类、基准和幅度的细化规定，检察机关的量刑建议改革等相衔接，也需要进一步明确各类犯罪行为的基准刑及各种量刑情节的调节幅度，并抑制量刑程序独立所导致的效率降低，还需要进一步做好量刑理由的阐明工作，应在不断总结经验、加强实证研究的基础上完善制度。——执行体制及工作机制改革。，中央政法委和最高人民法院在全国开展集中清理执行积案活动；最高人民法院总结提出清理执行积案“十个严禁”工作原则；纪检监察部门加大对不当干预法院执行工作的监督力度；初步建立党委政法委组织协调、法院主办、有关部门配合、社会各界参与的执行联动工作机制；执行审查权与实施权分由法院不同的内设机构行使；法院执行网络系统与中国人民银行征信局联网，与公安部身份证采集系统、出入境信息登记、人民币银行账户结算管理系统等对接正在协调中；底前受理的有财产可供执行的案件基本执结，“执行难”问题得到部分缓解。近十多年来，“运动式”清理执行积案活动多次开展，但“执行难”、“执行乱”仍是困扰法院乃至政法工作的难题。解决问题的方向是完善制度，规范执行人员的执法行为，建立适当的执行威慑和激励机制，促使义务人自动履行。

“三五纲要”将“改革和完善民事、行政案件执行体制”作为优化法院职权配置的重要内容。在《民事诉讼法》执行程序的重大修改及最高人民法院出台执行程序司法解释的基础上，最高人民法院颁行《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》、《人民法院委托评估、拍卖和变卖工作的若干规定》，《人民法院执行案件流程管理规则（试行）》、《关于建立和完善国家执行联动威慑机制若干问题的意见》等规范性文件也即将出台。

《人民法院委托评估、拍卖和变卖工作的若干规定》有利于分散相关权利，对重点执行环节加强监督，规范法院执行行为。《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》是近几年执行体制和工作机制改革的指导性文件。其内容包括优化执行权配置、强化执行监督制约、建立快速反应机制、完善立审执协调配合机制、建立有效的执行处理机制、加快执行联动机制建设等，强调从法院内部分离执行审查权和实施权、调动立审执等多方面力量支持执行，从外部借力构建执行联动机制，从内外两方面强化执行监督。该意见有利于规范执行程序和执行行为，形成统一的执行工作体制。实际上，该意见规定的许多制度和做法早已实施，但需要进一步完善和制度化。例如，通过设立执行指挥中心等方式建立执行快速反应机制，建立执行联动机制，建设全国法院执行案件信息管理系统，开通全国法院被执行人信息查询网上平台，建立法官违纪违法举报中心网站，设立专门的执行监督员、廉政监察员等。

地方法院也积极探索，如重庆市高级人民法院出台《关于进一步加强和改进全市法院执行工作的意见》，将执行权细化为启动权、实施权、裁决权和监督权，实行分设执行机构、执行法官轮岗等措施，并构建当事人监督、特邀监督员监督、人民陪审员参与执行、设立专职廉政监察员、社会组织或个人申请监督的立体化执行监督体系。但这些监督体系皆属柔性监督，难以实现理想的监督效果。从全国普遍的情况来看，执行权的细分也许有助于加强内部监督和提高执行质量，但也可能降低执行效率，不利于解决“执行难”问题，而且执行权的分权局限于法院执行部门内，实践中难免存在裁决与执行相混同、先执行后补裁决甚至各环节协同进行“暗箱操作”等情形，可能导致执行分权流于形式。

除“执行难”、“执行乱”等长期难以解决的问题外，执行体制及工作机制改革还需解决执行权的定位、性质、执行检察监督等理论问题。执行权可分为执行裁决权与执行实施权，前者属于审判权范畴，后者具有行政权的性质。执行权由法院行使并无不妥，但从效率方面考虑，其定位和归属并非不可讨论。关于民事执行的检察监督，仍需进一步研究。总体上，执行权的优化配置不仅需要符合司法规律，更要能够解决实际问题，应针对执行工作中存在的问题进行深入研讨，推动改革朝着正确的方向迈进。

——再审的职权优化配置。出台《关于受理审查民事申请再审案件的若干意见》，旨在规范法院处理相关案件的工作流程，细化再审程序，强调提审优先。这是对《民事诉讼法》再审程序修改和相关司法解释的细化。为应对申诉、涌向高级别法院和民事申请再审案件上提一级所带来的立案压力，最高人民法院立案庭分设为立案一庭、立案二庭，一庭负责受理申诉、涉诉案件和一般立案工作，二庭专门负责审查再审申请。内部机构及分工调整便于通过分类管理优化立案工作机制，并可能对下级法院形成示范。总体上，再审程序的改革有限，实质只是先前改革的延续和部分的机制完善，而且诸如限制以相同理由再次申请再审等规定还引发了一些争议。

再审涉及法院与检察院、上下级法院及法院内部的职权配置，其制度设计应坚持在维护司法终局性的基础上有限纠错。再审程序的改革仍有较大空间，如法院依职权启动再审的权力应当取消，当事人申请再审彻底改造为再审之诉，进一步明确再审标准等。近年来几乎未动的刑事再审制度亦需在启动主体、事由、程序等方面进行完善。当前处于矛盾多发的社会转型期，司法公信力不足，可适当强调再审的依法纠错功能，但长远而言更应注重保障司法的终局性，将再审定位于非常情况下的特殊救济，有些无害之错可以忽略，而一般性纠错交由审级制度完成。当然，审级制度也必须进行重大改革。

——优化职权配置的地方探索。各地法院积极探索内部职权的优化配置。例如，成都市中级人民法院建立审判权与审判管理权的制约监督机制，以案件流程管理为主线，运用信息化等手段，形成点、线、面相结合的“两权”运行模式。该项改革一定程度上规范了审委会、院长、庭长、合议庭、法官的职责，有利于解决审判权与审判管理权定位不明、权限不清、职责错位、机制缺失等问题。又如，各地法院积极探索环保审判。自贵阳市设立环境保护审判庭以来，无锡、昆明、玉溪等地法院相继效仿。底，云南召开全省法院环境保护审判庭建设及案件审理座谈会，制定了环保案件“审判指南”，将环境公益诉讼主体拓展为“检察院及在我国境内经过依法登记的、以保护环境为目的的公益性社会团体”。而贵州清镇法院受理中华环保联合会诉清镇

国土局的环境行政公益诉讼，开创了社团提起公益诉讼的先河。环境保护审判庭的设立，特别是公益诉讼原告资格的放宽，有利于推动环境司法保护，促进民众参与司法。法院职权的优化配置，纵向涉及上下级法院的关系，横向涉及不同地域法院的管辖权安排，法院内部涉及不同机构和人员之间的职责划分。应合理界定职权，建立以审判权为中心，分工合理、职责明确、制约平衡的法院权力结构，形成配置科学、运行顺畅、公开透明的司法工作机制。这项改革任务相当艰巨，改革阻力主要来自于法院自身，如上下级法院关系的调整主要以上级法院放弃对下级法院的诸多权力为前提，法院内部审委会、院长、庭长、合议庭、审判长、法官、法官助理、书记员、管理人员、辅助人员之间的职责划分须以限制“领导”的权力为基础，因此，只要法院系统尤其是最高人民法院下定决心，完全有可能逐步实现法院职权的优化配置。

（三）规范司法行为

规范司法行为是提升司法公信的主要途径。在《关于进一步加强人民法院反腐倡廉建设的意见》、《人民法院监察工作条例》和新修订的《人民法院纪律处分条例》基础上，最高人民法院制定“五个严禁”、提出反腐倡廉九项重点、建立廉政监察员制度、出台整肃院风院纪的三项规定，地方如重庆还尝试在市级司法机关领导干部中率先试点官员财产申报制度，进一步加强司法廉政建设，规范司法行为，并通过案例指导制等方式促进司法统一。

——推进司法廉政建设。“五个严禁”直指易滋生司法腐败的主要方面和环节，以禁令方式约束法官行为，包括严禁接受案件当事人及相关人员请客送礼，严禁违反规定与律师进行不正当交往，严禁插手过问他人办理的案件，严禁在委托评估、拍卖等活动中，严禁泄露审判工作秘密。“五个严禁”只是对法官基本行为规范的重申，这本身就表明维护司法廉洁任务的艰巨性。为落实禁令，最高人民法院开通法官违法违纪举报中心网站，要求各级法院向社会公布具有24小时自动接听功能的举报电话。至年底，各级法院共处理违反“五个严禁”规定的干警319人，其中120人移送司法处理。若能继续切实执行，做到信息公开，及时回复，适时通报查处情况，并给予举报人进一步申诉的机会，该禁令可在一定程度上震慑腐败、整肃队伍、重塑法官形象。未来应建立科学的法官惩戒制度，这比禁令更能促进司法行为的规范。

反腐倡廉九项重点提出强化纪律、完善监督、改革制度等要求，指明法院本年度反腐工作的重心，是《关于进一步加强人民法院反腐倡廉建设的意见》的延续和落实，也是近期法院廉政工作的实施纲领。但长远而言，应完善反腐倡廉长效机制，构建职权明确、监督到位、追究有力的责任体系，紧抓权力行使的关键环节，加强对领导干部、腐败现象易发多发部门和岗位的监督，而不限于问题严重时的集中整改。廉政监察员制度是法院针对违法违纪易发多发的审判、执行部门设立专人监控的内部监督举措，由一定级别的资深法官担任廉政监察员，通过廉政教育、检查监督、指导咨询、报告问题等方式协助部门主要负责人和院监察部门开展反腐倡廉工作。截止初，全国已有2392个法院建立廉政监察员制度，配备24521名廉政监察员。但该制度缺陷明显，如自己监督自己，廉政监察员的副职身份决定其对部门领导的服从，监督效力最强莫过于启动监察程序，因而很可能流于形式，难以实现有效的内部监督。最高人民法院自2月起执行考勤、着装、机关行政管理三项规定，整肃院风院纪，各级法院相继效仿。此举旨在重塑法官和法院形象，对改善司法形象有一定作用。但良好的司法形象不仅在于着装规范、纪律严明，更在于司法公正。维护司法廉洁应从根本入手，小修小补成效不大。

——促进司法裁判的统一。，最高人民法院首次知识产权案件年度报告，汇集了上年度审结的23件典型案件的判理摘要。这些案例在事实认定、法律适用等方面具有一定的示范功能。该举措可视为法院探索案例指导制的一部分。成都孙伟铭醉驾案定为以危险方法危害公共安全罪的判例，各地法院纷纷参照，最高人民法院就此案相关问题征求各方意见、形成共识并召开新闻会详解个案判决的做法，可视为指导性案例形成和机制的一种探索。此外，广东省高级人民法院率先探索建立省级案例指导制度，形成全省联动、层次分明的案例指导体系。

“二五纲要”明确提出建立和完善案例指导制度，但该任务尚未完成。中国建立案例指导制符合两大法系的融合趋势，具备司法的案例传统、法院的实践经验等有利基础，但也面临操作性和体制性困难，如存在可能冲击立法权的担忧。实际上，案例指导制旨在弥补成文法的不足，确立统一的司法标准，降低地方差异对司法的不当影响并规范法官的自由裁量权，只是立法阴影下适度的能动司法，只要法律适用坚持成文法优先、指导性案例为补充，就不会导致司法权冲击立法权。指导性案例的效力是关键问题，当前应赋予其事实上的拘束力，而不作为正式的法律渊源。制度建设应坚持“两步走”：当下的直接目标是化解较为严重的“同案不同判”现象，并重视案例指导制运行条件的培育，如完善判决公开制度、建立判例汇编和平台等；长远而言应全方位、多层次挖掘其功能，实现司法灵活性与立法严谨性的结合，促进司法统一。

（四）建立健全多元化纠纷解决机制

转型时期的冲突频繁发生，并日益呈现多样化、复杂化、扩大化、激烈化等特征，通过适当途径及时有效化解纠纷成为国家和社会的重大任务。从20世纪末开始，特别是“构建社会主义和谐社会”提出以来，多元化纠纷解决机制日益受到重视。，中央政法委与全国人大法工委牵头，最高人民法院、国务院法制办、司法部等共同参与的多元化纠纷解决机制改革项目启动。，最高人民法院将其作为年度重点改革项目，倡导各级法院积极探索。，“三五纲要”将其列为“健全司法为民工作机制”的重要内容，力求打造“党委领导、政府支持、多方参与、司法推动”的多元化纠纷解决机制，并将调解作为重中之重，提出“调解优先、调判结合”的司法政策，出台《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，积极推进多元化纠纷解决机制的实践探索。

——“调解优先、调判结合”。1980年代初到90年代中后期，伴随法治的成长，调解为法治中心的观念所抑制而受到轻视，效用明显下降。21世纪初，由于法院案件压力增大、“建设和谐社会”目标的提出等原因，调解的功能重获重视。-，最高人民法院相继颁布《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》、《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》，司法部颁行《人民调解工作若干规定》，提出“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”十六字方针。，《最高人民法院工作报告》提出“调解优先，调判结合”，7月全国

法院调解工作经验交流会予以重申。调解在多元化纠纷解决机制中占据核心地位，其重要作用毋庸置疑。但目前有关调解的司法政策有过度重视之嫌，可能导致权利打折、规则缺失和司法权威的削弱。实践中，部分法院为迎合上级、追求“政绩”，进一步放大了“调解优先”的负面效应：调解被简单地与“和谐”、“为民”相等同；调解率成为法院、庭室、法官个人绩效考核的重要指标；不少法院过于强调立案调解、庭前调解，倡导建立多次、多轮、多级的调解机制；重复调解、久调不决等情形增多；少数法院甚至宣称创造了“零判决”等。这导致部分学者甚至司法人员产生司法改革正在倒退的担忧，法院毕竟不是“调解院”。有必要区分法院内外的调解，法院外调解无论如何强调都不过分，法院调解则应适度，“能调则调，当判则判”。“调解优先”的司法政策和调解率的硬性要求值得反思。

——促进诉讼与非诉讼机制的衔接。《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》完善了诉讼与仲裁、行政调处、调解等非诉讼纠纷解决方式之间的衔接机制，赋予行政机关、商事和行业调解组织的调解协议以合同效力，明确了法院确认和执行调解协议的程序，规定劳动争议调解协议亦可申请司法确认。该意见是法院推动多元化纠纷解决机制建设的重大阶段性成果，其实质是法院对“大调解”张开怀抱，通过构建诉讼与非诉讼衔接机制，发挥审判权的引导和规范作用，力图充分调动社会资源化解纠纷，缓解法院的案件压力。但健全多元化纠纷解决机制、促进其相互衔接的主导职责在于地方党政，法院只是其中一环，其主要职责是审判，更强调为社会确立规则。赋予调解协议以合同效力有助于提升调解的地位，但效力有限且长期存在争议。长远而言，可考虑有条件地赋予人民调解等调解协议直接的法律效力，但这须以保证调解质量为前提。目前可考虑增加调解前置的案件类型，或对部分经过调解的案件实行一审终审。同时注意，法院在诉讼与非诉讼机制的衔接中不仅应对非诉讼纠纷解决机制给予指导和支持，也应履行相应的法律监督职责。

