农村征地相关规定范文
时间：2024-01-30 17:58:14
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篇1
改革开放以来我国城镇化进展迅速，大面积土地被征用导致大量失地农民产生。以现在的经济发展速度，未来15年间占用耕地将达到3000万亩以上，失地和部分失地的农民将超过4000万人。然而，由于我国现有法律法规欠缺对这一问题的有效规划，使得失地农民作为弱势群体而受到侵害，以致农民上访甚至暴力对抗等突发性时有发生，严重阻碍了城乡一体化进程与和谐社会的构建。因此有必要就农村征地补偿相关立法予以剖析，探寻其完善路径。
一、我国农村征地补偿相关立法解析
相关立法在法律层面是缺位的，缺乏统一专门规定，仅在《中华人民共和国土地管理法》中有所涉及，如第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这里的公共利益含义并不清楚。模糊的法律规定致使在实践中有不少机关以公共利益为借口，将公共利益扩展至各种经济领域，把市场主体商业投资看作公共利益而频繁征地。第49条规定：“禁止侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用。”但该条款往往难以落到实处，征地补偿金分配时经常被层层截留，在这种利益分配格局中，失地农民所得最少。在地方立法层面，则呈现多样化态势，不同地方依据各自情况确立了相应的农村征地补偿制度。总体而言，我国农村征地补偿相关立法层面较低，多依照土地管理法相关规定在补偿标准、争议裁决等细节问题上予以规定，缺乏补偿原则、规范化补偿程序等问题。这虽然在一定程度上解决了因各地经济发展不平衡就农村征地补偿问题上所应体现的地区差别问题，但就国家整体性农村征地补偿法律制度构建还存在不少缺失，可通过我国农村征地补偿统一立法予以完善。
二、通过立法设定征地补偿原则
征地补偿原则大体可分为三种：一是完全补偿原则。土地征收的受益者是全体人民，对因国家土地征收而失地的人，应由受益人负完全补偿责任。二是相当补偿原则。由于补偿标准是相对的、活动的，因此征地补偿应斟酌征收的目的及必要程度，并结合社会的现实，选择采用完全补偿原则或者不完全补偿原则。三是不完全补偿原则。该原则从强调“所有权的社会义务性”观念出发，认为财产权因负有社会义务而不具有绝对性，可基于公共利益的需要而依法加以限制，给予合理的补偿。我国采取的是以土地年产值倍数为补偿基准的不完全补偿原则。该原则固然与我国国情相一致，然而相关立法却没有解决“什么是公共利益？”和“什么是不完全补偿原则下合理补偿的标准？”这两大关键性问题，而使其更多地流于形式。
就我国失地农民进行权益保障立法时，应确立合理补偿的标准，提供各种形式的经济补偿，为其再就业和幸福生活的延续创造条件和提供机会。因公共利益而征用农地时必须给予的合理补偿，是国家对失地农民受损权益给予的一定程度的量化弥补。通过一定的给付，使失地农民的权益与被维护的公共利益间的平衡得到一定程度的恢复。而在我国当前相关立法确立的不完全补偿原则下，土地补偿数额与土地实际价值不相等，带有强烈的计划经济色彩，偏重于国家利益而忽视了对失地农民合法权益的保护。过低的补偿费使农民失去了生活的来源、工作的机会和养老的保障。故我国应依照公平合理的市场价格确定补偿标准，并确保失地农民的未来生活境况、发展期望至少不会低于失去土地之前。
三、通过立法构建征地补偿的程序
相关立法设定的征地补偿程序并不健全。征地补偿方案由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门制定，补偿方案制定后公告农民。但该程序规范的法律效力在我国法律法规等级中是有限的，国土资源部的部门规章与诸多相关地方征地立法处于同一层面，在实务操作中易使各地方政府为地方利益驱动而置部门规章不予适用。有必要就相关程序法规予以进一步完善，通过农村征地补偿统一立法以“征地补偿程序”形式予以法律层面的确认。
1、转让农地依其预期使用方式分为公益性用地和经营性用地。公益性用地依现行农地转让模式进行，经营性用地通过市场化供应模式进行。若依公益性用地模式转让的农地，其后使用方式发生变化而转为经营性用地时，农地最终受让方应依市场价格向失地村民补偿差价。经营性用地的市场化供应模式除传统拍卖的交易方式外，还应允许农村集体土地以入股、产权交易、租赁等方式，参与相关经营性项目运作而获取持续性收益保障。
2、转让农地价值评估程序。拟征农民集体所有的土地，在土地调查确定后、征地方案报批前，土地行政主管部门应当在拟征地所在的乡镇、村预征地公告，将拟征地的用途、位置、补偿标准和安置方式等，告知被征地农村集体经济组织和村民。预征地公告后，土地行政主管部门应当对拟征土地的权属和面积进行调查登记，并经被征地农村集体经济组织、村民和其他权利人确认。
篇2
我国的改革开放肇始于农村土地使用制度变革，土地制度改革是我国改革红利的发轫点。当前，我国正处在工业化、信息化、城镇化和农业现代化加快推进时期，工业化和城镇化发展需要大量建设用地，而发展现代农业、保障粮食安全必须要有耕地作为基础支撑。如何在保护好现有耕地的基础上，加快推进工业化城镇化进程，是一道必须破解的难题。
一、释放改革红利要求加快推进土地制度改革
改革开放以来，我国按照渐进式改革思路。对商品市场进行了比较彻底的改革，生产要素市场化改革则一直滞后。土地作为重要的生产要素，在释放改革红利、打造中国经济升级版中具有重要位置。加快生产要素市场化改革，是完善社会主义市场体制的必然要求，也是破除影响经济转型深层次体制障碍的现实需要。
城乡土地制度改革率先并持续释放了改革红利。上世纪70年代末、80年代初，我国开展了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制改革，释放了被传统体制压抑的生产力，并将农村富余劳动力解放出来，为释放人口红利创造了条件。在农村承包经营责任制取得初步成效的基础上，1984年、1993年、1998年、2008年又多次延长了土地承包期。上世纪90年代以来，各地探索出了转包、出租、互换、转让、合作等多种土地流转形式，尤其是党的十七届三中全会明确了农村承包地流转政策后，土地流转明显加快，大大提高了农村土地经营的规模经济效益。改革开放前，城市土地实行无偿、无价、无限期使用制度。1979年颁布的《中华人民共和国中外合资经营企业法》，允许将土地出租给外商使用，东部沿海地区率先探索有偿、有限期出让土地兴办企业，这一制度在后来各地的招商引资中得到普遍应用。上世纪80年代，各地利用农村集体建设用地和农村富余劳动力发展乡镇企业。随着大量农村土地转化为城市工业用地以及乡镇企业异军突起，一些农村土地由“种粮食”转向“种工厂”，在工业化中发挥了重要作用。1987年深圳国有土地使用权公开拍卖“第一槌”的敲响，拉开了房地产用地有偿、有限期使用的序幕。上世纪90年代中期以来。为适应城镇化发展的需要，通过“占补平衡”、“增减挂钩”试点等方式，城市基础设施建设和房地产开发用地基本得到了保障，为城镇化提供了有力支撑。
现行城乡土地制度影响经济转型和改革红利再释放。一是影响消费需求。在现行土地管理制度下，农村集体土地只有通过政府低价征收转为国有后，才能作为城市建设用地，农民不能分享工业化、城镇化进程中的土地增值收益，影响收入和消费能力提高。二是影响农业现代化。农村土地分散、零碎经营，承包地经营权流转市场化程度低、操作不规范，农民参与的积极性不高，影响土地规模化经营和农业劳动生产率提高。三是影响新型工业化。长期以来，工业用地主要采取协议出让方式，在各地招商引资大比拼中，工业用地低地价、零地价供应现象比较普遍，加之集约节约用地制度不完善，一定程度上助长了工业粗放发展。四是影响新型城镇化。由于农村土地产权不清晰，农村集体土地和集体财产缺乏退出机制，宅基地不能流转，农村居民缺乏进城安居和创业的经济能力。影响新型城镇化顺利推进。五是影响土地利用效率。由于节约用地制度不完善，一些城市不切实际地扩大城市边界和规模，建设大广场、大开发区，农村宅基地占地量大，尤其是农村大量人口外出务工后出现了不少空置住宅和“空心村”。凡此种种，都降低了土地利用效率。
深化土地制度改革促进改革红利再释放。要按照党的十七届三中全会提出的“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的原则，以进一步明晰农村土地产权关系为基础，以强化用途管制、进一步落实最严格的耕地保护制度，坚决守住十八亿亩耕地红线为前提，加快完善土地承包经营制度，改革农村建设用地制度和农地征收制度，完善土地节约集约利用制度，有效释放土地资源潜力，为深入实施扩大内需战略，加快推进农业现代化、新型工业化和新型城镇化创造条件。
