农村宅基地改革实施方案范文

导语：如何才能写好一篇农村宅基地改革实施方案，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公文云整理的十篇范文，供你借鉴。

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一、指导思想

以《县农村产权制度改革工作实施方案》为指导，以依法保护农村集体经济组织和农村土地权益，稳定和完善农村基本经营制度为目的，合理用地、节约用地、强化农村宅基地规划管理。着眼于农村发展建设，科学组织农村居民点地籍调查，建档、登记发证工作，为构建城乡一体化新格局，推进社会主义新农村建设，做好基础工作。

二、基本原则

（一）坚持依法保护农村集体经济组织和农民土地权益，合理用地、节约用地。

（二）坚持维护“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，“标准不超过350平方米”的法律规定，由村委会依照本方案规定出示证明确定的宅基地的登记。把握村屯规划，依法强化农村宅基地建设使用管理，搞好土地确权发证。

（三）坚持依法审核合理办证，把握非本村屯集体经济组织居民不享有该集体土地建设用地使用权，不予办理宅基地登记发证。

（四）坚持依法清理整顿农村宅基地，加强农村宅基地管理，把握在一九八八年以前的农村宅基地由村委会出县宅基地权属来源证明，村民提供身份证和房屋产权证及相关材料，对超越村屯规划及私建乱建和一九以后建设没有合法批件的，先行调查，暂不予登记。

三、工作范围

县农村产权制度改革试点村：

团山子乡远大村，愚公乡永红村，迎兰乡烟筒山村、农丰村。

四、工作方法及问题的处理

（一）按照国家规定采用八0西安坐标，全解析卫星定位勘测形成村屯地籍图和宅基地宗地图，建立电子数据库，利用电子文档全自动化数据办公管理。

（二）依照村屯规划，参照村委会意见，实施宅基地现状调查、登记建档，通过单位或宅基地法人现场指界，登记建立地籍簿，形成宗地档案，经县级人民政府审核批准，予以颁证。

（三）按着村镇建设规划，村委会形成意见，经乡镇政府审核，确定村屯街巷的规划标准，实施宅基地现状勘测成图，对私圈扩院，占用了多个空宅基号的一律按一户宅基地标准调查登记建档发证，剩余空闲地收归村统一管理。

（四）对于非本村集体经济组织成员，占有使用本村宅基地的居民；一户拥有多处住宅超规定的住宅；一律不办理房地产权证照，由村委会调控在一两年内完成在村屯内部流转消化予以处置，在此项工作没有处置完结前，县政府土地行政主管部门不再受理该村批用宅基地业务。

（五）对于超越村屯建设用地规划的宅基地，看地房等农田野外的建设用地，除经国家立项依法批准的建设用地外，一律不予办理房地产权登记。

（六）对于私建滥建，没有合法批准文件的建设用地只进行登记调查，不办理其它手续，经依法处理后，按本方案的相关规定予以处理。

五、时间安排

（一）10日—31日基础工作准备：包括调整规划、宅基地占地清理、确立街巷规划红线。

（二）1日—30日开展村屯地籍调查。

（三）1日—31日完成地籍建档审核发证。

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（一）进展情况

全县农村集体土地所有权确权共计27210宗，已通过省国土厅验收，同时，进一步完善了农村集体土地所有权确权登记发证宗地档案扫描和数据库的录入挂接，对宗地档案进行了整理归档，并启用了所有权登记发证管理信息系统，已颁发农村集体土地所有权证27210本。集体建设用地使用权和宅基地使用权完成地籍测绘6234.6公顷，占总任务的60%，权属调查已完成乡、乡整乡及乡8个村、镇2个村，镇3个村的工作量。

（二）存在问题

农村宅基地管理存在多年空缺，缺少完整的权属资料，给依法发证带来困难。此外，“一户多宅”现象较多，“一户一宅”分户的依据不明确，其标准把握起来有相当的难度。

（三）下步举措

我们将加快推进集体建设用地和宅基地使用权地籍调查进度，确保年底前全面完成集体建设用地使用权和宅基地地籍调查任务。

二、农村集体经营性建设用地流转试点

（一）进展情况

经过实地摸底调查，县集体经营性建设用地共计164宗，面积1092.25亩，拟定的《县农村集体经营性建设用地流转试点工作实施方案》和《县农村集体经营性建设用地流转管理办法》，已上报国土厅改革办。6月19日，国土资源部正式下发《国土资源部办公厅关于支持经济社会发展的有关事项的函》，明确支持县按照中央的部署先行开展农村集体经营性建设用地流转试点。

（二）存在问题

一是摸底调查出的集体经营性建设用地地块大部分仍被私人和企业租赁用于生产，未归还集体作为流转的净地。

二是当地企业购买集体经营性建设用地积极性不高，同等情况下更愿意购买国有建设用地。

三是制度设计不成熟，国家层面还未出台相应指导文件，地价评估和备案体系、交易平台及流转收益分配和监管等配套制度缺失。

（三）下步举措

待国务院改革领导小组审批确定试点方案，国土部出台具体指导意见或实施方案后，选择储潭、江口两个乡镇作为存量集体经营性建设用地流转试点以及吉埠镇作为新增集体经营性建设用地流转试点，以点带面，稳步推进。

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关键词：国土资源 宅基地 发证

中图分类号： P285 文献标识码： A 文章编号：

一、性质与意义

2011年5月，国家三部委联合下发了《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》，要求在全国土地调查成果以及年度土地利用变更调查成果基础上，依法有序开展农村集体土地确权登记发证工作。其中宅基地使用权登记发证就是该项工作的重要组成部分。

