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新土地征收补偿条例十篇

时间：2024-01-31 17:52:10

新土地征收补偿条例

新土地征收补偿条例篇1

关键词：暴力拆迁财产之上公共利益

一、课题来源

最近几年，随着我国经济的快速发展，城市的改造建设工作也逐渐升级，尤其是在商品房开发上面。然而随着城市建设的加快，各地因拆迁行为引发的争论越来越激烈，尤其是暴力拆迁行为所造成的流血冲突屡见不鲜。2009年11月，上海市居民潘荣以不满拆迁补偿数额，手持燃烧瓶和上海市闵行区暴力拆迁人员对峙，引发了与暴力拆迁人员的冲突。无独有偶，2010年3月，江苏东海68岁男子陶会西和其92岁的父亲陶兴尧为了阻止镇政府的强制拆迁，悲愤的点燃了身上的汽油，造成一死一伤的惨剧。这一系列流血冲突拷问着我国《城市房屋拆迁管理条例》这部原本不起眼的法规，此后包括著名法学家姜明安教授国内多名法学家人事向国务院法制办提出修改《城市房屋拆迁管理条例》的建议。在社会的强烈呼吁下，在众多学者的推动下，国务院法制办在2010年3月公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》征求意见稿。由此开始，探讨《国有土地上房屋征收与补偿条例》应该具有的物权精神，以及如何在《国有土地上房屋征收与补偿条例》中以规定的形式表现出来，对于《国有土地上房屋征收与补偿条例》的制定与完善具有重要的意义。

二、《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》应具备的物权精神

从《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》的立法本意看，主要为解决目前存在的拆迁矛盾问题，如拆迁补偿争议、暴力拆迁，目的是为了更好的规范城市建设的发展。因此，笔者认为《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》应该具备两个物权精神，也就是物权之上精神和物权平等精神。

（一）物权至上精神

资本主义国家自《人权宣言》之后普遍建立了“私有财产神圣不可侵犯”的原则，而在我国2004年宪法修正案中明确的规定了“公民的合法的私有财产不受侵犯”，这二者之间虽然有所区别，但是都反映了国家在保护公民合法财产的决心。这一宪法规定体现在《物权法》中的精神就是物权至上的精神。即指公民合法取得物权如所有权、用益物权和担保物权等受法律的保护，出法律规定之外任何单位和个人不得侵犯，这里的法律规定是全国人大制定的基本法。之所以要在《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》体现出物权至上的精神，是因为在暴力拆迁中拆迁人员往往依据《城市房屋拆迁管理条例》中所规定的模糊“公共利益”的规定，执行强制拆迁，这是暴力拆迁产生的根本原因。只有树立了物权至上的精神，才能约束拆迁人员的任意行为，保护物权人的合法权益。

（二）物权平等精神

物权平等精神刚开始只适用于物权内部，也就是同一物上的相同物权是平等的受法律保护的，没有高低贵贱之分。但是随着研究的深入，物权平等精神开始逐渐向物权的相对人扩展，由此形成了物权法平等保护原则。这一原则的出现引起了巨大的争论，尤其是在合宪上争论很大。大教授巩献田首先提出了这一原则，随后宪法学教授刘茂林也发表了自己的看法，他认为，“物权法的平等保护原则并不违宪。但是呢，它没有把宪法的特殊保护的精神在物权法中得到贯彻”这是造成某些学者认为物权法平等保护原则违宪的原因。而笔者也同意这一观点，因为宪法本身在第四条中明确的规定了“中华人民共和国各民族一律平等。”这里的平等不仅仅是法律地位上的平等，还包括权利、义务上的平等，当然也包括财产受保护程度的平等。而之所以要在物权法中贯彻这一精神，主要原因是在强制拆迁补偿标准上面，一些地方政府没有考虑当地的房价，还是一味的考虑拆迁成本，造成补偿标准与实际价值差距大的结果，引起拆迁户的不满。而这也就是意味着拆迁户与周围没有被拆迁的住户形成了两种保护状态，造成事实上物权保护的不平等的出现。因此，树立物权法的平等保护原则有利于督促政府合理定位补偿标准，提高补偿标准维护物权人的合法权益。

三、如何在《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》体现出物权至上和物权平等精神

要想在《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》体现出物权至上和物权平等精神，就必须解决三个问题，也就是与物权法的冲突问题、强制拆迁问题、补偿标准过低的问题。

（一）与物权法的冲突问题的解决

目前，《物权法》与《城市房屋拆迁管理条例》存在根本性的冲突，如《物权法》第4条“国家、集体、私人的物权和其它权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。该条法律在语言上就采用了专业了法律术语，以体现它的严谨和庄重性，这种表述放映了《物权法》对居民住房物权的保护的重视，但是在当前的《城市房屋拆迁管理条例》第十七条，却规定了城市拆迁管理部门为公共利益时有强制拆迁的权利，在第十条中规定“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”这一条和《物权法》第4条存在明显的冲突，面对这一法律冲突，地方政府为了保证一些工程进度采用《城市房屋拆迁管理条例》，根本不理会《物权法》的规定。因此这种法律上的冲突规定，是造成现在很多暴力拆迁问题的根源之一。

在解决与物权法的冲突问题上，有很多主张，有的学者认为应该将《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》与《物权法》统一起来，其中与《物权法》相违背的发条自动失效。如著名民法学者王利明在的全国人大法律委员会上在接受采访时就说道：“我认为，拆迁条例中相关规定的确与《物权法》第42条规定的征收制度不符合，自从《物权法》出台后，我一直呼吁应尽快修改拆迁条例，以便有效实施物权法得相关法律制度的规定。例如，拆迁是否必须经过法定的征收程序，是否应当由政府主导拆迁等问题，《条例》和很多地方法规的规定也确实与物权法的规定存在较大的差异。而由于《物权法》第42条规定得过于原则，在操作中也可能会有不同的解读，因此也遇到难以统一适用的困难。”1之所以这样认为，是因为《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》作为一个下位法，根据上位法和下违法冲突的原则，理应和上位法《物权法》保持一致。

（二）强制拆迁问题

强制拆迁是造成《城市房屋拆迁管理条例》争议的一个最突出的问题，也是《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》必须首先要解决的问题。强制拆迁的关键问题就是行政机关强制执行行为，本质上是行政权的过度扩张，侵占了原本司法权的权利领域。改革当前的变强制拆迁为司法权力，改革现在的拆迁条例成为很法律学者的心声。北京华一律师事务所合伙人夏霖就主张要把强制拆迁司法化，也就是强制拆迁不再是一个行政权利，要变为一个司法权利，以司法权力限制行政权力皮的扩张。笔者认为，既要将《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》与《物权法》统一起来，也应该将强制拆迁化为诉讼程序的一部分，与强制执行统一起来。从发达国家的立法来说，行政机关一般没有强制执行的权利，强制执行一般属于一种司法权力，我国在此方面应该借鉴发达国家的这一模式，限制行政权利的过分扩张。因此在《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》中要做好以下几个方面的规定：（1）明确的限制行政机关的强制执行权，由行政权利变为一项诉权，因拆迁问题产生的争议首先由司法机关根据法律做出判决，判决违法以后由司法强制执行机构执行判决。（2）明确公共利益的范围，笔者认为应该将商业开发、旧城区改造等营利性行为排除在公共利益范围之外，缩小目前公共利益的范围。公共利益的范围应该站在全民的角度去界定，公共利益可以被严格的限定的战争的需要、抵御自然灾害的需要、国家紧急避险等有关全民利益的范围内。公路、学校等基础设建设也应该排除在外，因外这些基础设施受益人并非是全体公民，只会令部分公民收益。

（三）补偿标准过低的问题

拆迁补偿是指拆迁人对被拆除房屋的所有人，依照《城市房屋拆迁管理条例》的规定给予的补偿。包括货币补偿和房屋产权调换两种方式。货币的补偿是以被拆迁房屋所处地段的当前价格来衡量的。房屋的产权调换则需要拆迁人与被拆迁人进行房屋与安置房的价格结算。包括同地调换和异地调换。在《城市房屋拆迁管理条例》对补偿的标准和调换标准并没有明确的规定，而是具体由省、自治区、直辖市人民政府制定。这就给地方政府任意定价打下了基础，造成了拆迁户对补偿数额不满，引发各种拆迁冲突。因此在《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》中应该规定一下几个内容：（1）先补偿、后拆迁的原则，在补偿尚未谈妥的情况任何人、任何单位都不能拆迁，负责就需要承担侵权责任。（2）制定一套严格的拆迁补偿标准，这一标准要考虑到拆迁户的家庭收入、房产情况、当地房地产价格、房产的实际情况等。应该制定最低补偿标准，笔者认为拆迁补偿应该不低于当地房地产平均价格的80%最为合适，这是因为拆迁房可能存在建筑问题，实际价值肯定是低于新开发房地产价格，考虑到一般家庭只有一套住房，即使低于新开发房地产价格也不能过分低于，要保持拆迁户的购买离，不低于当地房地产平均价格的80%的标准最为合适。（3）创设拆迁补偿价格听证制度，听证人员由房地产开发公司、拆迁户居民、社会第三方组成，听证必须公开，听证人员中拆迁户的数量不能低于50%，以保证听证的公正性。

总之，现在的我国已经到了《城市房屋拆迁管理条例》必须改革的地步了，从法律、法规的角度去审视这一问题是完善拆迁机制的必由之路，只有这样经过完善的拆迁管理机制，融入物权法的精神，才能真正维护法律的公正、保护物权人的合法权益。

参考文献

[1]程行坤.被拆迁人私有财产法律保护研究[D].华侨大学.2006；

[2]王才亮．房屋拆迁纠纷焦点释疑[M]．北京：法律出版社.2004；

新土地征收补偿条例篇2

【关键词】新条例；征收；公共利益；补偿

近年来，我国社会经济快速发展，城市化和现代化进程不断加快，城市化与工业化带来了用地压力。为满足日益激增的用地规模，出现了大量的由征地拆迁而引起的利益矛盾，成为了影响社会稳定的重要因素。为进一步规范我国城市房屋拆迁行为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称新条例）于 2011 年 1月 21 日由国务院公布施行。新条例对国家征收制度改革的一种有益尝试，同时也体现了立法理念和设计模式的嬗变，是“拆迁”与“征收”的分水岭。新条例出台后，泰州市进一步更新理念，顺应征收制度改革方向，积极稳妥地打开征收工作新局面。

一、新征收条例的解读

（一）新条例的亮点分析

1、征收行为公益化

新条例明确了征收条件，房屋拆迁是为了公共利益，非“公共利益”不得征收。以前，公共利益的范围一直没有明确的界限，新条例以列举的方式对公共利益进行了明确界定，排除商业利益参与房屋征收，列举式的界定方式使公共利益的范围更加确定，实践中具有较强强的可操作性。另外，还把公众意见作为是否是公共利益范围的一个重要参考，增强了公共利益确定中的民主性。

2、征收主体唯一化

理顺了行政征收法律关系，明确了政府是唯一的征收、补偿主体。新条例将拆迁许可证的方式废除，明确国有土地上房屋征收行为都必须是政府行为，政府负责，征收和补偿的主体必须是政府。过去建设单位也可以作为拆迁主体实施拆迁，为了追求利润容易产生各种社会矛盾，分开公共利益与商业利益，可以将利益关系明确化，政府是唯一补偿主体意味着公益性征收、补偿的主体只能是政府，而不再可能是开发商、建设单位。这加大了政府的责任，促使政府谨慎地对待房屋征收与补偿工作，一旦出现问题，责任主体也是明确的。

3、补偿标准市场化

征收引发纠纷往往是由于对补偿不满意，特别当补偿价明显低于市场价时，被征收人的权益得不到保障，更容易导致强制搬迁和各种矛盾激化。新条例规定，对被征收人的补偿，包括被征收房屋价值的补偿、搬迁与临时安置补偿、停业损失补偿和补助、奖励。对被征收房屋价值的补偿不得低于类似房地产的市场价格。对符合条件的被征收人除给予补偿外，还要优先给予住房保障。新条例还规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁，征收补偿费用在作出房屋征收决定前应当足额到位。被征人自行选择货币或房屋产权调换的补偿方式。补偿标准市场化是保证被征收人合法权益的一个重要保障。[1]

4、征收过程民主化

新条例规定，房屋征收与补偿工作中重视被拆迁人和公众的意愿和公众权利，征收补偿方案要征求公众意见；因旧城改建需要征收房屋，而多数被征收人认为征收补偿方案不符合规定的，政府应当组织听证会并修改方案；政府作出房屋征收决定前，应当进行社会稳定风险评估；被征收房屋的调查结果和分户补偿情况应当公布；被征收人对征收决定和补偿决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。无疑，所有这些规定都增强了公民参与的力度，为公民维权提供了有效的渠道。

5、强制搬迁司法化

新条例明确规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又不履行补偿决定的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。这一规定，改变了政府直接进行强制拆迁的做法，以前行政机关自行强制拆迁引发的极端案件不少，将政府的征收决定提交法院来判决，通过司法程序来进行强制搬迁，对强制征收进行审查和制约，实际上也设置了一个屏障，防止行政权力滥用，从源头上避免强制拆迁引发的矛盾纠纷。

（二）新条例的不足

《国有土地上房屋征收与补偿条例》较之《土地管理法》与原《城市房屋拆迁管理条例》有很大进步。但是，进步并不代表完善，《征收条例》也存在着不足，在一些问题上仍有许多不明确的地方，因而在实施过程中将难免会出现偏差，如在公共利益的界定上过于宽松而不具有可操作性，存在公共利益的滥用的可能，征收补偿上补偿款规定过于原则性，集体土地上房屋征收规定的空白，以及司法裁决公正性的保障等，[2]等等。实践中，需要进一步加以完善，思考如何进一步增强操作性，以切实保障公民的财产权利。

二、泰州市房屋征收的主要做法

1、调整发展思路，坚持以人为本

征收行为公益化意味着非公共利益需要就不得征收，以前城市“大拆大建”抢速度行为将被终止，房屋征收向可持续发展、为公共利益转变。着眼于实现泰州城市化率要由目前的53%提高到“十二五”期末的60%左右目标，城市建设进程仍需加快，房屋征收步伐不能停止。因此，围绕征收既要满足城市发展需要，在稳步实施老城区的征收改造同时，集中精力和力量建设新城区，进一步完善功能、优化布局、提升品质，加快彰显城市发展主阵地的作用。更要符合公共利益要求，充分保障被征收人利益，让响应政府决策的群众得实惠，是政府应尽职责。切实关心被征收群众生活，建立特殊群体的帮扶机制，对于生活困难、住房困难的被征收人，对照有关规定，研究相应的补助和奖励办法，尽可能使其基本生活优先得到保障。实行一站式服务，从丈量、认定到补偿资金的结算和兑付，都在房屋征收现场进行，为被征收群众提供全方位业务服务。

2、规范征收行为，完善运作机制

为了规范本市国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《省政府关于印发江苏省贯彻实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉若干问题规定的通知》及有关法律、法规、规章的规定，结合本市实际，制定《泰州市国有土地上房屋征收与补偿办法》。明确政府是公共利益征收的唯一补偿主体，所有房屋征收行为都变为政府行为。泰州市市房产管理局为本级政府的房屋征收部门，组织实施由政府作出征收决定的房屋征收与补偿工作，负责建立房屋征收信息化管理系统，并对全市房屋征收行为进行指导。根据征收条例规定，可以委托房屋征收服务单位协助承担征收的具体工作，原来的拆迁单位，整合转变为房屋征收服务单位。