二、完善土地承包经营制度
改革开放以来实行的农村土地承包经营制度有力地支持了农业发展、农民增收和农村繁荣，但由于该项制度尚在完善之中，一些地方农村土地承包关系不够稳定。出现了农民种粮积极性不高、种地不养地现象。受土地确权不到位、政府流转服务不到位、流转市场不健全的影响，土地承包经营权流转中纠纷时有发生。还出现了农地非农化和侵犯农民权益现象。
要切实落实十七届三中全会提出的“土地承包关系要保持稳定并长久不变”精神，给农民投资和使用土地提供稳定预期，完善土地承包经营制度。首先，加快推进农村土地确权、登记、颁证，把农民的土地承包经营权落实到具体地块，及时登记造册，颁发承包经营权证。其次，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利，按照依法自愿有偿原则，引导农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。大力发展专业大户、家庭农场、农业专业合作社等规模经营主体，促进土地适度规模经营。再次，建立规范的流转市场，培育流转中介服务组织，为农村承包地经营权流转提供良好的市场环境。最后，加强土地承包经营权流转管理和服务，坚决杜绝流转农地非农化、农地非粮化，建立土地流转收益分配和争端解决机制，切实保障农民利益不受侵犯。
三、推进农村集体建设用地制度改革
农村集体建设用地包括宅基地、农村公共服务及基础设施用地、村办及乡镇企业用地等。我国法律规定。农村建设用地只能由农民使用，农民在集体范围内以福利方式分配建设用地，不具有可交易性。虽然“福利性”和“不可交易性”对农村稳定很重要，但妨碍着农村建设用地进入市场转为工业或城市用途，妨碍着农村建设用地的高效利用和农民土地财产权的实现。近年来，国家在农村集体建设用地规范流转的同时允许直接进入市场，党的十七届三中全会提出要“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。由于《土地管理法》修改滞后，其中有关于任何单位和个人进行建设，需要使用土地必须依法申请使用国有土地的相关规定，加之地方政府将农村土地转化国有城市建设用地可以获得巨额收益，现实中农村集体建设用地进入市场步伐并不快。
要稳步推进农村集体建设用地直接进入市场。从适应工业化城镇化用地需要并使农民分享土地增值收益看，农村集体建设用地直接进入市场是必然趋势，但土地制度改革是牵一发而动全身的重大问题，不能—下子全部放开，而且一些远离城市的集体建设用地还不具备放开交易的条件。今后，可按照先易后难的改革顺序，以城中村和城郊集体建设用地流转为突破口，允许农村集体建设用地在符合土地利用总体规划和土地利用年度计划的前提下，直接进入土地一级市场，以出让、转让、出租、作价入股、联营、抵押等方式流转使用权。同时，加快修改《土地管理法》的相关规定，从法律上赋予农村建设用地流转权。部分地区已经探索开展了农村集体建设用地直接进入市场，如重庆通过设立农村土地交易所开展“地票”交易。成都市通过农村产权交易市场拍卖农村集体建设用地指标等，在规范集体经营性建设用地流转的同时。使农民分享了土地增值收益。
完善宅基地使用制度。一直以来，我国对宅基地实行无偿使用，一定程度上造成其低效使用。为了激励宅基地高效利用和有效退出，应在加快确权颁证基础上，严格执行一户一宅政策，对新增宅基地和超过法定面积的宅基地实行有偿使用，提高宅基地的使用和持有成本。随着农村大量人口外出务工就业，农村闲置宅基地、空置住宅现象呈上升趋势，但农民退出宅基地得不到合理的经济补偿，绝大多数农民不愿放弃，为适应农村人口向城镇迁移、加快新型城镇化的需要，要探索宅基地使用权退出补偿制度。2007年颁布的《物权法》和党的十七届三中全会均明确了农村宅基地的用益物权性质，目前法律层面上还没有得到认可，应修改《担保法》、《物权法》中关于耕地、宅基地、自留地等集体所有土地使用权不得抵押的规定，发挥其融资功能，为农村居民发展提供资金支持。同时，适当放宽宅基地流转范围，允许流转给非本集体组织的成员，比较充分地体现农民的财产价值。
四、加快征地制度改革
改革开放以来，我国不断完善征地制度，但受多种原因的影响，目前尚未形成完整的制度体系，征地问题已经成为困扰基层政权和社会稳定的突出问题之一。一是征地范围过宽。虽然《宪法》和《土地管理法》都明确规定政府征地必须用于“公其利益”，但没有明确公共利益的范围，现实中征地权行使范围超过了“公共利益”的范畴。二是补偿标准过低，当前按照“平均年产值”倍数计算征地补偿，没有体现土地的市场价值，也没有很好地考虑农民的长远利益。三是征地程序不规范。对土地征用的审查没有纳入规范程序，被征地农民缺乏知情权和参与权，政府裁决是解决政府与农村居民争议的唯一手段，对被征地人的申诉和救助措施不力。今后，要从以下三方面加快完善征地制度。
一是逐步缩小征地范围。严格界定公益性用地和经营性建设用地，可以采取排除法界定“公益性”用地，把明显属于公益性和经营性的用地列出，对介于二者之间的用地，通过引入听证、裁决机制等决定是否采取征收的办法，挤压公益性和经营性用地之间的模糊空间，逐步形成公益性用地目录，缩小征地范围。
二是完善征地补偿机制。修改《土地管理法》中按“平均年产值”倍数计算征地补偿的相关规定，按照同地同价原则，对被征地集体经济组织和农民给予及时足额补偿，解决好被征地农民的就业、住房、社会保障，确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。近年来，一些地方探索出了一些比较典型的征地补偿安置模式，如广东“留地安置”模式、海南陵水的“农民自主拆迁”模式、河北邯郸经济开发区的“长期生活补贴”即“吨粮田”模式等都值得借鉴。广东“留地安置”模式除了给被征地农民较高货币补偿外，还留有一定比例的安置地，以解决失地农民就业、生产、生活等问题，保障农民失地后的长期利益。海南陵水的“农民自主拆迁”模式，政府建立“村委会拆迁公司”，村民任股东，拆迁公司完成征地和各项赔偿，同时获得土地平整、相关设施配套开发等商业机会，用以发展集体经济。这种征地模式中，农民成为征地拆迁的主体，可较好地调整政府、开发商和农民间的利益关系。河北邯郸经济开发区的“长期生活补贴”即“吨粮田”模式，被征地农民在得到国家规定的各项补偿及福利的基础上，每年还可以获得每亩两季粮食总产量1吨的实物或者等额经济补贴。补贴标准就高不就低。并且可由子孙世代继承享有。同时，还积极为托管农村发展村集体经济项目，增加村集体的固定财政性收入。
三是规范征地程序。推进征地公众参与和过程公开，强化提前告知制度和听证制度，确保农民在征地过程中有充分的知情权、参与权和监督权。完善征地补偿争议的协调裁决机制，将争议纳入行政复议与司法诉讼范围，为被征地农民提供法律援助。
提高征地补偿标准或让农民参与收益分配，只是改变了土地增值收益的利益分配关系，从长远看，征地制度改革的根本出路是缩小征地范围。应把缩小征地范围与扩大集体建设用地入市有机结合起来，加快形成公益性用地靠征用、经营性用地靠市场的城乡建设用地新格局。
五、完善节约集约用地制度
我国人多地少的基本国情决定了必须坚持最严格的节约用地制度。要按照“严控增量，盘活存量，节约集约，严格管理”的要求，加快建立以规划和标准控制为前提、以政策约束激励为导向、以监管考核为抓手、以有偿使用和市场配置为基础的节约用地制度，全面挖掘土地资源潜力，释放“土地红利”。
加强规划引导和标准控制。按照土地利用规划确定的城市建设用地规模和范围，划定城市开发边界，严格控制城市用地扩张；修编县、乡（镇）土地利用规划。着力解决农村集体建设用地缺乏规划、管理不严、浪费严重等问题；完善并严格执行各类建设用地标准，提高工业用地的投资强度和产出标准，严格宅基地管理，抓紧修订宅基地标准。
建立健全节约集约用地的激励约束和监督机制。完善土地税费政策，提高土地取得和保有成本；深化土地有偿使用制度改革，逐步对国家机关、基础设施以及各类社会事业用地实行有偿使用；建立和完善已供土地跟踪管理制度和土地开发保证金制度，有效制止各类已供土地未建、缓建、少建现象；严格落实工业和经营性用地捐拍挂出让制度。
篇3
为全面推进我区经济社会协调可持续发展,理顺新征用地、历史用地、流转用地问题,根据有关土地法规,特制定如下指导意见。
一、土地利用和开发管理原则