——探索设立社区法官。，在司法为民的主旋律下，一些地方法院积极探索设立社区法官。不同于个别地方将在职法官派驻社区的做法，上海市杨浦区人民法院聘用一批具有较深法律专业背景、较强责任心和协调能力的退休法官并将其派驻各社区街镇，与人民调解组织相衔接，主要从事调解、预立案和诉讼指导工作。作为司法机关与社区居民之间的桥梁，这些退休法官被亲切称为“社区法官”。此举在推进诉调对接、延伸司法功能、化解矛盾纠纷、缓解司法压力、节约司法资源等方面取得一定成效。尽管这一地方性改革并未引起较大反响，但社区法官的理念却是革命性的，其出现及发展动向值得关注。

社区法官的设立在理论上提出司法权的社会化问题，在实践中暗示了司法制度改进的一大方向——大力发展司法adr（代替性纠纷解决机制），这也是建立健全多元化纠纷解决机制的重要方面。司法程序可以吸收adr注重合意、灵活等合理因素，或直接设立司法adr，使司法救济机制更具弹性和可接近性。各种形式的司法adr皆可探索，如强制性诉前调解，法院调解的社会化，民间调解机构、退休法官等主持或参与法院调解，借鉴英国民事诉讼中的诉前议定书制度建立诉前和解制度，借鉴美国的早期中立评价聘请专业人士对诉讼风险进行评估，法院设立纠纷解决咨询机构，法院附设的仲裁，甚至私人法官。私人法官是纠纷当事人共同聘请的纠纷解决人，一般由退休法官担任，由法院指定或当事人从名单中挑选。法院附设的私人法官，其裁决即具有法定拘束力，当事人可上诉，亦可约定一裁终局，生效裁决可申请强制执行。期待更多法院在司法adr领域进行积极探索，特别是尝试设立私人法官，这可能有助于回应转型时期巨大的司法需求，打破国家对司法权的垄断，与职业法官形成竞争进而促进司法公正，并有利于探索建立符合中国国情的新型社区治理模式。

（五）大力推进司法公开

司法公开是的基本要求，也是司法改革的亮点之一。3月全国法院被执行人信息查询平台开通，9月全国首家案件庭审直播的“北京法院直播网”开通，年底《关于司法公开的六项规定》和《关于人民法院接受新闻媒体舆论监督的若干规定》出台。各地法院努力探索，目前有11家高级法院、97家中级法院、472家基层法院建立裁判文书上网制度，裁判文书上网20余万件；河南三级法院183个新闻与政务网站全部开通，三级法院全部实现裁判文书上网；成都高新区法院构建“开放式6+1”审判公开模式等。作为一种防止司法不公、滥权和懈怠的约束机制，使司法人员免受不当指责的保护机制以及促进司法行为规范的激励机制，司法公开有助于落实司法监督、限制司法滥权、保障司法廉洁、体现司法民主、贯彻司法为民、提升司法公信、建设司法权威、确保司法公正，从而实现公开促公正、公正树公信、公信建权威的良性循环。

——强化司法公开。《关于司法公开的六项规定》明确要求立案、庭审、执行、听证、文书、审务必须依法、及时和全面公开，并试图建立过问案件登记、说情干扰警示、监督情况通报等制度。总体而言，该规定扩大了司法公开范围，拓宽了司法公开渠道，有利于统一各地法院的公开举措，保障民众对审判、执行等法院工作的知情权、参与权、表达权和监督权，规范司法行为，保障司法公正。但“过问公开”等制度只是当下审判独立遭遇太多干预的无奈举措，作为极具中国特色的做法，实践中也曾成为维护审判独立的策略和压力转移机制，但纳入正式制度后其效果必然有限，它们无法抵挡对司法的体制性干预，最多只会使“过问”、“说情”等采取更隐秘的方式。审判公开是1980年代末以来中国司法改革的切入点，也一直是司法改革的重要内容。随着传媒的迅猛发展，诸如芜湖中院“关门审判”等司法不公和暗箱操作的曝光，民众对司法透明的要求日益强烈，完善司法公开制度成为回应社会需求的重要方面。的司法公开改革措施，从庭审公开扩展到全方位的司法公开，从过程公开为主到过程与结果公开相结合，从权力实施转向作为诉讼权利和民利保障的司法公开。但这项规定能否全面落实并取得良好效果，仍有待观察。

在大力强化司法公开的前提下，也应注意：第一，司法公开本身并非目的，而是实现司法公正、提升司法公信的手段。司法不应为公开而公开，公开的内容和程度应考虑司法规律、民众需求、当事人诉权及私隐保护、影响法院形象及公信的因素等。第二，不应对司法公开的功能期待过高。司法公开强调过程与结果的公开，但司法运作还存在一套非正式规则，若不解决这一问题，司法无论多么公开透明，也很难提升司法公信。第三，司法公开与司法公信互相促进，除强调各种司法公开的技术性规则外，特别要从当下司法公信和权威失落的根本原因入手解决问题。司法公开不仅是对民众司法需求的满足，也是培育民众法治意识和司法公信的重要途径。第四，保障当事人和民众对司法公开“技术”的接近。第五，尽管改革措施较为先进，但仍不够具体明确，实践中还需进一步探索，而且关键在于贯彻落实。

——协调司法与媒体的关系。《关于人民法院接受新闻媒体舆论监督的若干规定》规范了媒体旁听和采访报道制度，明确了法院新闻宣传的统一管理部门和对外口径，建立了法院与媒体及其主管部门固定的沟通联络机制，强调法院为媒体采访提供便利，也规定了媒体的责任。法院应重视媒体的作用，不限制采访并积极提供必要协助，但无需过于迁就媒体，审判场所座席不足应优先保证媒体的需要但不必设立媒体席；媒体应遵守相关纪律和职业道德，真实客观地报道案件，违法应承担相应责任。该规定远不能达到目标，而只是促进司法与媒体良性互动的一项努力，在某种意义上还显露出法院面对媒体一定程度的“自卫”姿态，特别是第九条有关媒体

责任的规定引发了限制媒体报道的担忧，甚至有超越法院职权范围之嫌。如何促进两者的良性互动，既杜绝媒体审判又保证新闻自由，仍需在不断发现和解决问题的过程中逐渐磨合。此外，3.84亿网民汇成的网络舆情对司法的影响越来越大，既保持司法中立又考虑网络舆情成为司法机关必须面对的难题。该规定未考虑网络舆情是一个重大缺陷。而无论面对媒体监督还是网络舆情，确保司法公正、加强司法公开、及时沟通回应皆是法院实现与媒体、网络良性互动的主要途径。（六）司法为民

近年来司法机关倾力打造司法为民形象，“三五纲要”将“健全司法为民工作机制”列为今后五年内司法改革的重点，司法为民成为司法改革的主旋律。推进司法公开、健全多元化纠纷解决机制等都被列为司法为民的重要内容，鉴于相关改革自成体系，报告单独讨论。此处重点评述法院的司法便民、司法与民意的沟通以及刑事被害人救助制度。，最高人民法院出台《关于进一步加强司法便民工作的若干意见》和《关于进一步加强民意沟通工作的意见》，积极探索涉诉处理机制，全国法院广泛深入开展“人民法官为人民”活动，“为大局服务、为人民司法”成为法院工作主题，司法救助制度、行政诉讼立案保障等工作也得到发展完善。这些改革包含了服务型司法理念，有助于民众接近司法和正义。

——加强司法便民。司法便民是司法为民的重要方面，是建设服务型司法、方便民众利用司法、实现法律效果与社会效果相统一的重要途径。《关于进一步加强司法便民工作的若干意见》从加强诉讼服务、司法公开、监督管理，强调依法简化程序、调查取证和促进司法大众化等方面着手，要求各级法院设立专门的诉讼服务部门，建立非工作日立案和接待、上门立案、远程立案、诉讼风险提示、繁简分流与速裁等制度，加强巡回办案、审限监督、司法协助、司法救助等工作。这一系列措施体现了司法的人文关怀，是当前及今后一段时期司法便民工作的实施纲领。许多地方法院积极探索，如《江苏法院第三个五年改革实施意见（-2013）》强调为当事人提供“一站式”全程诉讼服务，全省法院皆设立诉讼服务中心；上海、广东、山东、福建、黑龙江、湖南等地进一步整体推进“立案窗口”建设；贵州出台《司法便民三十三项具体措施》；重庆法院以128个法庭为中心，建立庭、站、点、员四位一体，覆盖全辖区的便民诉讼网络。

司法便民、调解优先等司法为民举措，体现了人民司法的要求。在司法为民等政治性口号的激励下，一些法院走得更远，尤其以陕西陇县“能动主义八四司法模式”、“一村一法官”及河南省高级人民法院张立勇院长“放下法槌、脱下法袍”的言论为代表。上述部分做法背离了现代司法制度的要求，以损害司法的中立性和被动性作为司法便民的代价，很可能损害司法的正当性。但司法便民若定位于促进民众实效性接近司法，则可融入司法改革的世界潮流，因为这不仅是中国也是世界各国数十年来司法改革的基本目标。关键是通过建设服务型司法，促进以马锡五审判方式为集中体现的人民司法与以对抗制为基本特征的现代司法制度有机结合，既吸取马锡五审判方式中的服务理念，也坚持现代司法制度的基本规律。服务型司法是近几十年来世界范围内盛行的司法理念之一，强调法院是提供司法服务的专门机构，诉讼当事人是纳税人和司法服务的利用者。基于该理念，法院应在不损害司法中立性、被动性和独立性的基础上，采取各种便民措施，促进民众更快捷、更低成本、更实效性地接近司法和正义。

——促进司法与民意的沟通。《关于进一步加强民意沟通工作的意见》从12个方面加强民意沟通工作，强调拓宽和畅通民意的沟通渠道，有利于促进民众与法院的良性互动，方便民众及时了解进而认同、信任和支持法院工作，帮助法院及时掌握民众对法院工作的真实感受和想法，从而改进司法工作。为落实该意见，最高人民法院相继开通民意沟通电子邮箱和法官违法违纪举报中心网站、实行新闻会月度例会制度、下发《关于通过网络途径加强民意沟通工作的通知》、以多种形式征求各界代表意见、推进网站建设、实行开放日等。各级法院积极行动，目前有855家法院开通民意沟通电子信箱；所有高级人民法院皆在法官违法违纪举报中心网站公布举报电话和电子信箱；最高人民法院整理民意沟通邮箱开通以来至11月22日收到的7641封邮件，并概括为5类31个问题逐一回复。

健全良性互动的民意沟通机制既是践行司法为民、推进司法民主的关键，也是落实司法公开、优化司法决策、提升司法效果的重要保障，有利于促进司法廉洁、提升司法公信。司法与民意的沟通应注意：第一，民意的反映、整理和吸纳应逐渐制度化、规范化，既拓宽民众的表达渠道，也形成理性的民意甄别和回应机制。正义网等媒体建立舆情监测系统，借助软件进行舆情监测和分析的做法值得借鉴。第二，发现真实的民意并将其转化为司法决策的参考因素，但须注意保持民意影响与审判独立的平衡。第三，通过民意沟通机制释放民众不满，合理引导民意，维护法治。例如，年初彭北京诉诸决斗事件，因法院利用各种方式澄清真相并加强宣传，事件得以较快平息。而邓玉娇案，即使法院迎合民意作出轻判，仍遭遇强烈质疑。其实，民众并非一定要追求特定的审判结果，而是期望司法的公开、透明和公正。草率的审判会导致司法过程缺乏正当性，而法院简单地屈从民意、不作理性回应将进一步削弱司法权威，加剧民众对司法的不信任。故应加强民意沟通、司法公开、判决说理、司法民主等制度建设，在维护司法权威和法治原则的基础上尊重并对民意进行理性引导。

——建立健全刑事被害人救助制度。该制度是司法救助制度的重要部分，落实人权保障的重要方面。当下中国处于刑事案件高发期，刑事被害人已形成一个庞大群体，他们中80%以上无法从被告人方获得赔偿，引发了较严重的社会问题。《关于进一步加强刑事审判工作的决定》、《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》和“三五纲要”都明确提出建立刑事被害人救助制度。3月，中央政法委会同最高人民法院、最高人民检察院、公安部等八个单位制定下发《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》，规定救助工作的管理主体、程序、标准、与社会救助的关系，明确了救助实施机构、经费来源、救助范围、条件、标准及救助程序，各地救助资金由地方各级政府财政统筹安排并鼓励社会捐助，公检法可就各自所辖刑事案件向当地政法委提出被害人救助申请，由政法委统一审批。目前，全国半数以上省份制定了实施办法。如云南出台《涉诉特困人员救助办法》，建立政府主导、法院推动、民政和社保、卫生等部门相衔接的刑事被害人救助机制（及执行救助机制），形成“救济＋低保＋医保＋就业救助＋住房救助”的全面救助方式；常州法院构建保障被害人诉讼参与、关注被害人物质损失、抚慰被害人心灵创伤、促进被告人主动赔偿并以司法救助基金为补充的救助机制。

该意见及各地法院的积极探索在一定程度上有利于实现有效的司法救助，抚慰、缓解被害人及其近亲属的身心创伤及经济困境，使其恢复正常生活，化解社会矛盾，维护社会稳定。建立稳定可靠的资金来源是该制度得以正常运行和稳定发展的关键。目前，各地被害人救助资金的来源有所不同。福州、珠海等地由财政拨款；台州等地集聚了政府拨款、社会捐赠、基金孳息和其他资金；部分试点地方尚无稳定的资金来源，依靠干警、社会捐赠或者向财政、民政部门争取单项经费。中央与地方应积极展开被害人救助制度的探索实践，尤其应研究解决经费保障问题。地方保障只是一个方面，中央应加大投入力度，逐步建立中央主导、地方支持、社会参与的救济基金筹措模式。目前，该制度的发展完善可与刑事和解的改革探索相结合，并考虑在充分调研的基础上纳入立法。长远而言，应有条件、分阶段过渡到刑事被害人国家补偿制度。但这一制度的完善涉及司法权配置、救助基金筹措、社会保障体制等难题，可谓任重而道远。

三、检察改革

是检察院恢复重建30年后新一轮司法改革的开局之年。检察机关按照《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》

精神，以加强权力监督制约为改革重点，对外强化法律监督职能，对内加强自身监督，自上而下、循序渐进、有组织、更理性地推进检察体制与工作机制改革。（一）检察改革整体规划

“-20__年检察改革规划”明确了深化检察改革的总体目标和五项原则，指出今后一段时期深化检察改革的重点是强化法律监督和自身监督。规划包括五方面40项深化检察改革的任务：优化检察职权配置，改革和完善法律监督的范围、程序和措施，加强诉讼监督；改革和完善检察院接受监督制约制度，规范执法行为；完善检察工作中贯彻落实宽严相济刑事政策的制度和措施，创新检察工作机制；改革和完善检察组织体系和检察干部管理制度，加强队伍建设；落实政法经费保障体制改革的总体部署。该规划是中央司法体制改革的意见精神在检察工作中的具体化，涉及检察体制和工作机制改革的多个层面，是未来若干年检察改革的指南，对新一轮检察改革具有重要的规范和指导作用。截至底，最高人民检察院已完成4项改革牵头任务（共11个子项目）中的6个子项目，同时积极配合其他改革任务牵头单位，推动各项协办改革任务进程。检察改革规划所确定的各项改革也取得一定进展。