宅基地使用权登记发证，涉及农村千家万户，关系到广大农民群众的切身利益。加快宅基地使用权登记发证工作，是依法保护宅基地使用权人合法权益的重要措施，是加强农村宅基地管理的重要手段，也是集体土地使用制度改革和土地统一登记的重要基础和保障。通过开展宅基地使用权登记发证，可以有效节约和保护土地，规范农村住宅建设，推进安居乐业的社会主义新农村建设，促进社会经济可持续发展，维护社会的和谐与稳定。

依照相关法律、政策，本文针对实际存在的宅基地建新不拆旧、一户多宅、超标建宅、未批先占、继承遗赠、退休返乡、空闲旧房等问题及其对策，依照有关政策、法律作了较为全面的总结与概括。

二、政策与法律

2011年5月，国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部联合下发了《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发（2011）60号），文件要求各地本着尊重历史、注重现实、有利生产生活、促进社会和谐稳定的原则，在全国土地调查成果以及年度土地利用变更调查成果基础上，依法有序开展农村集体土地确权登记发证工作。

在该文件出台之前，国家先后下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号以下简称国务院《决定》）及《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土发[2004]234号，以下简称《意见》），要求严格实施规划，从严控制村镇建设用地规划，改革和完善宅基地审批制度，规范审批程序，加强农村宅基地登记发证工作。为深入贯彻实施《物权法》，大力推进宅基地使用权登记发证工作，国土资源部特下发了《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》（国土资发〔2008〕146号，以下简称《通知》），要求各地进一步加大工作力度，完成全国宅基地使用权登记发证工作，做到权属纠纷基本解决，农民合法使用的宅基地全部发证到户。

参照国家《村庄和集镇建设管理条例》（国务院令116号，以下简称《条例》），并依据以上有关文件精神，各地也下发了一些相关文件，如山东省人民政府《关于加强农村宅基地管理的通知》（鲁政发[2001]89号）、《山东省农村集体土地确权登记发证工作实施方案》（鲁国土资发〔2011〕129号）等文件，要求对宅基地按照新规定进一步明晰产权，规范管理，切实加快推进农村集体土地确权登记发证工作。

三、问题与对策

宅基地登记发证四项基本原则：本村户口、年满20（周岁）、 一户一宅、不准超标。

本村户口指户籍在本村（含外来人口无处居住经政府批准落户的）才能享受该福利性住宅待遇；年满20（周岁）指申请宅基地是在法定（成人）年龄方面的必要条件；一户一宅是为保障村民人有所居、安居乐业；不准超标是遵循集约用地原则，在符合国家规定的前提下，各省市结合各自人均土地的实际情况制定限额用地。如山东省城市郊区及乡（镇、街道）所在地，每户面积限额：①城市郊区及乡（镇、街道）所在地：≤166m2②平原地区：每户≤200m2；③山地丘陵（薄地）：每户≤264m2；④人均≤666 m2可根据实际情况酌减。

（1）外来落户居住的

根据国家《条例》之规定，回原籍村庄、集镇落户的职工、退伍军人、退休干部及回乡定居的华侨、港澳台同胞等外来人口落户（确无住房）居住的，经县级人民政府批准后，可以申请住宅用地，但须履行申请和公示程序，并应注记“该权利人为非本农民集体成员”。

（2）“一户多宅”的

根据《土地管理法》第六十二条的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，但由于各种原因，在实践中存在着不少“一户多宅”的现象。本文认为不宜采取“一刀切”死板掉条做法，应以现有的法律政策为基础，区别对待，灵活处理：

1、历史原因造成的“一户多宅”，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》（〔1995〕国土〔籍〕字第26号）的有关规定办理。若一户村民的两处宅基地面积合并，没有超过所在地省级人民政府规定面积标准的，土地登记机构可以受理其第二宗宅基地登记申请。

2、因建新不拆旧造成“一户多宅”，在村民拆除其旧宅之前，土地登记机构暂不受理登记申请。

3、因继承造成“一户多宅”，可以受理登记申请，并注明“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人 ”。

4、因接受赠与造成“一户多宅”，土地登记机构不得受理登记申请。

5、因村民购买住宅造成“一户多宅”，不得受理登记申请。

6、对于其他原因造成“一户多宅”，村民申请第二宗宅基地登记的，在国家出台明确的规定之前，一般不得受理。

国家或集体应鼓励合法的“一户多宅”在集体组织内部流转，可以采取宅田挂钩办法，用储备农田或专项基金奖励给腾退、出租、赠与或出卖给别人多余宅基地的村民，这样，既能减少占用新地特别是耕地，又可减少闲置浪费的现象，既集约节约用地又缓冲了居住拥挤甚至无宅基地的多寡不均衡现象。

（3）面积超标的

本文认为应当严格按照《通知》的要求进行登记。即：①1982年《村镇建房用地管理条例》实施前，村民建房占用的宅基地，该条例实施后至今未扩大用地面积的，可按现有实际使用面积进行登记。②1982年《村镇建房用地管理条例》实施起至1987年《土地管理法》实施时止，村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，超过部分按当时国家和地方有关规定处理后，可以按实际使用面积进行登记。③1987年《土地管理法》实施后，村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，按照实际批准面积进行登记。其面积超过各地规定标准的，可在土地登记簿和土地权利证书记事栏内注明，待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建、政府依法实施规划重新建设时，按有关规定作出处理,并按照各地规定的面积标准重新进行登记。 对于各种超过法定宅基地标准无法登记的宅基地，不能退出的，村集体组织可以通过宅田挂钩的方法扣减承包田。

（4）空房闲置的

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关键词：贷款难;农村三权抵押贷款;林权;农村宅基地使用权;农村土地承包经营权