新征用地、处理历史用地和流转用地必须符合四条原则,具体为:一要符合省、市制定的土地总体利用规划;二要符合由市、区制定的总规、控规;三要符合区、社区制定的村庄规划;四要符合区制定的土地使用年度计划。
二、各类用地的处理和管理办法
本意见作为我区今后用地处理和管理的新指引,凡发文之前已经办证、正在办证或有合同约定的用地,则沿老原则或合同约定之事宜处理。
(一)新征用地
1、符合土地总体利用规划和总规、控规的城市建设用地由区统一征用。区征用农村集体用地的,其征地补偿标准按《**市征地区片综合地价及修正系数听证材料》执行。
2、为扶持农村集体经济发展,区征用土地时,在征地范围内预留30%返还给社区(经联社)作发展用地。预留返还用地归属有关社区(经联社)使用,各自使用的土地各自承担相关税、费等费用。在符合小区统一规划要求的基础上,优先由社区(经联社)选择预留用地。社区(经联社)预留用地的征地费和城市设施建设费由社区(经联社)负担,如社区(经联社)缺少办证等费用,可将留用土地经中介机构评估作价后,抵顶相关费用。
3、新征用地分为建设用地和公益用地,公益用地包括道路、公共设施、绿化用地等,该部分补偿标准按《关于交通基础设施及公益性建设项目征地拆迁补偿标准等有关问题的通知》(*府〔20**〕82号)执行,今后如有调整的按政府最新的规定执行。征用公益用地不设返还用地。
4、区兑现的征地补偿款,社区(经联社)必须按市、区财务制度使用和管理,确保集体资产增值、保值和农民享受二次或多次分配。
(二)历史用地
对于当前存在的各种历史用地,特别是在**年代初向各社区征用土地时,尚未办理用地手续的,按照目前办理土地证的政策,上级要求执行新规定,即通过公示,且要经村民签字,才可办理土地证。为有效解决该问题,按两个步骤处理解决。
1、由区安排预留30%的用地给有关社区(经联社)作为发展用地,预留的用地由社区(经联社)负责办证的一切税费。同时,向区补交回已领取的征地补偿款。
2、剩余的70%用地,按省补偿标准减去社区(经联社)前期已领补偿款,差额部分再由区补偿给相关社区(经联社)。差额补偿后迅速办证,以加快我区发展。差额部分补偿款采用转移支付方式,专款专用于村政建设和发展,不能直接用于福利分配,发展所产生的效益,按区的相关规定,分配后给村民。
(三)流转用地新晨
1、村庄规划范围内的建设用地首次流转时,为确保区的配套设施到位,各社区(经联社)在办理流转用地手续时,要向区提供流转用地其中的30%,补偿区设施建设的投入。
篇4
关键词：人的城镇化；立法现状；补偿制度不足；完善补偿制度
征地补偿制度是社会主义制度下的重要制度，对于加快城镇化的发展、完善基础设施等都有重大影响，征地补偿制度作为我国征地制度的最主要问题，是我国现行征地制度备受的焦点，同时也是我国现行征地制度改革的难点。“人的城镇化”是一项系统工程，须统筹推进，须循序渐进，在此背景下，土地征收更需要弥补不足、完善制度。
一、集体土地征收补偿制度的立法现状
2004年宪法修正案颁布以前，我国土地征收补偿的概念比较模糊。直到第四次对1982年宪法进行修正以后，才对土地征收和土地征用作了区分。
在宪法层面，在2004年以前的宪法中，并没有区分土地的“征用”和土地的“征收”，而且在现实实践中，“征用”与“征收”的程序与补偿方面也不同，所以这就意味着土地征收补偿问题存在很大的不确定性。直到2004年《宪法修正案四》对宪法第10条第3款进行了突破性的修改，而该宪法修正案使土地征用与土地征收的区分第一次在我国的宪法层面上得到了明确，从而为我国在处理征收补偿问题时提供了宪法基础。
从行政法规、部门规章及他规范性法律文件层面来看，第一、《决定》第3节的第12条至第15条的规定体现了国家对土地征收补偿制度中的重点和核心内容的重视。第二、国土资源部2004年的《意见》中，关于征地补偿标准的描述对统一年产值标准的制定、统一年产值倍数确定、征地片区综合地价的制定以及土地补偿费的分配也做出了意见；同时对被征地农民的安置途径、征地工作程序、征地实施监管方面也做出了明确的指导意见。
二、集体土地征收补偿制度中的不足
1.征地的补偿方式不科学
第一，补偿的标准不科学。目前来说，我国土地征收的补偿标准，土地的补偿费用都是按照前三年的平均年产值倍数计算出来的。但是每亩地前三年的平均年产值统计起来很困难，第二，土地的使用性质不相同，比如在土地上种蔬菜和种粮食产值肯定不同。因此在算补偿数额的时候按照全乡平均年产值计算是非常不科学的。第三，省、自治区、直辖市政府规定的对地上附着物和青苗补偿费补偿标准，也使得补偿费用低、补偿标准不统一。
土地是农民的根，那些失去土地的农民，因为市场配置劳动力，文化程度低的农民想要找到一份工作十分困难，对于他们来说，补偿费用就是他们的唯一生活来源，而那些微薄的补偿只会使他们的生活更加贫困。
2.征收补偿过程中的监督缺位
如今我国的征地补偿监督流于形式。基本全靠行政权力的自我约束，而没有司法程序的监督保障。相关的法律法规中，虽然做了一些规定，例如如果征地的单位不按征地的批准用途使用土地，农村集体经济组织经批准可以行使他们对土地的回收权，但是这一规定仅说明了未按批准用途使用的后果，对于怎么监督和如何确定责任却没有做出明确的规定。即使农村集体经济组织成员行使了监督权，农村集体经济组织不闻不问，而法律有没有给他们相应的权利。更何况，在实际生活中，农民参与监督少之又少，对征地补偿的监督就只能是表面工作罢了。
3.补偿标准的标准低、范围小
根据《土地管理法》第47条的相关规定内容，如今国家对农民用地进行严格的控制，但市场对土地的需求量却很大。供求关系的失衡必定造成土地抬价，而以年产值作为计算征地补偿标准的方法却没有考虑过土地的市场价格，补偿标准低是其必然结果。
三、集体土地征收补偿制度的完善
1.明确合理的征收补偿制度
我国可以采用目前各国通行的做法，不但考虑土地原有用途，也要对土地的附着物进行补偿。对被征收的土地进行市场评估，然后再提出补偿办法。此外，对于土地征收补偿数额的标准，也应该修改先前所规定的依照产值倍数的计算标准。过去国家的征地补偿国家意志体现的太强，如今土地的，土地的价格市场价值的标准已经确立，随之市场的变化改变征地标准也会使得其更加的合理，公平。
2.建立多元化的土地征收补偿方式
如今我国主要靠货币来补偿，除了货币补偿，其他的补偿方式也许可以更好的保障农民的利益，如替代补偿、债券补偿、留地补偿或股权补偿等。替代物补偿主要针对被征收人重要生活资料的安排。而留地补偿就是给被征地农民集体留下一定土地，让他们自己进行第二三产业的开发利用，这种方式可以很好的解决被征地农民的后顾之忧。称股权补偿或债券补偿是指对于一些有稳定收益的公共事业项目，可以取将被征收土地折价入股的方式进行补偿，对于解决农民的生活问题不失为一种很好的办法。
3.加强对征地补偿费用收支情况的监督
《土地管理法》第49条比较原则规定被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受成员监督。但是对于如何实行监督等细节方面都未进行规定，《土地管理法实施条例》、《征用土地公告办法》等也没有做出细节的规定，如果在立法中做出对入如何实施监督以及监督的时间地点等的规定，就能很好的避免监督流于形式。同时规定如果农民的补偿款受到截留，可以通过法律救济来保障自己的权利。除了以上两点，由于土地行政主管部门是征收集体土地的主管部门，法律法规应当赋予农民更多的对征收土地补偿费用收支情况监督的权利。
（作者单位：河南省新乡市河南师范大学）
参考文献：
[1] 李集合著：《土地征收征用法律制度研究》，中国政法大学出版社2008年版。
[2] 王太高：《行政补偿制度研究》，北京大学出版社2004年版。
[3] 孙鹤汀：《征地纠纷的政治学分析》，知识产权出版社2012年版。
[4] 周其仁著：《产权与制度变迁――中国改革的经验研究》，北京大学出版社2004年版。
篇5
农村土地承包经营权登记制度的核心在于确认权利、科学赋权、落实效力，其基本目标是提高土地利用效率、保障土地安全。针对我国农村土地承包经营权登记制度的现状，基于《物权法》规定的土地承包经营权为物权的属性，笔者认为我国农村土地承包经营权应当坚持“登记生效主义、权利主体与客体清晰、登记机关统一”的原则，完善以下五方面的制度措施：
农村土地承包经营权的设立和变动采取登记生效主义模式。不管是以家庭承包方式，还是以其他方式取得的农村土地承包经营权，其权利取得和变动均应采取登记生效主义模式，即非经确权登记，农村土地承包经营权的取得和变动不生效。登记具有公信力，在一定程度上可以避免农村土地发包、承包、转承包过程中，以及土地承包经营合同履行过程中权利取得的不确定性、流转的无序性、终止的随意性等现象发生，切实加大依法保护农村土地承包经营权人合法权益的力度。