建立联动推进机制，成立市征收工作领导小组，负责征收工作的指挥、组织和协调，按照“统一领导、分组落实”的总体方针，一级包一级，层层抓落实。明确各项目责任主体，各项目的责任主体牵头，相关部门参加，成立专门工作组，共同做好每个项目的具体实施工作。由政法、法院、住建等部门和乡镇牵头，成立调解小组，尽力通过思想上的沟通、感情上的互动、利益上的维护达成共识，取得实效。提升征收队伍素质，同时要求征收人员必须熟练掌握相关法律、法规、政策和业务知识，与时俱进胜任新时期房屋征收工作。

3、科学调研规划，改变补偿模式

在实施征收工作前，成立民意调查小组，发放民意调查表进户摸底，建立被征收户档案，在调查认定的基础上，研究起草征收补偿和安置的具体方案，方案充分征求民意，考虑群众的合理诉求补偿标准实行市场化，即市场价补偿和市场价安置，对被征收房屋按照市场价进行评估确定补偿金额，保障被征收人所得补偿在市场上能买到区位、面积类似的住房，切实使房屋被征收群众的居住条件有改善、原有生活水平不降低。高起点、高标准建设规模化集中居住区，用高品质小区吸引老百姓搬迁，变“要我拆”为“我要拆”。探索借鉴发达国家可持续性混合社区的做法，实行在商品房小区中配建保障性住房的保障方式，政府在土地挂牌出让时，将提供一部分保障性住房作为附加条件。高水平配套小区绿化及公共设施，打造精品小区，逐步实行现房安置，确保有优质房源让被征收人选择。拓宽安置房房源渠道，针对房屋征收项目周边无合适存量房源的实际问题，探索实行向周边成熟商品房小区统一购置成幢商品房方式，直接用于征收安置。

4、公开公平公正，推行民主参与

全面推行“阳光拆迁”，实行拆迁程序全公开。在“阳光拆迁”中，把遵守操作规程作为重点，在每一个拆迁现场设立公示栏、投诉信箱和举报电话。加强征收信息公开化建设，通过电视、报纸、网络等信息公开渠道，及时向社会公布房屋征收补偿法规政策，及时向被征收人公布房屋征收的具体方案和实施情况，确保被征收人的知情权，使整个拆迁工作置于拆迁当事人和社会舆论的监督之中，真正做到拆迁的公开、公平、公正。

实施“五同步五公示”新制度，“五同步”是指监察、住建、国土、规划、城管、街道办6部门同入户、同丈量、同登记、同定性、同核准；“五公示”则是将拆迁户的全房面积、住改非的营业面积和年限、补偿标准、特殊补偿费用及安置补偿结果进行全程公示。“五同步五公示”制度执行后，群众切身感受到了工作的公正公平，拆迁速度加快了，矛盾减少了，后遗症基本消失了。

创新了“一看、二听、三议、四表决、五申请”的民主参与新方式，“一看”，每户派一代表集中去外地农民集中居住区参观，亲身感受居住区良好的生活环境，回来后再组织到安置小区现场看效果图和沙盘；“二听”，听人家介绍农民集中居住的成功经验、做法和好处；“三议”，组织村民讨论农民集中居住房屋征收补偿方案；“四表决”，召开村民代表大会表决通过征收补偿方案；“五申请”，各户出具房屋自愿收购及征地、带征的承诺申请。

5、坚持文明拆迁，慎用强制手段

坚持从群众的角度考虑问题，换位思考，人性化服务，在实施房屋征收时，必须以做群众思想工作为主抓手，切实维护被征收人的合法利益，尽最大可能慎用司法强制搬迁。高港区采取“协议动迁”模式，在房屋征收补偿方案被85%以上的被征收人认可，且被征收户出具房屋自愿收购及征地、带征承诺申请后，方可正式进入征收实施程序。对余下不到15%的滞留户，组织被征收人和工作人员共同做工作，通过被征收人做被征收人的工作，并实行捆绑式联动奖励来推进，取得良好效果。

规定搬迁司法化后，在项目征收相关手续办理上，必须严谨完备，每一个实施程序和环节，都应当依法、规范运作，不能有任何“瑕疵”，为稳妥实施司法强制征收奠定扎实基础。

条例出台并不意味着因征收引起的问题已得到全面解决，条例在实践中是否可以并且如何得到全面落实也是重要的问题。基于此，为进一步做好房屋征收工作，需要认真贯彻执行好《征收条例》，挖掘新条例的内容实质，转变观念，为依法征收打好基础，确保征收项目程序合法、补偿资金到位、安置方案落实、征收补偿信息公开。同时，要完善配套措施，因为，拆迁问题不是一部法律就能解决的，更重要的是需要对公众和行政执法人员进行观念更新。[3]

参考文献：

新土地征收补偿条例篇3

一、日本宪法29条3项「正当补偿之内容

日本宪法29条3项规定，「私有财产，在有正当补偿之下，可供公共所使用。根据此一宪法条文，作为有关以公共为目的所为土地征收之一般法的土地收用法在1995年被制定；该法就损失补偿设有相关规定。因公共目的有兴办事业之必要，并基于该必要性而拟征收土地之场合，成为征收对象之土地或建筑物上所存在的所有权或租借权等，将因公共利益而从己身所有土地上被剥夺。原本，在利益为社会全体所共享之场合，本即应当由社会全体平等负担之；但实际上，某特定人因特定事业而需用土地之场合，却不得不让土地所有人负担该需用土地，而将之充作公共事业之用。此虽然是现实（实际）情况，但是本来应由社会全体分担的负担，却由该土地被征收者个人所承担者，乃是不平等之负担；因此为将此不平等负担转由社会全体负担而被承认的制度，即为损失补偿制度。因此，日本宪法29条3项所规定的「正当补偿，若举土地征收的案例来说，在对照私有财产权的旨趣及平等原则之同时，因土地征收乃是个别且属偶发地剥夺土地所有权之故，对其补偿必须是完全补偿；而如此一想法正是议论学说或判例之出发奌.

二、土地征收法之程序及征收补偿等之内容

简单就土地征收法所规定的程序流程作一介绍，之后再对征收补偿等进行说明。1．土地征收法之程序（1）土地征收之当事人土地征收程序之当事人有「为公共利益兴办事业之事业主〈起业者、土收3条〉以及土地所有人或关系人。所谓关系人，是指土地所有人以外之权利人〈土收8条〉。（2）土地征收程序—事业认定及征收裁决—土地收用法所规定之征收程序的流程可以加以图示化，如图1所示；而征收程序，可大致区分为①关于事业认定阶段以及②关于征收裁决阶段。所谓事业认定，是在确认具体的起业者或事业计划，并判断是否该当土地征收要件之后，对于起业者赋与征收土地权利之行政行为。而所谓征收裁决，是由征收委员会站在第三人的立场，确定起业者的权利内容，在调整起业者和被征收人间的纷争同时，并确定权利关系，以寻求实现征收权之行政行为。事业认定是由国土交通大臣或都道府县知事所作成〈土收17条〉，而②阶段之征收裁决则是由设置在都道府县下的征收委员会为之。又、关于事业认定或征收裁决，因一旦作出认定或裁决后，则该被征收土地之利用或权利将单方地（权力的）被限制并同时被消灭；因此上述两者均被理解为行政行为，而成为抗告诉讼的对象。此外，关于后面将再讨论的土地收用法上所定补偿金额之计算时奌，现存有「事业认定公告时以及「征收裁决时此两对立见解。（3）裁决裁决程序是透过起业者之申请而开始的，基本上于征收委员会作出裁决后程序终了。裁决可区分为驳回裁决〈土收47条〉以及征收裁决；而征收裁决是由权利取得裁决和交付裁决所构成〈土收47条之2〉。是以权利取得裁决来决定被征收土地之区域、权利取得或消灭的时间奌以及有关对权利之损失补偿等事宜项；而除移转费用等应依据权利取得裁决决定之事项外，对于损失之补偿或土地之移转时间等是由交付裁决来决定〈土收49条〉。2．损失补偿（征收补偿等）之原则（特别是金钱补偿原则）及补偿之内容等（1）金钱补偿原则日本土地收用法是以金钱补偿为原则〈土收70条〉。但是在有关提供换地、作成住宅用地、替代进行建筑工程等情形下，例外地承认现物补偿〈土收82条-86条〉。唯，此情形终究是例外。（2）损失补偿的内容〈种类〉①对于土地等之补偿土地征收之补偿之核心，在于对被征收土地其本身作出补偿。因属于对权利本体的补偿，所以又被称之为权利补偿。又此一补偿必须是「完全补偿。②通损补偿〈亦称为通常所生之补偿、附随性损失之补偿〉土地收用法对于因征收所生的通常损失亦予以补偿。具体来说，例如对象移转费用之补偿、营业上的损失补偿、离作费用之补偿等〈土收77条、88条〉。虽然对于这些费用之补偿是否包括在「完全补偿里，尚有疑问；但是已包括其中的见解则已逐渐确定下来。③沟渠围丬之补偿损失补偿被认为是以因征收而直接受到土地被剥夺等不利益者为对象。因为间接性不利益并不被认为是权利遭受侵害，只不过是事实上的侵害而已。但是，作为此一想法的例外，在日本土地收用法上承认「沟渠围丬之补偿〈土收93条〉。例如，某人的土地被征收的诘果，有必要新盖沟渠或围丬的场合，则承认对其补偿。因为对于被征收人以外的第三人亦承认对其补偿，因此也可以将之归类为对第三人补偿的一种。又，依据土地收用法所受的第三人补偿只限于「沟渠围丬之补偿而已；但是依据政府的内部基准「因供公共用地所生损失补偿基准要纲〈以下称「损失补偿基准要纲〉，则对于少数残存补偿或离职者补偿等，亦有所规定。以上为损失补偿的内容，但是对于补偿的计算方法、补偿范围有无扩大到上述补偿之外等，尚有问题或课题存在；以下将针对此些问题的所在说明于后。

三、损失（征收）补偿相关问题（课题）

关于日本损失补偿的问题（课题），可整理为以下4奌：亦即①「完全补偿金额及其计算方法与基准，②土地价格的计算和客覌主义，③第三者补偿，以及④生活补偿。1．「完全补偿金额及其计算方法与基准如前所述，土地征收的补偿必须是「完全补偿。对于计算此「完全补偿金额的时间奌，有学说主张应该以事业认定时为基准，亦有学说认为应该以裁决时为基准〈另有对此些学说的修正〉。关于此些学说的对立，在此暂予省略。就计算时间奌，土地收用法于第71条有如下的规定。「对于被征收土地及有关该土地所有权以外权利之补偿金之金额，是将以考虑邻近类似土地而算出公告事业认定时之一定价格，再乘上对照至裁决时为止之物价变动的修正系数所得出之金额。基本上，系以事业认定时为基础，在此一基础上，采取纳入若干裁决时想法的形式来考虑物价变动等来计算补偿金额。此一规定在于予测征收后的事业以避免投机性地价高涨而导致影响补偿金额；但是问题并未被解决。因为地价变动在与物价变动产生明显落差时，问题才会被显现出来。而地价轿一般物价高涨时，此一部分因被认为是被征收人的予期外利益〈ごねどく〉而不予补偿；但是站在完全补偿的立场，则存有疑问。又如地价下跌的情形，则有过度补偿的问题。换言之，上述问题均是起因于固定价格一事上。关于此问题奌，依据日本法院的见解，虽然地方法院判决认为土地收用法71条违反日本国宪法29条3项的规定〈广岛地裁昭和49年5月15日判时762号22页〉，但是最高法院却作出合宪判决〈平成14年6月11日民集65卷958页〉2．土地价格之计算及客覌主义关于土地收用法第71条，根据实务专家的著作〈参考文献④参照〉，有如下之叙述：「土地价格应以客观价值来计算，因此在评定价格的时，应该统一以一般交易价格为基础。所谓一般交易价格，是指在邻近类似土地有交易价格存在的场合，就以该价格为基准；如交易价格不存在的情形，就以邻近土地或类似土地的正常价格、收益还原价格等为基准，并就该土地之位置、形状、环境等综合考虑后评价之。〈解说19页〉扼要说明此一主张的话，就是土地价格的计算，应该依据客观价值来决定，而其客观性取决于交易价格。进而导出，对于予期利益﹝逸失利益﹞〈假设该土地若未被征收，今后可必然可以得到的利益〉或精神上的痛苦，不给予补偿的诘论。然而，如此是否妥当，尚有疑问；亦即，关于予期利益应否被包括在通损补偿中处理，纵使是对于精神上的痛苦，学说上亦尝试朝向承认补偿方向解释。关于土地收用法的客观主义，有下述说服的说法。「对于人来说，如因征收而导致土地被剥夺，只要能得到财产损失的补偿的话，就没有精神上的痛苦，又，即是以能凭藉一己之力维持向来的生活此种人生观为前提的。〈参考文献①参照〉但是在此应附带一提者是，日本亦存有修正上述人生观的动向。3．第三者补偿在日本，伴随土地征收而来的损失补偿，应该以直接被征收的被征收者为实施对象，除「沟渠围丬补偿之外，原则上第三人非属损失补偿对象所及。但是，因贯彻此一原则所衍生的问题，已被提出。例如，在兴办大规模公共工程的场合，因该事业的实施导致该土地被征收人以外的第三人〈附近住民〉亦遭受损失的情况。此可说是伴随公共工程所経常发生的现象；但是对于此类所谓「事业损失的问题，该采取如何因应方式，已成为问题。对此，日本土地收用法并无相关规定；但透过为施行「损失补偿基准要纲的阁议了解，如事业损失超过一般社会通念的忍受程度，且其发生被视为当然者，则对其赔偿，已被承认〈参考文献②④228页参照〉。4．生活权补偿所谓生活权保障，是指为保障生活或生存权而被承认的补偿。举日本国宪法来说，一般是将其根据求诸于宪法25条以及14条。在过去，损失补偿是出自于保障财产权的观点，故因土地征收所生补偿的应有方式，基本上是金銭补偿。本文前述的强烈近代生活观，乃是其前提。相对于此一思考方式，在日本学说或实务上存有部分修正。具体来说，成为问题的有：①狭义的生活补偿，②生活重建措施，③少数残存者补偿，④离职者补偿。关于②和③，透过「损失补偿基准要纲，已被承认；但是①则不被承认。再者，此生活权补偿如果没有法律规定，仅是依据其为「损失补偿基准要纲所承认的关连，对于国民能否作为向行政或法院提出请求的权利，又其根据为何，均尚有议论之余地。学说虽主张可由宪法导出，但是裁判例却是呈现消亟见解〈东京高裁平成5年8月30日〉。而此一问题确可说是日本损失补偿的重要课题。

结语

以上为本人的报告。总之，日本的损失（征收）补偿，是以所有权（权利）及其它权利的归属者为对象所架构起来的损失补偿。而补偿金额是基于客观主义根据交易价格所确定的这种想法，乃是运用的基础；但是，对于此一运用，仍存有许多问题及课题被指摘出来，因此，对于此些问题的因应，乃是目前必须面对的课题。

注释：

徳田博人：琉球大学教授

参考文献

①芝池义一[行政救済法讲义﹝第3版﹞]〈有斐阁、2006年〉205-225页。

②室井力编[新现代行政法入门﹝2﹞]〈法律文化社、2004年〉176页以下﹝安本典夫执笔﹞.