中图分类号：F830.91 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2015）02-0077-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2015.02.18

长期以来，农民贷款难、贷款贵一直是困扰农村金融与经济发展的瓶颈问题。难就难在农民手中没有银行认可、方便流转的抵押物，贵是银行需要提高利率弥补因发放信用贷款或信用担保贷款导致的风险和损失，关键还是抵押物缺失问题。为了破解这一难题，需要赋予农民更多财产权，把农民手中拥有的林地、承包地、宅基地和房屋等资源变成可抵押可流转的资产，使其能向银行申请贷款，为农业增产、农民增收和农村经济发展提供资金支持。党的十八届三中全会也明确提出“赋予农民更多财产权利”，作为农民手中最大财富的林地、承包地、宅基地和房屋将真正发挥融资抵押物的作用。国内浙江、重庆、辽宁、江西、陕西等地已就农村“三权”抵押贷款①先行开展试点，为解决“三农”资金需求进行了有益探索，有许多经验可供借鉴[1]。

一、浙江丽水及重庆永川开展农村“三权”抵押贷款情况

（一）发展概况

1.浙江丽水农村“三权”抵押贷款发展情况。丽水早于上世纪90年代便探索开办农房抵押贷款业务，2006年和2013年分别开始开展林权抵押贷款和农村土地流转经营权抵押贷款。截至2014年第一季度末，丽水农村“三权”抵押贷款余额合计为45.5亿元，不良率为0.2%。其中，累计发放林权抵押贷款11.24万笔、94.3亿元，剩余3.31万笔、36.2亿元，不良率为0.15%;累计发放农房抵押贷款1.21万笔、26.2亿元，剩余2499笔、9.2亿元，不良率为0.4%;农村土地流转经营权抵押贷款是2013年末刚发放的，目前仅有7笔，金额及余额均为1298万元，没有发生不良。

2.重庆永川农村“三权”抵押贷款发展情况。根据重庆市政府的工作部署，永川区于2011年制订具体实施方案，开始在辖区组织开展农村“三权”抵押贷款工作。截至2014年4月30日，永川农村“三权”抵押贷款余额合计为9.4亿元，不良率为0.3%。其中，累计发放林权抵押贷款23笔、10.6亿元，剩余18笔、7.1亿元，不良率为0.1%;累计发放农房抵押贷款873笔、3.1亿元，剩余408笔、1.5亿元，不良率为1%;累计发放农村土地承包经营权抵押贷款121笔、3.4亿元，剩余121笔、8570万元，不良率为1%。

（二）好的经验及做法

1.政府强力推动。一是以市政府名义出台“三权”抵押贷款管理办法及实施意见，明确确权登记部门，规范了抵押、登记、转让、处置等程序。二是成立由市政府主要领导任组长，金融办、农业、林业、国土、住建、人行、银监等相关单位主要负责人任成员的工作领导小组，并建立定期联席会议制度，负责推动农村“三权”抵押贷款工作。三是对工作目标进行量化分解落实，相关工作纳入政府目标考核，并指定牵头单位负责农村“三权”抵押贷款工作的督促、检查及考核工作。四是出台奖惩激励措施。比如丽水将考核情况与村两委的工资报酬挂钩，对成效显著的单位和个人给予表彰奖励。丽水财政还按每年抵押贷款新增额的2‰用于奖励银行或担保机构。重庆市直接下达行政命令分配任务，永川区每年表彰农村“三权”融资工作先进单位，按贷款发生额奖励相关部门1‰的工作经费，镇街1%的工作经费;而对工作任务完成不好的则给予通报。

2.引入担保、保险、财政扶持等风险分担和补偿机制。一是积极发挥担保机构的作用。丽水及永川均重视发挥担保机构对于缓释风险的作用，有助于打消银行方面的顾虑，帮助农户顺利获取贷款资金。重庆市政府全额出资30亿元成立了兴农融资担保公司，专门为“三权”抵押贷款提供担保。永川区政府也成立自己的中小企业担保有限公司，近6成“三权”抵押贷款均由担保公司负责担保，再由农户向担保公司提供反担保。丽水也在大力发展各种形式的担保机构，包括加快发展政府财政出资控股或参股设立的政策性信用担保机构，商业性信用担保机构、中小企业担保公司、互会员制信用担保机构以及再担保机构等。二是引入保险保障。丽水不仅实现了水稻、油菜、森林、农房、自然灾害公众责任险全覆盖，还开展了食用菌保险、小额贷款信用保证保险等险种的试点工作，首创“政银保”扶持低收入农户发展的贷款模式，在保险创新和服务民生方面走在全国前列。三是出台财政补偿政策。重庆市、区县两级财政出资7亿元，设立风险补偿专项资金，对金融机构产生的损失进行补偿。补偿比例为35%，其中市级承担20%、区县承担15%。除此之外，永川区财政还另外投入1500万元设立“三权”抵押贷款风险补偿金，把对金融机构的补偿比例由全市的35%提高到50%。丽水财政则按贷款余额5‰的比例建立贷款风险补偿基金，用于银行或担保机构在抵押资产追偿后仍形成本金损失的部分进行一定补偿。