农村土地承包经营权登记中将权利主体和份额落实到个人。应当明确真正的土地承包经营权主体是集体经济组织的成员，而不是农户。因为从事实来看，农户承包土地是通过行使家庭成员个人的集体组织内部成员权，最终形成家庭承包土地的权利。从理论上讲，明确农村土地承包经营权的主体为个人，有利于实现农村土地承包经营权的资本化和股份化。只有将权利主体落实到个人，农村土地承包经营权登记中才能明晰权利主体、明确权利义务，才符合土地登记对权属合法的要求。土地承包经营权是农民的一项基本财产权，将其权利主体落实到个人，与《民法通则》的相关规定是一致的。在具体操作中，可以由户主代表农户签订土地承包合同并提出土地承包经营权登记申请，在登记册和证书中列明该承包经营权由该农户在本社区集体中有农民身份的家庭成员按份共有。
建立农村土地承包经营权初始登记、转移变更登记及相关权利一体登记的制度，完善相关救济措施。在登记制度中，应明确发包方与承包方在签订土地承包合同后应当在规定时间内履行登记。明确县级人民政府登记造册、颁发土地承包经营权证书的义务、程序和各级行政机关提供便捷高效服务的要求，特别是减轻农民办理登记的负担的要求。同时，明确规定土地承包经营权转让、转包、出租、入股、抵押的情形，履行登记的具体要求、内容及应提供的资料，以及不履行登记的法律后果。明确发包人、承包人、受让人、承租人、抵押权人的基本权利和义务。此外，建议通过修改《土地管理法》和《农村土地承包经营法》，重构土地承包经营权的法律救济路径：将土地承包经营权纠纷包括该权利的登记纠纷纳入土地权属纠纷的调解和裁决机制，配套建立乡镇人民政府对土地承包经营权纠纷的调处权和县级以上人民政府的行政裁决权并对其裁决时效作出严格规定。将行政裁决作为司法救济的前置程序，建立行政责任问责制和追究制，提高行政救济的效率。
篇6
【关键词】土地制度 统筹城乡 发展
通过产权、市场等方面制度创新，完善相关配套，建立激励和约束机制，促进人口流动与土地的流动相关联，提高农村要素利用效率。结合我国城镇化和农村现状，提出如下政策建议。
一、从土地立法上建立对等的国有和集体土地使用权
城乡统筹要求农村集体土地使用权与城市国有土地使用权具有同样的产权权能，即具有相同的使用、收益以及处分的权能，建立城乡相对统一的产权体系。但目前的法律中对农村土地产权权能规定限制较多，同时城市国有土地使用权与农村集体土地使用权存在明显的差异。在《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》、《物权法》城市国有土地与农村集体土地产权相关规定存在较大的差异。建议以城乡统一土地产权体系为出发点，建立土地立法，建立对等的国有和集体土地使用权，并对集体土地使用权进行分类管理，将产权设置和用途管制分开。对集体土地与国有土地的所有权与使用权实行同等保护。
让城市国有土地产权与集体土地产权对等，那么在规划范围内农村集体土地也可以进行市场化交易，任何单位和个人进行建设需要土地时也同样可以使用集体建设用地。重点改革是规划的法制化问题。需要规划管理从之前的用途管理和产权管理转变只对用途进行管理。在规划区内集体建设用地也应同样用于除乡镇企业和村民建设住宅外的用地。
二、推进集体土地使用权的有序流转
在城乡统一产权体系下，征地制度的范围将必然缩小，在规划区范围内，只要不涉及公共利益的用地，均应采取市场化的方式取得土地。这就需要严格界定征地范围，对公共利益逐步推行详细列清单的形式给出，区分政府与军事、基础设施、社会公益事业、国计民生等项日。同时，要推行征地补偿到征地市场价格的转变，充分体现并保障农民的土地权益从双重管制到单一管制，公开征地程序，让公众参与到征地的标准制定的过程中，并建立仲裁机制进行监督。在规划管制范围内，农村集体建设用地使用权、农村宅基地使用权等确权后，应该享有与国有土地使用权同样的产权待遇，推进有序流转和市场化配置，打破政府垄断一级土地市场。改革征地制度，对这部分的改革更加注重收益分配的重新制定，保障通过空间置换获取的收益全部返还农村，促进农村经济发展，城市获得发展空间。
三、改革收益分配机制，建立收益“返还”机制
在城乡统筹的产权体系下，农民所享有的土地产权（使用权）与城市居民所享有的产权就要对等，农民就要享有因为土地流转而产生的增值收益。建议在当前的“城乡建设用地增减挂钩”政策的实施中，应该改革现有的收益分配机制，将农村土地流转的增值收益进行全额或绝大部分“返还”予农民，让农民享有工业化、城市化中的要素增值收益，切实保护农民享有的上地财产权益。
四、创新公共财税体系，增设物权税等税种
保证地方政府的财政收支在二元土地市场制度下，地方政府通过征收土地获得大量预算外收入来弥补预算收入不足，但在一体化市场制度下，“土地财政”必然减少甚至逐渐消失，要保障地方政府的财政收支平衡就必须建立新的财税体制。如：开征物权税，把物权税作为地方财税来源，保证财政正常收支，推进地方经济发展。
五、强化空间、微观设计及用途管控上的规划管理
在城乡统一的产权体系下，农民享有的产权可以自由流转，那么就要对不同类型的土地进行规划管理，哪类土地在哪些范围、什么用途范围内可以进行流转必须在规划管理和用途管制中进行规范。在规划控制范围内，在用途管制的限制条件下，允许集体使用权进入市场，按照不同的条件进行管理。特别是当前宅基地置换、流转的逐步推行，区域空间布局与空间规划显得更为重要。应该将土地规划的空间功能以及土地利用规划设计及其对土地管制结合起来，从空间上、微观设计上以及用途上进行限定，其他方面让市场价格机制进行调节，提高资源配置效率。
六、相关配套改革整体推进
土地制度改革与其他相关制度改革是密切相关的。城乡统筹的土地产权改革，必须与其他相关制度同时进行，如户籍制度、社会保障、公共资源配置、评估机构的规范等方面进行配套改革，以达到综合配套改革的总体效果。
参考文献
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篇7
关键词：土地征收补偿范围间接损失土地承包权社会保障
征收补偿的范围是征收补偿制度的基本构成要素之一，也是征收制度中各种补偿原则的落实和具体化。征收补偿范围主要解决的是应对哪些方面的财产损害进行补偿的问题。
一、我国土地征收补偿范围存在的问题分析
根据我国《土地管理法》的规定，征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和青苗补偿费；征收其他土地如林地、草地、水域、建设用地等，也应当给予补偿。土地补偿费。它是因国家征收土地对土地所有者和土地使用者对土地的投入和收益造成损失的补偿，补偿的对象是集体组织丧失的土地所有权。安置补助费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。安置补助费主要用于征收土地后农业人口的安置，因此，谁负责农业人口的安置，安置补助费就应该归谁。地上附着物的补偿费包括地上地下的各种建筑物、构筑物如房屋、地土地下管线等设施的拆迁和恢复费用，及被征收土地上林木的补偿或砍伐费等，其具体标准由各省、自治区、直辖市规定。地上物的补偿费是补偿被征收土地上附着物的直接损失。青苗补偿费是对被征收土地上处于生长阶段的青苗被毁坏后给与未能获得可预期收益的补偿。这种补偿也是农民在征地中的直接损失。
根据上述分析，土地补偿费、地上物的补偿费和青苗补偿费都是对土地征收的直接损失进行补偿，安置补偿费是对农民基于土地所产生的稳定的收益之损失补偿，体现了对农民生存保障的考虑。但是，我国这种补偿范围立法规定，无论是与外国征收补偿立法比较，还是从我国征收补偿制度的实践来看，都是值得仔细斟酌的。我们认为，我国征收补偿制度之立法，基于农村土地制度的现状，从不同角度进行分析，存在以下三个方面的问题：
第一、从被征收土地上存在的权利体系角度考察，可以发现我国征收补偿的权利损失仅限于土地所有权，根本就没有对农民享有的土地承包权等土地他项权利之损失给予补偿。然而，土地承包权却是农民对土地享有的最主要的权利，因为集体所有的土地实际上是不可能进行分割的，而在实质意义上由农民享有和处分所有权，所以，农民享有的土地所有权实际上一个虚有权，只有土地承包权对于农民而言才有实际意义。土地经营的目的是取得收益，土地承包经营权的实质是农民对其承包的土地的收益权。长期稳定的土地承包经营权获取的应是长期稳定的经济收益，包括直接耕作的长期收益和土地经营权流转的收益(转包费、租金、转让费)。承包土地的农民正是靠对所承包的土地的使用和经营取得收益而维系生存的。由此可知，长期稳定的土地承包经营权有其长期经济价值，是承包土地农民的重要财产权。但在目前的现实中，这种权利遭受征收制度侵犯时，国家却恰恰忽视对这个在农民看来具有实质性和决定性意义的权利给与补偿，结果出现一个奇怪的悖论：在征收中不对土地承包权进行补偿，似乎认为土地承包权是一个无关紧要的权利，然而这个土地承包权却是农民生存的根基之所在，国家也因此一再强调它的重要作用且不断强化对他的保护，如以《土地承包法》的出台来专门保障这种权利的实现。所以，当承包的土地被国家征用后，农民失去了对土地的承包经营权，失去了经营土地的长期的收益来源，国家应当给予失地农民充分合理的补偿。如果农民得不到合理补偿，则极易陷入生活无依靠的困境。