新土地征收补偿条例篇4

【关键词】集体土地征收；土地征收和土地征用；缺陷及完善

一、目前我国土地征收的法律概况

我国土地实行的是社会主义公有制，即全民所有制和农民集体所有制。那么作为土地所有制的法律表现形式，土地所有权也相应分为国家土地所有权和集体土地所有权。而按照我国《土地管理法》第二条第四款的规定，我国的土地征收也只能发生在国家和农民集体之间，因此本文所谈的土地征收不包括国有土地使用权的征用。

二、当前土地征收制度的缺陷

（一）土地征收权被滥用

当前土地征收过程中所存在的一系列问题与我国土地征收法律、法规的不完善和政府对土地管理的缺位有关。《中华人民共和国宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法》第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征收或者征用并给予补偿。”实际上公共利益的概念已被扩大到经济建设，可以说许多企业都打着“公共利益”的名义来申请用地，那么这就存在一个“公共利益”如何界定的问题。

（二）土地征收补偿标准和范围不合理

1、补偿标准和范围缺乏足够的法律依据

按照目前的土地征收制度，实际上是土地所有权的转移，即由农村集体所有转变为国家所有。既然是两种所有制的转移，那么在市场经济条件下土地的价格就应该由市场来决定，就应该由法定的土地价格评估机构来评估。而现行法律规定是按照被征用土地前3年的平均产值的6―10倍来计算的，一方面这种制度受多种因素的影响如市场、土地用途、地区差异、种植条件等。另一方面按照法律规定集体土地征收是单方强制性的，被征收单位不得拒绝，按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款的规定，被征收土地的农村组织和农民只有对土地补偿标准有异议的，才有权要求批准征收土地的人民政府裁决。

2、征地补偿范围小、标准低

从现行的法律法规来看，土地征收的补偿范围一般限于土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、地上附着物补偿费、新菜地开发建设基金、土地复垦费或耕地开垦费等。这样的补偿范围在土地市场发展的今天远远弥补不了农民失去土地的损失。因此是否能考虑一下象国外一样进一步扩大征地的补偿范围，如加拿大的土地征收补偿一般包括（1）被征收部分的补偿，必须根据土地的最高和最佳用途及当时的市场价格。（2）有害或不良影响补偿，主要针对被征收地块剩余的非征地，因建设或公共工作对剩余部分造成的损害，可能还包括对个人或经营损失及其他相关损失的补偿。（3）干扰损失补偿，被征地所有人或承租人因为不动产全部或基本征收，因混乱而造成的成本或开支补偿。（4）重新安置的困难补偿。

（三）土地征收程序不规范，缺乏民主

我国土地管理法及其实施条例虽然对建设用地的规划、批准及其实施方案作出了具体规定，但在实施过程中存在许多问题，严重侵犯了被征地农民的利益。如《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款规定：市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。而事实上在征收土地的过程中不但不听取意见，甚至在补偿方案未出台的情况下用地单位就将推土机开到地里。在生活中这样的事早已不是新闻。实质上不管是土地管理法及其实施条例或是村民委员会组织法，其立法目的都是为了规范和监督在土地征收过程中存在的问题。也就是防止征收权利被滥用，在这里主要是指村民委员会和村民小组的主任、组长，因为他们的民主法律意识很淡薄，有些事情不要说召开村民会议，甚至事后也不通知群众，严重违反村民委员会组织法19条规定的民主议定原则。一个小组长甚至连上百亩的土地都敢私自出卖，完全不顾村民的利益，更不考虑失去土地的农民以后的生计，这也是近年来土地上访案件逐渐增多的原因之一。

三、对完善土地征收法律制度的思考

（一）从立法上明确“土地征收”和“土地征用”的概念

我国2004年《宪法》第10条第3款规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。现行《中华人民共和国土地管理法》第2条第4款也规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。上述两部法律虽然对土地征收和征用作出了规定，但土地管理法实施条例及其他有关土地征用的法律法规、部门规章还未作出相应修改，立法上有点滞后，在现行土地征收、征用的操作过程中出现了法律空挡。那么什么是土地征收？什么是土地征用？实际上征收和征用既有共同之处，又有不同之处。共同之处在于，都是为了公共利益需要，都要经过法定程序，都要依法给予补偿。不同之处在于，征收是所有权的改变，征用只是使用权的改变。

（二）尽快制定《土地征收法》

新土地征收补偿条例篇5

20xx年农村土地征收管理条例

一、土地补偿费

土地征收的土地补偿费是如何计算的呢?土地补偿费一般为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。

二、土地征收的安置补助费

按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。

三、青苗补偿标准

对刚刚播种的农作物，按季产值的三分之一补偿工本费。对于成长期的农作物，最高按一季度产值补偿。对于粮食、油料和蔬菜青苗，能得到收获的，不予补偿。对于多年生的经济林木，要尽量移植，由用地单位付给移植费;如不能移植必须砍伐的，由用地单位按实际价值补偿。对于成材树木，由树木所有者自行砍伐，不予补偿。

四、其他附着物的补偿标准

征收土地需要迁移铁路、公路、高压电线、通讯线、广播线等，要根据具体情况和有关部门进行协商，编制投资概算，列入初步设计概算报批。拆迁农田水利设施及其它配套建筑物、水井、人工鱼塘、养殖场、坟墓、厕所、猪圈等的补偿，参照有关标准，付给迁移费或补偿费。用地单位占用耕地建房或者从事其它非农业建设时，应当按照《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》的规定，缴纳耕地占用税。

农村征地补偿标准要求

1、各项征地补偿费用的具体标准、金额由市、县政府依法批准的征地补偿安置方案规定。

2、土地被征用前3年平均年产值的确定(有关土地补偿费、安置补助费的补偿标准)：按当地统计部门审定的最基层单位统计年报和经物价部门认可的单价为准。

3、按规定支付的土地补偿费、安置补助费尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，可增加安置补助费。原土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍的土地管理规定，已经在20xx年3月26日《土地管理法》中删除。

新土地征收补偿条例篇6

摘要:

国有土地上房屋征收这一行为之属性符合私法中的所有权社会化原则，其作为一种社会现实普遍存在于当下我国经济发展的进程之中，其背后蕴涵着深刻的私权保障要求。虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》在立法理念与技术上较原有法更为先进与合理，但在实体规制与程序设置上仍存有缺失，故公共利益的清晰界定、拆迁补偿标准的明确设立以及拆迁程序的细化规范是解决国有土地上房屋征收所出现问题的必由进路。

关键词:

房屋征收;公共利益;私权保障;拆迁补偿;正当程序

随着经济社会的进一步发展，城市化进程的不断推进，用地规模激增使得土地及附着于其上的建筑物之征收不可避免，并因此需要拆除相应土地上的建筑物、安置相关人员。在征收中，产权主体均竭力争取对城市土地中蕴含无明确归属之显化的潜在租值，且相关征收制度被异化所生之权利和权力的冲突与较量，而科学、合理的法律法规之暂付阙如引致了城市发展与私有财产权保护关系的扭曲，使得各方以利益博弈者的身份相互对峙。虽然2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》已经颁布施行，但具体的规制内容仍存有漏洞，对被征收人私权保障的力度依然孱弱，暴露出国有土地上房屋征收①法律制度的结构性悖论和实践操作中的功能性混乱等诸多问题。因此，有必要对国有土地上房屋征收问题进行深入研究。

一、国有土地上房屋征收的私权保障要求

我国《物权法》第四十二条第一款规定:“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”第三款继续规定:“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”从一定意义上说，《物权法》确立了国有土地上房屋征收补偿的私法基础与私法要求，填补了规范与事实的缝隙，体现了“法治的基本要求(形式法治)是‘法律主治’”［1］。国有土地上房屋征收这一行为属性符合私法上的所有权社会化原则。传统私法秉承所有权绝对原则，其过度强调个人的绝对权利所带来的弊害使得现代权利观念逐渐由个人权利转向社会权利。德国学者耶林在其《法律的目的》一书中指出:“所有权行使之目的，不独应为个人的利益，同时也应为社会的利益，因此现今应以‘社会的所有权’制度取代‘个人的所有权’制度。”［2］而《魏玛宪法》第153条所规定的“所有权负有义务，其行使应同时有益于公共福利”即表征了这一理念。从另一侧面与此相对照的是“对所有权的拘束与个人在社会秩序中承担的内在和外在义务拘束相符”［3］。在现代社会中，任何私人财产权利都不是绝对的、不受限制的权利。国家为了维护公共利益的需要，有必要在特殊情况下通过征收的方式限制私人财产权。这既是所有权社会化限制的表征也是私人所有权的义务所在。诚然，所有权社会化并非是对私人所有权的否定，其本旨是调适所有权保护与所有权内在义务拘束的平衡，在最大程度上使得私人所有权的行使与社会公共利益并行不悖。正如王泽鉴先生所言:“所有权并非绝对，基于公共利益的限制(包括征收的可能性)，实乃寓存于所有权本身。所有权的内容兼括权能和义务、限制及拘束，使私的所有权更具存在的依据，而发挥其功能。”［4］因此，所有权社会化并非导致所有权失去独立的价值意蕴，倘若在所有权社会化的过程中对所有权造成了损害，仍然应当参照私权的损失加以救济。

(一)拆迁补偿的私法基础公民的合法财产受法律保护，确立物权法律关系的重要意义就在于明确物之归属及利用，保障所有权人对所有权的信赖保护以及合理预期利益，强化所有权的安全属性及稳定性。从私权保障的角度检视，城市房屋拆迁却有违物权稳定性，且极易破坏所有权的安全属性。国有土地上的房屋拆迁法律关系中所涉及的物权内容至少包括三个方面:土地所有权、土地使用权以及土地附着物房屋的所有权问题。根据我国现行法律，城市土地所有权归国家所有，城市土地使用权被相应的房屋所有权人所享有，作为城市土地附着物的房屋所有权亦归城市居民所有。土地所有权归属于国家，其不能成为国家征收的对象，不构成城市房屋拆迁补偿的私法基础。根据我国《物权法》第一百四十六条、第一百四十七条所确立的“房随地一体转移”与“地随房一体转移”的规则，我国城市土地使用权与房屋所有权从权利流转的归属分析是一致的。城市房屋拆迁直接损害的是城市居民的房屋所有权，所有权的灭失直接导致损害赔偿，因此国有土地上房屋拆迁补偿的私法基础首先在于对城市居民房屋所有权的侵害。同时，城市居民享有城市土地使用权，而城市房屋拆迁的最终目的即是提前终止土地使用权并收回土地以使土地资源得以重新分配。所以，从应然的角度出发，在房屋拆迁法律关系中，拆迁补偿的私法基础包括两大方面的内容，即拆迁主体对被拆迁人房屋所有权以及土地使用权的损害。忽略二者之一的看法都是不全面的，因为此两种基础法律关系关涉补偿原则及范围的问题。

(二)拆迁补偿的私法原则国家基于公共利益的需要，即依循“公共利益较个人之必要为大(Necessitaspubulicamajorestqua-mprivata．)”及“私人利益，次于公共利益(Privatumcommodumpublicocedit．)”［5］，可以对城市房屋进行拆迁并依法给予拆迁补偿。城市房屋拆迁是对公民私有财产权的限制，但这种限制并不能表明国家力量可以毫无对价地随意剥夺公民的私有财产权，因为“征收虽然是基于公共利益的目的而对个人和集体财产权所做出的限制，但这种限制并不是对财产的无偿征收，而是强制性地以适当补偿为前提的权利移转”［6］。“由于行政征收权就是公权力的一种特权，具有自我扩张的性质，加之公共利益的不确定性，征收机关在适用时往往体现了较大的自由裁量权。如果不对之进行合理约束，必然会侵犯被征收人的合法权利。”［7］具体到房屋征收法律关系，拆迁行为在实效上与一般的侵权行为无异，只不过这种行为基于法律的规定而产生，具有法律基础，拥有合法形式，因此不能判定为侵权。但征收人因公共利益导致房屋被征收的后果一方面造成被征收人合法财产权的灭失，侵害了物权，造成权利人损害(这种后果与侵权行为引发的后果别无二致);另一方面又引起其他主体(被侵害人除外)的受益，并且后者受益之广度与延展性显然优于前者，这在土地使用权的补偿上尤为凸显，在地价补偿标准方面，我国采用的以法定方式辅之以裁定方式作为计算基数的地价一般来说低于市场交易的地价①，而补偿缺省和计列开发成本时的刻意高估所形成的高估低赔的差额利益更是极易使得被征收人陷入“新圈地运动”。所以，虽然基于公共利益导致的城市房屋拆迁行为不具有侵权性质，但依据民法之等价有偿、公平原则以及侵权法的归责原理，侵权赔偿的标准理应被参照实行，赋予权利人以请求损害赔偿或诉请承担其他民事责任的权利，征收人也应当对被征收人的损失给予公平补偿。《宪法》第十三条规定:“公民的合法的私有财产不受侵犯”，即使该合法利益需要绝对服从于社会公共利益，基于此所产生的损害赔偿却也是不可敷衍了事甚至置之不顾的，否则这将会诱发公权力过度侵犯公民私权现象的产生。所以，从公民私权受法律保护的角度而言，基于因公共利益所生之房屋拆迁补偿必须采取公平补偿的标准，才能更好地保障私权。

(三)拆迁补偿的私法保障范围拆迁补偿的私法保障范围在利益分配上应当包括合理利益的保障范围以及预期利益的保障范围;在保障主体上应当包括直接利益主体与间接利益主体。合理利益的保障属于直接损失的范畴，当然属于拆迁补偿的范围。至于预期利益，根据私法精神，出于对被拆迁人利益的充分考虑以及公平原则的要求，也应当纳入补偿范围之中。与此同时，主体保障的范围也应当扩及间接利益主体的范围，才能够保证拆迁补偿的公允性。以美国联邦宪法所规定的征收三要件之一的公平补偿为例，第5条修正案强调:“未经公正补偿，不得将私有财产充作公用。(norshallprivatepropertybetakenforpublicusewithoutjustcompensation．)”其部分内涵即体现出多维度补偿的理念:一是有权得到补偿的不仅包括财产的所有人，还包括财产相关的收益人，如房地产的承租人;二是取得补偿的对象不仅包括房地产本身，还包括其附加物，以及与该房地产商业信誉有关的无形资产(odwill)②。此外，1970年联邦国会还制定了《针对联邦或联邦资助规划的统一搬迁补助与不动产征收政策法》(UniformRelocationAssistedandRealPropertyAcquisitionPoliciesforFederalandFederallyAssistedProgramsAct)，规定应当向被征用人补助搬迁费用、搬家津贴以及其他杂项费用。很多州受其影响，肯定搬迁费用等应当计入征收补偿的数额之内③。三是补偿的公平市场价值并不单纯反映被征用财产的当前用途，它还反映该财产适宜投入使用的其他合法用途④。通过全方位的保障，被拆迁人并不会因公益而生的征收、征用导致利益减损，这是符合当代私权保障的民法精神的。因此，在借鉴国外经验的基础上，扩大拆迁补偿的私法保障范围在我国成为一项重要任务。