（二）优化检察职权配置

——职务犯罪案件逮捕决定权上提一级。这是《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》确定的一项重大改革。9月，《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定（试行）》出台，明确要求省级以下检察院立案侦查的案件，需要逮捕犯罪嫌疑人的，应报请上一级检察院审查决定，并详细规定了下级检察院报请审查逮捕程序、上一级检察院审查决定逮捕程序、追捕程序、发现不应逮捕的纠正程序、下级检察院不服不捕报请重新审查程序、逮捕担任各级人大代表的犯罪嫌疑人的报请许可程序、人民监督员监督程序、报请延长侦查羁押期限程序及通过检察专网报送案卷材料等。此外，最高人民检察院即将出台几项侦查监督措施，涉及改革对公安机关侦查活动的监督，变传统的线性审查程序为检察机关居中，包括公安机关和犯罪嫌疑人的三角模式，以及加强对侦查活动中搜查、扣押、冻结等措施的监督等。

职务犯罪案件逮捕决定权上提一级是近年来力度最大的一项检察改革，是优化检察职权配置、强化检察内部监督、保障自侦案件质量的重要举措，一定程度上有利于解决同一检察机关同时行使侦查、逮捕、权而造成的权力集中、监督弱化等问题，保障职务犯罪嫌疑人的合法权利，减少可能的地方干扰，检察机关的侦查监督活动也更符合司法规律。改革后，检察机关审查逮捕的主体、报请和决定审查逮捕的程序与方式，传统的侦查观念和模式，上下级检察机关之间的配合和衔接机制等都有所转变，对侦查工作和侦查监督工作都提出了新的更高要求，但实施效果仍有待观察，有关逮捕决定权及侦查监督权的配置、检察机关侦查监督部门的职能甚至称谓、上下级检察院均要对职务犯罪案件逮捕意见书进行审查而导致办案时间紧迫以及建立捕后跟踪监督机制等问题，仍值得进一步研究。目前，可考虑以权力行使的司法化为改革方向，配合侦查监督的工作机制改革，进一步化解该权力配置和行使不尽合理所引发的超期羁押、审前羁押率过高、“以捕代侦”等问题。此外，该项改革要求人民监督员制度及律师介入程序作出相应调整，还应补充省市两级检察机关的办案力量，逐步建立健全相应的电子检务网络和远程视频讯问系统。

——量刑建议改革试点。量刑建议试点始于1999年北京市东城区人民检察院试行“公诉人当庭发表量刑意见”；《人民检察院量刑建议试点工作实施意见》出台，该制度成为刑事司法改革的一项重要内容；最高人民检察院根据《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》，将“推行量刑建议制度，会同有关部门推动将量刑纳入法庭审理程序”确定为公诉机制改革的重要项目，改革试点工作在北京、上海、浙江、重庆、四川、湖南、广东、福建、江苏等地更为广泛和深入地展开。相关规范性文件有望在不久的将来出台。量刑建议是检察机关提出的具体诉讼请求，量刑建议权是一种司法请求权，是公诉权的重要权能。在大多数国家和地区，检察机关都拥有量刑建议权。我国的量刑建议改革实质是公诉权回归完整的体现，有利于从机制上规范和制约法院的自由裁量权，保障量刑公正，减少“同案不同判”，同时提高诉讼效率，节省司法资源。但实践中，量刑建议试点对习惯“只求罪，不问刑”的公诉人员提出了挑战，而如何解释和处理法院判决与量刑建议不一的情形，消除当事人和民众的误解与质疑，亦需进一步研究。此外，作为一项探索性改革，各地量刑建议试点的操作模式、建议标准不一，实际效果也有较大区别。目前，量刑建议试点仍处于初期，应逐步确定合理的实体量刑基准，细化量刑规则，通过提升检察官素质、加强对量刑建议的内部和外部制约，保障建议的全面、客观、公正和准确，并注意与法院量刑改革相衔接。《刑事诉讼法》的再修改应科学构建量刑建议制度，使其与刑事被告人、辩护人的量刑请求和辩护意见一起，形成对量刑裁决权的合理制约。

——加强诉讼监督。在深入贯彻《关于在公诉工作中全面加强诉讼监督的意见》的基础上，检察机关对应立案而不立案、已立案侦查但未移送审查的案件、法院独任审理的案件、刑事自诉案件、二审书面审理后改变一审判决的案件以及法院自行决定再审的案件等处于监督盲区的案件加大监督力度，着力监督纠正有罪不究、以罚代刑、量刑畸轻畸重、违法立案、刑讯逼供等突出问题，切实防止放纵犯罪和冤枉无辜。2月，最高人民检察院检察委员会审议通过《关于进一步加强对诉讼活动法律监督工作的意见》（初印发），要求各级检察院进一步加强对诉讼活动的法律监督工作，重点是加强对刑事立案、侦查活动、刑事审判、刑罚执行和监管活动、民事和行政诉讼的监督，并对完善监督机制、强化监督措施提出了具体要求，包括完善检察长列席审委会制度，明确、规范检察机关调阅审判卷宗材料、调查违法行为的程序，加大依法查办执法不严、司法不公、违法办案背后的职务犯罪力度等。7月，最高人民检察院《关于完善抗诉工作和职务犯罪侦查工作内部监督制约机制的规定》出台，明确抗诉工作与职务犯罪侦查工作由检察机关不同业务部门负责承办，力图规范检察机关内设各部门的权力行使，强化检察机关抗诉工作的内部监督。湖北、黑龙江、上海等地人大也先后制定《关于加强检察机关法律监督工作的决定》，积极支持检察院依法履行法律监督职责。北京市石景山区还探索实施诉讼监督报告制度，将发往被监督单位的诉讼监督法律文书连同被监督单位回函向同级党委和人大常委会报告备案。这一制度极具中国特色，但不符合检察制度的内在规律。

诉讼监督是检察工作的重要内容。近年来诉讼监督机制不断改革完善，但仍存在监督措施缺失、力度不够、效果甚微等问题。在司法公正缺乏足够保障的转型期，应完善监督措施，强化监督力度。但应当区分对侦查活动和对审判活动的监督，前者须大力加强，后者则应控制在适当的程度，调整和完善监督程序，减少检察机关身份与职能的冲突，防止诉讼监督对审判独立可能造成的不利影响。长远而言，应考虑监督权的优化配置问题，从根本上化解检察机关在诉讼监督中的角色尴尬。

——促进检察建议工作。依法明确、规范检察机关提出检察建议的程序是中央司法体制改革意见中一项重要内容。由于缺乏明确规定，检察建议的提出长期以来大量存在不规范和随意现象。，最高人民检察院《人民检察院检察建议工作规定（试行）》，界定了检察建议的性质和适用范围，明确了提出检察建议的原则、适用范围、制发主体、内容要求、发送对象、审批程序、督促落实、归口管理与统计等内容。该规定是今后检察建议

工作的指导性文件，某种意义上有利于检察机关通过非诉讼措施服务大局，参与社会治安综合治理，宣传法制，促进社会管理，预防和减少违法犯罪，增强办案效果，促进法律正确实施。检察建议可能针对法院，也可能针对其他单位。后者体现了检察机关的司法外职能；前者是一种非对抗性的诉讼监督，有助于在保持法检良好关系的前提下发挥更好的监督效果，在短期内可进一步完善和适用，但中长期而言可考虑废除。总体而言，检察院和法院的司法建议是极具中国特色的制度，主要体现了司法机关的司法外职能。它表明司法机关的职责并非单纯定位于司法，而是作为国家治理系统的一部分，主动或被动扮演社会角色和政治角色，发挥社会职能和政治职能，实现法律效果、社会效果与政治效果的统一。司法建议制度虽小，却显示了当下中国司法制度的关键信息，即以职权主义、能动司法、“为大局服务”、强调司法的社会效果和司法外职能为特征的建议型司法。司法机关是否应承担司法外职能，承担何种职能，如何承担，值得深入探讨。但长远而言，司法应当回归司法本身的职能。

此外，深化检察委员会制度改革也是检察职权优化配置的重要内容。最高人民检察院制定了《人民检察院检察委员会议事和工作规则》，对于切实提高检察委员会的议事能力和决策水平，促进检察委员会民主决策、科学决策、依法决策，保证依法正确行使检察权，推动检察工作科学发展具有一定意义。但这并非终点，检察委员会制度仍需进行较大改革。检察机关还健全规范了检察机关审查逮捕讯问犯罪嫌疑人制度，制定《人民检察院办理审查逮捕案件讯问犯罪嫌疑人的规定（试行）》并报中央政法委审批。该规定实施后将有利于检察机关全面了解案情，正确掌握逮捕标准，及时发现侦查中的违法行为，维护犯罪嫌疑人的合法权益。为充分发挥检察机关的法律监督职能，促进依法行政，最高人民检察院作出《关于行政执法与刑事司法衔接工作情况及落实相关司法改革任务的建议》，协助国务院法制办推进行政执法与刑事司法的衔接改革，推动建立“网上衔接，信息共享”机制，督促行政执法机关及时移送涉嫌犯罪案件。

（三）强化完善民主监督

加强对检察院自身执法活动的监督制约是今后一段时期深化检察改革的重点之一，具体涉及人大、政协、特约检察员、人民监督员等民主监督制度的强化和完善。为此，最高人民检察院制定《关于进一步做好向全国人大常委会的专项工作报告有关工作的意见》、《最高人民检察院与各派中央、全国工商联和无党派人士联络工作办法》等文件，检察机关接受各界民主监督的工作进一步制度化、规范化。近年来，这一领域的重点是深化人民监督员制度改革。该制度已写入《事业的进展》、《中国的民主政治建设》、《中国的法治建设》白皮书及《国家人权行动计划（-20__年）》。2月，最高人民检察院人民监督员制度试点工作领导小组在专题调研基础上，形成深化人民监督员制度改革的实施意见并报中央政法委。人民监督员制度试点有可能结束，全国检察机关将全面推行人民监督员制度。一些地方继续推进人民监督员制度改革。如四川广安在检校合作的基础上推出以强化制度外部性为目标的人民监督员制度“广安模式”，就人民监督员的选任管理、监督范围、程序、效力形成了系统的制度经验并稳步推广；湖南株洲由市政法委牵头，市人大、政协、总工会、妇联等单位负责人参与组成工作委员会，负责人民监督员的选任和管理。这项改革一定程度上有利于监督检察权的行使，维护犯罪嫌疑人合法权益，促进民众对司法的参与。

自试点至今，人民监督员制度已从局部试点实现全国推广。全国现有3137个检察院开展试点，选任人民监督员2.1万多名，监督“三类案件”和不依法办案情形2.8万多件。但从试点情况来看，这项制度发展较为缓慢，与政治上所宣扬的高度和重要性有较大差距：第一，尽管广安等地早在就开始体制外试点，但绝大多数地区仍由检察机关选任人民监督员，“自己请人监督自己”；第二，监督范围限于“三类案件”、“五种情形”，但内部监督的加强使“三类案件”大幅减少，“五种情形”的监督又难以进行，监督范围须从必要性和可行性出发进行调整；第三，监督程序的外部性、独立性、公正性难以保证；第四，监督效力不足，而效力却是制度发展的关键。检察机关担心强化监督效力会影响检察权的独立行使，其实监督范围有限，监督后持反对意见的更有限，在经过一定的沟通程序后，人民监督员仍对检察机关的处理持反对意见的，应予采纳。这不会冲击检察权的独立行使而恰恰是司法民主的真实体现。人民陪审员可行使关乎案件最终处理的审判权，人民监督员为何不可以在有限范围、有限程序内作出有约束力的决定？当然，监督效力可逐步提升，内容上从强调程序刚性逐步走向实体刚性，策略上从目前由检察长决定改为检察机关应当尊重、最后发展为应当采纳监督意见。目前，不少地方的人民监督员制度试点处于停滞状态，如何突破目前制度的发展瓶颈，急需有关部门认真研究并指明方向。

（四）加强检察队伍建设和基层建设

，加强检察队伍建设主要体现在强化检察教育培训、规范化建设和检察官职业道德修养三方面。《-20__年大规模推进检察教育培训工作的实施意见》提出加强检察教育培训工作的总体思路、基本目标、基本原则和工作要求，强调提升法律监督能力，向西部和基层检察院倾斜，培训趋于规模化、规范化，将对未来的检察工作产生一定影响。但该意见只是以往教育培训工作的延续和强化。《人民检察院规范化管理体系指导性标准》、《检察业务工作操作标准（范本）》的制定以及在全国56个基层检察院展开的规范化试点，一定程度上有助于检察机关提升管理水平，推动规范化建设。《检察官职业道德基本准则（试行）》以“忠诚、公正、清廉、文明”为核心，要求检察官初任、晋升时宣誓并践行誓言，自觉遵守回避制度、妥善处理个人事务、不牟取不正当利益并注意职业形象和言谈举止。该准则是对既有《检察官职业道德规范》的完善，有利于促进检察官的自律，改进检察官的执法理念、作风和礼仪，培育其职业共同体意识。但道德规范是柔性约束，健全检察官惩戒制度、完善检察工作的内外监督、落实责任追究在目前更为重要。

《-20__年基层人民检察院建设规划》要求各级检察机关积极推进基层检察院执法规范化、队伍专业化、管理科学化和保障现代化的“四化”建设，就主要任务作出加强思想政治、检察业务、领导班子、检察队伍、检务保障建设五方面的指引。基层检察院是检察工作的基础，关乎检察事业的整体发展。检察改革把基层建设放在战略位置，抓住了重点。但该规划的出台只是第一步，其落实情况有待观察，并在相当程度上取决于政法经费保障体制的进展，而且须结合实际出台若干具体实施意见和配套措施。

此外，检察机关还大力推进司法便民。年初，最高人民检察院修订《人民检察院举报工作规定》并《关于开通12309全国检察机关统一举报电话的通知》，正式开通全国检察机关统一举报电话，健全举报、控告、投诉、申诉的办理、督察和反馈机制，为群众举报或咨询提供便利。但受制于有限的技术条件，许多检察机关仍未完成统一举报电话平台的建设。而对举报的回复、处理、适时通报查处情况及对举报人的保护等民众更关心的问题，仍需建立健全相关制度。检察机关还大力落实宽严相济刑事政策，积极探索刑事和解制度，推进少年司法改革，相关举措和评述参见法院改革部分。

四、司法行政领域的改革

——全面试行社区矫正工作。社区矫正是刑事执行体制和刑罚执行方式的革新，也是社会治安综合治理工程的重要方面。自试点以来，我国累计接收社区服刑人员37.8万，解除矫正18.5万，并探索形成强调政府主导的北京模式和偏重社会力量参与的上海模式等地方经验。10月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合召开全国社区矫正工作会议，总结试点经验，部署在全国试行社区矫正工作，联合下发《关于在全国试行社区矫正工作的意见》。