3.加强宣传引导工作。丽水在全市范围设立了2114个农村金融服务站，为村民提供小额取现、理财咨询、金融知识宣传、协办农户贷款等服务，并将贷款的品种、条件、流程等相关内容在宣传栏上，方便村民在家门口查阅相关知识，获取金融服务。永川通过各种渠道广泛宣传农村“三权”抵押贷款：一是在《永川日报》和手机短信上通过“答记者问”的形式宣传开展“三权”抵押贷款的重要意义、主要工作内容和具体办理流程;二是每天12次在永川电视台四个频道滚动播放宣传“三权”抵押贷款及咨询电话;三是通过各镇街广播站每日播放“三权”抵押贷款办理流程;四是印制近10万份通俗易懂的宣传单分发至各镇街;五是会同区农委、国房局、林业局、区财政局组织区内各涉农金融机构与农业产业化龙头企业、农民专业合作社、种养殖大户进行贷款对接，现场讲解贷款政策，解答业务办理疑问;六是结合“送金融知识下乡”宣讲活动，深入镇街、村社、企业，大力宣传农村“三权”抵押贷款政策及办理流程。

（三）存在的难点

1.法律限制。我国现行的《担保法》、《物权法》、《农村土地承包法》等法律法规并未明确规定农村“三权”可以进行抵押或是通过抵押方式进行流转，更多的是隐含的限制。《担保法》第37条、《物权法》第184条规定耕地、宅基地、自留地、自留山等集体土地使用权不允许抵押。尽管各地为开展农村“三权”抵押贷款制订了一些地方法规，提供了一定的司法支持，但其效力低于国家法律。如果农村“三权”抵押贷款业务发生纠纷并诉诸法律，可能面临法律风险，因此银行及担保机构在开展业务过程中存在不少顾虑和担忧[2]。

2.价值评估难。农村“三权”由于长期没有进行有效流转及买卖，其价值评估缺少经验及标准。加之农业生产面临自然和市场两个风险，对评估人员的专业性、全面性要求较高，导致这方面的评估人才较为缺乏。比如林权评估，相同树种不同年龄价值不等，相同年龄不同树种价值也不同，人工林和原始林价值差异也很大。评估人员不仅要懂得林木价值评估知识，也要熟知土地评估知识。目前，各地尚未对农村“三权”建立统一的资产价值评估标准以及操作程序，银行认可的专业评估机构数量少，评估费用高且存在道德风险，可能损害农户利益。比如重庆有一客户申请林权抵押贷款100万元，光是评估费就得2万元。重庆永川部分业主甚至由于无法承受高额的评估费用而放弃申请贷款。

3.流转处置难。这是农村“三权”抵押贷款业务面临的最大难题。尤其是农村宅基地（房屋）使用权和农村土地承包经营权抵押贷款，一旦形成不良，资产处置变现将遭遇诸多难题。一是现行法律规定农村土地承包经营权、农村土地房屋转让原则上只能在同一集体经济组织之内进行，限制了抵押物流转与处置变现。比如重庆市原计划出台农村“三权”不良资产处置办法，但将近4年过去了还一直搁置着，足见其面临的法律障碍实难逾越。二是目前各地尚未建立起全面、完善的农村资产流转体系及交易平台。比如丽水和重庆均设有林权交易中心，但其余的农村产权交易平台至今尚未建立，直接影响农村“三权”抵押物的流转和银行债权的实现。三是处置农村产权还面临人情世故的问题。主要原因是集体土地只能在本村的农民中流转，但同村人一般碍于面子没人愿意接手，因此这些房产在处置时一般难以实现，对银行而言存在较大的风险。

二、海南省三亚市农村“三权”抵押贷款工作现状

迄今为止，海南省三亚市尚未开办农村“三权”抵押贷款业务，但相关准备工作譬如确权工作已先期开展，其中林权抵押贷款工作有望率先开始实施。

（一）林权抵押贷款情况

2013年7月，银监会及国家林业局联合出台了《关于林权抵押贷款的实施意见》（银监发〔2013〕32号）;2014年3月21日，海南省三亚市出台了《三亚市森林资源资产抵押登记管理办法》（三府〔2014〕52号），从国家到地方层面的法规准备已基本到位。目前海南省三亚市也已经完成全市20万亩林权的确权工作，除了市林业局尚未配置专门机构及人员负责该项工作外，海南省三亚市已初步具备开展林权抵押贷款业务的条件。

（二）农村宅基地（房屋）使用权抵押贷款情况

根据海南省三亚市住建局反馈的情况，海南省三亚市农村宅基地（房屋）确权工作已于2012年12月基本完成，共确权42753户，面积361万平方米。但目前我市并未在完成确权工作的基础上研究出台农村宅基地（房屋）抵押贷款的相关登记、管理、处置等办法。

（三）农村土地承包经营权抵押贷款情况

海南省三亚市农业局正在组织开展农村土地承包经营权确权工作。目前已完成所有约20万亩承包地的测量工作，颁发了新的农村土地承包经营权证2.2万本，占应确权总量的50%，预计2014年末将完成海南省三亚市所有农村土地承包经营权的确权颁证工作。与农村宅基地（房屋）使用权抵押贷款工作情况相似，海南省三亚市农村土地承包经营权抵押贷款的相关登记、管理、处置等办法仍未出台，开展农村土地承包经营权抵押贷款工作仍任重而道远。

三、在海南省三亚开展农村“三权”抵押贷款业务的建议

（一）加强组织领导，完善组织架构

一是成立由市政府主要领导任组长，其他相关单位主要负责人任成员的工作领导小组，负责推动农村“三权”抵押贷款工作。二是要制定工作计划及目标，明确职责分工，确保各项措施及时执行到位。三是完善牵头协作机制，指定牵头单位统一协调各部门分工，统一负责督促、检查及考核工作，杜绝职责不清、推诿扯皮现象的发生。四是加强政府、银行及法院的协调配合，充分发挥各方力量，确保“银行愿贷款、农户能融资、处置有保障”，推动农村“三权”抵押贷款业务顺利开展。