二、国有土地上房屋征收原有法述评

(一)国有土地上房屋征收问题的形成与现状从广义“法”的角度看，国有土地上房屋征收由我国现行的多部法律同时进行规制⑤，既有国家的根本大法《宪法》，又有如《城市房屋拆迁管理条例》《土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等行政法律法规，还有如《物权法》这样的民事法律。鉴于涉及法律规范的位阶层次之较大跨度和部门领域之繁多数目，我们必须承认调和我国现行的房屋征收制度兼具复杂性、重要性以及必要性。通过对涉及的各法律施行之时间、具体规定以及实践操作的境况之分析，我国房屋征收问题的形成与现状可得以基本把握。第一，由1990年5月国务院颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和1991年1月国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》时间间隔之短暂，我们可以窥知我国对土地使用权制度的法律调整与对城镇房屋征收问题的法律调整几近同步。因此，城镇房屋征收问题之独立存在和极易产生纠纷的现状背后必然存有多元化因素，而非仅仅是土地使用权制度的不完善所致。第二，土地与建筑物“房地分离”的本质关系与“一体主义”的法律后果所引致的结构性悖论是导致我国现行房屋征收相关法律问题的重要根源。为凸显房屋的本身价值与独立地位以及便利房屋的流转交易，我国并未延循古罗马法的“一切建筑物从属于土地”的土地吸附地上物原则①，而是采纳了建筑物所有权独立于土地所有权的所谓“房地分离原则”［8］。然而在法律后果上，“房随地走”或“地随房走”的房地一体之自由流通模式，从立法技术和思想上体现的交易模式是建立在国家所有权基础上的“国家物权主义”，“在土地国有的条件下，土地所有权与使用权(从而土地所有权与房屋的所有权)的分离变成强制性的，不能通过相关各方的谈判来加以改变。人们并非是在各种可能的选择中去选择自己认可的权利分配模式，而是被强制接受某种权利分配结果”［9］。这使得国家在对国有城市土地进行征收的同时，不重视或者根本否认国家对城镇房屋的征收，亦或是只着眼于房屋本身的补偿而回避土地使用权随征收活动潜在租值的显化而导致的利益纠纷。这种房地结构性矛盾实际上根源于我国的计划经济体制，其更加强调公民对国家安排的绝对服从。随着我国社会主义市场经济的提出与发展，房屋流转交易形式逐渐多样态化、土地使用权出让和转让的法律制度日臻完善，如何促使房产与地产妥适结合以体现客观价值的最优化愈加受到重视。第三，随着社会主义市场经济发展的深入和公民权利意识的自觉而生，在对房屋违法征收的一片反对声中，立法者开始密切关注并愈发重视房屋征收中被征收人的合法权益。这最突出地反映在我国2004年《宪法》第四修正案、2007年《物权法》以及2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》的颁布与施行。在城市房屋征收法律关系中，作为相对弱者一方的被征收人的合法权利越来越受到全面、合理的保障，在补偿范围、补偿程序上也逐渐体现出私权保障的价值诉求。

(二)国有土地上房屋征收的原有法评价国有土地上房屋征收所涉及的原有法律法规为房屋征收行为构建了大致的法律框架，但该法律框架还远不能满足和解决现实生活中房屋征收出现的诸多法律问题，国家权力运作和公民权利保障相协调的要求无从实现。原有法规制的问题主要体现在以下方面:首先，公共利益界定不明确。我国《宪法》《土地管理法》《城市房地产管理法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《城市房屋拆迁管理条例》和《物权法》等原有法对公共利益都或详或略有所提及，然而，于诸多规制中“公共利益”依旧“犹抱琵琶半遮面”的不明确性与模糊性，并未降低实践中区分公共利益和非公共利益的难度，由此行政主体侵损私权的较高概率仍是房屋征收中存有的较大隐患。修正原有法立法技术上的弊端以及规制上的漏洞以击破制度成为准确界定公共利益的原动力。其次，政府角色定位不清晰。我国有关征收的原有法律规制由于对行政权力缺乏有效制约，导致其过于膨胀，司法程序的作用没有得到应有的重视与发挥。在征收法律关系中政府毋庸置疑是作为最终归责者的一方主体，但在征收过程中政府作为指挥者、执行者、服务者亦或是裁决者的定位又迟迟得不到明确，而于设法减轻自身机构直接的担责压力或缓解现行补偿的经济负担的考量，政府或扮演多重角色或隐匿幕后，由此导致的主体错位造成认定程序上的混乱，从而引发政府信用危机与公信力下降等现实问题。最后，拆迁补偿安置不合理。第一，补偿安置实质上是充满利益博弈的伪商谈。因行政部门的强势“兜底”，原有法从安置补偿协议的启动到制定均刻有明显的强制性烙印，这就使得缺少双方充分沟通和意见交流的补偿安置协议是一种冲突博弈而非议价博弈。由此，征收方案的制定过程就离“接近于一个完全信息的双方议价博弈，其最后的均衡将趋向于纳什议价解①”这一理想模式渐行渐远。第二，房屋补偿标准偏低，国有土地使用权被提前终止后未得到应有补偿。原有法尚未就城市建设拆迁中国有土地使用权的补偿做出具体规定，将若干问题淡化为仅对征收房屋所有权而产生的补偿安置问题，被拆迁人土地使用权的损失被悄然“隐去”。第三，被拆迁人难以得到真正妥善安置。按照原有法的补偿标准，较低的货币补偿使得大批拆迁户易陷入难以承受按面积差价重新购房的经济压力和在外租房又明显不能满足利益优化的两难境地，最终只能选择迁移到地价相对便宜的城市边缘居住。随着城市经济的不断发展、用地需求的无限增长，如此迁移循环往复，被拆迁人的地理位置渐次被“边缘化”，最终导致的是整个社会中低收入群体的被“边缘化”。

三、国有土地上房屋征收新条例评述及完善之思考

2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称新《条例》)颁布施行，该条例较《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称旧《条例》)在权利保障方面设置更为周全，立法理念、立法技术更为先进与合理，制度的嬗变促使了许多现实性问题的解决，但新条例仍有许多规制有待完善。

(一)公共利益的界定是否应正面界定以及能否正面界定作为公权与私权连接点的公共利益一直是备受学界讨论的热点与难点问题。面对因立法的暂付阙如而导致实践中“公共利益”之滥用境况，尽管王利明先生曾在制定《物权法》时就明确指出:“仅仅寄希望于物权法对公共利益内容的界定是物权法所不能承受之重”［10］。但不可否认的是，公共利益承担了揭橥《宪法》第十条②精神的责任，成为《物权法》第四十二条③规定的征收程序启动之实质要件与最终目的之应然归宿。因此，研究公共利益的界定成为完善我国房屋征收法律制度的首要任务。新《条例》第八条就公共利益的范围进行了具体规制:“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定:(一)国防和外交的需要;(二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;(四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;(六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”一方面，立法上将公共利益作为房屋征收的前置条件，有助于界分公益征收与商业征收。判定公共利益的需要还必须坚持必要性原则，即“为了实现某种特定的公共利益必须对特定范围内的房屋进行征收，否则该特定公共利益不能实现。也就是说，哪怕房屋征收行为的目的确实具有公益性，但若该方案不是唯一的，还有其他不需要通过房屋征收也能实现公共利益的途径，那么该征收行为就不符合必要性原则，其为了公共利益需要的‘确需’性就不具备。必要性原则能够有效防止政府在为实现公共利益的过程中为削减成本或其他不适当考虑而滥用征收权”［11］。另一方面，在立法技术上兼采了列举式和概括式并举的立法方式，妥善地处理了公共利益因具有发展性、开放性、抽象性和模糊性等特征而引致的难以界定的问题，以相对明确的标准使得在法律实践中更具操作性。通过对公共利益进行列举性的规定，法条能够为一般民众及行政主体提供统一的标准指引，对于判定某一行为是否违反公共利益的要求也大有裨益，这种具体化的法律操作模式实质上就是对公共利益类型化分析，正如拉伦茨所言:“当抽象———一般概念及其逻辑体系不足以掌握某生活现象或意义脉络的多样表现形态时，大家首先会想到的补助思考形式是‘类型’。”［12］而概括式的“兜底条款”即“法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”之规定，一方面因开放式“兜底条款”的运用而“期待能弹性地、演变地对生活事实加以规范，而不至于挂一漏万或不能与时俱进”［13］;另一方面也使得规制“公共利益”的法律层级有所保障，这决定了地方性法规和政府规章都无权创设新的“公共利益”的情形，限制了对“公共利益”的扩大解释①。诚然，在房屋征收和拆迁的过程中，就新《条例》列举的六种公共利益而言，“最容易出现公共利益被‘掉包’的情形就是政府组织实施的保障性安居工程和旧城区改建，在这两项建设中往往存在公共利益与商业利益交织的情况，而使它们成为地方政府大量引入商业利益的缺口”［14］。因此，在判定因该两项建设需要而进行的房屋征收与拆迁活动时，应该严格审查征收房屋收回土地使用权后的土地使用主体、征收与拆迁的受益者、产权的可能承受人与土地的使用功能等，以确保作为房屋征收与拆迁目的的公共利益在房屋被拆迁后能够在相当程度上得以实现。

(二)拆迁补偿标准的重塑补偿系征收制度的必备要素，注重补偿的征收制度，“既遵循了法制发达国家征收制度的发展规律，也抓住了我国城市不动产征收纠纷的主要矛盾”［15］。房屋拆迁补偿既具有深厚的基础，又体现私权保障的价值内涵，在房屋拆迁法律关系中，房屋拆迁补偿理应体现人权保障的要求以及等价有偿、公平的民法原则。基于注重完善与提升拆迁补偿标准的理念，具体补偿举措应体现在以下方面:第一，从适当补偿到公平补偿———价值理念的转变。我国2001年颁布实施的旧《条例》对被拆迁人采适当补偿标准，这在实践中多被等同于象征性或抚慰性补偿。依据适当补偿标准，被拆迁人的直接利益无法得到全面补偿，更毋论预期性的利益。此外，行政补偿的范围偏小，补偿基本上只限于财产权补偿，而财产权补偿中也只局限于对直接损失的补偿。2011年实行的新《条例》首次将拆迁补偿的标准确定为公平补偿标准②。公平补偿原则纳入了严密的利益评估机制，并与市场挂钩，实现了私权保障价值理念的转变，对房屋拆迁法律关系中被拆迁人的利益保护更为周全。然而，新《条例》尚未关注或解决的问题在于:城市居民房屋所有权和土地使用权虽然归属主体一致，但二者的价值标准却是相异的。新《条例》虽然对被拆迁人采用公平补偿标准，但这种补偿的公平性所针对的对象却不甚明晰。新《条例》第十七条第一款限定了房屋征收补偿的范围:(一)被征收房屋价值的补偿;(二)因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;(三)因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。从条文字面看，补偿仅限于基于房屋所有权所产生的合理利益，对城市土地使用权的补偿不在考虑之列。然而，新《条例》第八条关于公共利益需要的界定，“无论是为了保障性安居工程建设、旧城区改建的需要，还是为了基础设施建设、公共事业的需要，地方政府对他人房屋进行征收的真正目的并不是为了取得房屋的所有权，而是为了尽快拆除房屋和重新开发、利用土地”［16］。事实也是如此，随着现代化进程的加快，城市土地使用权的市场价值往往要远高于基于房屋所有权所派生出的各项利益。况且，新《条例》第二十一条第三款“因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的”规定已暗含了地价在补偿中所占有的重要份量;第十九条“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”中的“房地产”更是直接显露“地产”在征收补偿中难以被忽略;住建部颁发的《国有土地上房屋征收评估办法》第十一条也规定，被征收房屋价值是指被征收房屋及其占用范围内的土地使用权在正常交易情况下的交易金额。由此，被征收房屋的价值补偿，当然包含了对建设用地使用权价值丧失的补偿，否则“公平补偿”只是“金玉其外”而在实质上对被征收人有失公允———新《条例》对补偿标准所依据的基础对象之暧昧不清的态度值得反思。日后立法需要完善的事项在于:第一，在考虑补偿时，是否需要同时补偿基于房屋所有权及土地使用权所产生的利益之总和;第二，是否将二者价值进行比较而补偿价值较高者。笔者认为，第二种方法更为合理。原因在于，我国实行房地一体主义，对二者进行总和性补偿一方面会加重政府负担;另一方面可能会引发道德风险，加剧公民的信誉危机。如前所述，土地使用权具有独立的价值，且此价值在某些情况下相对于房屋而言在理论上甚至更为显著，但是在实践交易中，土地使用权的对价一般已经“吸附”于为取得房屋所有权时所支付的对价中，所以在厘定补偿规制时，也理应将实践考虑其中，故补偿标准按两者价值之和显然并非合理。根据十八届三中全会国务院机构改革和职能转变方案所指出的建立不动产统一登记制度，“房地一体”的模式将会更为明显地体现，在补偿价值计算时，立法应参照实践中“地产”之于“房产”价值的“吸附”这一事实对补偿标准进行明晰规制，以两者价值较高者为准。第二，由单一性到多样性———亟待解决的问题。在拆迁补偿方式上，目前我国基本上采以货币补偿为主、实物补偿或产权调换为辅的做法，新《条例》依然没有解决该漏缺①。补偿方式的简单化使得被拆迁人所面临的际遇难以被顾及甚至遭到漠视。在房屋拆迁过程中，房屋的灭失往往直接导致居民就业成本和生活成本的增加，从而引发新的生存危机，这关涉公民权利的保护及社会秩序的安定与和谐，因此，有必要坚守公平补偿的原则与标准。美国研究不动产征收及补偿的著名学者AbrahamBell和GideonParchomovsky指出，随着公共利益范围的不断扩张，公平补偿几乎成了仅有的对私人财产权有意义的保障和对政府滥用征收权的审查②。究竟什么是“公平补偿”?美国联邦最高法院认为，需要补偿的是因征用行为给财产所有人造成的损失，衡量损失的标准是财产被征用时的公平市场价值(fairmarketvalue)③。在坚持公平补偿标准时，立法需要考虑两方面的因素:一方面，公平市场价值并不单纯反映被征用财产的当前用途，它还反映该财产适宜投入使用的其他合法用途④。纯粹从现有价值出发评估的补偿数额往往难以弥补当事人的实际损失，对被限制和剥夺私有财产权的公平补偿必须包括私有财产的既有价值如被拆迁人处分不动产自遭受破坏的损失，潜在价值如被拆迁人对不动产情感价值的损失以及与不动产所处社区联系割裂的损失、满足个人正当的特殊需要投入的损失⑤，同时还应该将可得利益纳入考虑之中。另一方面补偿的方式必须考虑到分配正义，补偿方式差异的背后蕴含的是价值冲突及利益冲突。庞德认为:“法学家所必须做的就是认识这个问题，并意识到这个问题是以这样一种方式向他提出的，即尽其可能保护所有的社会利益、并维持这些利益之间的、与保护所有这些利益相一致的某种平衡或协调。”⑥故，为平衡或协调公共利益与个人利益，立法所提供的补偿方式理应能够保证个人的生活水准不会因为私有财产权的征收或征用而降低。因此，建立多样化的补偿机制成为必须。多样化的补偿方式除了以货币补偿为主，实物补偿或产权调换为辅外，还可以考虑增加安排就业、提供升学机会、扩大社保范围等其他措施，从多方位、多维度保障被拆迁人的合法权益。第三，由笼统性到唯一性———补偿主体的特定化。房屋拆迁责任主体不明确是导致房屋拆迁纠纷的重要原因。房屋拆迁中实际包含了两层法律关系———政府与开发商之间的土地使用权出让法律关系、政府与被拆迁人的土地使用权收回与房屋所有权征收法律关系，被拆迁人与开发商之间并没有直接的法律关系。旧《条例》规定，拆迁人应当依照本条例的规定，对被拆迁人给予补偿、安置。在旧《条例》下，何谓拆迁人?拆迁主体是谁?拆迁由谁补偿?这些问题对于被拆迁人而言往往不得而知，加之缺乏公共利益的前提性要求，诸多商业性拆迁大行其便，无所顾忌，这些均使得主体错位、责任承担混乱的现象成为常态。新《条例》第四条则明确规定:“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门(以下称房屋征收部门)组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。”这一规定揭示了“房屋拆迁”归属于“征收”，是政府行为，即市、县级人民政府负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作，政府部门成为公益拆迁补偿的唯一主体而明确归位。新《条例》第四章又就政府职能部门的不法拆迁行为规定了严格的责任机制，补偿主体的特定性使得政府的责任得以明定，在权利保护方面避免了被拆迁人求偿无门的被动局面，健全了被拆迁人的补偿保障途径。新《条例》中，房屋拆迁补偿法律关系中的政府部门承担的是严格责任，“一个国家要实行法治，总要会牺牲一些原本由国家、政府、官员所拥有的东西，或者是放弃某些希望取得并且可能取得的正当目标，诸如国家的部分权力、阶级利益、政党影响力、官员职权、工作效率，甚至经济效益”［17］。虽然政府从之前的“幕后”走入“台前”且承担更多的责任与风险，但这与责任政府、服务政府的科学行政理念是相符的。但新《条例》需要进一步完善的地方在于有必要具体细化被拆迁人求偿程序，拓展求偿救济途径，在归责主体明确化的同时只有构建起健全完善的求偿程序才能在终极意义上保障被拆迁人行使求偿权。