该意见对协调社区矫正试行工作、健全制度与机构、缓和立法缺位的尴尬有所助益，有利于推进我国非监禁刑罚执行制度，落实宽严相济的刑事政策。但由于制度缺位，重刑主义传统根深蒂固，社区发展极不成熟，民间组织发育不良，参与社区矫正的民间团体和志愿者不多，民众对社区矫正的认可度和积极性不高等原因，我国社区矫正总体发展水平较低，在部分试行地区甚至形同虚设。社区矫正工作是一项系统工程，涉及审判、刑罚执行、社区管理、劳动就业、社会保障和群众工作等方方面面。应加大探索力度，深入研究社区矫正的裁决、监督与执行，逐步解决其当前面临的国家立法、经费来源、队伍建设和制度完善四大问题。应学习国外先进经验，如澳大利亚的个性矫正模式、荷兰未成年人矫正的会商模式、美国成熟社区中的自治模式等，并立足中国实际，就社区矫正工作的主导机构、社区矫正力量及社会辅助力量的建设、社区矫正工作的有效开展、与原有刑罚体系合理衔接、各种配套制度等方面进一步积累经验。目前，可构建由司法行政机关主导、社会团体积极参与的一体化社区矫正工作体系，兼顾对犯罪人的教育改造和帮助服务。司法行政机关实施社区刑罚执行权，对罪犯实施必要的监管。社会团体通过政府购买服务等方式实现对罪犯的技能培训和教育帮扶。长远而言，应在制度逐渐完善的基础上制定《社区矫正法》。

——监所体制改革取得一定进展。早在初，国务院就批转司法部关于监狱体制改革试点工作指导意见，提出“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”的改革目标，并在上海、湖南等14个省份试点，但成效不明显。，随着政法经费保障体制的改革，第一次在全国范围内基本实现监狱经费按标准财政全额保障。开始实行改革的17个非试点省份和新疆生产建设兵团中，14个省份组建了监狱企业集团公司，“监企合一”体制部分瓦解。各地基本实现监狱执法经费支出与监狱企业生产收入分开运行，监社分离也稳步推进。

鉴于云南“躲猫猫”事件暴露监所体制的诸多问题，如监所管理制度混乱、人权保障不足、管理人员渎职甚至纵容培养牢头狱霸、、监管执法不公开、监督流于形式、问责制度缺失等，最高人民检察院、公安部对全国看守所展开为期5个月的监管执法专项检查；中央社会治安综合治理委员会办公室、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合公布《关于加强和规范监外执行工作的意见》；公安部监所管理局出台《看守所防范和打击“牢头狱霸”十条规定》，建立收押告知、被监管人员受虐报警和监室巡视监控等制度；最高人民检察院、公安部联合下发《关于做好看守所与驻所检察室监控联网建设工作的通知》，看守所监控系统与驻所检察室监控设备将联网，以实现检察机关对看守所执法活动的动态监督。但这些举措力度不大且限于局部，监所问题仍迫切需要通过监所体制和工作机制改革予以解决。除全面推动监企分开、收支分开等改革措施外，还应根据《国家人权行动计划（-）》的要求切实保护“被羁押者的权利”，完善监管执法公开和监管事故公开制度，健全举报箱、举报电话、监所领导接待日、执法监督员、实时检察监督、约见驻监所检察官及适当的民间监督等执法监督机制，强化问责和惩戒机制；涉及限制人身自由的看守所制度立法权应回归全国人大，看守所应从公安机关分离并归属司法行政机关，实行羁侦分离。尽管改革涉及较多方面，难以一蹴而就，但11月国务院法制办公布的《拘留所条例（征求意见稿）》已提及拘留所与看守所相分离，并强调执行拘留活动应接受检察监督。，监所管理问题有望通过制度完善得以部分缓解。

——大力推行法律援助十项便民措施。5月，司法部决定在全国开展“法律援助便民服务”主题活动，全面推行法律援助十项便民措施：努力扩大法律援助覆盖面；建立健全法律援助便民服务窗口；拓宽申请渠道；做好接待咨询工作；简化受理审查程序；方便群众异地申请；建立受援人联系告知制度；选择有利于受援人的服务方式；提高服务质量；主动接受受援人和社会监督。6月，第五次全国法律援助工作会议召开，提出法律援助的“三个纳入”，即各级党政要把法律援助纳入各地经济和社会发展规划、纳入党和政府主导的维护群众权益机制，把法律援助经费纳入同级政府财政预算。7月，《关于加强和改进法律援助工作的意见》出台。

自1994年法律援助制度建立以来，该项工作取得了一定进展，但还面临诸多困难。法律援助经费捉襟见肘，地区和层级之间不平衡的状况并无明显改观，法律援助服务的覆盖面、服务水平等远不能满足社会需求。特别是法律援助制度存在各种体制：由于经费主要由地方财政保障，法律援助是一个“非创收”的弱势部门，不能给地方带来直接的好处，地方政府还可能不喜欢弱势群体的“维权”，以及许多地方财力有限等原因，各级地方政府不可能增加太多经费；即使经费有所增加，在当前的司法行政体制下也难以完全用于法律援助业务；法律援助的需求与供给缺乏有效的沟通平台，虽然许多公益组织提供法律援助，但政府担心其带来麻烦而予以严格限制，制约了公益法律援助组织的发展，加剧了法律援助需求与供给的落差。因此，法律援助制度必须进行体制性改革。

此外，司法鉴定管理体制改革有所进展，司法部积极贯彻中央政法委《关于进一步完善司法鉴定管理体制遴选部级司法鉴定机构的意见》，完善司法鉴定机构认证机制，牵头成立中央政法各部门共同参加的部级司法鉴定机构遴选委员会，在全国范围内统一组织开展遴选工作，确定了10家部级司法鉴定机构。《人民调解法（草案）》报送国务院审核，各地继续推进人民调解制度的完善，如四川广安构建了以市县区调解联合会和人民调解委员会为龙头、以专业和行业调解委员会为补充的市、县、乡、村、组五级调解网络体系，力图整合全国各地人民调解的先进经验，实现多种纠纷解决机制的有效衔接，打造人民调解的“广安模式”。

结语

，根据中央政法委《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》，法院、检察院制定了今后五年的改革纲要，法院、检察院、司法行政部门等司法机关在近二十年改革成果的基础上总结反思，有条不紊地推进改革。过去一年，司法改革在诸多方面有所进展。政法经费保障体制改革、建立健全多元化纠纷解决机制、强化司法公开、促进司法便民、铁路公检法系统转制、建立刑事被害人救助制度、量刑程序及量刑建议改革、职务犯罪案件逮捕决定权上提一级、全面试行社区矫正工作等举措成为改革亮点。尽管政法经费保障体制改革、铁路公检法系统转制等改革力度仍需加大，最终效果有待观察，但改革方向已明确并启动实施，近两年内应该可以取得较大进展。

不可否认，中国的司法改革仍然任重而道远。的大部分改革举措需切实贯彻，并接受实践检验，作进一步的调整和完善；绝大部分改革措施只是司法工作机制的调整，甚至只是工作方法的改变，未触及司法体制的行政化、地方化、官僚化、政治化等根本性弊端；部分改革如规范涉法涉诉、推进司法廉政建设等只是权宜之计；某些司法理念如法院强调“调解优先”需要纠正，对司法人民性的过度重视亦需反思；某些方面如审判委员会及案件请示制度的改

经开区体制机制改革方案篇4

一、**年我委依法行政工作基本情况

（一）提高立法意识，加快促进发展改革系统依法行政进程

一是充分认识加强立法工作的迫切性和重要性，积极做好有关立法项目的讨论、拟定工作，针对发展改革工作覆盖面广，立法难度大的现状，加大与政府法制办的交流，加强与其它有关部门的沟通、协调，促进了上报立法项目的立法进程。**年上报的《****自治区价格监测管理规定》已经自治区人民政府令第146号，并于11月1日起施行。该《规定》的出台，对解决各地价格监测队伍建设、经费来源以及保障所采集的价格信息的及时性、准确性意义重大，真正实现了有法可依。二是进一步完善投资体制改革配套办法。**年，我委制定并实施了《自治区预算内基本建设投资管理暂行办法》、《自治区基本建设投资项目委内审批管理有关规定》和《自治区企业投资项目备案程序》等。这些与投资体制改革配套的规范性文件的颁布实施，进一步扩大了企业投资的自，规范了政府投资审批程序，调动了社会投资的积极性。三是坚持用制度办事、用制度管人的原则，进一步加强了机关制度建设，先后制定和修订了《委内会议管理办法》、《委内“两大任务”先进集体考核奖励办法》、《委内互联网门户网站管理暂行办法》、《委内统计年鉴资料订购及报刊订阅办法》、《委内文件资料印刷招标制度》、《委内档案收集归档制度》和《委内公务电话管理办法》及《关于印发认真做好机关计算机信息系统保密工作会议纪要的通知》等一系列制度和规定，并编印了《制度汇编》第三册。研究制定了《自治区发展改革系统行政执法监督检查办法》（讨论稿）和《自治区发展和改革委员会行政执法责任追究制度》（讨论稿），为推进系统依法行政进程奠定基础。

（二）认真开展行政执法工作，加强对市场的监管

在价格检查、重点项目稽察工作中，紧紧围绕自治区党委、自治区人民政府的中心工作，牢牢抓住群众反映强烈的热点问题，严格按照“事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备”的二十四字办案方针审理行政执法案件。深入、扎实地开展涉农收费检查、农业生产资料价格专项检查、药品和医疗服务价格重点检查、副食品价格及相关收费检查、铁路运输价格和收费试点检查，**年，全年共查处价格违法案件764件，价格违法所得2410万元，实施经济制裁金额1622万元。

认真做好重点项目稽查和招标投标的各项工作。积极开展了煤矿安全改造国债项目专项检查和对列入监管计划的有关项目的稽察工作，开展了清理高耗能高污染行业专项大检查及日常举报项目的调查工作。**年，共审批100多项工程的招标方案，现场监督30余项工程的招标投标活动，并对20项工程的招投标情况进行了检查和稽查，及时制止和纠正了一些不符合招标投标有关规定的做法，进一步维护了招标投标活动的合法公正性。

（三）加大“五五”普法工作力度，不断提高干部依法行政意识

一是依据《自治区发展改革系统法制宣传教育第五个五年规划（2006-2010）》的有关要求提出年度计划，制定了《关于自治区发展改革系统**年“五五”法制宣传教育工作要点的通知》（新发改法规〔**〕112号）并下发各地州发改委，使发展改革系统在落实普法工作中能有的放矢，落到实处。二是积极做好法制宣传工作和普法教材订购的有关工作，为大家的深入学习提供保障。三是认真做好系统交流与培训工作。按照国家发改委“五五”普法培训班的安排部署，认真部署自治区发展改革系统“五五”普法培训实施方案，积极指导各地做好普法工作。同时结合发展改革业务工作变化，及时加强系统交流，举办了22期业务培训班，培训人员达1300多人，为顺利开展各项工作奠定了基础。四是积极做好法制宣传工作。**年参与了自治区纠风办和**经济广播电办的《行风热线》栏目组的专题采访，宣传《价格法》等有关法律、法规，介绍我区开展打击不正当价格行为的工作。同时接受《**日报》、《**法制报》、《工人时报》社等新闻媒体有关市场经济条件下开展价格监督检查工作的采访。结合价格法律法规宣传，开展价格服务进学校、景区活动，召开提醒告诫会等活动，并通过各新闻媒体广泛宣传《价格法》颁布以来取得的成果，推进价格诚信活动。五是将学法用法与解决实际问题有机结合，认真开展“法治六进”中“法治进机关”活动，着力解决目前公务员中普遍存在的“四不一低问题”。即：“不知责”、“不尽责”、“不作为”、“不规范”和办事效率低，有效促进机关作风建设。

（四）高度重视行政复议工作，不断提高发展改革委的信誉

行政复议工作是政府工作的重要组成部分，发展改革委作为政府经济综合管理部门，行政复议案件呈现出从无到有、从少到多、从简单到复杂的发展趋势。这对我们的工作无疑是一种挑战，从另一方面讲，也是提高政府工作部门信誉和群众信任度的重要途径，对此我们非常重视这项工作，注重行政复议工作的窗口建设，始终把行政复议工作作为化解社会矛盾、促进社会和谐的事来抓，妥善解决出现的各种纷争和矛盾，积极维护并提高我委信誉。今年来共办理行政复议案件3起，均为价格监督检查方面的案件。在办理行政复议案件过程中，我们始终坚持依法行政、有错必纠，耐心向当事人解释政策，不敷衍塞责，注重维护群众利益；坚持实事求是，以理服人；深入实际，掌握第一手材料，做到心中有数，确保政策法规的严肃性。同时，按要求及时向自治区人民政府法制办上报了行政复议、诉讼工作总结。

（五）加强对抽象行政行为的督察，为各项工作有序进行奠定基础

一是梳理行政许可事项。按照《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）和国家发展改革委关于企业投资项目、境外投资项目等项目核准暂行办法及《关于印发〈****自治区企业投资项目核准暂行办法〉等五个投资体制改革文件的通知》（新政发〔2005〕57号）等有关法规、规章的规定，梳理上报涉及我委行政许可事项2类共计10项，政府已予以确认，确保了我委办理有关核准、审批等事项时，行政执法主体的有效性。二是完成法规规章清理工作。按照自治区政府法制办关于对我区有关地方性法规、规章的清理工作的要求，对涉及我委的19件法规、规章，提出了清理意见，进一步推进了依法行政进程。三是做好文件备案督察工作。严格执行《****自治区规范性文件备案规定》的各项要求，**年上报备案《自治区社区卫生服务机构医疗服务和药品价格管理暂行办法》等规范性文件3件。

二、在推进依法行政工作中存在的困难

（一）法制建设难度大。相对于全区推进依法行政工作的需要，发展改革部门法制建设相对滞后，难度较大。一方面发展改革法制建设本身任务重，需要从立法、执法、普法、法律监督等各个方面全面提升发展改革依法行政水平，工作头绪多，压力大。另一方面法制机构建设进度缓慢，截至目前，全区还有11个地州发改委没有政策法规科，各项业务的开展只能处于疲于应付状态，不能有效的开展工作。同时，基层大多存在机构设置不尽合理，执法人员缺乏，人少事繁，管理不到位；不少执法人员文化程度低，未受过专业与相关法律知识培训，与经济社会发展要求不相适应等问题。

（二）立法相对滞后。目前我们日常工作中行使的大量管理经济的职能，依据主要是党中央和国务院的文件，法律法规依据很少。同时因为发展改革部门业务面宽，而且随着改革的深化和经济的发展，特别是对外开放程度的不断扩大，经济发展中不确定的因素越来越多，各种经济关系也错综复杂，立法难度非常大。

（三）法制监督工作有待于进一步完善。行政法制监督是指具有法定监督权的主体按照法律规定，对行政机关及其工作人员行使职权的行为进行监督、督促、检查、纠正的制度。这是保证依法行政的一个重要环节。按照“三定”方案，发改系统本机关的执法监督职能一般由法制机构履行，从目前调研情况看，真正实施的很少，普遍存在行政执法监督力度不强，执法监督的主体不明，职能发挥不够，更不用说形成系统化、制度化、经常化和全面化的执法监督格局。因此，要进一步从法制监督机构的工作程序、内容、途径等制度建设方面进行完善并严格落实。还有些地州，没有建立行政复议机制，一旦复议发生，工作难以开展，会影响发改系统的信誉。

三、下一步工作思路

2008年将是不平凡的一年，落实十七大和国务院32号文件精神，将给我们的工作带来更大的压力。在新的一年，我委依法行政工作的思路是：以提高全区发展改革系统干部依法行政的意识和水平为基点，落实机关行政执法责任制，推进依法行政进程，创造性地开展工作。