第二、从被征收土地的财产损害角度分析，征收补偿范围基本上只限于被征收人的直接损失，对被征收人的间接损失如残余土地补偿、工事费用补偿、移迁费补偿等等，则根本就没有考虑，这是我国征收补偿制度上一个明显的立法漏洞。即使是已经规定的关于直接损失的相关补偿费用，由于补偿标准过低，按照土地原用途进行计算而不是采用土地的市场价值进行计算补偿费，根本不可能对被征收人的直接损失实现全部补偿和全面补偿，只能达到一个部分补偿的效果。并且，在实际操作中，政府往往还极力地限制征收补偿的范围，加上补偿费的分配过程中的各种问题存在，使得被征收人能够获得的征收补偿费就更少。
第三、从土地上所承载的功能角度分析，我国农村土地上不仅是农民的生活来源和收益来源，更是我国农民的社会保障基础。因为我国农民在目前没有被纳入国家的社会保障体系，不能像城市人口一样获得失业救济金、最低生活保障、基本医疗保障和养老保障等社会保障制度的救济，生活在农村的农民的社会保障基础，全部依靠在其享有权利的土地之上。现行征收补偿范围中的安置补偿费，实际上是按照城市的失业模式而采取的劳动力货币安置方案，但是对于社会保障中的基本医疗保障和养老保障却没有给与考虑，而这恰恰是农民所最关注的两个方面的保障问题，农民的养老问题和医疗问题一直是三农问题中的焦点和难点所在。可见，在征收补偿范围上，我国立法缺乏从功能角度的考虑，对农民土地上的社会保障功能之补偿极不全面。因此，从土地承载的功能角度，征地补偿需要把农民的社会保障利益纳入补偿范围。与西方国家征地补偿范围不涉及社保利益补偿问题相比较，这是我国征地补偿制度中比较特殊的地方。因为西方国家社会保障制度健全，土地不需要承载社保功能，但由于我国农村社会保障机制没有建立起来，因此，农村集体土地对于农民而言，不仅有收益功能而且还有社保功能。
二、完善我国征收补偿范围的立法对策
我国现行的土地征收制度在市场经济条件下，却仍然采用计划经济条件下的低补偿标准和很窄的补偿范围，这种征收补偿范围和标准都已经不能适应经济发展的需要，需要按照市场经济的要求进行全面的变革。根据上文指出的三方面问题，从相应角度来完善我国征收补偿范围的立法规定。
（一）把农民的土地承包经营权纳入征收补偿范围
土地承包经营权的实质是农民对其承包的土地的收益权，因为农民种植和经营土地的目的是取得土地收益。长期稳定的土地承包经营权获取的是长期稳定的经济收益，包括直接耕作的长期收益和土地经营权流转的收益(转包费、租金、转让费)。承包土地的农民正是靠对所承包的土地的使用和经营取得收益而维系生存的。由此可知，长期稳定的土地承包经营权有其长期经济价值，是承包土地农民的重要财产权。因此，从土地上财产权利体系角度而言，当国家征收农民承包经营的土地时，实际上发生了既直接征得了发包方的土地所有权又直接征得了承包方的土地经营权两个法律后果。显然，政府征用农民承包的土地，在直接向农村集体经济组织支付对所有权的土地补偿费的同时，亦应直接向农民支付对承包经营权的土地补偿费。然而，很多地区的实际情况是，政府仅把土地补偿费支付给了农村集体经济组织，农民承包者并未得到应得的土地补偿。征收土地承包经营权给予的补偿难以落实的理由在于，我国至今延用的只对农村土地所有者——农村集体经济组织进行土地补偿，不对土地承包经营者——农民进行土地补偿的计划经济的征地补偿制度。实际上，在实行农村土地承包以后，土地承包经营权的权利属性显现，使得被承包的土地出现了作为所有者的农村集体经济组织和作为承包经营者的农民两个权利主体；土地承包经营权的价值属性，使得土地所有权的价值和土地经营权的价值亦对应着作为土地所有者的农村集体经济组织和作为承包经营者的农民两个主体。此时，国家征用土地的受偿主体已经不是农村集体经济组织独家，而是同时包括被征地的农民承包者，支付的土地补偿费已经不单是对集体土地所有者土地所有权的补偿，还应包括对土地承包经营者的土地承包经营权的补偿。
我国关于征地补偿制度的立法规定与其他现行法律的一些条文规范是存在矛盾和冲突的。现行的征地补偿法律制度主要体现在《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中，这些专门规定对于农民土地被征收时其土地承包经营权如何受到法律保护，如何对农民的土地承包经营权直接进行补偿并未做出规定。但《农村土地承包法》和《农业法》都明确要求对农民的承包土地给与补偿，如《农村土地承包法》第16条规定了“承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿”，《农业法》也有相似规定。但问题是，在《农业法》、《农村土地承包法》通过或修改以后，《土地管理法》和《土地管理法实施条例》并未进行同口径修订，没有规定土地承包权被一并征收时应给与补偿和明确相应的补偿标准，由此形成土地承包权补偿方面的法律冲突。这些冲突使已经生效的《农业法》、《农村土地承包法》关于征地补偿的规定成为一纸具文。
为保护被征地农民的合法权益，迫切需要改革现行的征地补偿制度。第一，要明确土地承包经营权作为农民的财产权在法律上的地位，确立对农民集体所有的土地所有权和农民的土地承包经营权同时进行补偿的并行补偿机制。其次，确立被征地农民基于土地承包经营权而享有依法取得土地补偿费的受偿主体地位，由有关部门直接对被征地农民予以征地补偿登记，对农民直接支付土地补偿费，而不是由农村集体经济组织转交或在农村集体经济组织和农民之间分配。2、应该把土地上的农民社会保障利益纳入补偿范围
现阶段农村居民应对生存风险的基本方式是家庭成员之间的互助。制度化的社会保障如养老、医疗保障及社会救助，在农村社会保障中只占极小的比重。家庭保障作为一种古老的保障模式，是通过家庭成员及其亲属之间的物质互助和情感、精神层面的交流而实现的。传统上作为家庭保障的物质基础的土地。仍然是现阶段农村家庭保障的重要的物质或资金来源之一。实行以来，农村居民以家庭为单位承包一定数量的土地，由家庭中有劳动能力的成员经营，取得的收成或收入成为家庭成员的基本生活来源和应对生存风险(年迈、疾病、灾害等)的物质来源。在国家征收他们的土地后，他们基本上就丧失了社会保障的基础，因为现在农民所获得的征收补偿费，在不断上涨的社会物价与消费面前，是很难保证他们能够获得一个基本稳定的生活状态的，特别是在子女的教育费用及医疗费用不端攀升的情况下，靠这些征收补偿费来保持目前的生活水平都是问题，何况谈失地后的社会保障问题。因此，从这个角度而言，国家在征收土地过程中，有必要解决他们的社会保障问题，以求保证失地农民在遇到风险时有最基本的继续生存条件。这应当是国家在征收补偿中更应该考虑的问题。
另外，从社会学角度而言，在国家实施征收土地行为前，农民和农村在生活逻辑上，实际上处于一种农耕社会的生活模式，但在征地后，农民直接面对的高度发达的现代化的工业社会，他们将要适应的是市场经济体制下的社会运作方式和生活模式，这是一种与其祖祖辈辈所生存的农耕社会完全不同的生活模式，他们在这种突如其来的生活模式的巨变中，有一个较长的适应过程。当农民在这个转变过程中不能很好地适应社会体制的转换时，他们会怀念或者试图退回到以前旧体制的生活模式中，但旧体制在征地过程中已经被破坏了，被征地的农民就会出现在新旧体制中都不能很好适应社会的情形，从而形成在“两个体制”中都不沾边的边缘群体。我们认为，解决被征地农民的社会保障问题，就是解决他们努力去适应新的市场经济运行体制的问题，因为社会保障机制为农民适应市场逻辑过程中提供了坚实的后盾，使他们没有后顾之忧了，也就是解决了征地农民的行动空间与“退路”问题。另外，从社会结构层面来看，把征地农民纳入社会保障系统，是把他们重新组织到社会经济结构当中来的重要举措。征地农民在土地被征收后，由于没有了土地，实际上他们已经脱离了原来的农业社会结构，但是他们又没有获得像城市人口一样的地位，即没有社会保障、也没有最低失业救济金。实际上，失地农民此时已经被强制性的抛在了社会经济结构之外，既不能继续保留在传统的农村社会经济结构中，也不能被新的市场经济结构所认可和容纳，处于极端不利的夹缝之中。这正如有的农民所说的：“论身份，我们是农民但没有地种；论生活，我们像城里人但没有社保。”因此，对失地农民实行身份转换——“农转非”，再把他们纳入城市社会保障体系范围，是对农民进行再结构化，使之融入新的社会经济结构的做法。同时，也是把他们所处的社会运行逻辑，从前工业社会逻辑转向工业社会或后工业社会运行逻辑的有力措施，使之更好地适应新的社会体制、社会经济结构的要求，融入新的生活共同体。