(三)征收正当程序的完善目前，我国房屋征收正当程序的不完备甚至缺失是房屋征收违法现象屡禁不止的主要根源。“一个健全的法律，如果使用武断的、专横的程序去执行，不能发生良好的效果。一个不良的法律，如果使用一个健全的程序去执行，可以限制或削弱法律的不良效果。”［18］严格程序的规制及施行是达至实体正义的前提，“征收程序要实现的基本功能是:对征收决定权的制约和对被征收方权利的保障”［19］。在我国有关规定程序的法律法规中，保障公民或行政相对人的知情权和参与权尤为必要，正当程序原则应当成为房屋征收高度关注的原则。第一，完善征收许可中的听证程序。根据我国《行政许可法》第四十六条的规定:“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”该规定存在的问题是，听证程序的启动完全依靠行政机关的价值判断，在具体行政行为所涉及的利益关系中，行政主体既是参加者同时又享有决定听证的启动权，缺乏一定的监督机制。新《条例》第十一条明确规定:“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”可见，该规定在提高听证的公众参与度以及过程、结果的透明度上有所进步。但是，对于何谓听证、何时听证、如何听证、向谁主张听证这些问题的法律规定过于粗泛，听证信息机制的设置依然严重失衡，被征收人缺乏实际参加听证的路径保障以致《行政许可法》赋予公民主张听证的权利有被“虚化”或“架空”之嫌。新《条例》关于听证事项中，只有因旧城区改建需要征收房屋才关涉严格听证的问题，在其他事项上则无严格听证的要求。“不管如何界定公共利益，也不管是哪一级别的公共利益，只要公共利益的主张会引起私人实体利益的限制与克减，就必须存在一种程序系统来保证这种限制与克减的正当性与合法性。”

［20］尽管新《条例》第九条规定，作出的征收决定必须符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划等，而这些规划的制定就必须广泛征求社会公众意见，经过科学认证。这其中完全可以将其明定为必须经过公益调查和公益听证程序。笔者还认为，对关涉房屋征收中的所有事项都应当纳入听证程序，听证应该严格执行《行政许可法》所要求的程序进行，听证笔录应当完整、全面，准确反映听证过程及参加者的意见，并以此作为决策的依据。“正当法律程序就是要求征用当局必须听取被征用人的意见，同时要充分说明行使征用权的理由，而不是根据其单方意志作出征用决定。”［21］对于行政机关未经听证所作出的违法行政行为，应根据征收进程中的不同情况，依法分别作出撤销、驳回诉讼请求或者确认违法判决。第二，完善拆迁补偿安置的评估程序。完善拆迁补偿安置评估程序的关键在于保证评估机构的独立性、客观性与公正性。旧《条例》虽然规定补偿定价以市场评估价进行确定，但同时又将评估办法的制定权划归省、自治区、直辖市人民政府，市场评估受到政府政策的左右。新《条例》规定在评估办法上增加了复核评估以及向房地产价格评估专家委员会申请鉴定的权利。在房地产价格评估机构的选任上，规定评估机构应由被征收人协商选定;协商不成的，通过多数决定、随机选定，将被拆迁人的索偿权与行政主体的行政权相剥离，尽量避免行政主体的过分干预。总体而言，新《条例》推行后的最终议价结果较之于旧《条例》应更为趋近公平。由于“健全第三方评估市场，赋予公民以自由选择评估方的权利，引入有效的竞争机制应该是完善征收补偿制度的一个必要进路”［22］。不难看出，在评估机构的遴选机制以及对评估机构的监督等方面，新《条例》仍有细化的空间。第三，完善房屋征收的裁决程序。

完善房屋征收裁决程序应当强化司法权与行政权的分离，强化司法权对行政权的监督，坚持司法终局原则。根据旧《条例》的规定，行政裁决程序是提起行政诉讼程序的前提条件，如果不满行政裁决，即使申请诉讼，也不能避免房屋被强制征收的命运。赋予政府部门对征收纠纷的行政裁决权后，政府部门在下发行政许可后还对其自己作出的行政许可予以裁决，“在中国现行的房屋拆迁制度框架中，政府既是给予房屋拆迁许可的初始界定者，同时也是判定该拆迁是否为合理拆迁的裁判者，行政许可、裁决及执行的角色重叠，政府一身兼具运动员和裁判员的双重身份。”［23］行政主体行使行政权时往往肆无忌惮，不利于被征收人合法权益的保护。行政的特点固然讲求效率，但是在公民权利可能受到极大损害的时候，还应当充分注重正义、公平的要求，这是实现最优效率的途径之一。新《条例》第十四条规定:“被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”这是对房屋征收的裁决权实行司法终局原则的确认。从私权保障的角度而言，只有将房屋征收的最终裁决权由行政裁决转化为司法裁决，建立起有效的监督机制，才能避免行政主体对房屋征收裁决权的权力垄断，更好的保障被征收人的合法权益。在国有土地房屋征收中，房屋征收作为越来越普遍的社会现象所引发的一系列社会问题不容忽视。新《条例》在保障被拆迁人的权利方面虽有显著进步，但关于拆迁补偿的制度设计无论在理论层面还是立法技术层面都存在着不足。在正确处理社会公共利益与私权冲突的过程中，需要构建起公平合理的平衡机制，强化被征收人合法权益的保护，健全被征收人权利救济途径，将公平补偿、正当程序纳入法律保障体系之中，这样才能更好地处理好城市房屋征收纠纷，促进社会和谐秩序。