（二）整章建制，出台登记、处置、财政扶持、风险补偿等系列政策

国内一些地区先行开展农村“三权”抵押贷款业务已有数年，在制度建设与实践方面积累了许多宝贵经验及做法。我们应整合参照浙江、重庆等地的制度，以市政府名义出台实施意见，各职能部门相应出台实施细则，对确权登记、业务办理、担保评估、流转处置、税费减免、财政扶持等政策进行统一规定，并结合发展趋势大胆创新，确保农村“三权”抵押贷款业务有法可依、有章可循，做好制度保障工作。

（三）集中力量完成“三权”确权颁证工作

根据有关部门的反馈，林权及农村宅基地（房屋）使用权的确权颁证工作已基本完成，农村土地承包经营权确权颁证工作预计今年完成。为了及时满足农民资金需求，在制度、组织架构等相关配套措施保障下，可以对需要办理抵押贷款业务的农村“三权”进行优先确权颁证。

（四）建立产权交易市场、评估机构及资产管理公司

参照丽水“三中心一机构”①的模式搭建农村资源流转平台，把农村“三权”均纳入该平台，实现机构编制、人员、资金三到位，把登记、交易、评估、处置各环节统一规范起来。由于是政府成立的评估机构，不仅可以降低评估费用减轻农户负担，而且评估的权威性也容易被银行认可，有利于农村“三权”抵押贷款业务顺利开展。

（五）引入担保、保险及高管激励机制，提高银行业金融机构开展业务的积极性

为了提高银行业金融机构开展农村“三权”抵押贷款业务的主动性和积极性，需要引入担保、保险、财政扶持及高管激励等风险分担和补偿机制，使之吃上“定心丸”。一是注重发挥担保机构的作用。从浙江丽水及重庆永川的经验看，由财政出资设立的担保机构承担着行业标杆的作用，为打消银行顾虑，确保农户顺利获得贷款起到了关键作用。目前我市由财政出资设立的中小企业信用担保投资有限公司注册资本金1亿元，对外担保额可达10亿元，已越过各大型银行对于“银担合作”的门槛，可指定为我市农村“三权”抵押贷款业务提供担保服务。二是探索发展涉农保险。由于海南省三亚市农业生产风险高，涉农保险项目迟迟未能发展，只能由易及难，先从风险较小的农房和林权抵押贷款保证保险做起，逐渐健全涉农保险体系。三是实施高管激励，通过管好人来做好事。对于开展农村“三权”抵押贷款业务成效显著的机构高管，可由政府出面对其给予表彰奖励。另外银监部门在高管持续履职评价中相应给予好评，并将根据其具体表现，在其职务调动、晋升等方面给予积极支持。

（六）加强宣传引导及教育培训工作

一是综合利用电视、广播、报刊、互联网、宣传册、宣传栏、手机短信等多种手段，引导各部门、银行及广大农民群众正确认识农村“三权”抵押贷款业务的意义，了解贷款条件和业务流程，使该业务得到广泛认知及迅速推广。二是加强对相关工作人员的业务培训，切实提高服务效率。三是坚持实事求是原则，防止盲目设定目标，防止金融风险聚集，促进农村“三权”抵押贷款工作可持续健康发展。

参考文献：

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推进农村产权制度改革的重大意义

当前，我乡经济社会已进入新的发展阶段，随着工业化、城镇化的加速推进，农业农村的滞后局面日益显现，这就要求我们必须以改革创新的精神推进农业农村工作。农村土地、房屋等资产作为农业最基本的生产资料，其产权制度也是农村最基本的经济制度，它对于稳定农村生产关系、促进农村发展具有基础性作用，推进农业农村的改革创新首先要推进农村产权制度的改革创新。并且，推进农村产权制度改革，既是激活农村资源、解放农村生产力的现实选择，也是发展现代农业、统筹城乡发展的迫切需要。今年，我乡被确定为全县农村产权制度改革试点乡，为我们推进农村产权制度改革创造了良好的政策机遇。全乡各级各部门要紧紧抓住这一加快发展的历史性机遇，充分认识推进农村产权制度改革在统筹城乡发展、实现乡域经济跨越式发展中的重大作用，牢固树立创新奋进、攻坚克难的思想，把推进农村产权制度改革作为全乡农业农村工作的第一要务，坚定不移地把农村产权制度改革推向深入。

2012年农村产权制度改革试点工作的主要任务和工作步骤

2012年，按照试点先行、稳妥推进的原则，以农村资产确权发证为重点，科学有序推进农村产权制度改革试点工作，重点抓好前大槐树试点工作。试点工作共分五个阶段：

1.摸底宣传阶段（5月5日--7月1日）。结合县相关部门抽调人员和乡、村、组干部组成联合工作组，进村入户进行摸底调查、宣传动员。填写集体土地所有权、土地承包经营权、集体建设用地使用权、农村宅基地使用权、集体建设用地上房屋所有权、农村集体财产收益分配权调查摸底表，完成土地、房屋的测量、面积核实等各项工作。同时，结合调查摸底中发现的问题，研究制定相应的实施方案。

2.汇总核实、公示结果阶段（7月1日-8月1日）。在完成摸底调查工作后，结合县委农工委、县国土资源局、县住房和城乡建设局等相关部门分别按集体土地所有权、土地承包经营权、集体建设用地使用权、农村宅基地使用权和集体建设用地上房屋所有权、农村集体财产收益分配权进行分类、核实，对核实无误的信息进行汇总、整理，分别形成分类统计表。核查、统计工作完成后，对摸底调查结果进行公示，公示期为7天。对公示过程中群众提出异议的问题，由相关部门研究解决。