（一）加强立法工作

随着《全面推进依法行政实施纲要》的推进，从全国到地方加快了立法的进程，从国家来讲，与发展改革工作密切相关的许多部法律还在征求意见、完善当中，国家发改委法规司加大了立法力度。作为我们来讲，将根据国家立法的推进步伐，本着“先易后难、先简后繁、先急后缓”的原则，结合委工作实际需要，积极做好立法工作，争取上报的《****自治区政府投资非经营性项目待建制管理办法》等规章能尽快出台。

（二）继续推进依法行政工作

一是积极探索通过法制讲座、案例分析等多种形式，着力加强提高全系统干部的依法行政意识。二是做好规范性文件审查备案工作。三是探索建立全区发展改革系统法制工作联系制度。四是进一步完善《自治区发展改革系统行政执法监督检查办法》和《自治区发展和改革委员会行政执法责任追究制度》。五是编写完成《****自治区发改委行政执法手册》，主要对我委行政执法的依据、典型案例等进行汇总编辑，使大家明晰我委依法行政的政策依据、办事程序，便于提高工作效率。六是进一步做好行政执法责任制实施方案有关事宜。

（三）进一步贯彻落实“五五”普法规划

一是积极开展法制宣传活动。明年恰逢《价格法》实施10周年之际，要认真做好有关法制宣传工作。二是做好系统内干部的法制培训工作。

经开区体制机制改革方案篇5

30多年前的改革开放在广东起步，20年前的邓小平南巡讲话在广东发出坚持改革的强音。如今改革进入深水区，继经济体制改革之后，历来以“敢为天下先”著称的广东在行政体制改革方面再次担当起先锋角色，为全国的行政管理体制改革和政府角色转换投石问路，并提供了鲜明而重要的实践经验。

2010年10月18日，中共中央通过关于制定“十二五”规划建议，提出进行行政体制改革，坚定推进大部门制改革。在地方上，广东佛山市顺德区实践的“大部制”改革颇引关注。顺德将41个党政部门合并减少到16个，被媒体与学者以“最大胆大部制”来形容。顺德官方介绍，大部制改革按设计轨道运行，同时也遇到类似“上下对接”等需要进一步深化、探索的问题。2010年11月25日，广东省推广顺德经验，在25个县进行深化行政管理体制改革试点。

财税制度改革看广东

1994年的“分税制”改革，是三十年改革史上极具力度的一笔。历经几度“解释”斡旋之后，中央财政终于“脱贫”。部分富裕省份比如广东，财政开始过“紧日子”。利弊均衡二十年之后，本届的三中全会，再度将财税改革提上日程。自1994年“顾全大局”后，年年“哭穷”的富省广东，再度迎来变革。

在中央推出《深化财税体制改革总体方案》之后，广东也推出了“地方版”的深化财税体制改革总体方案即《广东省深化财税体制改革 率先基本建立现代财政制度总体方案》（以下简称《总体方案》）。

作为改革开放的排头兵，广东版的《总体方案》可谓有“亮点”。除了在整体框架上与中央的《总体方案》保持基本一致外，还在中央方案确定的改进预算管理制度、深化税收制度改革、建立事权和支出责任相适应制度三项重点任务的基础上，结合广东省正在推进的重要改革工作，将建立基本公共服务均等化的财力支撑机制和构建政府公共资源投入的公平配置机制纳入其中，构成了五项重点改革任务。

收入分配制度改革看广东

经开区体制机制改革方案篇6

 

根据《中央全面依法治国委员会关于印发〈行政复议体制改革方案〉的通知》（中法委发〔2020〕5号）、《湖南省人民政府关于行政复议体制改革的实施意见》（湘政发〔2021〕9号）精神，为推进我区行政复议体制改革，形成公正权威、统一高效的行政复议工作体制，结合我区行政复议工作实际，制订本实施方案。

一、总体目标

坚持以法治思想为指导，深入贯彻落实党的和二中、三中、四中、五中全会及中央全面依法治国工作会议精神，在区委、区人民政府的领导下，坚持以人民为中心、坚持优化协同高效，全面深化行政复议体制改革，通过构建统一、科学的行政复议体制，完善规范、高效的行政复议工作机制，通过打造革命化、正规化、专业化、职业化的行政复议专门队伍等方式，充分发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用，提高政府依法行政水平和公信力，维护群众合法权益，促进社会公平正义与和谐稳定，为我区落实“三高四新”战略，推进“一军三区”实施，打造“智慧天心 融城核心”提供有力法治保障。

二、改革措施

（一）集中行政复议职责

1．区人民政府统一行使行政复议职责，区政府部门不再行使行政复议职责，复议管辖范围按照湘政发〔2021〕9号文件规定执行。《行政复议法》修订后另有规定的，从其规定。

2．区司法局作为区人民政府的行政复议机构，依法办理区人民政府行政复议事项，以区人民政府名义作出复议决定；同时组织办理区人民政府的行政应诉事项。

（二）加强行政复议队伍建设

1．加强和规范行政复议队伍建设

按照“事编匹配、优化节约、按需调剂”要求，综合考虑本级人民政府行政复议、行政应诉案件的实际情况，核增相应行政编制以配齐配强行政复议人员，保障复议机构履职需要。并建立办案人员动态补充机制，确保机构设置、人员配备与行政复议体制改革、《行政复议法》修改后所承担工作实际相适应。

初次从事行政复议的人员应当取得法律职业资格。行政复议案件至少由2名行政复议专职办案人员办理，不得安排事业编制人员或者政府购买服务人员单独办理行政复议案件。

探索建立行政复议官制度，行政复议官由区人民政府行政复议机构提名，报区人民政府任命。

2．建立行政复议辅助人员制度

建立办案助理、书记员等行政复议辅助人员制度，结合工作实际，发挥办案辅助人员在案件登记、材料接收、听证准备、核对文书、统计分析、案卷整理等工作中作用，使行政复议专职办案人员专注案件办理，促进改革后行政复议办案质量不断提高。

（三）健全配套工作机制

1．健全案件受理机制

充分运用“大数据”“互联网+”平台，在区人民政府门户网站开设行政复议专栏，畅通行政复议网上申请渠道，真正让“数据多跑路、群众少跑腿”；根据便民利民的原则，在区政务服务中心、区信访接访中心或者区公共法律服务中心设置行政复议咨询疏导点或者受理窗口，引导公民、法人和其他组织通过法律途径合理解决利益诉求。鼓励有条件的街道办事处设立行政复议接待窗口，为基层群众提供法律咨询、答疑解惑、案前调解、文书送达等便民服务。

2．优化案件审理机制

探索行政复议案件繁简分流，对事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的案件适用简易程序处理；对重大、复杂或者争议较大的案件要举行听证会，必要时采取实地调查、现场勘查等方式查明事实。切实落实《长沙市行政复议听证程序规定》要求，大力推进“阳光复议”，让群众以“看得见、听得懂、说得出”的方式参与行政复议。积极探索成立以区人民政府主导，相关区政府部门、专家学者参与的行政复议咨询委员会，为重大、复杂或专业性较强的案件提供咨询意见，提高行政复议权威性和公信力。

3．健全矛盾化解机制

对当事人自愿且符合有关规定的行政复议案件，按照调解优先的原则及时开展调解、和解工作，从源头上解决行政争议。对于群体性、重大疑难案件，探索建立专职人民调解员介入调解的机制，力争将矛盾纠纷化解在行政复议环节。建立作为被申请人的行政机关负责人参与行政复议调解制度，促使行政负责人承担化解矛盾纠纷的第一责任。

4．完善案件决定机制

区人民政府行政复议机构要积极履行行政复议职责，在案件审理中严格审查标准，切实纠正违法或不当的行政行为。加强对行政行为所依据的规定的审查，及时纠正违反法律法规和国家政策，侵犯公民、法人和其他组织合法权益的规定。建立领导干部干预行政复议案件处理记录、通报和责任追究机制，坚决排除对行政复议工作的违法干预和影响。

5．推进复议信息化建设

区人民政府行政复议机构要推进信息化建设，在全面应用全国行政复议工作平台的基础上，探索建设行政复议办案系统，打造互联互通的信息共享平台，设置统一规范的在线办案流程，实现数据汇聚、精准分析的在线指导监督功能。逐步在区人民政府门户网站公开行政复议决定，增强工作透明度。优化行政复议文书送达方式，积极采取邮政快递或者电子邮件方式送达各类行政复议文书，方便公民、法人和其他组织参加行政复议活动。

（四）强化行政复议监督功能

1．严格履行行政复议决定

各单位应当及时履行行政复议决定。建立健全行政复议决定纠错通报和行政复议决定履行情况通报制度，区人民政府行政复议机构应综合运用行政复议意见书、情况通报、问题约谈、考核评价、移送移交等行政问责手段，督促各单位严格履行行政复议决定。对于拒绝、拖延、不完全履行行政复议决定（调解和解协议）、行政复议意见书的，由区人民政府行政复议机构依照相关规定将线索移交纪检监察机关和组织人事部门。

2．建立行政复议工作报告、通报和抄告制度

区人民政府行政复议机构要定期向区委、区人民政府报告行政复议工作情况，同时向街道办事处和区政府部门通报。在办理涉及区政府部门的案件时，要将行政复议决定同时抄告被申请人的上一级主管部门。区人民政府行政复议机构认定行政行为违法，认为需要追究有关人员违纪违法责任的，依照相关规定将线索移交纪检监察机关。

3．健全法治考核机制

按照《法治政府建设与责任落实督察工作规定》等有关要求，将行政复议工作开展情况作为法治政府建设考核、法治政府督察的重要指标。重点考核行政行为经复议后撤改、行政复议决定履行、行政复议意见书（建议书）落实和反馈等内容，以办案成果倒逼依法行政水平的提高。

（五）加强工作保障和监督

1．做好基础保障

区人民政府将行政复议工作经费列入本级政府预算，支持和保障区人民政府行政复议机构及其工作人员依法履行职责。推动行政复议接待和办案场所规范化，设立便民利民的一站式、立体化行政复议中心。参照人民法院场所建设和科技法庭配备标准，配备接待室、听证室、调解室、阅卷室、会议室、档案室和立案大厅等行政复议业务用房和设施设备，配齐执法记录仪、便携式计算机、打印机等办案设备。根据调查核实证据、出庭应诉等实际工作需要配备办案车辆。

2．强化工作监督

区人民政府行政复议机构要在区人民政府的领导下，自觉接受市人民政府行政复议机构的监督。对在行政复议工作中做出显著成效的单位和个人，给予表彰和奖励。区人民政府行政复议机构及其工作人员行使行政复议权要自觉接受纪检监察机关的监督，确保行政复议权在法治的轨道上公正有效行使。

（六）加强行政应诉工作

各单位要按照有关加强和改进行政应诉工作的要求，切实履行行政应诉职责，依法出庭应诉，严格履行生效裁判文书，认真落实司法建议。要加强行政应诉工作的机构建设和队伍建设，加强行政工作人员行政应诉专业知识和技巧的培训，提升行政应诉规范化、专业化水平。通过整合公职律师资源、购买社会律师法律服务等方式，打造专业稳定的行政应诉团队。加强司法与行政的良性互动，切实提高依法行政水平。

三、实施步骤

2021年5月28日前，区人民政府行政复议机构行政复议体制改革工作公告，向社会公布行政复议体制改革内容，特别是行政复议管辖权的变化。

2021年6月1日起，区人民政府统一行使本级行政复议职责。各单位应引导复议申请人直接向区人民政府提出行政复议申请。

改革过渡期间，区人民政府行政复议机构根据案件办理工作需要，通过人员抽调的方式，集中公安、交警、自然资源规划、市场监管等案件数量多、专业性强的部门办案人员协助办案，待编制人员和机制衔接到位后再逐步理顺。

四、工作要求

（一）提高政治站位

各单位要坚持以新时代中国特色社会主义思想为指导，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，坚决贯彻落实党中央、国务院和省、市人民政府的决策部署，坚决推进行政复议体制改革，确保改革任务顺利完成。

（二）加强组织领导

全区行政复议体制改革由区委、区人民政府统一领导。按照中法委发〔2020〕5号文件确定“政府对本辖区内行政复议体制改革承担主体责任，主要负责同志为第一责任人”的要求，为保障改革工作的顺利推进和实施，成立由区长任组长的天心区行政复议体制改革领导小组，领导小组办公室设在区司法局，区委组织部（区公务员局）、区委编办、区司法局、区财政局、区机关事务中心等部门为成员单位。

（三）严明工作纪律

改革过程涉及机构和人员编制整合调整，要确保政令畅通，妥善做好职责交接、材料转接和人员到位等相关工作。各单位要积极配合行政复议体制改革工作，支持配合行政复议职责集中和集中后的行政复议案件办理工作，确保改革期间履行复议应诉职责无缝衔接。

（四）落实责任分工

区委组织部（区公务员局）负责行政复议人员招录配备等工作，区委编办负责行政复议体制改革涉及的职能职责整合、人员编制划转调配等工作，区财政局、区机关事务中心负责统筹解决复议权集中后区人民政府复议工作机构面临的办案场所、装备保障和工作经费等问题，区司法局负责具体落实天心区行政复议体制改革工作领导小组的部署，相关单位要全力支持配合改革工作，确保改革及时到位。

（五）做好宣传对接

切实做好行政复议体制改革的宣传工作，确保人民群众广泛了解行政复议体制的变化，方便人民群众找准改革后的行政复议机关和行政复议机构。加强与人民法院的沟通协调，确保改革期间行政应诉工作顺畅有序。

经开区体制机制改革方案篇7

一、深化农村经济体制改革

继续深化农村税费改革。研究解决农村税费改革中出现的新矛盾和新问题，把工作重点放在搞好乡镇机构、农村义务教育体制和县乡财政管理体制等各项改革上。积极探索建立防止农民负担反弹的长效机制，巩固改革成果。完善农村土地制度。切实保障农村集体经济组织的土地所有权和农民的土地承包经营权，继续推动土地承包纠纷仲裁试点工作。继续探索农户间转包、转让、互换等土地流转方式。加强对承包土地流转的监督管理，加大对强迫流转案件的督查力度。进一步研究探索农村集体建设用地使用权进入市场。加快农村集体土地所有权的确认，进一步推进集体土地所有权、宅基地登记发证工作。深化粮食、棉花流通体制改革。全面贯彻《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》（国发〔20*〕17号）和《粮食流通管理条例》。加快推进国有粮食购销企业改革。完善粮食市场准入制度，支持多种所有制粮食购销企业发展。加强和改善粮食宏观调控，确保国家粮食安全。进一步完善粮食风险基金政策，建立健全粮食主产区与主销区之间的利益协调机制。进一步深化棉花流通体制改革，按照国务院确定的《棉花质量检验体制改革方案》，搞好改革试点，完善改革方案。

深化农村金融改革。抓紧研究制订农村金融总体改革方案，加快构建功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力的农村金融体系。探索发展新的农村合作金融组织。继续深化农村信用社改革，力争在完善治理结构、强化约束机制、增强支农服务能力等方面取得成效。继续扩大农户小额信用贷款和农户联保贷款。推进政策性农业保险试点，扩大试点范围。