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新土地征收补偿条例篇7

与《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《拆迁条例》)相比，《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收条例》)在立法理念上取得了较大进步，①在一些重大问题上基本回应了社会的法律需求。②不过，中肯地讲，《征收条例》的实施却差强人意，由国家四部委联合通报的2011年上半年的11起强拆致人伤亡案，即为例证。问题出在哪儿?历史惯性、施政模式、执政心理、土地财政、人地关系等都是可能的原因，但《征收条例》本身的“简陋”也是一个不可忽视的因素。仅用三十五个条文来实现“规范征收”、“维护公益”、“保障私权”等三大立法目的，《征收条例》恐怕只能算是“微言大义”了。由此导致的问题是，制度设计的科学性和操作性被大大降低。在笔者看来，《征收条例》的颁行并不意味着解决房屋征收问题已经取得了(那怕是阶段性的)胜利，恰恰相反，这仅仅是一个开始。有鉴于此，本文拟就《征收条例》存在的几个重要问题加以分析并作前瞻性探讨。一、征收请求人与征收决定人征收关系属于复合性法律关系，包括征收决定关系和征收补偿关系。征收决定关系的主体双方是征收请求人和征收决定人。关于征收决定关系，《征收条例》虽就房屋征收决定作了一些原则性规定，但就如何启动征收决定程序却未置一词，这表明立法者对征收决定关系尚未形成清晰认识，特别是没有认识到“建设单位”作为征收请求人的法律地位。 (一)征收请求人征收请求人是有权提出征收请求的主体，是征收决定程序的发动者。由于《征收条例》未对征收请求人作出规定，因此，有学者将征收参与人概括为征收主体、实施主体、协助主体和被征收主体，③从而将征收请求人排除在外。这并不准确，不符合征收法理。从目的上讲，房屋征收是“为了公共利益的需要”，但“公共利益为什么会有需要”，还必须落实到具体的建设活动上。《征收条例》第8条列举的“公共利益的需要”的情形，实际上都是指符合公益性要求的“各项建设活动”(《征收条例》第9条用语)。没有具体的建设活动，“公共利益的需要”无从谈起!为此，将具体建设活动的项目人确定为征收请求人，乃各国征收立法之通例。在我国法上，具体建设活动的项目人被称为建设单位。在《拆迁条例》时期，建设单位称为拆迁人;而按照征收法理的要求，建设单位应当是征收请求人。建设单位虽既不能决定是否征收，也无法左右征收的具体进程，但不能因此而无视其应有的征收请求人地位。在《征收条例》中，只有第27条提到了建设单位，且是禁止性规定，即“禁止建设单位参与搬迁活动”。《征收条例》对建设单位的这种态度，给人的感觉是，建设单位在整个房屋征收程序中无任何法律地位，房屋征收似乎与其毫不相干。的确，在《拆迁条例》时期，因立法错误地将房屋征收关系定性为纯粹的拆迁人与被拆迁人间的私法关系，导致平等法律关系中的一方主体(作为拆迁人的建设单位)取得凌驾于另一方主体(作为被拆迁人的房屋所有权人)之上的强势地位，从而引发了违法拆迁、暴力拆迁等一系列严重的法律问题和社会问题。但矫枉切莫过正，问题的根源并不在于建设单位参与房屋征收关系，而在于《拆迁条例》没有摆正建设单位在整个房屋征收关系中的位置。“名不正则言不顺，言不顺则事不成”，《拆迁条例》的症结在于建设单位的角色错位。遗憾地是，《征收条例》将作为征收请求人的建设单位从征收关系中完全清除了出去!房屋征收决定是一项依申请作出的行政行为，其被动性决定了征收决定人不可能依职权直接作出征收决定，必须把征收申请的提出与是否准予征收的审核确定为一个独立的程序阶段和独立的法律关系，赋予建设单位应有的征收请求人地位。④ (二)征收决定人征收决定人是征收决定关系的另一主体，是对征收请求予以审核并最终作出征收决定的主体。征收决定人不同于征收人。征收人是拥有征收权的主体，而征收决定人只是拥有征收决定权的主体。⑤征收权专属于国家，而征收决定权则分属于法定的地方人民政府。⑥根据《征收条例》的规定，市、县级人民政府为征收决定人。这里的市级人民政府主要包括除直辖市以外的设区的市、直辖市所辖区、自治州人民政府等，县级人民政府主要包括不设区的市、市辖区(直辖市所辖区除外)、县、自治县人民政府等。⑦关于征收决定人，有以下几个问题需要明确:一是征收决定权能否委托其他主体行使。在实践中，有地方人民政府将征收决定权委托给其他部门，由受委托的部门行使征收决定权。⑧笔者认为，征收决定权专属于法律规定的市、县级人民政府，其既是法律赋予市、县级人民政府的权力，也是市、县级人民政府负担的职责，将其另行委托于法无据。同时，征收属于财产权剥夺制度，为切实保障财产权人的权益，也不宜由人民政府以外的其他部门作出征收决定。二是设区的市(直辖市除外)与市辖区(直辖市所辖区除外)的人民政府如何分享征收决定权。对此，有地方人民政府规定，征收决定权由市级人民政府统一行使。⑨笔者认为，根据“属地管理、分级负责”的原则，征收决定权应由设区的市和其所辖区的人民政府共同分享，由市级人民政府统一行使亦于法无据。至于两级人民政府如何分享征收决定权的问题，《征收条例》作了留白处理，这意味着设区的市人民政府有权根据本行政区域的实际情况自主决定。瑏?瑠三是具有市、县级级别的各类经济及技术开发区的管委会是否拥有征收决定权。对此，有学者认为，各类开发区无论什么级别，由于缺乏法律授权，都无权作出征收决定。瑏瑡?在征收实践中，大多数地方人民政府也倾向于认为各类开发区管委会不享有征收决定权。瑏?瑢但也有少数地方人民政府认为，市人民政府派出的管委会，如果地方性法规规定具有县级经济社会事务管理权限的，则依法享有征收决定权。瑏瑣?笔者认为，不论何种行政级别的开发区管委会，都不应当拥有征收决定权，因为其不属于一级地方人民政府。若地方人民政府不当地授予开发区管委会以征收决定权，人民法院应以决定主体不合法为由宣告其作出的征收决定无效。#p#分页标题#e# 二、房屋征收标的与征收关系人根据《征收条例》第2条的规定，为了公共利益的需要，可以征收国有土地上单位、个人的房屋。可见，《征收条例》将征收标的明定为房屋所有权。那么，房屋征收时被一并收回的建设用地使用权是否为征收标的呢?对此，《征收条例》未予明确规定。同时，租赁权等房屋他项权利也会因房屋征收而被剥夺，承租人等他项权利人又处于何种法律地位呢?就此问题，《征收条例》也未予明确规定。 (一)建设用地使用权的征收标的地位在《物权法》出台前后，人们关于公益征收的讨论，更多地集中于如何界定公共利益上，而少有学者论及建设用地使用权的征收标的地位。这一问题之所以在《征收条例》颁行后凸显，是因为人们惊讶地发现，该法竟然未将建设用地使用权明确确立为房屋征收的标的。就此问题，有学者作了以下评论:“无论从对法律、法规的具体解释，还是由征收事实看，国有土地上的房屋征收，实质上是为了终止房屋占用范围内的建设用地使用权，使国有土地所有权回复到圆满状态，以排除重新开发、利用土地的制度。建设用地使用权虽然只是一种他物权，在法律效力上弱于房屋所有权，但其仍具有独立的市场价值。……从目的论上讲，《征收与补偿条例》有避实击虚之嫌。” 依该观点，建设用地使用权才是房屋征收的首要标的，房屋所有权仅居次要地位。笔者基本上同意这一评论，认为《征收条例》确实有醉翁之意不在酒、避重就轻之嫌。但笔者同时认为，《征收条例》虽然未明言建设用地使用权的征收标的地位，但却并不等于说《征收条例》将建设用地使用权排除在征收标的的范围之外。《征收条例》对建设用地使用权之征收标的地位的此种“隐晦”态度，应是别有“隐情”。在《征收条例》公开征求意见时，即有观点攻击其未将集体土地上的房屋征收纳入规范对象，但由相关的立法说明可知，《征收条例》不将集体土地上的房屋征收纳入规范范围，主要是基于立法权限和合宪性的考虑。同样的道理，土地使用权收回应属《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《物权法》的规范对象， ?作为行政法规的《征收条例》在没有法律授权的情况下无权就土地使用权收回与补偿问题直接作出规范，否则有违宪之虞。或许正是基于这一考虑，《征收条例》第13条第3款才轻描淡写地规定，“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”在房屋被征收时，同时收回建设用地使用权，应属于基于公共利益需要的提前收回。对此，《物权法》第148条规定:“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。”尽管这一规定使用了“提前收回土地”的用语，但其实质上是指提前收回建设用地使用权。 ?那么，为了公共利益的需要，提前收回建设用地使用权是否构成一种征收呢?对此，理论上存在着不同的认识。笔者认为，提前收回建设用地使用权，本质上即为征收。只是基于我国法实行的“房地一体处分”原则，在征收房屋时，建设用地使用权一并征收;在征收建设用地使用权时，地上房屋一并征收。据此，《征收条例》规定的“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回”，实际上已经确立了建设用地使用权的征收标的地位。同时，《征收条例》第19条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格;住建部颁发的《国有土地上房屋征收评估办法》第11条也规定，被征收房屋价值是指被征收房屋及其占用范围内的土地使用权在正常交易情况下的交易金额。因此，被征收房屋的价值补偿，当然包含了对建设用地使用权价值丧失的补偿。瑏瑨?综上，建设用地使用权是否明确为房屋征收的标的以及是否应予征收补偿，在解释论上并不构成《征收条例》的立法漏洞。 (二)承租人的征收关系人地位在房屋征收制度中，除涉及被征收人的利益外，还会涉及到与被征收房屋所有权人有法律关系的其他人如承租人的利益。在征收法上，这类人通常称为征收关系人。所谓征收关系人，是指虽非征收标的的直接权利人，但却因征收而受到损害，有权以自己的名义参与到征收关系中并作为一定的独立权利主张的第三人。依此定义，在以房屋所有权为征收标的的情形，房屋承租人即为征收关系人。可见，虽然房屋租赁权并不是房屋征收中的征收标的，但房屋承租人还是可以以征收关系人的身份参与到房屋征收关系之中，以维护自己的权益。《拆迁条例》虽然没有明确采纳征收关系人的提法，但其提到的承租人就是典型的征收关系人。房屋征收不仅要保障被征收人权益，征收关系人权益也不能不保护，尤其是作为债权人的承租人权益，但《征收条例》就此却只字未提，显属立法倒退。根据权威部门的解释，《征收条例》之所以没有沿用《拆迁条例》的做法将承租人规定为征收关系人，主要是考虑到房屋出租是私房所有权人和承租人之间形成的民事法律关系，对于因征收而导致的合同解除问题，应当通过合同纠纷处理的方式解决。这一解释貌似合理合法，实则严重不公。《拆迁条例》制定之时，《合同法》已经颁行，当时的立法者对房屋租赁关系不可能没有形成清楚的认识，但《拆迁条例》仍然规定对承租人给予拆迁补偿安置，其意显然在于强化承租人的权益保障地位。在刚刚过去的这一个十年间，中国的城镇化率大幅提高，城镇房价攀高，我们虽然没有统计数据表明中国城镇人口中到底有多少人属于承租户，但这一比例和数量想来不会太低。相对于房屋出租人而言，承租人显然处于弱势地位，因而对承租人予以征收补偿，应视为征收人的“国家义务”和被征收人的“社会义务”。瑐瑤?为此，笔者建议，在拟定补偿方案、签订补偿协议及作出补偿决定时，应把承租人作为征收关系人纳入征收关系中，并听取其意见，斟酌其诉求，保障其权益。同时，在补偿协议诉讼和补偿决定诉讼中，应明确承租人的“有独立请求权的第三人”地位。?#p#分页标题#e# 三、协议价购与公益决定程序与《物权法》第42条规定相比，《征收条例》第8条在公共利益的界定上取得了两点进步:一是明确列举了公共利益需要的具体情形，二是以“确需征收房屋的”表达方式确立了比例原则。瑐瑦?后一点进步，堪称立法突破。比例原则是一项和法治的基本原则，任何国家活动都应当遵循此原则。“比例原则的功能……在于确保管制能够始于公益而又终于公益。该原则对公益与私益给予了平等的尊重与保障。”瑐瑧?比例原则内含着目的与手段间的适当性、必要性和适度性要求，这三项要求本身构成了公共利益的内在属性，违反了比例原则，也就违反了“公共利益需要”的要求。比例原则不是一句空洞的口号，其对公共利益的界定与限制要由一定的程序机制去贯彻和保障。但遗憾地是，《征收条例》没有对贯彻比例原则的正当程序要求作出明确规定。笔者认为，要真正贯彻比例原则，就必须建立两种独立的程序机制:一是协议价购程序，二是公益决定程序。 (一)协议价购程序所谓协议价购，是指通过公开市场，经由平等协商、等价交换的买卖方式取得交易标的。私人财产权受宪法保障，因此，取得他人的财产权原则上只能通过自愿的市场交易行为，即便出于公共利益的需要也不例外。为此，在征收权正式发动之前，有必要设置一个协商步骤，用于缓和财产权保障与国家征收权之强制力间的冲突。在比较法上，关于土地征收的协议价购程序，早有成熟的立法例。如《德国建设法典》第87条第2款规定:“征收必须以下述条件为前提:申请人曾郑重地试图以直接购买被征地之方式，且……对此提供合适的替代地而徒劳无功时。”我国台湾地区“土地征收条例”第11条规定:“需用土地人申请征收土地或土地改良物前，除国防、交通、水利、公共卫生或环境保护事业，因公共安全急需使用土地未及与土地所有权人协议者外，应先与所有权人协议价购或以其他方式取得;所有权人拒绝参与协议或经开会未能达成协议者，始得依本条例申请征收。”再如，依《加拿大征收法》第4.1(1)条规定:“凡依《加拿大交通法》第87条规定的铁路公司为修建铁路需要土地，并且其经由努力试图购买该土地而未获成功时，该铁路公司可以请求交通部长依本法规定征收土地。”上述立法例虽都是针对于土地征收，但将其移用于同为不动产征收的房屋征收也不存在障碍。另外，据有学者介绍，在日本，公共事业用地的取得有99%是通过自愿收购的方式实现的，真正启动征收程序的还不到1%。我国现今已经是市场经济国家，财产权的市场取得应是财产权再分配的主要途径和首要途径。如果市场的“无形之手”能够解决问题，那么国家的“有形之手”就没有介入的必要。既然《征收条例》规定征收部门与被征收人可以通过平等协商的方式订立补偿协议，而且“对被征收房屋的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”，那么为什么就不能在征收申请提出之前要求征收申请人与房屋所有权人通过平等谈判的交易方式取得房屋所有权呢?据此，按照比例原则的要求，应将协议价购程序确立为征收申请提出前的必要前置程序。笔者建议，国务院应出台配套性规定，明确以下协议价购程序:征收申请人在未经诚信努力而不能与房屋所有权人达成房屋转让协议时，不得申请房屋征收;申请征收时，征收请求人必须提交经诚信努力而不能达成交易的证明文件，否则不予受理征收申请。协议价购程序的建立，可以大大减少征收程序中的“寻租利益”，使房屋征收权真正成为公益实现之“公器”。 (二)公益决定程序公共利益既是一个实体性概念，也是一个程序性概念。我国学界已经提出了诸多标准以期从实体上解决公共利益的内涵与外延界定，但没有任何一项标准或任何一个标准体系能够真正解决公共利益的界定问题。《征收条例》第8条即便具体列举了公益建设活动，但一个具体的建设项目是否合乎公益要求和比例原则，是否能够归入法定的某类公益建设活动，也只有在某种具体的程序机制下才能作出判定。为此，笔者建议，房屋征收应建立一个独立的“公益决定程序”。只有建立了公益决定程序，才能在源头上收紧房屋征收的范围，控制征收权的任意启动，才能为征收决定的作出提供正当性基础。构建公益决定程序的关键是，解决决定程序和决定的司法审查两个问题。在程序上，《征收条例》对如何认定公共利益问题没有作出任何规定，这给地方人民政府留下了巨大的操作空间。虽然《征收条例》第9条对各项规划的制定应当广泛征求社会公众意见、经过科学论证作出了规定，并要求各项建设活动都应当符合相应的规划，但这并不意味着凡合乎规划要求的建设活动就一定符合确需征收房屋的公益要求。在我国当下“”式的城镇化背景下，各项规划可能更多地只是流于形式，用老百姓的话讲，不过是“纸上画、墙上挂、不如领导一句话”而已，又怎能以其作为公益认定的权威依据呢?为此，笔者建议，在征收请求人提出征收申请之后，即应进入公益决定程序。公益决定程序应包括两个主要阶段:一是公益调查阶段，二是公益听证阶段。在公益调查阶段，房屋征收部门应依职权对申请征收房屋的建设项目是否符合公益要求和比例原则进行书面的形式审查和实质审查，并应主动调查拟征收房屋的范围，了解民情，听取民意，以便为下一个阶段的公益听证提供工作基础和方向。在公益调查阶段结束后，如果房屋征收部门认为建设活动不符合公益要求和比例原则，可以直接呈请市、县级人民政府作出驳回征收申请的决定。如果房屋征收部门认为有必要进入下一个阶段，那么就启动公益听证程序。在该阶段，房屋征收部门应主动举办听证会，邀请拟征收范围内的被征收人、社会公众代表参与听证，在广泛征求意见和民众自由表达诉求的基础上，形成听证意见。听证结束后，房屋征收部门如果认为建设项目不合公益要求和比例原则的，则呈请市、县级人民政府作出驳回征收申请的决定。如果房屋征收部门坚持认为建设项目符合公益要求和比例原则的，则呈请市、县级人民政府作出公益决定。公益决定是一个具体行政行为，如对其不服的，应赋予被征收人提起行政诉讼的权利。如果不建立公益决定诉讼机制，而把有关建设活动是否符合公益要求和比例原则的问题留给被征收人通过攻击征收决定的方式解决，可能会造成行政资源的浪费。因为在征收决定作出前，建设单位和市、县级人民政府及在房屋征收部门、征收实施单位要完成大量的具体工作，而如果事后征收决定经司法审查以不符公益要求和比例原则为由被撤销，就会使前期所做大量工作全部化为泡影，并且可能导致行政赔偿情形的发生，从而造成行政资源的浪费。如果建立了公益决定诉讼机制，将公益决定纳入司法审查，司法机关就可以在征收决定作出之前及在征收具体工作开始之前，提早介入征收程序，以司法权威阻止不正当的征收程序继续进行或者为市、县级人民政府的公益决定行政行为“背书”。一旦公益决定通过了司法审查，建设活动的公益性就不能再于后续的程序阶段予以争执，也就避免了在后续的征收决定诉讼中再对公益目的性进行司法审查，从而避免了行政资源的浪费和不必要的行政赔偿情形的发生。#p#分页标题#e# 四、房屋征收诉讼与司法强制搬迁根据《征收条例》的规定，在房屋征收与补偿程序中，主要涉及到三大诉讼，即征收决定诉讼、补偿决定诉讼和补偿协议诉讼。前二者为行政诉讼，已为《征收条例》所明定，但就补偿协议诉讼的性质，《征收条例》未予明确。人民法院除依法审理上述三类征收补偿案件外，在补偿决定具有强制执行力时，还要依申请承担司法强制搬迁工作。 (一)征收决定诉讼和补偿决定诉讼征收决定诉讼与补偿决定诉讼同为行政诉讼，于此一并探讨。笔者认为，在这两大诉讼中，有以下四个问题值得探讨:一是级别管辖的确定。笔者主张，结合《行政诉讼法》第14条第3项与第15条、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第8条及《关于行政案件管辖若干问题的规定》第1条的规定，因被征收人不服征收决定和补偿决定而提起的行政诉讼，应分别情况由中级人民法院和高级人民法院管辖。申言之，县级人民政府作出征收决定和补偿决定，对其不服提起行政诉讼的，由中级人民法院管辖;设区的市人民政府作出征收决定和补偿决定，对其不服提起行政诉讼的，由高级人民法院管辖。如此处理主要是基于两点考虑:一是房屋征收补偿案件事关民生，往往属重大、复杂案件;二是与作出征收决定和补偿决定的市、县级人民政府相对应的同级人民法院，在审理案件时容易受到地方保护主义及其他不正常因素的影响。二是司法审查的内容。笔者主张，对于征收决定，人民法院依法只须作合法性审查，但对于补偿决定，除合法性审查之外，还应作合理性审查。从权力分立的角度讲，行政权与司法权彼此独立;从权力制约的角度讲，司法机关对行政权之行使享有司法审查权。但司法审查是有限度的，过度审查有违行政权独立的分权原则。为此，根据《行政诉讼法》第5条的规定，司法审查原则上应只限于合法性审查。但在例外情形下，行政机关的具体行政裁量行为虽然合法但可能严重失当，若对其不予司法审查和纠正，将有失公正，故在法定的例外情形下，人民法院须对行政行为的合理性进行审查。征收决定针对征收请求作出，其本身并不包含针对被征收人的给付内容，故对其只作合法性审查即可。但补偿决定则不然，它包含行政给付的内容，行政机关对于给付的数额等享有较大的自由裁量权，若其裁量不当导致结果严重不公，人民法院就有必要进行合理性审查。三是诉讼结果的处理。对此，可以分两点言之:其一，就征收决定被撤销而言，如果征收决定有违房屋征收的公益要求和比例原则而被撤销的瑑瑢?，人民法院不得判决被告重新作出征收决定，被告也不得就同一建设项目再次启动征收程序和作出征收决定;如果征收决定符合公益要求和比例原则，只是存在程序瑕疵的，人民法院在判决撤销征收决定的同时，可以判决被告在补正相关程序瑕疵的基础上重新作出征收决定。其二，就补偿决定而言，除补偿决定有违公平补偿原则，人民法院经合理性审查直接判决变更外，对于补偿决定存在程序瑕疵的，人民法院在判决撤销补偿决定的同时，可以判决被告重新作出补偿决定。不论是征收决定还是补偿决定，被告重新作出的，被征收人仍有权针对重新作出的征收决定和补偿决定提起行政诉讼，除非违反“一事不再审”原则，人民法院不得拒绝受理。生了分歧，而这一分歧与对补偿协议的性质认定直接相关。概括而言，关于补偿协议的性质和补偿协议履行纠纷诉讼的性质，主要有以下四种观点:观点之一主张，征收人与被征收人在补偿问题上更类似于平等的民事主体之间的关系，两者之间更宜通过自愿、协商的程序，而非单方、强制的方式形成补偿关系，因此，达成补偿协议后产生的纠纷，应属民事诉讼性质。瑑瑣?按照这种观点，征收补偿协议为民事合同，因其履行发生的纠纷为民事纠纷，当事人应提起民事诉讼。观点之二认为，征收补偿协议的公共目的性、补偿主体的国家机关属性以及补偿款从公共财政中支付的属性，都决定了补偿协议的公共属性，因而补偿协议为行政合同。按照这种观点，既然补偿协议为行政合同，因其履行发生的纠纷即为行政纠纷，当事人应提起行政诉讼。观点之三为，虽然补偿协议属于行政合同的性质，但因其履行而提起的诉讼应为民事诉讼。理由主要有二:一是《征收条例》第25条规定的文意解释不符合行政诉讼的特征。在行政诉讼中，行政主体恒定为被告，而针对补偿协议，作为行政主体的征收部门亦可提起。二是相关司法解释已将典型的行政合同纳入民事诉讼范畴。如最高人民法院在《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》中，已将由“土地使用权出让合同”这种典型的行政合同所引起的纠纷纳入民事诉讼范畴，并适用《合同法》的规定。?观点之四是，虽然补偿协议在性质上为行政合同，但对其履行纠纷提讼的性质，应依一方的不同而不同。如果是房屋征收部门不履行补偿协议所确定的义务，或者履行的义务与补偿协议确定的不一致，那么被征收人由此向人民法院提起的诉讼，就是行政诉讼;如果是被征收人未履行补偿协议所确定的义务，房屋征收部门向人民法院提起的履约之诉，就是民事诉讼。关于以上四种观点，笔者不赞同第四种观点，因同一纠纷事实引发的诉讼，不能因提讼的纠纷主体的不同而形成不同性质的诉讼，该观点于法理不合。笔者亦不赞同第三种观点，既然将补偿协议定性为行政合同，根据最高人民法院《关于规范行政案件案由的通知》的规定，行政合同纠纷属于行政案件的受案范围，那么作为行政合同纠纷的补偿协议纠纷就应属于行政诉讼;再者，土地使用权出让合同之所以被司法解释纳入民事诉讼范畴，是因为该类合同在性质上为民事合同，而并非所谓的“典型的行政合同”，以此为由因而是站不住脚的。笔者赞同第一种观点，主张补偿协议应定性为民事合同，因履行补偿协议而引发的诉讼纠纷为民事诉讼。一方面，从理论上说，补偿协议与补偿决定不同，它完全是房屋征收部门与被征收人之间在平等协商的基础上达成的，是平等自愿的结果，具备了民事合同的基本属性。另一方面，从司法实践上说，2011年4月1日起开始施行的最高人民法院《民事案件案由规定》，已将“房屋拆迁安置补偿合同纠纷”定性为民事纠纷，作为第三级案由置于“合同纠纷”二级案由之下。这一司法文件于2011年2月18日，在时间上后于《征收条例》开始施行的时间近一个月，没有理由表明最高人民法院在出台这一司法文件时未曾考虑《征收条例》第25条规定的补偿协议的性质。#p#分页标题#e# 司法强制搬迁《征收条例》顺应民意取消了行政强制拆迁，于第28条规定了司法强制搬迁，反映出民意对司法权威寄予了更强的信赖和更高的期待，一定程度上代表了征收法制的进步。这一制度转换，虽在一定程度上平抑了因不当行政强制拆迁带来的民愤，但却未必是一项“良法”。因为仅有良好的制度设计而没有强有力的实施保障措施，难谓“良法”。强求人民法院一肩担当在过去由众多部门联合承担的强制搬迁重任，恐怕为人民法院难以承受之重。据笔者初步了解，在《征收条例》施行后的近一年时间里，各地针对补偿决定的司法强制执行工作基本上处于停滞状态。这一困局的造成，一方面有地方人民政府无视新法规定、无视人民法院权威的原因;另一方面也有人民法院推脱执行、无力执行的原因。《征收条例》“以民意之名”一举废除行政强制拆迁的做法，未免有为地方人民政府卸责之嫌。此种“立法归立法、执法归执法”的立法态度和立法模式，难谓妥当和科学。但根据“有法必依”的法治要求，既然司法强制搬迁制度已经确立，人民法院也就必须知难而进和勇担重任了。为此，笔者呼吁，最高人民法院应本着确保司法权威和保障顺利执行的目的，尽快出台司法解释，切实解决人民法院面临的“强迁难”问题。司法强制搬迁主要涉及以下五个问题有待明确:(1)级别管辖的确定。根据上文所述补偿决定诉讼的级别管辖法院，结合行政案件由一审法院执行的原则，笔者主张，县级人民政府作出的补偿决定应由中级人民法院执行，设区的市人民政府作出的补偿决定应由高级人民法院执行。(2)申请强制搬迁的条件。除《征收条例》第28条规定的申请条件外，还应结合《行政强制法》有关申请人民法院强制执行的相关规定，明确申请司法强制搬迁的期限、申请司法强制搬迁前的催告程序等。(3)司法审查的内容。司法强制搬迁的依据是补偿决定而非征收决定，这就决定了人民法院只能对补偿决定的合法性和合理性进行形式审查和实质审查，而无权回溯性地再就征收决定的合法性进行审查。在程序上，只有征收决定的效力被依法确定后，市、县级人民政府才能依法作出补偿决定。既然补偿决定已经作出，那么作为前置程序的征收决定的效力即已被确定，被征收人无权再行争执，人民法院也无权再予事后司法审查。(4)执行主体的确定。征收决定人申请人民法院强制执行，是指由人民法院裁定是否予以执行以及裁定后由人民法院依法具体负责执行，因此，人民法院裁定执行后，不得(当然，人民法院也无权)再将案件交由作出补偿决定的人民政府执行，否则，即与《征收条例》设置司法强制搬迁制度的立法初衷相悖，也有违分权法理。(5)先予强制执行问题。笔者主张，补偿决定作出后，在法定的诉讼期间和复议期间完成前，政府不得申请人民法院先予强制执行，否则就回到了《拆迁条例》的老路上。