因此，根据劳动体制改革的现状与经验，取消劳动力安置补助费，而直接设立农民社会统筹保险基金，并在土地补偿费中留出一定数额直接转为被征地农民的社会统筹保险的做法，无疑是使失地农民生活的更好的一种策略，也是避免他们被沦为在社会转型时期不能被社会体制和经济结构所接纳的弱势群体。
3、应把被征收人的间接损失纳入征收补偿范围
间接损失与直接损失的区分标准有两种学说，一种借助因果关系的观念区分二者，认为“着眼于损害之引发，谓损害事故直接引发之损害为直接损害，非直接引发而系因其他媒介因素之介人所引发之损害则为间接损害。另一种以行为结果的时间性关联为判断标准，认为“着眼于损害之标的，谓损害事故直接所损及之标的，其损害即直接损害；其他之损害，则为间接损害。在征收所造成的损害问题上，一般而言是采用的后一种标准，即征收行为给被征收人带来的直接财产损害是直接损失，如土地所有权或使用权的丧失以及土地上的附着物损失补偿等；而征收给被征收人带来的间接损失补偿包括残地损失补偿、工事费用补偿、移迁费补偿、营业损失与租金损失补偿等。我国目前的征收补偿制度范围仅限于补偿直接损失是不妥的，我们认为，征收制度的补偿范围，不仅应包括直接损失补偿，也应包括间接损失的补偿。
关于我国征地中形成的间接损失的补偿项目之规定，可以参照日本土地征收法和我国台湾地区的相关规定。一般而言，以下几项内容是比较重要的间接损失补偿项目，残地损失补偿、工事费用补偿、移迁费补偿、营业损失与租金损失补偿等，国家应当考虑给与补偿。（1）残地损失补偿。残地损失是指由于土地征收而给被征收地块之外的残留地所造成的间接损失，是易被忽视的一项重要补偿内容。土地征收给残留地造成损害极为常见，如征收导致土地分割，形成不经济的土地规模，造成土地利用效率的损失；另外，被征收土地的新用途也可能降低残留土地的生产力，比如噪音污染等都可能降低农作物的产量及额外增加农地投入成本。（2）工事费用补偿。在征收土地后形成残地状态的，国家还应该给与工事费用方面的补偿，以使被征收人的财产能够恢复到基本适用的状态。工事费用补偿是指因收用属于同一土地所有人的一整块土地的一部分致使残余地须为通路或挖沟渠、修建墙垣等工作物时所需费用的补偿。(3)移迁费补偿，包括建筑物和动产的迁移费补偿等。（4）营业损失与租金损失补偿。（5）对于被征收人的其他间接损失的补偿，立法者也应考虑给与补偿，如暂时居住费用补偿与生活再建补偿等等。只有国家对被征收人的直接损失与间接损失都给与补偿，才能把失地农民的损失降到最低，其补偿范围才合情合理。
三、结语
征收补偿范围的大小决定着征收补偿制度的广度，也体现着对失地农民的损失补偿到何种程度。我国现行的征收补偿制度，无论是从土地权利体系，还是从土地的相关损失及土地的功能角度来分析，都有征收补偿范围的现行立法不能涵盖并给与补偿的地方。我们应从这三个方面来完善我国土地征收补偿范围方面的立法，以尽可能地弥补失地农民在征地过程中的损失。
注释与参考文献
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篇8
关键词：征地制度；问题；对策
一、前言
自改革开放以来，我国的经济保持了较快的增长速度，城镇化和工业化的步伐不断推进。然而，在我国的城市化进程取得巨大成就的同时，也伴随着一些问题。当大量人口涌入城市，城市规模不断扩大，建设用地的总需求量日益增加时，因经济的发展需要而进行的征地行为也变得更加频繁。征地过程体现了农村对国家建设的支持，是农民为了公共利益做出牺牲的过程。近年来，我国征地次数不断增加，征地过程中暴露出的问题引发了一系列社会矛盾，愈发受到大家的关注，许多问题亟待解决。
二、我国征地制度存在的问题
（一）征地范围限定不严
根据《宪法》和《土地管理法》的规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用，并给予一定补偿。但是，对于“公共利益”没有做出明确的界定，表述过于笼统，造成了土地征用范围的扩大以及征用权的滥用。我国法律明确规定，任何单位和个人需要使用土地满足其建设需要的，必须依照法律法规向政府部门提出申请，通过合法的渠道依法获得国有土地的使用权，但是要获得新增的国家建设用地，使之满足各类项目用地的需要，只有一种途径，那就是征用农村土地，这就使得当地方政府以政绩水平为首要目的进行征地时，就会出现公共利益被经济利益覆盖，从而产生打着公共利益的旗号任意扩大征地范围的现象。征地范围限定不严，使我国的耕地被肆意征用，耕地面积急剧减少，危害到我国的粮食安全，也损害了以土地为生的农民的利益。
（二）征地补偿标准偏低、补偿范围狭窄
我国现有的土地征收补偿标准是依据《土地管理法》实施的。我国征地补偿的原则是：土地征收应该按照被征收土地的原用途进行补偿；征地补偿的项目包括：土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费；征地补偿项目的标准为：土地补偿费一般是土地被征收前三年的平均年产值的6～10倍，安置补助费是以土地被征收前三年的平均年产值的4～6倍为准，并且原则上不应该超过征收前三年土地平均年产值的15倍，地上附着物及青苗补偿费则由省、自治区根据各地的不同情况自行制定标准。此外，安置补助费和土地补偿费之和不得高于土地被征收前三年的平均年产值的30倍。
土地是一种重要的稀缺资源，是一个国家及其居民赖以生存的物质基础。对于农民来说，土地是其赖以生存的最基本的生产资料。在正常情况下，农民可以从土地不断的获得收益，一旦土地被征收，农民只能获得一次性的补偿，就不再是长期的收益。现有的按被征用土地前三年的平均年产值的倍数来计算的征地补偿标准，忽视了耕地对农民的社会保障价值和发展权价值，计算方法过于单一，并不能适应征地补偿安置实际中的不同类型的要求。此外，在征地过程中，政府担任中间人角色，征地的时候是按照农地的价格进行相应补偿，但是到二级市场出让的时候却是按市场价格、土地建设用途确定，中间存在着巨大的差价，征地的补偿费用远远低于土地的出让收益，农民的权益没有得到充分的保障。根据土地补偿费和安置补助费的补偿标准和国家有关统计显示，土地收益分配中，农民只得5%～10%，村一级得25%～30%，政府及部门得60～70%，①由此看出，在本来就不高的土地补偿标准下，土地收益的分配比例并没有更多向农民倾斜，农民自身获得的征地补偿费用相当有限。同时，征地的补偿范围仅限于与土地直接关联的损失，并没有考虑到失地农民生活中可能存在的其他不便，不是一种完全补偿，这从另一个方面反映出了我国现有的征地补偿不到位。
（三）征地程序不规范
我国的征地程序不规范主要体现在：首先，对征地的相关规定不够详尽。我国实行的是二元土地所有制，即城市土地归国家所有，农村土地归集体所有，但是集体土地的所有权主体却是模糊的，法律上并没有明确指出是乡集体、村集体还是组集体，造成集体土地所有权的虚设，引发了许多后续问题；其次，有些地方政府并没有将土地的征收审查纳入规范程序。由于缺乏统一的征地程序，导致了征地过程的不公平；第三，被征地农民的实际参与度很低。虽然政府出台了各项政策保证农民的知情权与参与权，但是在具体操作过程中，有些地方政府并没有很好的落实政策，所谓的“听证”更多只是政府告知农民最终结果，不是真正的协商过程，有可能违背农民的意愿。加上我国现行征地程序中缺乏完善的司法救助体系，农民的利益受损时就无法寻求帮助，这是一种制度的缺陷。
三、完善征地制度的对策
（一）严格限定并缩小征地范围
我国的法律对征地范围中公共利益的界定不清晰，可以借鉴日本、韩国等国家的方法，将公共利益的范围进行明确的界定，采用明细罗列的方法，把属于公共利益范畴的用地需求一一列举，写入法律法规之中，让征地范围有据可依，减少实际征地过程中地方政府的变通空间，可有效防止为了私利而侵犯农民的土地所有权，从而缩小征地范围。具体来说，可以将公共利益界定为以下几个部分：交通用地及公共设施用地、水利设施用地、国防军事用地、文教卫生用地、国家机关、社会团体等公益事业用地、福利事业用地（如学校、医院、敬老院）以及其他公认或法律规定的公益事业用地。在合理界定“公共利益用地”的大前提下，要确保国家只能以公共利益的需要作为征地的目的。