深化林业、农垦、供销社体制改革。深入贯彻落实《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》（中发〔20*〕9号），深化林业分类管理体制和森林资源管理体制改革。全面推进垦区集团化改革，加快垦区集团现代企业制度建设。继续扩大农民专业合作经济组织试点范围。继续推进供销社体制改革。

二、深化国有企业和国有资产管理体制改革

加快国有经济布局和结构战略性调整步伐。研究提出国有经济布局和结构战略性调整的总体思路，研究制订国有资本调整和国有企业重组的指导意见，完善国有资本有进有退、合理流动的机制。

完善国有资产监督管理体系。加快组建市（地）级国有资产监督管理机构。完善国有资产管理体制和监管方式，进一步完善出资人制度，建立国有资本经营预算制度，规范国有企业改制和国有产权转让，促进国有资本合理流动，防止国有资产流失，维护职工合法权益。积极推进企业法律顾问制度建设，建立健全国有企业法律风险防范机制。完善国有资本收益和国有资产授权经营管理制度。完善国有企业负责人经营业绩考核体系，建立健全国有企业经营者激励约束机制。中央企业要全面实行年度经营业绩和任期经营业绩考核责任制。修订、完善国有企业产权界定、资产评估管理、境外企业国有产权监管、上市公司国有股权转让管理办法等法规、规章和规范性文件。

大力推进国有企业股份制改革。加快推进国有大型企业股份制改革，支持具备条件的企业逐步实现主营业务整体上市。以建立健全国有大型公司董事会为重点，抓紧健全法人治理结构、独立董事和派出监事会制度。继续改革和完善国有企业经营管理人才选拔和任用方式，公开招聘国有和国有控股企业高级经营管理者。建立健全重大决策失误和重大资产损失责任追究制度，规范责任追究程序和办法。推进国有企业分离办社会和主辅分离、辅业改制。继续做好国有企业政策性关闭破产工作，建立依法破产机制。

深化垄断行业和公用事业改革。深化电信体制改革，加快建立电信普遍服务基金。适时出台邮政体制改革方案。抓紧研究提出铁路体制改革方案。完善烟草行业管理体制。研究制订盐业体制改革方案。实施电网企业主辅分离，理顺区域电网资产关系，建设区域电力市场，开展大用户直购电试点。继续深化民航体制改革。积极推进实施农村公路养护管理体制改革方案。推进供水、供气等市政公用事业市场化进程。推进水资源管理体制改革，加快水利工程管理体制改革步伐。

三、进一步改善非公有制经济发展的体制环境

贯彻落实《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（国发〔20*〕3号）。抓紧提出落实相关重要举措的部门分工方案，研究制订和完善放宽非公有制经济市场准入等相关具体措施和配套办法，形成促进非公有制经济发展的政策体系。

加快清理和修订相关法律法规。清理和修订限制非公有制经济发展的法律法规、部门规章和政策文件，加快完善保护非公有制经济合法权益、保护合法私有财产等各类产权的有关法律法规，为非公有制经济发展创造平等竞争的环境。

完善对非公有制经济的社会服务体系。积极为非公有制中小企业创业提供公共服务。改进信贷考核和奖惩管理方式，提高对非公有制企业的贷款比重。加快面向非公有制经济的金融产品和服务创新。鼓励政策性银行依托地方商业银行等中小金融机构和担保机构，开展以非公有制中小企业为主要服务对象的转贷款、担保贷款业务。拓宽非公有制经济的直接融资渠道，建立健全创业投资机制。规范发展中小企业信用担保体系。

四、深化金融体制改革

加快推进金融企业改革。按照建立现代金融企业制度的要求，进一步深化中国银行、建设银行股份制改革，着力完善公司法人治理结构，健全内控制度，转换经营机制，并建立相关监测与考评机制。加快制订和实施其他国有商业银行股份制改革方案。研究促进金融资产管理公司改革发展、提高不良资产回收率的政策措施。抓紧实施邮政储蓄体制改革。研究政策性银行的职能和定位。择机出台政策性银行条例。继续深化非银行金融机构改革。整合并规范发展地方中小金融机构，鼓励社会资金参与城市信用社和城市商业银行等金融机构的重组改造。深化保险业改革，继续推进国有保险公司股份制改造。健全管理制度，规范保险市场秩序。

健全金融调控体系。稳步推进利率市场化和人民币汇率形成机制改革，保持人民币汇率在合理、均衡水平上基本稳定。继续加强对资本流入的引导和管理，建立有序可控的资本流出机制。研究建立调节国际收支的市场机制和管理体制。建立健全货币市场、资本市场、保险市场有机结合和协调发展的机制，防范跨市场、跨系统风险。建立健全金融机构市场退出机制。加大对商业银行资产负债匹配的监管力度，推进信贷资产证券化试点。加快建立金融风险预警体系和化解系统性风险的长效机制。进一步完善反洗钱工作机制。

完善金融监管体制和协调机制。改善监管方式和手段，加强市场准入、治理结构、内部控制、资本充足率、重点业务和高级管理人员监管。全面推行贷款质量五级分类制度，落实贷款损失准备金拨备制度。进一步增强监管信息透明度，形成对监管机构和工作人员的监督制约和问责机制。加强金融监管的合作与协调，逐步形成专业金融监管机构和宏观调控部门共同组成的金融稳定协调机制。

五、深化财政税收投资价格体制改革

深化财政体制改革。进一步扩大预算管理制度改革的范围和规模，抓紧研究科学的政府收支分类体系。完善中央财政对地方的转移支付制度，调整和优化转移支付结构，规范转移支付办法。改革和完善省级以下财政体制，加大省级财政对县乡的转移支付力度。加快研究缓解县乡财政困难的有效措施，规范地方政府债务行为。全面推进中央和地方国库集中收付制度改革，深化政府采购制度改革，建立健全财政国库管理法律法规体系。改革和完善非税收收入收缴管理制度，逐步实行全口径预算管理。逐步建立健全财政预算绩效评价体系。

深化税收体制改革。进一步完善出口退税机制。做好内外资企业所得税制合并方案的研究和准备工作。搞好增值税转型试点，研究制订全面实施方案。调整消费税，研究改革资源税，研究完善环境保护有关税收政策。

推进投资体制改革。全面落实《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔20*〕20号），尽快制定和完善各项配套政策措施。完善和规范企业投资项目的核准制和备案制，真正落实企业投资自；规范政府投资范围和行为，提高政府投资决策的科学化、民主化水平，实行政府投资项目公示制度，尽快建立政府投资责任追究制度；完善适应新形势要求的投资宏观调控体系，建立健全投资监管体系。

着力推进资源价格改革。实施煤电价格联动，完善峰谷、丰枯电价办法。扩大水资源费征收范围，加大水价管理办法实施力度，加强污水处理费征收管理，促进水资源节约。进一步完善石油、天然气价格形成机制。

六、加快现代市场体系建设

大力发展资本市场。继续抓紧落实《国务院关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》（国发〔20*〕3号），尽快出台配套政策措施，加强资本市场基础建设，建立健全促进资本市场发展的各项制度。进一步完善证券发行上市核准机制。研究建立股东代表诉讼制度、证券投资者保护基金和其他对投资者提供直接保护的机制。稳步推进期货市场规范发展和产品创新。继续推进资本市场对内对外开放。修订出台《企业债券管理条例》。规范发展产权交易市场。

进一步推进土地等资源市场建设。规范发展土地使用权市场。加快建立健全土地权利体系，推动土地确权立法，完善土地调查和登记制度，规范土地交易行为，建立土地权属争议调处机制。全面落实征地的统一年产值标准或区片综合地价补偿办法，拓宽安置途径，完善征地程序，规范征地行为，探索建立征地补偿安置争议的协调和裁决机制，稳步推进土地征收征用制度改革。经营性用地要全面推行招标、拍卖、挂牌出让制度，非经营性用地要建立公开供地机制。进一步加强土地市场调控，健全土地收购储备制度。认真贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔20*〕28号）及配套实施办法。进一步推进矿业权市场建设，完善矿产资源有偿使用和探矿权、采矿权有偿取得机制。研究建立国家水权制度，建立总量控制与定额管理相结合的用水管理制度，完善取水许可证制度。探索建立水权市场。在有条件的地区，实行用水权有偿转让，逐步利用市场机制优化配置水资源。

加快建设城乡统一的劳动力市场。进一步改革劳动就业管理制度，清理对农民进城务工的不合理限制政策和乱收费，取消各种对农村劳动力就业的歧视性规定。进一步改革户籍管理制度，促进农村富余劳动力合理有序转移。选择部分具备条件的城市开展城乡一体化劳动力市场的试点工作。

深化流通体制改革。打破内外贸分割局面，推进内外贸一体化发展。深化国有流通企业改革，推进流通方式创新，大力发展现代流通业。探索构建内外贸一体化的流通管理体制。

加快推进社会信用体系建设。从构建金融信用体系入手，加快建设统一、高效、规范的企业、个人和其他组织的信用体系。加快信用体系标准化建设。出台并组织实施《社会信用体系建设总体方案》，探索建立政府监管信息共享机制。加快信用征集和信息披露立法进程，建立信用监督和失信惩戒制度。

推进行业协会、商会管理体制改革。尽快研究出台行业协会、商会改革指导意见。选择部分行业和城市进行改革试点。

继续整顿和规范市场经济秩序。进一步打破行业垄断和地区封锁，促进形成统一、开放、竞争、有序的市场体系。加强市场规则和法规建设，加快推进制定和出台《反垄断法》工作。完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系。按照决策、执行、监督职能分开的要求，进一步理顺市场监管体制。

七、推进科技教育文化卫生体制改革

深化科技体制改革。以建立现代科研院所制度为重点，全面推进社会公益类科研机构分类改革。加快转企改制科研院所的现代企业制度建设，完善法人治理结构。完善鼓励创新的体制、机制和政策体系，确立企业在技术创新中的主体地位。国家中长期科学和技术发展规划纲要。

深化教育体制改革。继续贯彻《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》（国发〔20*〕19号），完善农村义务教育以县为主的管理体制和以政府投入为主的经费保障机制。进一步深化高等教育管理体制改革，调整结构，提高水平。贯彻《民办教育促进法》，继续促进民办教育健康发展。严格规范各类学校招生和收费制度，加强学校财务管理和监督。

深化文化体制改革。大力发展文化产业，积极培育文化市场主体，规范文化市场秩序，健全文化市场体系。加快公共文化服务体系建设。

深化卫生体制改革。开展城市医疗服务体制改革试点工作，大力发展社区卫生服务。推进新型农村合作医疗试点工作，探索建立农村合作医疗筹资、管理、运行和监督体制。全面建成疾病预防控制体系，基本完成突发公共卫生事件医疗救治体系建设。深入整顿和规范医疗收费服务和药品购销秩序。

八、推进收入分配和社会保障制度改革

推进收入分配制度改革。组织研究收入分配制度改革的基本思路。抓紧出善个人所得税制度方案，加大收入分配调节力度。加强对垄断行业分配行为的监管。改革和规范公务员工资制度，推进事业单位收入分配制度改革。完善和严格执行最低工资制度。

进一步完善社会保障制度。继续抓好吉林、黑龙江城镇社会保障制度改革试点工作，研究制订推广方案。完善企业职工基本养老保险制度，坚持社会统筹与个人账户相结合，扩大做实个人账户试点。推进国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨，基本解决国有企业下岗职工历史遗留问题。依法扩大养老、失业、医疗、工伤等社会保险覆盖面，提高个体、私营和外资企业的参保率，完善灵活就业人员的参保办法。加大社会保险费的征缴力度，逐步提高统筹层次。研究制订机关事业单位养老保障制度改革方案。进一步完善城市“低保”制度，有条件的地区可探索建立农村居民最低生活保障制度。

九、深化涉外经济体制改革

继续深化外贸管理体制改革。改革口岸管理体制，加快“大通关”建设。加快管理方式创新，制定和完善外贸经营权放开后的配套办法。进一步减少和规范外贸行政审批，加强政府政策引导、统计监测、对外谈判和公共信息服务职能，完善和发挥行业组织的自律和协调职能。完善外贸法律法规。继续推进外贸促进体系和信用体系建设。

完善外商投资管理体制。进一步完善《外商投资产业指导目录》和《中西部地区外商投资优势产业目录》。制定和完善鼓励外商投资中西部和参与东北地区等老工业基地振兴的政策措施。制定和完善鼓励外商投资参与国企改组改造的政策措施。进一步完善外商投资企业监督管理办法。

完善“走出去”管理体制。出台《境外投资管理条例》。制定加快实施“走出去”战略的指导意见。建立健全境外国有资产监管制度，加强对境外企业的监管。

抓紧建立加入世界贸易组织后过渡期的应对机制。加快研究制订后过渡期关键领域和行业的应对方案，建立健全应对贸易摩擦预警机制和跨部门综合应对机制。有效运用反倾销、反补贴、保障措施等手段，健全符合世界贸易组织规则的产业救济和安全保障体系。

十、加快推进行政管理体制改革

继续深化政府机构改革。完善机构设置，理顺职能分工，着力解决矛盾比较突出的职责交叉问题，严格控制机构编制。积极推进政府职责、机构和编制的科学化、规范化、法定化。继续巩固政府机构改革成果，及时解决出现的新问题。合理界定乡镇机构职能，精简机构和减少财政供养人员。继续完善事业单位改革总体方案和配套政策措施，推动事业单位改革试点工作，加强对地方事业单位改革的指导。依法规范行政机关对事业单位的授权行为。

加快政府职能转变。进一步推进政企分开、政资分开、政事分开，推动各级政府强化社会管理和公共服务职能，在财力物力等公共资源上给予更多的支持。继续深化行政审批制度改革，清理、减少和规范行政审批事项，探索建立审批和许可事项的监督管理机制。

全面推行依法行政。认真贯彻执行《行政许可法》和《全面推进依法行政实施纲要》，加快建立法治政府。强化行政问责制度，逐步建立行政过错责任追究制度。健全社会公示、听证制度。大力推进政务公开，增强政府工作透明度，提高政府公信力。

各部门要按照国务院的部署，切实加强领导，明确重点，分解任务，落实责任，并根据不同情况确定落实时限。已经出台的改革方案，要精心组织实施，力求取得实效；着手启动的，要在年内完成或基本完成相关改革方案与思路的拟订，并切实做好基础性工作；跨年度的改革，要明确新的阶段目标，并力争实现。

经开区体制机制改革方案篇8

原长沙市经济开发区共有干部职工128人，其中行政编制人员21人，企业编制人员56人（其中干部身份17人），临时聘用人员47人，借调人员3人，挂靠人员1人。在这次改革中，21个行政编制人员中定员定编18人，到龄退休1人，提前离岗2人，改革完成率100%；56个企业编制人员中内部退养3人，协议保险14人，计划竞聘上岗人员控制在39人，实际竞聘上岗35人，内部退养人员和协议保险人员的协议签订率为100%，竞争上岗淘汰率达12%；47名临聘人员全部解除了原有劳动合同关系，3名借调人员和1名挂靠人员全部进行了清退，工作到位率为100%。整个改革共涉及到107人，除2人自谋职业尚未签订解除原有固定劳动人事关系协议外，其余105人全部签订相关协议，协议签订率为8.13%。具体做法是：