3.公告发证阶段（8月1日-11月1日）。由所有权人或使用权人提出登记申请后，结合县委农工委、县国土资源局、县住房和城乡建设局等相关部门对符合登记条件的农村产权进行登记前公告，公告期为7天。对公告期满无异议的，分别由相关部门报县农村产权制度改革办公室审核，报经县政府批准后，予以注册登记，并向所有权人或使用权人确权发证。

4.档案整理、信息处理阶段（11月1日-12月1日）。确权登记工作结束后，结合县委农工委、县国土资源局、县住房和城乡建设局等相关部门及时将相关登记信息报县农村产权制度改革办公室，统一完成资料归档和信息处理工作。

5.验收总结阶段（12月1日-12月31日）。由乡农村产权制度改革办公室制定验收办法，并组织相关部门对试点村的确权发证工作进行考评验收，提出奖惩办法，奖优罚劣。并对确权发证的整修过程进行回顾总结，查找不足，总结经验，完善政策，适时谋划推进下一步的试点工作。

推进农村产权制度改革的保障措施

（一）强化领导，落实责任。为全面加强对农村产权制度改革工作的领导，乡党委、乡政府成立由主要领导、主管领导以及各片片长组成的乡农村产权制度改革工作领导小组负责全乡农村产权制度改革工作的组织协调推进，领导小组下设办公室。

（二）夯实基础，造浓氛围。通过组织召开动员会、专题会、组织讨论等形式，聘请专家或专业人士，对全乡各级干部特别是涉及到的乡直单位、村等一线干部强化培训，提高业务能力。并适时组织到先进地区学习考察，积极借鉴外地经验，夯实工作基础。采取印发宣传资料、张贴标语、悬挂条幅、入户动员多种形式，广泛宣传农村产权制度改革的重大意义、政策原则、工作步骤，调动广大群众参与改革的积极性和主动性，为推进农村产权制度改革营造良好氛围。

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城市化的关键，是人的城市化，大量的农业人口要转化为城市人口。在这个过程中，发展面临“地从哪里来，钱从哪里来，人往哪里去”等问题，东部沿海部分地区在推进城市化进程中，将农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩，开展“撤村建区”。

浙江杭州市确立了“经营农村”理念，以村庄整治、农居优化、土地整理为切入点，促进城乡区域发展一体化。在下属五个县（市）探索“三个置换”法：以土地承包经营权置换城镇社会保障、以农村宅基地和农民住房置换城镇产权住房、以集体资产所有权置换股份合作社股权。另外，在市区8个城区推行以宅基地换住房、以承包地换社保同步操作的“二合一”模式，五县市则是“二选一”或“二合一”。大批农民搬离农村宅基地，住进城里的公寓，得到物业管理服务，政府发给房产“三证”，享受社保、医保服务。

2. 建不建，怎样建，农民说了算

一些地方在“撤村建区”过程中，出现了违背农民意愿强拆强建、侵害农民利益的情况，被称为“被上楼”现象。在个别地方，甚至出现了群体性上访、甚至农民自杀以示不满等恶性事件，引发强烈的干群矛盾冲突。如何避免此类现象，东部沿海一些地区做了很多探索，他们提出这样的理念：“建不建，怎样建，农民说了算。”

杭州市在征地拆迁中“先建后拆”，先造新房，从征地拆迁到安置房建设的每个环节都交给农民“决策”。如何规划，用什么材料，选谁来施工，都由农民自己决定。农民先看到新家园，觉得好，再签订拆迁安置协议，农民觉得不好再改进，直到农民被完全吸引为止。

自己的新村自己建，激发了农民群众极大的热情。集士港镇祝家桥村建成了1万平方米的农民新居，没占用一分耕地，镇村未出一分钱，政府也未参与拆迁，全部由村民自己完成。

宁波市鄞州区确立了“尊重民意，维护民利，依靠民资，强化民管”的“四民原则”。旧村拆不拆，新村建不建，怎样建设，都由农民说了算。将村庄划分为几个街区，每个街区的几十户人家自己拆、自己建，资金、利益分配等问题完全由农民自己决定，只要有一户不同意拆迁，整个街区就都不建。该区在8年时间里，共投入资金超过104亿元，推进“旧村改造新村建设”，新村建设规模达到1000多万平方米，为农村居民提供了8万多套新房源，入住农民达11万多人，实现了“零强拆、零上访、零事故”。鄞州区同时规定：对农居小区建筑层高在5层以上的，给予每平方米100～140元的补助。目前该区多层公寓式住宅占总量的77%，共节约土地2200多亩，节地率达到42.3%。

3. 土地收益应越来越多地让农民分享

农民变市民，农村变社区，城市扩容需要土地。不少专家和基层干部认为，化解当下不断加剧的土地矛盾，关键在于制度创新。

具体程序上要真正凸显农民主体地位，发挥主体作用；实际效果上，要真正让农民得到实实在在的好处。杭州市在“三个置换”试点中通过置换取得的建设用地，土地出让收益除国家和省留成部分外，全额返还所在乡镇，用于农民身份转换的社会保障支出和基础设施建设。

有专家指出，最关键的问题，是要让农民共享并逐步扩大“土地剪刀差”带来的利益，共建共享城市化的好处，才能从根本上解决土地引发的诸多社会矛盾。

浙江大学工商管理学院副院长、博导贾生华教授认为，20世纪90年代以来，我国在城市发展中实行“土地剪刀差”，农村土地虽然是“集体所有”，但实际上村集体并不能买卖，只能由政府买，而且由政府定价。政府征用、征购土地之后，再将使用权出让给企业，政府从中获得了巨额“剪刀差”，投入到城市建设等方面，使城市分享了农村土地的商业价值。在城市化、工业化已经取得巨大成就的今天，土地价值日益凸显，农民的利益却没能得到保障，这是城市化进程中引发政府和农民尖锐冲突的根源所在，应该通过制度创新和改革，予以解决。