缩小征地范围还可以通过允许集体建设用地入市流转来实现。根据《土地管理法》第63条的规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设，从而不可能存在其他任何形式的集体建设用地的自己和他人使用方式，集体建设用地只是限定在集体内部之间进行流转，这严重影响了集体建设用地的利用效率。目前，我国处于城市建设用地供应紧张，而农村建设用地利用低下的状态，当征收土地成为取得建设用地的唯一途径时，势必会给地方政府的寻租行为提供契机，出现滥用征收权的现象。推进集体建设用地入市流转有利于提高集体建设用地利用效率，从而达到缩小征地范围的目的。
（二）提高征地补偿标准，扩大征地补偿范围
在市场经济条件下，我国的征地虽然是国家强制行为，但应该更多的体现以市场为基础的公平、合理的补偿，减少补偿的计划性，引入市场化的补偿机制，综合考虑被征地所属区域的各种因素，从而确定补偿费用。
对于征地的补偿原则，应该突出以下两方面：一方面，要以合理的市场价格为主。我国现行的土地征收补偿标准带有很浓的计划经济体制下的色彩，是一种适当补偿，但是没有真正体现土地的市场价值，应该更多的以市场价格为主，对被征地者给予补偿；另一方面，征地补偿应该向农民倾斜。在征地补偿过程中，作为土地实际使用者的农民相对于乡政府、集体经济组织，在经济和社会中属于弱势群体，需要得到更加公平的补偿，所以，有必要在制定征地补偿标准及实施准则时向农民倾向。
对于征地的补偿标准，要实现补偿价格的市场化，就需要将补偿标准纳入市场经济的大背景下，根据被征收土地所处区域的经济发展情况，综合考虑土地的地理位置、人均耕地面积、耕地质量等与土地价值相关的各种因素，以市场为基础，确定被征土地的补偿价格。与此相对应，需要建立健全独立的土地评估机构及仲裁机构，由专门的评估机构来评估和确定被征土地的市场价值，如果在实际操作中出现了不公正的事件，则有仲裁机构进行仲裁，保证各方的合理权益。在对被征地者进行补偿时，国家的补偿标准应该作为一个政策的底线，而不该是最高限，这样才有可能实现市场化的补偿机制。根据《土地管理法》的规定，“国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补偿费的标准”，所以，现行法律也支持各地根据自身情况，对征地补偿标准进行修正的，力求最大限度的保障被征地者的利益。
对于征地的补偿范围，应该在政策上进行补充和完善。补偿范围与补偿标准是密切联系的，一般来说，补偿范围越广，补偿的标准也就越高。我国现在的土地征收补偿范围很有限，只是对于被征收者的直接损失进行补偿，而除此之外的间接损失则未给予补偿，这也是造成我国现行补偿标准偏低的一个原因。对此，可以借鉴国外发达国家和地区的经验，将补偿范围扩大化和明晰化，全面考虑失地农民的损失，除了土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费外，还应将残余土地补偿费和相邻土地补偿费纳入到补偿的范畴当中。这主要是针对在征地过程中出现的边角土地，可能会导致的土地分割或土地利用效率降低的情况，对失地农民进行的一种补偿。我国现在的补偿方式主要是货币安置，并且大多为一次性补偿。补偿方式是补偿标准的延伸，所以，应该更多采取多元化的补偿方式，不能仅仅局限于货币补偿，从而给农民的生活提供充足的保障。例如，可以探索新的安置方式，对不同年龄阶段的采取不同的安置途径。年轻人的征地补偿可以考虑其就业难的问题，加强他们的职业技术能力的培训，从而提高其就业能力；中老年人则可以偏向购买保险，使失地的老年人能定期领到养老金，减少后顾之忧。
（三）规范征地程序，健全监督机制
首先，要明确集体土地的产权主体，将集体土地的土地所有权明确到组集体，这是因为组集体相对于乡集体和村集体人数最少，人格化是最强的。其次，应建立健全严格的监督机制，将土地的征收审查纳入规范的程序，严惩个别投机行为，保障被征地农民的权益。第三，改变由政府主导的“单边程序”，提高农民的参与度。要将政府主导的“单边程序”转化为政府与农民共同协商的“双边程序”。政府的“单边程序”不能算作是程序到位，必须逐步完善体制机制，变管理型政府为服务型政府，重视在征地补偿程序的设计阶段听取农民的意见。除了保证给予农民知情权、参与权、听证权，还可以赋予被征地农民一定的上诉权，这是因为征地行为具有一定的强制性，只有听证政策并不能保证被征地者的所有权益，赋予其上诉权，当不能达成一致的协商时，被征地者有权利直接向法院，寻求司法救济。（作者单位：四川大学）
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关键词：失地农民；土地征用；社会保障体系
中图分类号:C913 文献标识码:A 文章编号:1006-723X(2012)06-0074-03
作为在工业化和城市化过程中由于土地权益结构的改变而剥离出来的一个新的社会群体，失地农民的存在是任何一个社会在现代化过程中都会出现的一种必然现象。但是这一现象在我国和西方国家却存在很大差异，开展中西方失地农民社会保障体系建设比较研究，可以拓宽我们的视野，有利于完善我国失地农民社会保障体系。
一、土地征用
在土地征用的依据方面，公益目的性是西方各国宪法和法律规定的土地征用的唯一正当理由。［1］所以，西方各国法律明确界定了征地目的和使用范围，以防止政府打着“公共利益需要”的旗号为营利部门征地。在土地征用的程序上，西方各国都确立了“公开、公平、合法”的基本原则，以最大限度地保护土地所有者的知情权和参与权等权利。虽然各国有不同的法律规定，但土地的征用程序一般都分为申请和实施（批准—公告—征用）两个阶段，并在议会、法院、新闻媒体、民间组织的严格监督下进行。［2］(P66-79)关于土地征用的补偿，西方发达国家对补偿范围、补偿标准和补偿方式等都作了较详细的规定，形成了严格的土地征用补偿制度。补偿范围不仅包括因征地而造成的直接损失，而且还包括残余地损害、营业损失及其他因征地造成的各种附带损失等间接损失。
在我国，土地征用速度快，效率高，但存在较多问题。第一，法律对征地中“公共利益”的界定是比较模糊的，包括“非公共利益需要”在内的一切建设项目都被包含在了征地范围中。第二，现行法律赋予了政府在土地征用方面的绝对权力，它既是土地征用方案的设计者，又是征地过程中的协调者，还是最终的裁决者，农民失去了土地在流转买卖过程中的处置权和谈判权。第三，现有制度没有对土地补偿原则作出明确规定，其确定的征地补偿标准和方式还带有浓重的计划经济特征，没有顾及对农民权益的保护。
二、失地农民社会保障体系
除严格按照法律程序征地、对被征人实行完全补偿，以最大限度地保障被征用人的合法权益外，西方发达国家还直接将失地农民纳入到统一的社会保障体系中去，建立起完善的失地农民社会保障体系。内容包括：建立失地农民的最低生活保障制度，健全失地农民养老保障制度、医疗保障制度、教育和培训制度，给失地农民提供法律援助，专门设立失地农民社会保障基金等。
另外，在美国，政府还会积极培育主导产业，在解决失地农民就业问题的同时，保持城市活力、推动城市发展。例如，隶属旧金山的帕洛阿尔托镇只有56万人，但依托毗邻斯坦福大学的优势，发展了电子、软件和生物技术等高新技术产业，既增强了城镇的可持续发展能力，带动了新产业的发展和配套设施建设，又有效解决了失地农民的就业问题。［3］
在英国，政府出台了许多相关福利政策，加强对失地农民的利益保障。比如，逐步完善农村剩余劳动力转移的法律和政策，为失地农民创造就业机会，促进农村劳动力的转移；并且将转移农村剩余劳动力的政策与福利政策挂钩，创造了失地农民转移的良好社会环境。［4］
建立失地农民社会保障体系,既可使农民获得基本的生存权与发展权,又可促进社会的稳定发展。但是，在我国失地农民的社会保障体系建设依然显得任重而道远。第一，按照国土资源部的相关规定，对于失地农民的保障应该是多种多样的，比如货币补偿、重新择业、入股分红、异地移民等。［5］但在实践中，绝大多数地区都采取了一次性货币补偿形式，并且土地征用补偿仅仅是象征性的补偿，很难弥补被征用人的实际损失，更谈不上对他们的全面保障了。第二，未将失地农民纳入社会保障体系，失地农民享受不到与城镇居民同样的基本养老保险、基本医疗保险以及最低生活保障等权益。第三，就业机制不健全，没有形成按照市场化原则建立的城乡统一的劳动力就业市场，失地农民不能享受城镇失业人员再就业政策给予一系列优惠政策。
三、失地农民职业培训和教育