一、基于特殊的管理体制，坚持公开、公平、公正的原则，着力解决政策办法的科学性

自1992年原长沙市经济开发区成立以来，先后经历了6次体制的变换，五届正式班子、四届过渡班子的交替，以致管理失范，权责不明，思想混乱，管理体制的特殊性决定了改革必须做到公开、公平、公正。一是政策的公开是前提。流言蜚语止于阳光，谣言止于智者。我们绐终坚持阳光操作，该公布的坚决公布，该张榜的坚决张榜。在各种会议上宣讲改革政策法规的同时，我们将改革实施办法、改革纪律要求、竞争上岗方案、绩效工资暂行办法等文件资料印发到每个人手中，并及时公布于众。同时，给每个干部职工印发了主要领导有关改革的讲话稿及《长沙金霞经济开发区体制和人事改革疑难问题解答手册》，使改革政策家喻户晓，为改革的推动创造了有利条件。二是竞争的公平是关健。只有机会公平，才能确保竞争的质量。我们重点把握了参与竞争的知晓率、参与率和支持度，关健抓住制度的预先设计，及时张贴改革工作流程和工作须知，依法理顺劳动关系后的企业编制人员有39人报名参与工作人员竞争上岗，参与率为95%；通过统一考试及综合考核而确定为上岗对象的人员有15人报名参与7个重要岗位竞争上岗，竞岗履盖率为214%，在这种公平竞争的环境中，不拘一格选人才。三是结果的公正是目的。公平竞争必然要求结果公正。在职工和临时聘用人员的身份认定、中层干部任职时间确认上，通过公开发现问题，及时进行纠正；考试成绩、综合考评结果、民主测评结果等内容及时公开，杜绝差错发生；拟确定为竞聘上岗对象的人员进行聘前为期7天的公示，对无不良反映的36人最终确定为竞争上岗入围对象，其中1人自动放弃而自谋职业。对这次改革的过程和结果，所有参与改革者没有找到任何瑕疵和纰漏。

二、基于特殊的人员结构，坚持民主决策、民众监督、民意畅通的原则，着力解决职工有序参与的问题

原长沙市经济开发区的人员结构较为复杂，有行政人员、大学毕业生、复员军人、拆迁安置招工人员、下岗再就业人员、借调人员、挂靠人员等，由于体制不顺，极少数人惯于用政治斗争的办法解决问题，用过激的方式抵触新生事物，用非正式的团体对抗改革与创新，给这场改革带来了巨大的困难和阻力。为此，我们突出“三个结合”，确保职工有序参与。一是坚持民主决策，实现换思想与换机制的有机结合。在执行上级决策的同时，我们坚持民主集中制，重大问题一律通过党政联席扩大会议集体议决，针对改革实施办法、竞争上岗方案、绩效工资暂行办法、协议书等内容，广泛征求民意、集中民智。其中绩效工资暂行办法按照以岗定薪、以绩定薪、以效定薪的原则，征求每一位干部职工的意见，修改在10稿以上，既实现由过去员工“干与不干一个样，干好与干坏一个样”向“岗位靠竞争，收入靠绩效”的思想转变，又实现了对员工由固定身份管理向岗位管理和合同聘用制的机制转变。二是坚持民众监督，实现既定目标与实际操作的有机结合。在民主法制的社会，民众监督是改革中不可缺少的一环。这次改革的全过程，都在民众的监督下进行，在民主测评中，经推荐产生的4名职工代表参与了记票过程的监督，未发现任何差错；在成立的解决住房问题和二级机构改革领导小组中，分别有3-5名职工担任领导小组成员，有效行使监督，确保职工有序参与改革的全过程。三是坚持民意畅通，实现解决实际问题与维护稳定的有机结合。在改革过程中，我们始终主动沟通，畅通民意表达渠道，针对职工反应强烈的改革合法性问题、住房问题、恢复档案调资问题、临聘人员问题以及个案情况进行反复地沟通、对话。两个月来，按照干部职工思想政治工作责任安排,每位党政领导随时随地与员工谈话，平均超过了60人次，少数职工被谈话超过20次；除党工委、管委会召开的改革会议外，应职工要求开会10余次，通过与职工多层次、多方位的交流，换位思考，化解了职工心中的疑虑，也着实解决了职工的具体困难，最大限度地争取他们转变观念、配合改革、支持发展，有效地避免了“针尖对麦芒”的冲突，实现了改革既定目标。

三、基于特殊的利益诉求，坚持用制度选人、用规则选人、用素质选人的原则，着力解决人才的选拔任用问题

改革必然打破旧的利益格局，调整人们的既得利益、现实利益和未来利益。针对不同人员的利益诉求，党工委、管委会和改革指导小组确定了“给老人以退路，给年轻人以出路，给能人闯新路”的无情改革、有情操作的思路，特别是不带任何组织意图，充分尊重民意，建立民意决定机制，让想干事、能干事、干成事的人才脱颖而出。一是坚持用制度选人。我们坚持制度的刚性原则，实现由过去任人唯上、少数人说了算的做法向用制度选人、按规矩办事的转变。根据上级文件精神，结合实际制定了《长沙金霞经济开发区开发建设总公司工作人员竞争上岗方案》，该方案规定竞聘岗位42个，其中对内招聘岗位39个，对外招聘岗位3个；同时，制定了《长沙金霞经济开发区开发建设总公司重要岗位竞争上岗方案》，该方案明确从确定的入围对象中产生7名重要岗位人选，为选拔人才提供了制度保证。二是坚持用规则选人。根据竞聘人员的个人身份、学历、工作年限和现任职务予以赋分，进行综合考评；按照合格、称职、基本称职、不称职四个档次，对竞聘人员进行民主测评；按照民主推荐的程序，开展行政编人员的定位推荐工作，产生了5名拟进行政编人员，后经组织纪检部门考察、公示谈话、个别走访，区委常委会议研究决定任命了4名行政领导干部。三是坚持用素质选人。主要考察竞聘人员的文化知识和随机应变能力,举行了由专业考试机构组织的竞聘人员文化知识的考试，39位报名者中的38人参加了考试。委托专业考试机构组织竞聘演说，竞聘者围绕“为何竞岗，怎样履职？”这一主题进行公开演说，同时现场抽签答题，现场公布成绩，并依照考试考核和竞聘演说成绩从高分到低分进行排序，经党工委集体研究，最终确定了7名重要岗位人选。

四、基于特殊的改革背景，坚持一个决定行事、一个方案出台、一个声音讲话的原则，着力解决改革的执行力问题

经开区体制机制改革方案篇9

一、集体林权制度改革的目的和意义

集体林权制度改革是维护农村基本政策长久稳定，实现农村经济社会持续稳定和谐发展的必然要求。通过集体林权制度改革，让农民依法享有林地的使用权、经营权和林木的所有权、处置权、收益权，有利于维护林业经营者的合法权益，调动全社会造林、营林和护林的积极性；有利于加快发展现代林业，推进社会主义新农村建设；有利于实现森林资源总量有效增长、农民持续增收、生态明显改善、林区和谐安定的目标。集体林权制度改革涉及面广、政策性强，必须严格程序、规范操作，确保积极稳妥、扎实有效地推进。

二、集体林权制度改革的原则和范围

(一)集体林权制度改革的原则。推进集体林权制度改革既要积极又要稳妥，先试点后展开，不能操之过急。要及时化解影响农村发展稳定的矛盾和问题，切实做到以改革促发展，确保农村稳定和谐。

1.坚持社会效益、生态效益和经济效益的统一。遵循林业发展规律，坚持统筹兼顾、协调发展，促进林业资源和效益的同步增长，实现林业增资源、生态受保护、农民得实惠的目标。

2.坚持农村基本经营制度，确保农民平等享有集体林地承包经营权。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。集体林地资源属农村本集体经济组织成员共同所有，内部成员享有优先和平等的承包经营权。

3.坚持尊重历史，确保政策的稳定性和连续性。坚持改革与稳定并重，保持林业政策的稳定性和连续性，尊重历史、尊重现实，不打乱重来，不重新分配。

4.坚持公开、公平、公正，充分尊重农民意愿，依法维护农民切身利益。集体林权制度改革要依靠群众，尊重群众意愿。要确保农民群众的知情权、参与权、决策权和监督权，做到改革内容、程序、方法和结果“四公开”。

5.坚持依法改革，确保改革规范有序。依据《森林法》、《农村土地承包法》、《物权法》、《村民委员会组织法》、《合同法》等法律规定，规范程序，依法操作，切实维护好群众的合法权益，保护好森林资源。

6.坚持因地制宜，确保改革符合实际。根据各地森林资源状况、经济社会发展水平，按照不同地类和林种，允许经营形式和改革方式多样化，不搞一刀切。

(二)集体林权制度改革的范围。集体林权制度改革的范围是，农村集体经济组织所有的森林、林木和林地。改革的主要内容是：

1.目前仍由农村集体经济组织经营，尚未确权到户的商品林、宜林荒山(滩)，适宜分户经营的按人均分到户经营；不适宜分户经营的，依法经本集体经济组织三分之二以上成员或三分之二以上成员代表同意，可采取按人“分股不分山、分利不分林”的均股均利方式落实产权，并通过拍卖、出租、承包等形式明确经营主体。本集体经济组织成员享有承包优先权。

2.对已划定的自留山和责任山，以及通过承包、租赁、拍卖等形式依法获得的集体林地，且按合同履行义务的，其经营权稳定不变；合同不完善的予以完善；合同不合法的，要依法纠正并妥善处理。

3.已经落实经营主体，但未按规定完成造林绿化和管护任务的林地，限期完成任务或依法收回重新落实经营主体。

4.由农村集体经济组织统一经营管理的公益林，保持稳定不变，落实生态效益补偿政策和管护措施。

三、工作步骤

根据中央有关要求和省委、省政府的统一部署，我省集体林权制度改革分步实施，依次推进。*年底启动，2009年开展改革试点。各试点县(市、区)用1年左右时间完成以明晰产权、明确经营主体、确权发证为主要内容的改革任务。2010年初全省展开，年底基本完成改革。在此基础上，再用2年左右时间，进一步完善配套措施，健全服务，规范管理，初步形成集体林业的良性发展机制。

(一)准备工作。

1.建立健全工作机制。根据《中共*委*人民政府关于深化集体林权制度改革推进现代林业发展的意见》(鲁发〔*〕14号)，建立县(市、区)直接领导、乡镇组织实施、村组具体操作、部门搞好服务的工作机制，充分发挥基层党组织的作用。

2.搞好动员部署。根据省政府安排部署，各市、县(市、区)政府要召开集体林权制度改革动员会议，切实把思想认识统一到中央和省委、省政府的决策部署上来，扎实做好动员部署工作。乡(镇)要召开党员干部会，村(组)召开村民代表大会，向群众讲明讲透集体林权制度改革的目的意义、政策规定、方法步骤等，使广大农民群众真正认识改革，真心拥护改革，自觉参与改革。

3.加强业务培训。按照“分级负责”的原则，省集体林权制度改革领导小组办公室负责对各市、县(市、区)林业主管部门和试点县(市、区)政府负责同志进行培训。随着试点工作的开展，可举办不同类型、不同层次的培训班。各市、县(市、区)要选配业务能力强、政策水平高、有责任心的人员参与改革工作，并对相关人员进行政策业务培训，确保参与改革工作的人员能够正确运用相关政策法规、熟练掌握操作规程、顺利开展工作。

4.认真调查摸底。各地要以村(组)为单位对林地、林木资源情况进行调查摸底，特别是对已采取不同形式进行改制、落实经营主体的林地、林木资源进行详细调查，对没有签订林地、林木经营合同的要依法补签，填写相应调查表格；对已经签订合同的要审查认定；对合同不规范的要依法予以完善；对未经合法程序获得的林地、林木经营权，群众意见较大的，可通过法定程序修改合同，调整利益分配办法，也可依法通过其他途径和办法解决。

5.制定改革方案。各市、县(市、区)、乡(镇)和农村集体经济组织要层层制定改革工作方案。县级改革方案要报设区的市人民政府批准，并报省林权制度改革领导小组办公室备案。各乡(镇)根据经批准的县(市、区)改革方案制定本乡镇改革方案，报县(市、区)人民政府批准实施。村(组)集体经济组织改革方案要依法经本集体经济组织村民大会或村民代表会议讨论通过，由乡(镇)政府审核同意后实施，并报县(市、区)人民政府林业主管部门备案。

6.准备物资和技术资料。集体林权制度改革涉及大量的外业调查、内业整理和档案保存工作，各地应根据实际工作需要，准备好所需仪器设备、技术软件、地图表格、合同文本、登记台账、档案橱柜等物资和技术资料。

(二)勘界确权。

1.签订承包合同。经调查摸底尚未实行家庭承包的林地，由村民委员会或村民小组按法定程序制定承包方案，承包落实到户，与承包人签(补)订林地承包合同书，并将权属落实情况造册，将《承包合同》和承包人的《林权登记申请表》一并报乡(镇)政府审核。经乡(镇)政府审核同意后，报县(市、区)人民政府林业主管部门审查。

2.实地勘界确权。县(市、区)人民政府林业主管部门与乡(镇)政府组织专业人员对承包人申请登记的无异议的林权进行现场调查，确定林种、树种、面积和四至界线等，逐块调查登记、勾绘成图，并将林权内容在本集体经济组织范围内进行公示。

3.争议纠纷调处。对林权存在争议的林地、林木资源，按照“属地管理、分级负责、依法调处”的原则进行调处。各级政府和村民委员会要切实负起责任，并充分发挥农村威望高、能力强、办事公道的老党员、老干部、老军人、老教师、老模范等人员的作用，把问题解决在基层，做到“组间问题不出村，村间问题不出乡，乡间问题不出县”，及时调处纠纷，化解矛盾，维护社会稳定。对于设区的市之间的林权纠纷，各方要本着互谅互让的精神依法协商解决。

(三)建档发证。勘界确权完成后，乡(镇)政府将审核无误的林权登记材料报县(市、区)人民政府林业主管部门，林业主管部门按照图、表、册一致，人、地、证相符的要求，核实登记、微机录入后报县(市、区)政府批准，发放《林权证》。因林权流转或其他原因造成权属改变的，可进行变更登记；对旧版的林权证书，应登记换发新版《林权证》。

确权发证完成后，省、市、县、乡、村五级都要建立林权档案，其中县级要建立健全纸质和电子信息管理系统两套档案。档案材料实行集中管理、统一建档，配有专门库房或专柜，有专人负责接收、收集、整理、归档、立卷和保管。

(四)配套改革。从2011年上半年到2013年底，基本完成配套改革。本着先急后缓、先易后难的原则，主要做好以下四个方面的工作：

1.规范森林资源流转。制订出台《*林权流转管理办法》。以县(市、区)为单位建立林权交易服务平台，林业资源丰富的地方也可在农村中心社区设立交易服务平台。今后，森林资源交易流转须进入产权交易有形市场进行。制定出台《*森林资源资产评估办法》，完善森林资源资产评估机制，积极发展中介服务组织，依靠社会力量，服务林业产权市场。