新土地征收补偿条例篇8

【关键词】房屋拆迁；物权法；拆迁条例

2007年《物权法》的出台，对房屋拆迁作出了一些原则性的规定，《拆迁条例》表现出了很多与《物权法》的冲突，为此，国务院在今年的一月二十一日出台了《国有土地上房屋征收与补偿条例》取代了原来的《拆迁条例》，更好的贯彻了《物权法》的理念与精神。

2001年国家在旧条例的基础上进行了一些修改形成了新的《城市房屋拆迁管理条例》（下称“《拆迁条例》”）。《拆迁条例》对房屋拆迁管理程序作了新规定。2007年《物权法》的出台，对房屋拆迁作出了一些原则性的规定，《拆迁条例》表现出了很多与《物权法》的冲突，主要体现在以下几个方面：

1、法律依据的制定主体超越立法权限。《拆迁条例》是由国务院制定的，该条例的法律等级属于行政法规。《物权法》规定征收单位、个人的房屋必须依据法律规定的权限和程序。房屋是公民个人财产的极其重要的组成部分，对房屋的拆迁行为也应通过法律而不是行政法规来规范才是恰当的。私人房屋的取得、转让、继承、拆迁丧失都由法律来规定，既体现法律保护私人基本财产权的本质，又体现法律的协调统一。而由国务院来制定行政法规对房屋拆迁进行规范，其立法权限于法无据。

2、“公共利益”的限定不明确。《物权法》规定了征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产必须以公共利益为前提。《拆迁条例》中第一条规定：“为了加强对城市房屋拆迁的管理，维护拆迁当事人的合法权益，保障建设项目顺利进行，制定本条例”；第二条规定：“在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本条例”。对拆迁行为并未规定以公共利益需要为前提，这使得无论为公共利益还是商业开发拆迁，公民城市房屋都可能遭到强制拆迁的危险，公民的个人利益不但要服从公共利益，也有可能要服从商业利益。对于公共利益没有给出一个明确的界定，也是导致公共利益在拆迁过程中被滥用的主要原因，理论界和实务界应该尽快解决这个问题。

3、拆迁主体问题。《物权法》规定征收的主体只能是政府，但《拆迁条例》第四条规定，拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的单位，包括了开发商，事实上进行拆迁工作并且引起纠纷的拆迁人往往是开发商。从目前来看，申请裁决的绝大部分都是拆迁人，被拆迁人提出裁决的很少，或者通过这种裁决拿到利益的很少，几乎没有。政府做出的拆迁裁决生效之后，立刻就可以执行，如果其中有矛盾，政府都可以出面来解决。这种角色的错位给公众的感觉是，政府部门和开发商是一致行动人或者利害关系人。这容易造成被拆迁人受损失，引发社会矛盾，严重损害政府形象。

4、缺乏具体补偿机制、原则。房屋征收拆迁中的合理补偿是落实损益相补、等价有偿拆迁补偿原则的重要环节。征收拆迁活动所涉及的财产法律关系主要表现为补偿安置，补偿安置的基础和依据是对被征收拆迁房屋价格的评估。物权法已明确规定要保障被拆迁人的居住条件，这实际上就确定了在拆迁过程中最重要的补偿原则。但是《拆迁条例》却没有将《物权法》确立的补偿原则具体化，只是拆迁人根据自己认为正确、合适的补偿原则来实施对拆迁户的补偿。而且对于房屋价格评估机构以及评估程序也没有予以规范，导致的实际情况是政府选定房屋价格评估机构，而评估机构自然要倾向于政府，难以保持中立性，致使评估价格难以公正，补偿费用过低。

二、新的拆迁条例的改进

国务院在2011年1月21日出台了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，自此2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》废止。这个新的征收条例相比较原有的拆迁条例有了很多改进，也体现了与物权法的融合。具体体现在：

1、区分了商业拆迁与公益拆迁，限定了“公共利益”的范围。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条规定“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例”。第二条规定“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿”。据此可以看出，新的征收条例区分了公益拆迁与商业拆迁，将“公共利益”作为拆迁的前提，贯彻了物权法的原则与精神。第八条规定“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”透过这条规定，通过列举的方式给公共利益限定了一个范围。

2、将房屋征收部门限定为非营利部门。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第五条规定“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”这一规定明确规定房屋征收部门必须不以营利为目的，这就将开发商这种营利单位排除在拆迁之外，也避免了拆迁过程中的经济利益冲突，有利于更好的实施拆迁工作。

3、完善了补偿方面的规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》在第三章通过十三条对房屋征收的补偿作出了规定，更好的维护了被征收人的权益。其中第十七条明确了补偿的范围包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。第十八条规定征收个人住宅，被征收人符合住房保障条件的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当优先给予住房保障。这些规定保障了被征收人的居住条件，与物权法的原则和精神相融合。条例还规定补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用，拆迁应本着先补偿后拆迁的程序进行，有利于保障被征收人的利益。

4、取消了强制拆迁。《拆迁条例》规定了被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。相对比我们可以看到新的拆迁条例取消了政府部门直接强制拆迁的权力，而对于法院的强制拆迁用强制执行代替，这样有利于避免政府与被征收人之间的直接冲突，更好的保证拆迁程序的顺畅。新的条例还规定任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁，并且明确规定了此类行为的法律责任，保障了拆迁过程中被征收人的权益。

【参考文献】

[1]梁慧星.中国物权法研究[M].北京：法律出版社，1998.

[2]徐海燕.公共利益与拆迁补偿：从重庆最牛钉子户"案看《物权法》第42 条的解释[J].法学评论，2007（4）.

新土地征收补偿条例篇9

关键词：农村土地；土地征收；补偿制度；现状；措施

中图分类号：F301 文献标识码： A

引言

农村土地征收补偿的种种问题涉及国家经济发展、社会稳定和农民切身利益。因此全社会要积极努力，切实保障广大被征收土地农民的合法权益，推进我国和谐社会的建设。

一、我国农村土地征收补偿制度的概述

农村土地征收是指国家为了公共利益的需要，按照国家法律法规规定和相关批准程序对农村集体所有的土地依法收归国有土地的行政强制行为。农村土地征收补偿制度是国家依照法律或相关批准程序，为了国家和社会的公共利益需要，对国家强制征收的集体土地变为国有土地的农民给予经济补偿的法律制度。

通过上述两个概念，我们可以看出国家为了公共利益需要，对农村集体土地进行强制征用后实施经济补偿，并建立一系列的补偿制度，这是维护农民合法权益的有效途径。

二、目前我国农村土地征收补偿制度存在的问题及现状

我国农村土地征收补偿制度越来越完善，但仍然存在一些问题，具体阐述如下：

1、农村征地补偿原则规定模糊

农村征地补偿原则很多国家是在宪法中规定的，如德国、法国和美国。我国在党的十六届三中全会上提出过“合理补偿”原则，2004年《宪法》修正案也没有明确规定，只是大线条地规定了“给予补偿”的理论。2007年《物权法》中规定“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”。这个规定相比《宪法》有所进步，有了关于农村征地补偿的一些提法，但是还不是很具体明确，没有确立“公平合理补偿”原则。

2、农村征地补偿标准不是很合理

按照我国《土地管理法》规定的补偿标准存在不合理性，主要问题如下：

2.1补偿标准的土地价值有时不能反映土地的实际价值。有些土地原来可能是荒地一文不值，但现在由于国家政策调整和本地区经济发展需要，现在处于优势地段，如果还按照劣势地段土地给予补偿对农民来讲是极其不公平的，严重后果损害农民的合法权益。

2.2补偿标准不能反映被占耕地本身的实际产出价值。征地时，依据的可能是传统农业产值，而实际很多地区发展了生态农业，旅游农业和新型农业等，例如进行大棚养殖和家禽饲养的村屯，每亩的产值可达万元。这个时候在补偿时如果还按照传统产值的标准进行补偿，这对征地农民来不公平的。

2.3程序设计不完善，利益分配不均。为了规范农村土地征收的程序，《土地管理法实施条例》第25条规定了“两公告一登记”制度，即征收土地公告、征地补偿安置方案公告和补偿登记。政府在征收农村土地的方案做出后，由县级以上政府予以公告并组织实施，而未广泛听取农民的意见。现行土地征用程序上存在的缺陷极大地侵害了农民的权益。

3、司法救济途径欠缺

按照我国《土地管理法实施条例》第25条第3款的规定，被征地农民如果对补偿标准有争议的，可以由县级以上地方人民政府协调；如果协调不成的，可以申请由批准征用土地的人民政府裁决。通过上述规定可以看出政府的裁决为终局裁决。被征地农民的权益不能通过其他途径解决，对于被征地农民存在不公正方面，缺少司法救济途径。

三、完善我国农村土地征收补偿制度的对策

1、在宪法中应明确农村土地征收补偿的原则

具体而言我国应先在《宪法》中规定出公平补偿的原则，公平原则会随着不同时期，不同地方的补偿而有所不同，也就是说会遵循市场原则，按照该区段土地平均价格和被征收土地的使用用途予以确定补偿金额和方式。具体而言，公平补偿原则是以完全补偿原则为主，同时又伴有不完全补偿原则来防止乱征地、滥用公共利益等不良现象，最大程度的保证失地人的正常收入。其次在宪法的指导下完成相关法律的制定，使得一些模糊的补偿规定更加的明确化，在事发过程中维护农民的利益。

2、适当借鉴国外的一些成功经验

根据我国国情适当扩大农村土地征收补偿范围，具体而言，可以包括被征收土地本身的补偿、搬迁费的补偿、土地改良物的补偿、领地损失的补偿、安置征地农民生活的补偿以及残地损失的补偿等方面。在土地征收过程中，必然会损害到农民的承包经营权，对农民造成损失，因此对于这部分也需要作出补偿。对于具体补偿的金额而言，可以参照农民就业的成本以及从事新工作所冒的风险来进行计算，尽量缓解因征地造成的紧张气氛，切实维护农民的合法权益。

3、健全我国的农村征地补偿标准

由于我国各地区经济发展差别比较大，因此也不宜采取相同的补偿标准，可依照各地区的不同进行适当的调整。在补偿标准的确定中一定要体现土地所有权的价值，也就是说补偿标准应参照市场的交易价为准。应逐渐建立专业的土地评估制度，以明确补偿的市场价格，同时还需要体现出土地的潜在价值。逐渐增加我国农村土地征收补偿的方式，从多方面多角度来增加补偿的种类。目前我国常用的农村土地征收补偿方式是一次新的货币交换，虽然也有一些其他的方式进行补偿，但是相对来说其他的方式还存在很大的缺陷，无法为失地农民提供以后的生活保证，我国应在现有的补偿方式上进行完善，可以根据当地发展状况采取分期性的货币补偿方式等，解决失地农民以后生活需要。