同时，贾生华建议我国在制度设计方面，可以探索开展继联产承包制、国有土地使用权出让制度之后的再一次土地制度革新，制定“农村集体土地使用权转让条例”、土地承包法、国有土地使用权转让条例，共同构成我国土地市场的完整法律体系。

也有专家认为，土地增值很大程度上是政府巨额投入完善基础设施配套“做地”的成果，其价值说成完全是农民的，要全部留给农民，不够客观，政府获得的“土地剪刀差”，其中很大一部分还是用在农村的基础建设和农民生产、生活保障上了。在政府的主导下，农村变成社区，政府配套建设学校、医院等，才使得这一地块越来越“城市化”，日益增值。

杭州正在开展的城乡统筹工作中，不少地方给村集体10%的留用地，规定不能用于住宅开发，专门用于发展“楼宇经济”，所获收益由村集体给村民分红；有的乡镇给每户征地拆迁农民赠送商铺产权等。使失地农民有稳定、长久的财产性收入。很多基层干部普遍认为，在政府主导规划下，土地收益应越来越多地让农民分享。

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农户“互换并地” 政府“以奖代补”： 广西探索耕地保护补偿新机制

素有“八山一水一分田”之称的广西，原本集中连片的耕地就少。20世纪80年代初进行改革，为了最大限度地体现分田到户的公平公正，按照不同地类、不同地势、不同位置等条件人为地把耕地化整为零，尤其是把优质耕地进行条块分割，以保证各家各户分到的耕地数量质量均衡。全乡4000多农户每家耕地分散的“小地块”少则十多块，多则几十块，单个地块面积最大的1亩多，最小的不到1分地，巴掌大的地块普遍存在。这些地块不仅碎小、分散而且不相邻，同一农户家距离远的地块能相差四五公里。“分田到户”让各家农户责任田分散零碎。而这种状况在农业规模化、产业化经营的大趋势下恰恰成为制约当地“三农”发展的瓶颈。有鉴于此，当地农民自发“互换并地”化零为整，实现了农业规模化、机械化和产业化经营。

1999年，时任上龙村弄农屯队长率先提出，将每家每户分散的土地互换整合成连片的大块耕地，再重新分地，将土地集中起来经营。这种“小块并大块”的想法很快得到村民的支持，并推广至毗邻村落。“互换并地”是一种由农民自发开展的耕地互换、整理和再分配模式，自始至终农民既是主体也是主角，通过“一事一议”的方式自行筹资筹劳，自主调整土地权属。

“互换并地”土地整治的实施，先由具有“互换并地”意愿的农民自发组织，村民小组或村干部带头召开动员大会讨论议题，获得2/3以上村民同意并自愿签订土地权属调整协议。然后由村民小组推荐成立工作小组，主要由国土资源管理部门、乡镇政府、村委干部和村民代表组成，对各农户承包的土地进行现状清查和登记，逐个地块进行编号，并将清查结果公示1个月。待核查成果公示无异议后，由工作小组制定方案，内容包括土地的重新分配，地块路网、沟渠的规划布设和具体实施办法等。方案制定后要提交村民大会讨论，广泛听取各方意见，兼顾绝大多数农户的利益，使之得到进一步修订和完善，最终获得2/3以上村民同意并再次公示无异议才能实施。同时，实施方案须报送村委会和乡政府备案。重新分配土地时，由村民大会确定地块分配起点，采取抽签方式确定农户选地的先后顺序。调配完成之后由村民对地块进行签字认可。分配后重新绘制的地块图纸由农户对地块的位置、面积和四至等内容确认签字并按手印之后才能生效。

整个土地整治过程由农民主导，国土资源管理部门则从前期政策引导宣传、土地清查测量，到规划设计方案、具体施工操作和工程验收，再到后期的土地重新分配、确认和登记等环节，提供技术、设备与政策等诸多方面的指导和服务。2006年，自治区国土资源厅对上龙乡土地整理项目进行立项，2008年1月份开始充分运用“互换并地”土地整治的经验做法开展工作。“互换并地”之后，集中连片规模化的种植方式，激发了农民群众的热情。整个上龙乡有11个村屯近6000多人自发参与了土地平整，整治耕地3300亩。

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一、我县贯彻实施《农业法》取得的主要成效

（一）通过广泛宣传教育，提高了农业执法和管理水平。《农业法》颁布施行以来，我县各级政府和有关部门充分利用电视、广播、报刊、互联网、标语、宣传车以及送科技下乡等多种形式对群众进行广泛宣传。通过学习宣传，全县广大干部群众加深了对《农业法》的了解，进一步树立了以农业为基础的思想，增强了农业法制意识。各级政府把“三农”工作作为重中之重，加强对农业和农村工作的领导。有关行政主管部门做到依法行政、依法管理，运用法律管理农业和农村工作的能力明显提高，农民依法维护自身合法权益的意识逐步增强。

（二）通过加大农业投入，有力地推动了我县农业持续稳定发展。根据《农业法》关于“中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度”的规定，我县省级以上财政对农业的投入达*亿元，县财政对农业投入总额*亿元；均大大高于同期我县财政经常性收入*%的增幅。农业投入的增加，对于加强农业基础设施建设，调整农业和农村经济结构，推进农业产业化经营，实施科教兴农战略，增强农业综合生产力，发挥了重要作用。同时，突出重点，注重发挥支农资金使用效益，这些资金主要投向农业基础设施、生态建设、农林水各业生产、新品种新技术的推广、农村事业公共建设（包括农村教育、医疗卫生、社会保障和环境保护等）以及农产品流通基础建设等方面，推动着我县农业和农村经济持续发展，农业和农村经济呈现一派勃勃生机，农民的生活水平有了较大的提高，今年年全县农民人均纯收入*元，比去年年增长*%。