2.建立森林资源动态监测体系。根据勘界确权实测数据，利用现代信息技术和科技手段，建立全省集体森林资源动态监测系统，随时掌握森林资源消长变化情况。

3.建立和完善林产品交易专业市场。培育一批规范成熟的木材交易市场、林产品交易市场、花卉苗木交易市场等林业有形市场。

4.积极探索林权抵押贷款和林业政策性保险等新机制。金融部门要探索开展《林权证》抵押贷款业务，开发适合林业特点的信贷产品，积极为林农提供小额贷款服务，支持林业龙头企业建设工业原料林基地。推动开展政策性林业保险业务。

(五)总结验收。总结验收的主要内容是：

1.权属明确情况。权属明确，合同完善，合同签订率达到95%以上。

2.确权发证情况。应发证的林地、林木，发(换)证率达到95%以上。

3.林权流转及要素市场建立情况。县(市、区)范围内建立专门林业要素交易服务平台。

4.档案建立情况。改革文件、方案、林权登记材料等按档案管理要求收集整理归档齐全，有固定存放地点；建立了林改信息化管理系统，档案资料实行集中管理、统一建档，配有专门库房或专柜，有专人负责接收、收集、整理、归档、立卷和保管、服务。

四、保障措施

(一)进一步统一思想认识。开展集体林权制度改革是贯彻落实党的十七届三中全会精神，深化农村改革与发展的重要内容，是学习实践科学发展观，推进社会主义新农村建设的重大举措。面对深刻变化的国际国内经济形势，各级、各部门要把深化集体林权制度改革，发展现代林业，作为保持全省经济平稳增长、农民持续增收、生态明显改善的重要内容，抓住机遇，用好政策，进一步调动全社会发展林业的积极性，努力推动现代林业又好又快发展。

(二)充分发挥职能部门的作用。各级林业主管部门要充分发挥职能作用，明确工作机构并健全有效的工作机制，深入基层，分片包干，指导开展改革工作。要认真履行职责，不断提高服务水平和依法行政能力，在保护森林资源、搞好政策引导、保护农民利益、提供技术服务中发挥应有作用。

(三)搞好舆论宣传和引导。各地要通过广播、电视、报刊、网络等多种形式，把集体林权制度改革的目的意义、方法步骤等，原原本本交给农民，达到家喻户晓，人人尽知。要充分利用舆论宣传的引导作用，调动各方面的积极因素，在全社会形成人人关心改革、支持改革的良好社会氛围。

(四)加强检查监督。集体林权制度改革涉及广大农民群众的切身利益，党员干部特别是领导干部要严格按照政策规定办事，决不能违背民意，。对违法乱纪、损害群众利益的行为，要依法严肃查处。各级要充分发挥村级党组织的作用。各级政府和林业主管部门要切实负起责任，认真接待群众来信来访，及时调处改革中出现的纠纷，确保集体林权制度改革顺利进行。

经开区体制机制改革方案篇10

一、综合配套改革试点取得新进展

三大省级综合配套改革扎实推进。杭州市围绕“三个率先”,在建立创业创新金融人才支撑体制、探索消费券拉动消费模式、构建“五房并举”住房保障体系、创新“三位一体”社区管理体制、建立投资审批服务代办制、开展市级机关职务消费制度改革、建立政府民主决策和阳光运行机制等方面创新突破。嘉兴、义乌市围绕统筹城乡发展,以土地使用制度改革为核心,重点在“两分两换”、生产生活用房分离等宅基地换房改革试点方面加快探索,联动推进规划建设、公共服务等城乡一体化体制改革。温州、台州市围绕民营经济创新发展,在放宽市场准入、推进企业兼并重组、加强金融土地要素保障、搭建共性技术创新服务平台、开展行业协会(商会)承接政府职能转移改革等方面取得突破。

转变经济发展方式综合配套改革试点全面启动。省委省政府作出了开展转变经济发展方式综合配套改革试点的决定,明确各设区市及义乌市11个方面的试点主题,建立省、市、专家三方联动机制,加快试点方案的编制。各市现已拟定方案初稿,正在全面征求意见。宁波、舟山的试点方案已经市政府常务会议讨论,正在抓紧上报。国家发改委已同意将试点作为其联系点。

义乌国际贸易综合改革试点申报取得重大进展。义乌的改革试点引起了国务院领导的高度重视,总理、、王歧山副总理就义乌的试点问题作出重要批示,国家发改委在征求有关部委意见后,已于去年11月1日向国务院办公厅上报同意在浙江省开展“中国义乌国际贸易综合改革试点”的意见,商务部、海关总署、质检总局等相关部委领导多次赴义乌专题调研,省市联动的试点方案编制工作正在积极推进。

二、保持经济平稳较快增长的体制改革推出新举措

减轻企业负担的体制改革不断深化。通过实施增值税、出口退税、高新技术企业税收、城镇土地使用税等税制调整改革,通过取消、暂停、降低行政事业性收费,统一调整基本养老保险缴费比例和临时性下浮社会保险费率等体制改革,共计为企业减负1420亿元,大幅度减轻了企业负担。

帮扶企业发展的机制不断完善。加大工业、服务业、农业、科技、环保等专项资金整合力度,发挥财政资金的整体效能,省财政安排3.5亿元外贸发展资金鼓励企业开拓国际市场,安排5亿元专项资金用于企业技术创新改造,安排9000万元用于小企业贷款和农业贷款风险补偿,促进企业投入和市场拓展的机制进一步健全。深入开展以“服务企业、服务基层”为主题的“双服务”专项行动,积极探索“政府扶持一点、银行承担一点、存量盘活一点”的困难企业债务风险化解机制,帮扶企业脱困的机制加快形成。

三、促进经济转型升级体制改革取得新突破

产业转型升级的体制改革加快推进。制定出台11个重点产业转型升级规划,开展21个块状经济向现代产业集群转型提升试点,在12个省级以上开发区开展整合提升试点。积极推进工商用电同价改革,出台鼓励国际服务外包的政策意见,加快服务业集聚区建设,开展千家企业主辅分离改革试点,服务业成为支撑经济发展的重要力量。

自主创新引导机制加快完善。制定出台高新技术促进条例、科技成果转化奖励办法等一系列促进自主创新的政策措施,建立区域自主创新能力评价制度。新建部级企业技术中心3家和部级工程实验室2家,新引进大院名校共建创新载体70家,吉利集团、中控科技等5家企业被列为部级创新型企业,全面启动临安青山湖省级科研创新基地建设,区域创新基础条件不断改善。

有利于企业并购的体制机制加快建立。出台促进企业并购的激励政策,杭钢集团成功引进宝钢集团重组宁波钢铁,能源集团合并重组水利水电集团,省建设投资集团完成产权多元化改革,新杰克、吉利等10多家民营企业积极实施海外并购。温州市的泵阀、汽摩配等行业,以龙头企业为主体,整合重组100多家行业相关企业,提升行业整体竞争力。台州市今年完成飞跃、善好酒业等24家重点骨干企业的产权重构。

促进节能减排的体制加快形成。全面推进排污权有偿使用和交易制度改革,25个县(市、区)实质性开展了排污权交易,共347笔,涉及交易金额1.57亿元。建立高耗能产业淘汰机制,淘汰改造工业锅炉1500台,关停并网小火电机组14台,关停粘土砖瓦窑121座。建立跨行政区域交接段面水质目标考核制度。制定循环经济试点省实施方案和应对气候变化方案,加快工业园区生态化改造。

四、地方金融创新取得新进展

加快金融业开放和组织创新。全省新设各类银行业金融机构7家,“浙商保险”成为首家总部设在浙江的全国性财产保险公司,杭州银行、宁波银行、浙江泰隆等7家城市商业银行实现了跨区域经营,在北京、上海、成都等地设立了分支机构。小额贷款公司试点成效显著,88家开业营运,累计放贷465亿元。村镇银行试点积极推进,已有8家开业运行,注册资本14.3亿元。农村资金互助社在温岭、临海、德清、缙云4县(市)开展试点,临海市涌泉镇“忘不了农村资金互助社”已开业运行。

加快金融产品创新。大力推进专利权、商标专用权、股权、林权、农房产权、海域使用权等质押抵押贷款试点,全省已分别放贷0.5、7、386、9、47、0.2亿元。银团贷款取得突破性发展,已组建银团21个,贷款总额达264亿元。短期融资券和中期票据已发行123亿元。探索了“抱团增信”、“网络联保”等各具特色的中小企业金融服务模式,全省中小企业贷款领先全部贷款的增长速度。海盐等地探索开展了土地承包经营权抵押贷款试点,临海市探索开展“丰收小额贷款卡”的农村小额信贷融资。

构建多层次股权投资基金体系。出台促进股权投资基金发展的意见,拓宽企业融资渠道。设立了规模5亿元的创业投资引导基金和规模50亿元的浙商产业投资基金。杭州市设立了市县联动、总额7.5亿元的政府创业投资引导基金,设立了规模10亿元的服务业产业基金,设立了工业债权基金,政府出资,银行放大,规模已达30亿元。其他各市也在加快筹建各类基金。

五、土地使用制度改革实现新突破

宅基地制度改革扎实推进。全省各地积极开展以宅基地变性、移位、复垦增量为主要形式的宅基地使用制度改革,推进土地的集约节约利用。嘉兴市进一步完善政策制度,组建投融资主体,扩大“两分两换”改革试点,目前已启动13个镇(街)的试点,签约换房农户1.2万户,入住4321户。试点地区有50%以上的农户自愿选择公寓房安置,大大提高了土地节约率,以姚庄镇为例,公寓房户均占地0.25亩,比原有的户均占地1.16亩节约了78%,比联排房户均占地0.35亩节约了28%。

土地权属、用途改革有序推进。义乌市选择江东街道端头村、北苑街道留雅村开展集体土地权属处置改革试点,将人均少于0.2亩的剩余农用地、未利用地统一征转为国有土地。积极开展农业用海转为建设用海改革试点,温州市3.3万亩农业用海已通过海域使用论证,8345亩已转为建设用海。加快低丘缓坡的综合开发利用,2.97万亩低丘缓坡转为了耕地。

工业用地出让方式改革积极推进。完善工业用地出让方式,提高土地集约节约利用率。义乌市5个镇街开展了工业用地分阶段出让、出让金分批缴付改革试点,已出让土地26宗554亩。温州市探索建立项目备案筛选、按合同出让土地的新机制。长兴县开展新兴产业用地优先、限制性产业不予供地的工业园区用地出让方式改革,推进优势产业向园区集中。

六、农村改革迈出新步伐

土地流转和农民专业合作社体制改革进程加快。出台土地流转政策,制定全国首份承包地流转合同范本,有45个县(市、区)、658个乡镇和8392个村建立了土地流转服务中心(站),到去年10月末,全省土地流转面积达611万亩,占总承包耕地的30.9%。出台推进农业产业组织创新、提升和壮大农民专业合作社试点工作指导意见,全面推进改革试点。总结仙居县试点经验,加快推进基层农业公共服务体系建设。出台全国首个土地(林地)承包经营权出资农民专业合作社登记办法,以农村土地承包经营权作价出资的农民专业合作社已有170家。

政府支农资金整合和政策性农业农房保险加快推进。加大支农资金的整合力度,在农业、水利、林业、海洋渔业四部门开展了部分支农资金集中用于现代农业项目建设的整合改革。在三年试点基础上,两大保险全面推开,政策性农业保险新增奶牛、油菜、林木三个新险种,开展了水稻保险气象理赔指数试点;政策性农房保险参保面已达98.6%。

中心镇(村)培育和农村新社区建设机制建立完善。加大中心镇培育的政策扶持力度,全省11个市和2/3的县(市)出台了扶持中心镇发展的政策意见。出台培育建设中心村的试点工作意见,选择平湖、上虞市和莲都区开展试点。按照“一个社区规划、一套社区组织、一批公共设施、一揽子服务项目、一支工作队伍”的目标要求,探索建立了农村新社区建设的制度框架,全面启动农村社区服务中心建设,建成250个乡镇社区服务中心和4000个村级社区服务中心。

七、就业社保制度改革取得新进展

积极推进大学毕业生就业和在校生医疗保险。省政府出台加强高校毕业生就业工作的意见,鼓励高校毕业生基层就业、自主创业。推进以“五个一”为主要内容的就业促进行动,全省普通高校毕业生就业率达到93.3%。制定出台了在校大学生参加城镇居民医疗保险办法,已有64万名在校大学生参保,参保率达到78%。

全面启动城乡居民养老保险制度改革。建立覆盖城乡居民的社会养老保险制度,将16周岁以上现有基本养老保险制度以外人群全部纳入了保障范围,从2010年1月1日起,全省590万符合条件的城乡老年居民将享受不低于60元/月的基础养老金。

全面实施企业职工养老保险制度省级统筹。建立符合浙江实际、“四统四分”的企业职工基本养老保险省级统筹制度,逐步统一实行14%的单位缴费比例,省级调剂金上缴比例由原基金征缴额的1%提高到1.5%,加大了省级调控力度。

八、医药卫生体制改革取得新突破

出台实施意见。制定出台深化医药卫生体制改革的实施意见,明确了今后三年5大方面、27项具体改革任务,各市的医改实施意见正在抓紧制定。

推进五大改革。2009年,国家和省确定的14项年度重点任务全部达标。城镇职工、城镇居民和新农合参保率分别达到93%、80.9%、92.6%,新农合、城镇居民医保财政人均补助120元、108元,新农合统筹基金结余率控制在10%以内,均处于全国领先水平。出台我省基本药物制度实施意见,调整公布301个通用名的基本药物零售指导价格,确定了首批实施基本药物制度30个试点县(市、区)。实行国家基本药物全省统一网上集中招标采购、统一配送。创新基层医疗卫生机构运行机制,开工建设县级医院30家,乡镇卫生院219家,明确城市社区卫生服务机构医务人员4万元/年以上,农村乡镇卫生院人员3.5万元/年以上,村卫生室2万元/年的补助补偿政策。基本公共卫生服务均等化项目全面推进,重大公共卫生项目全部落实。嘉兴公立医院改革试点方案进入论证审批阶段。

九、扩权和审批制度改革推出新举措

扩权强县强镇改革迈出实质性步伐。实现从强县扩权向扩权强县的转变。出台扩权强县政府规章,推进34个省级放权部门和11个市规范化、法制化放权,下放了义乌市618项、其他县443项经济社会管理权限,放权事项已全部落实。杭州、宁波、温州、绍兴、嘉兴五个市和义乌、温岭、南湖等22个县(市、区)探索开展了扩权强镇改革。

非行政许可事项清理和职能整合改革全面推进。1/3的市、县(市、区)已完成非行政许可审批事项清理工作,2/3以上的县已完成行政机关内部行政许可职能整合改革任务,宁波市探索开展了“批管分离”的体制改革,实现了审批和监管职能的分离。

启动开展行政审批“四减少”改革。建立投资项目审批联动机制。开展以减少审批部门、减少审批事项、减少审批环节、减少审批时间为主要内容的改革方案制定工作,选择在杭州、温州、台州、绍兴四市进行审批现状的调研剖析,初步完成“四减少”改革方案制定,为下一步推进改革打下扎实的基础。

十、行政管理体制改革取得新成效

政府机构改革加快推进。按照构建大部门体制的要求,完成省政府机构改革,进一步理顺了政府职能。探索部分政府职能向行业协会(商会)转移的改革试点,温州市已将18项政府职能转移给行业协会(商会)承担。