通过就业换取保障，可以减少失业保险基金的支出，减轻政府的财政压力，而向失地农民提供有针对性的技术培训和职业教育，可以有效提高失地农民的素质，增强其在市场上的就业能力。所以，在西方失地农民社会保障体系中，失地农民职业培训和教育是一项重要内容。比如在美国，从20世纪60年代开始，政府陆续颁布了一系列关于职业教育和职业培训的法令，力图通过法律的方式促进和提高失地农民的受教育程度和就业能力。通过职业培训，提高了失地农民素质，促进了失地农民再就业，在缓解失业问题方面发挥了非常显著的作用。
相比较而言，我国的失地农民职业教育培训还存在许多问题。第一，缺乏法律保障，没有将失地农民的职业教育培训纳入到社会保障的制度体系中，比如在有关对失地农民进行职业教育的具体权利义务和法律责任方面缺少具体规定。第二，相关培训缺少针对性，农民在专业、课程的选择上也存在极大盲目性，很少考虑农民自身的文化素质、专业方向及将来工作的内容。第三，缺乏必要的职业教育培训试验设施和场所，没有充分的实习和实践机会，同时，缺乏有一定的学术能力又有技术能力的“双师型”老师，所以培训中重理论轻实践现象突出，培训的成效不显著。第四，失地农民职业教育培训的多元化投入机制尚未建立起来，农民职业培训的经费主要依赖国家和地方政府投资，行业、企业等社会力量很少参与，造成职业教育的培训经费严重不足。
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1、征地补偿标准偏低。《土地法》规定征地补偿有三部分组成，一是土地补偿费，按每亩土地前三年平均产值的6-10倍补偿，二是青苗及其地上的附着物补偿按市场价补偿。三是劳动力安置补偿费按每亩土地前三年平均产值的4-6倍补偿，而且土地补偿和劳动力安置补偿费之和最高不得超过按每亩土地前三年平均产值的30倍。造成失地农民的长远生计征地补偿标准过低，难以满足失地农民参加社会保险的需要，是当前征地补偿安置工作的最大难题。近几年来，有些省、市适当提高了征地补偿标准，但相对于土地“招、拍、挂”来说，农民得到的只是微不足道一小部分，据调查，只占5%-10%，按现阶段农民种田从每亩土地获得的收入与现行补偿标准所获得的利益来推算，也只相当于农民种一亩耕地20年左右的收入之和。所以，征地补偿标准过低，难以满足失地农民参加社会保险的需要，应逐步按市场经济规律对失地农民进行补偿，以保障失地农民的长远生计。
2、补偿安置办法单一。现行征地安置政策基本上是一种纯粹的经济补偿办法，即国家按照被征收土地的原用途给农民予以直接的经济赔偿，如土地补偿费是对农户土地承包经营权的财产补偿，安置补助费是补偿农业从业人员因征地而就业不充分或一时不能就业所承受的损失，等等。肯定地说，这种经济补偿机制是必要的，目前显然也发挥了积极的作用，但大量的实证调查证明，现行的经济补偿机制是低水平、不全面的，难以完成所有的工作。这种补偿在结果上无法恢复被安置者以前的收入和生活水平。在大多数情况下，即便及时足额给付了经济补偿，失地农民在很长时间以后仍会处于贫困状态。这就警示我们：对现行的征地补偿安置政策必须加以调整和完善。
3、失地农民理财能力不足。据调查，70%的失地农民对征地补偿资金缺乏管理经验，缺乏投资理财观念。一些失地农民在得到货币补偿后,由于理财能力不足,养老观念滞后,缺乏参保意识等原因,无法对自己的养老问题作出合理安排。在当前整个社会就业压力增大、社会保障制度还不健全的情况下，失地农民在就业、收入等方面不稳定，许多家庭靠征地款维持生计，甚至有的家庭坐吃山空，这是当前广泛影响我国工业化和城市化进程中社会和谐稳定的突出问题
4、就业保障机制不健全。失地农民就业难，一方面是农民自身素质的原因，另一方面是就业岗位有限，再一方面是就业保障机制还不健全。一些地方在征地时承诺引进企业优先安排失地农民就业，而企业引进来后又由于种种原因，企业自主招工，不能兑现承诺。再加上政府对失地农民的就业保障机制滞后，造成大量失地农民失业。
5、社会保障层次低。由于户籍等原因，目前还没有将失地农民纳入到城镇居民社会保障体系之中。参加最多是新型农村合作医疗，其次是养老生活补贴，基本上没有城镇居民所享有的社会保障、失业保险等。不少失地农民现行每月社会保障金跟不上物价的上涨，连解决生活都存在困难的问题日趋突出。
6、培训体系不完善。对失地农民培训缺乏统一规划，负责培训工作的主管部门不明确，缺乏用前培训、按需培训和实训教学，培训面不宽。
二、解决失地农民社会保障问题的几点见解
1、要尽快完善土地补偿机制，确保失地农民长期受益。一直以来，我国普遍采取征地时一次性给付货币补偿，没有就业安置，让失地农民自谋职业，但是，这种简单的补偿机制下，失地农民自身文化程度不高，缺乏非农业方面的的就业技能，进城务工时，在城市激烈的就业竞争中处于弱势地位，显得孤立无助。为了改变这种状况，必须修改《土地法》规定的征地补偿水平，在提高现行征地三项补偿标准的基础上，国家应该明确规定各地征地收益应向失地农民倾斜，并规定一定的比例，确保社会保障资金的落实。建议国土资源部出台规定，除土地安置补偿费外，地方政府要再从土地出让金中拿出一定比例 （不少于10％） 作为专项基金，被征地的集体经济组织也应从本集体的积累资金或土地补偿费用中抽调一定的资金注入失地农民社会保障基金，逐步按市场经济规律对失地农民进行补偿，以保障失地农民的长远生计，让失地农民也能从土地的增值和城市的发展中长期受益。
2、建立社会保障制度，解除失地农民的后顾之忧。坚持为失地农民提供最基本的生活保障入手，探索建立三项保障制度，解除失地农民的后顾之忧。一是实行失地农民最低生活保障制度。建立健全失地农民保险预警预测制度，多方筹措资金设立失业保险基金，对符合条件的失地农民定期给予援助，切实保障了失地农民的基本生活。二是健全基本社会保障制度。对失地农民社会保障进行有益探索，保险资金采取村集体统一支付或者是由村集体和个人按比例缴纳的方式，合理负担，将失地农民逐步纳入社会社会保障体系。三是强化农村合作医疗制度。为切实防止农民尤其是失地农民因病致贫、因病返贫，从根本上解决农民就医问题，有效解决广大农民“看病难、就医难”的问题。这样从几方面入手，解除失地农民的后顾之忧。
3、要不断发展和壮大集体和家庭经济，确保农民长后续发展。在充分尊重群众意愿的前提下，积极盘活土地补偿资金，把土地补偿金的大部分以村民入股的形式留在村集体作为开发建设资金，兴办二、三产业，发展集体经济，这样一方面可以解决失地农民的就业生活问题；另一方面，让农民手中的“死”钱变“活”钱，“小”钱变“大”钱，逐步实现家庭资金积累，同时发展了公共公益事业，并逐步推进失地农民向社区化、城镇化过度，让失地农民也能从土地的增值和城市的发展中得到实惠。
4、要采取灵活多样的补偿安置方式，改善失地农民的居住条件。各地应根据自己的实际，探索制定出符合当地特点且灵活多样的补偿安置方式。一是用两套房安置，一套房解决失地农民的居住问题，第二套房可用于出租，用于解决失地农民的生活保障。二是把失地农民住宅小区纳入城市建设总体规划，统一进行建设，避免了无序开发，结合“城中村”改造，大力实施村居改造工程，逐步实现平房楼房化、农村城市化、农民市民化，提高整个城市建设的科学性、合理性。三是可将征地补偿安置费的一部分发放给失地农民，保障其当前的基本生活需要，另一部分作为失地农民的社会保障专项资金，应当从宏观上进行统筹规划,让失地农民社会保障在参保方式、保障水平、缴费比例等方面与当前的农村社会保障以及城镇社会保障制度相衔接。
5、建立健全就业扶持机制，加快失地农民转移步伐。为保证农民“失地不失业”，必须坚持“政府引导、统筹规划、创新机制、注重实效”的原则，一要制定优惠政策，积极扶持失地农民就业。明确规定建设单位征地后应优先招用被征地的劳动力，积极鼓励用人单位吸纳农村失地人员，对用人单位招用失地农村劳动力的，给予社会保险补贴、职业介绍补贴等优惠。二要认真清理和纠正对农民工的歧视性政策，使失地农民可以享受到与城镇失业人员一样的最新优惠和扶持政策。三要大力倡导失地农民自主创业，增强创业扶持政策，例如小额贷款、减免税费等方面的扶持。四要强化技能培训，增强失地农民的就业能力。明确主管机构，从培训对象、内容、时间等方面统筹协调，劳动、农业、科协、教育、老促会、扶贫办等方面对失地农民的培训工作，要有针对性地科学安排培训内容和形式，将符合用人单位需要的订单式培训与推荐就业相结合，职业技能培训与引导性培训相结合。不断拓展培训机制，多形式、多层次、多渠道提高农民工的各项技能，特别是针对用工单位需求，进行“订单式”、有针对性地专项技术培训，切实增强失地农民的就业能力和专业技术素质。