4、完善农村土地征收的补偿程序

4.1农村土地征收补偿方案应将双方协商作为必经的程序。在具体制定方案时要体现自愿原则，失地农民代表与政府部门代表就征地补偿标准和补偿方式进行协商，在协商过程中，认真听取意见，真正从农民角度出发，维护被征地农民的权益。

4.2健全农村土地征用补偿的救济机制，完善司法救济程序。农村土地征收对农民的财产权造成损害，造成损害就要有补偿。因此建议完善司法救济，从国家法律层面上明确人民法院对于土地征收补偿的司法管辖权，使越来越多的征地农民可以向法院寻求司法救济，维护农民的合法权益。

新土地征收补偿条例篇10

第一条　根据《国家建设征用土地条例》（以下简称《条例》），结合我省实际情况，制定本办法。

第二条　国家进行经济、文化、国防建设以及兴办公共事业，需要征用集体所有的土地时，必须按照《条例》和本办法办理。

第三条　珍惜和合理利用每寸土地是我们的国策，各级人民政府必须管好用好土地，对各项建设用地，要严加控制，严格审批制度。一切建设项目选址要在经济合理的前提下，尽量减少用地面积，有荒地可以利用的不准占用耕地，有劣地可以利用的不准占用良田，尤其不准占用鱼塘、菜地、果园等经济效益高的土地。

老企业的改建、扩建，要充分利用原有场地。城镇（包括郊区）建设要严格按照城镇规划安排用地，并同旧城区改造结合起来，以减少新占土地。

第四条　征用土地和拆迁被征用土地上的房屋，由县、市人民政府的征地拆迁管理机关统一组织办理。具体程序是：

（一）用地单位持经批准的建设项目计划任务书或有权批准本建设项目计划任务书的上级机关的证明文件，向拟征地所在地的县级以上人民政府申请选址，取得同意后，在政府规划部门或征地拆迁管理机关的主持下，会同有关部门，进行选址。

（二）建设地址选定后，由所在县、市征地拆迁管理机关组织用地单位、被征地单位和有关部门，商定预计用地面积，划出调查红线，提出安置方案，测算补偿安置费用，形成协商纪要，由用地单位作为初步设计的附件，一并上报审批。

用地单位不得与被征地拆迁单位或个人直接洽商征地拆迁条件，被征地拆迁单位和个人也不得直接向用地单位提出征地拆迁条件或其他要求。

（三）由用地单位持经批准的计划任务书、初步设计、总平面布置图和地形图，向征地拆迁管理机关正式申请征地，按本办法规定的权限经县、市以上人民政府审批后，在县、市征地拆迁管理机关主持下，组织用地单位、被征地单位和有关部门，确定各项补偿费和安置补助费，落实安置方案，签订征地拆迁协议。实行建设用地综合开发的城市，开发用地可根据经批准的城市建设详细规划，由开发部门统一申报征地。

下列情形办理征地手续，除按上述规定外，还要求：有污染的新建、扩建、改建项目，必须提交治理“三废”设施的设计方案，并经环保部门审查同意；易燃易爆的建设项目，必须符合国家有关安全规范要求，并经公安部门审查同意；征用城镇和工矿区的专业菜田，必须取得粮食和蔬菜产销主管部门的同意；征用林地，必须符合国家保护森林的有关法规。

（四）征地申请经批准后，由当地县、市征地拆迁管理机关根据用地单位年度基建计划和工程建设进度，一次或几次划拨土地。城市建设综合开发用地经批准征用后，一次划拨给开发部门。开发部门应按经批准的详细规划安排用地，并按经济合同保证用地单位的用地需要。

第五条　征地审批权限。

一次征用总面积十亩以下，水田二亩以下，拆迁被征用土地上的房屋五户或面积三百平方米以下，由县（市）人民政府批准；一次征用总面积二十亩以下，水田五亩以下，拆迁被征用土地上的房屋十户或面积六百平方米以下，由县（市）人民政府审查，行署或自治州、市人民政府批准；超过以上审批限额的，分别由县、市人民政府，行署或自治州、市人民政府审查，报省人民政府批准，或转报国务院批准。

征用五十万人口以上城市郊区的土地，由所在市人民政府审查，报省人民政府批准。

征用其他城镇和工矿区的专业菜田，由行署或自治州、市、县人民政府审查，报省人民政府批准。

一个建设项目所需土地，应根据总体设计一次报批，不得化整为零，分次报批。分期建设工程，应当分期征地，不得早征迟用。铁路、公路干线用地，可以分段办理征地手续。

第六条　征用土地由用地单位付给补偿费。

一、土地补偿费

（一）征用水田、菜田、熟土等补偿标准为该土地年产值的五倍。

（二）征用专业菜田除按规定补偿外，还要向国家缴纳新菜田建设费，专款专用。收取标准和管理办法，在国务院有关部的具体办法未下达前，暂按省人民政府有关规定办理。

（三）征用农村房屋基地及进出道路等，按原占地面积和重建基地土地种类付给土地补偿费。

（四）征用鱼塘、藕塘按年产值的五倍补偿；以灌溉为主的水塘，如需恢复同等大小蓄水水塘，按原塘容积和新造塘的挖土类别付给造塘费，造塘用地由征用土地单位补偿；一般水塘按贴近水田的土地补偿费标准执行。

（五）征用果园、茶园，按贴近水田的土地补偿费标准的百分之六十补偿；杉山、桐山、阔叶树山、油茶山、竹山等，按贴近水田的土地补偿费标准的百分之四十补偿；松山、柴山等，按贴近水田的土地补偿费标准的百分之二十补偿。

（六）年产值的计算方法是，根据统计年报算出被征地前三年的平均年产量，乘以国家规定的价格（包格征购价和超购价）。国家没有规定价格的，按当时当地主管部门规定的议购价格计算。

耕地的年产量包括该耕地上各类作物有价值的主副产品的产量（如秸杆、稻草等）。

（七）征用尚未缴纳农业税的开荒地补偿开荒工本费。补偿总额不得超过当地同类田土补偿费。

二、青苗、鱼、藕、果木等生产补偿

征用土地上的短期作物，原则上应等待被征地单位收获。确因工程紧急，由用地单位按下列原则补偿：

（一）水稻和熟土作物，插秧、播种前已投成本的按一季产值的百分之五十补偿，播种后补偿一季产值。

（二）各类蔬菜在播种或分蔸定植至开始收获前补偿一季产值，开始收获起视收获量比照一季产值补偿差额。

（三）一地兼种数种作物，除主要作物按标准补偿外，其他兼种作物按标准的百分之三十至百分之五十补偿。

（四）鱼塘征用后，成鱼和鱼苗由原蓄养者在限期内捕捞或过塘蓄养，用地单位应按成鱼一年的产值和鱼苗的实际价值付给补偿。

（五）藕在定莳不满两个月的补偿藕种、莳田等成本，定莳两个月以上的按当地习惯给予不同补偿，最高不超过一年产值。

（六）果木、树木、竹林必须移栽或砍伐的，由原所有者处理，并由用地单位给予补偿。不影响建设的应予保留，产权归用地单位，由用地单位给予补偿。补偿标准，由各行署或自治州、市人民政府制订。

在通知征用后抢种的作物、树木和抢放的鱼苗，一律不给予补偿。

三、其他补偿

（一）被征用土地上的水井、水凼、粪池、氨水池和谷仓等附着物，按实际造价补偿。

（二）被征用土地内，如有与工农业生产和群众生活密切相关的水源、渠道、涵闸、管道、道路、电缆等设施，用地单位和施工单位应会同当地有关部门妥善处理，不得擅自阻断和破坏。

（三）进行各项建设时必须依照有关环境保护、水土保持等法规的要求，防止环境污染、水土流失、水源枯竭、洪涝灾害。用地单位违反有关法规造成损失的，除依法追究外，还必须负责整治或支付整治费，并对受害者给予合理补偿。整治要求和整治费、补偿费标准，由用地单位、受害单位和有关单位在当地县、市征地拆迁管理机关主持下商定。不能恢复耕种的土地作征地处理，按本办法第四、五条规定由县、市以上人民政府安排使用。

第七条　安置补助费标准。

一、征用耕地（包括水田、菜田、交农业税的熟土、鱼塘、藕塘）的，每个农业人口的安置补助费标准，为被征土地每亩年产值的三倍。需要安置的农业人口数，以征用耕地的面积数除以被征地单位征地前农业人口（不包括开始协商征地方案后迁入的户口）平均占有耕地面积计算。征用每亩耕地的安置补助费，因人平耕地多少而不等，但每亩的安置补助费，最高不得超过其年产值的十倍。

二、征用果园、茶园以及以林业为主要生活来源的成片林地，每亩安置补助费，为当地水田每亩年产值的三倍。

三、征用宅基地和其他土地，不付安置补助费。

个别特殊情况，按上述补偿和安置补助标准，尚不能维持群众原有生产生活水平的，经省人民政府批准，可适当增加安置补助费，但土地补偿费和安置补助费的总和，不得超过被征地年产值的二十倍。

第八条　不同隶属关系建设项目（中央属、省属、县市属）征地的土地补偿费、安置补助费都应按规定的统一标准执行。不得擅自提高标准或额外给钱给物，也不准搞平调，克扣集体和农民。

任何单位和部门不得擅立章法或巧立名目，增加征地拆迁补偿费用。

第九条　征用土地的各项补偿费、补助费，除地面附着物的所有权或承包耕地上的青苗确属个人的应付给本人、集体种植的土地上的青苗补偿费可纳入当年收益分配外，其它都应当付给被征地的生产队或负责安置工作的单位，用于发展生产，安排因土地被征用后剩余劳动力的就业和不能就业人员的生活补助，不得分掉或移作他用。任何单位和个人，不得平调、挪用。

第十条　因征地造成的剩余劳动力，由县、市人民政府组织被征地单位、用地单位和有关单位分别负责安置。被征地单位要因地制宜，充分利用当地资源和条件，通过发展多种经营、发展乡镇企业和商业服务业，兴办各种形式的农工商联营，给予安置。

通过上述途径确实安置不了的剩余劳动力，在劳动计划范围内，符合条件的可以安排到集体所有制单位就业，并按劳动力与农业人口的比例相应扣减安置补助费，转拨给吸收劳动力的单位；用地单位如有招工指标，经省人民政府同意，也可以选招其中符合条件的当工人，并按劳动力与农业人口的比例，相应核减被征地单位的安置补助费。

生产队的土地被全部征用后，又确无迁队或并队条件，原农业人口需转为非农业户或城镇户口的，由县（市）人民政府和行署、自治州、市人民政府逐级审查，报省人民政府批准。

第十一条　征用土地必须拆迁社队和社员房屋时，按《湖南省国家建设拆迁安置办法》执行。

第十二条　生产队耕地被国家征用后，财税和粮食部门应相应核减农业税和粮食征超购任务。因征地使社员口粮低于一般水平的，可酌情减少粮食征购任务或供应统销粮。减免的粮食征购任务，由所在县、市在机动粮指标中调剂解决；数量大、自行解决有困难的，由行署、自治州、市人民政府调整；行署、自治州、市人民政府调整不了的，报省解决。增销的粮食指标，逐级审核后报省解决。农业税减免办法，按省有关征收农业税的规定执行。

第十三条　凡已经征用的土地，其所有权属于国家，用地单位只有使用权，必须严格按核准计划使用，未经原征地批准机关同意或当地规划部门批准不得改变用途，严禁擅自转借、转让和互换土地。

县、市人民政府征地拆迁管理机关按规定收回原已征用的土地，暂时借给生产队耕种的，国家建设需要时，只酌情付给青苗补偿费，不再付土地补偿费和安置补助费。

第十四条　被征用土地和拆迁房屋的单位与个人，都必须服从国家需要，支援国家建设，按期腾交被征用的土地，不得妨碍和阻挠国家建设。

第十五条　对违反《条例）和本办法的单位和个人，根据情节轻重，给予经济制裁、行政处分，直至追究刑事责任。各级人民政府征地拆迁管理机关的工作人员违反《条例》和本办法者从严处理。

一、买卖、典押、租赁以及非法转让、互换土地的，没收其非法所得，没收或拆除在非法占用的土地上建造的建筑物，情节严重的可对双方主管人员和直接责任人员处以罚款或行政处分。

二、侵占集体土地的，占用临时用地期满不归还的责令退还土地，并赔偿所造成的经济损失，情节严重的，对主管人员和直接责任人员给予行政处分，可以并处罚款。

三、凡按《条例》和本办法给予补偿安置，仍坚持无理要求，拒不办理征地拆迁手续，或拖延腾地、交地，影响国家建设，经说服教育无效的，征地拆迁管理部门可诉请人民法院依法裁决，强制执行，并对主管人员和直接责任人员处以罚款。

四、用地单位擅自提高征地拆迁补偿安置标准，或额外给钱给物的，一经查出，除没收非法所付钱物外，并对主管人员和直接责任人员处以罚款。

五、用地单位和被征地单位，一方不执行征地（包括临时用地）协议，使对方遭受经济损失的，责令赔偿，情节严重的，应对主管人员和直接责任人员处以罚款。

六、挪用或占用补偿费和安置补助费的，责令退赔，侵占招工、转户指标的，招工、转户无效，情节严重的，对主管人员和直接责任人员给予行政处分，可以并处罚款。

七、弄虚作假，采取非法手段骗取批准征用土地和超越审批权限征用土地的，一律无效，情节严重的，对主管人员和直接责任人员给予行政处分，可以并处罚款。

上列各项，行政处分由县、市征地拆迁管理机关提出意见，并按照对干部、职工的管理权限报请县以上人民政府批准执行。经济制裁由县、市征地拆迁管理机关决定并限期执行；对制裁不服的，可以在期满前向人民法院起诉；期满不起诉又不履行的，由征地拆迁管理机关提请人民法院依照民事诉讼程序强制执行。

在征地过程中，煽动群众闹事，阻挠国家建设，贪污、盗窃国家和集体财物，行贿受贿，敲诈勒索，以及其它违法行为，违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》的，由公安机关处理；触犯刑律的，由司法机关依法追究刑事责任。

第十六条　对个人罚款数额，最低为人民币三十元，最高不超过本人六个月的收入。

全民所有制企业、事业单位和行政机关支付的经济赔偿，应从该单位的企业基金、利润留成、经费包干结余等资金中支付，不准摊入生产成本或基本建设投资。

处罚中没收的财物和罚款全部上交国库，任何单位和个人不得截留挪用。

第十七条　各级人民政府要加强对征地拆迁工作的领导。各级征地拆迁管理机关为各级人民政府管理征地拆迁的办事机构，负责贯彻执行《条例》和本办法，在用地单位上级主管部门的配合下，对已征土地的使用情况和安置方案的落实情况及时进行检查监督。

第十八条　国家建设使用国有荒山、荒地、滩涂以及其他单位使用的国有土地，按照本办法规定的程序和审批权限无偿划拨，但对于经批准必须使用其它单位正在使用的国有土地，如给这些单位带来经济损失的，应由当地县、市征地拆迁管理机关会同申请用地单位和原使用单位进行协商，可采取互换、调剂土地等办法解决，也可由申请用地单位给予适当补偿。使用国有农、林、牧、渔场的生产用地，按照本办法规定的程序和审批权限划拨，需要补偿安置的可参照本办法第六、七、八条的规定协商办理。拆除经批准划拨土地上的房屋和其他附着物，按《湖南省国家建设拆迁安置办法》执行。使用河、湖滩地，必须经水利、水产和交通部门同意。

第十九条　本办法自颁布之日起执行。解释权归湖南省城乡建设环境保护厅。