（三）通过强化保护措施，较好地实现了保护耕地和集约节约用地目标。我县紧紧围绕《农业法》及相关法律法规的贯彻落实，积极推进依法行政和依法管理土地，严格依法保护耕地和节约使用土地。一是扎实开展基本农田示范区建设工作。完成了*乡、*镇等13个乡镇基本农田示范区建设，目前，全县耕地面积*万亩，其中基本农田*万亩，基本农田保护率为*%。二是较好地完成了省市下达的标准农田建设任务。至今已完成涉及全县各乡镇、村*个土地整理项目，累计整理土地面积*公顷，建成标准农田*公顷。三是建立健全耕地保护制度。实行耕地保护动态巡查制度，及时发现和制止土地违法行为，新增土地、矿产违法案件发案率控制在*%以内，查处结案率在*%以上。四是严格执行节约集约用地政策。加强土地利用总体管理，切实有效利用和消化农转未供土地，采取调整项目等措施，有效提高供地率。规范私人建房审批，严格实行农村宅基地“一户一宅”，全面推进危旧房改造，拓展农民建房空间。今年年，我县把农村危旧房改造作为“头等工程”，提出了“改造空心村、撤并自然村、建设新农村”的目标要求，按照“连片拆除危旧房，重新规划建新房，腾出空间促发展”的总体思路，启动了第一期28个村的危旧房改造试点工作，其中5个行政村实施了“整体搬迁、下山脱贫”，有156个自然村实施了“自然村撤并”，拆除危旧房*户，解决了*户农民的建房用地，其中*户农民已搬进新居，完成建设用地复垦项目71个，新增用地*亩。

（四）通过健全工作机制，加大了农业社会化服务体系建设力度。一是加强农业技术推广机构建设。认真做好农业技术推广机构的定性、定编、定员工作，大力推广农业先进实用技术，加快了农业科技成果的转化，提高了科技在农业生产方面的贡献率。二是加强对动植物的疫病防控工作。连续几年未出现重大动物疫情，动物产品按国家规定流入市场，保障了人民群众生命安全；加强植物疫情监测、普查、清除工作，严格防止有害生物侵入、蔓延、扩散。三是加强农产品质量监管体系建设。建立农产品质量检验测试中心，加大对检测设备的投入，强化农产品质量日常监测工作，在部分乡镇建立了放心菜检测示范基地。

（五）通过多措并举方式，有效地促进了低收入农户增收致富。近年来，我县把低收入农户增收致富作为一项重要工作来抓，先后出台了《关于加快农民异地转移促进农民增收的若干意见》、《松阳县低收入农户科技帮扶增收专项行动实施方案》等一系列文件，以实施“农民增收六大目标”和“低收入农户奔小康工程”为载体，针对低收入农户的不同情况，采取“政策扶农、产业富农、转移安农、帮扶助农、实事惠农”五大举措，不断加大对低收入农户的政策扶持和资金扶持力度，整合各类项目资金向低收入农户集中村倾斜。引导低收入农户因地制宜发展茶叶、香榧、油茶、水果等产业，并加强实用技术和技能培训，提高低收入农户转移就业和自我增收能力，真正为低收入农户寻找脱贫致富之路。今年年我县有*人（去年年为*元以下低收入农户）年人均收入超过*元，占*元以下低收入总人数的*%，年人均收入在*元以下的农户（低保户和五保户除外）全部超过了*元。

二、我县在贯彻实施《农业法》中存在的主要问题

（一）农业法学习宣传还不够广泛深入，农业法制意识有待进一步提高。近年来，我县在农业法学习宣传方面做了大量的工作，但农业法的普及还不够广泛，学习宣传还不够深入，一些干部群众对农业法的内容还不够了解，尚未在全社会真正形成关注农村、关注农民、支持农业的良好社会氛围。少数干部依法治农、依法兴农、依法护农的意识还比较淡薄，运用法律组织和管理农业和农村经济工作的水平还不高，还有不少农民群众依法维护自身合法权益的意识也不够强。

（二）全县对农业的投入总量不足，资金使用效益不高。一是投入总量不足。近年来，我县对农业的投入有了显著的提高，但总体看，对农业的投入仍然不足，满足不了农业发展新阶段的要求，农业的投入与农业发展对财政投入的需求相比还有一定差距，另外农业投入资金渠道窄，金融和民间资本向农业投资比重偏小，长效融资机制尚未形成。二是农业配套资金不足。目前中央和省下达的农业项目，大多要求地方配套，由于我县是贫困县，财力有限，很多项目无力配套，既影响了项目的质量和进度，也影响了政府申报项目的积极性。三是投入结构不尽合理，支农投资渠道分散。在农业投入中，大中型重点水利工程、生态环境建设工程等投入占了很大比重，小型基本农田水利建设投入不足。目前农业投资渠道较多，农、林、水、国土等主管部门都安排有专项资金，不同渠道的支农资金专款专用，不能统筹协调使用，形不成整体合力，在一定程度上影响了资金的使用效率。四是农业资金使用效益不高，资金管理和监督不够有力。近年来利用农业资金的种养项目，部分没有实现预期的效益，资金浪费现象严重，由于财政困难，存在挤占、挪用农业专项资金发工资或充抵办公经费的情况；对部分农业专业合作组织设立审批把关不严，存在利用农业专业合作组织套取农业补贴资金的现象。

（三）违法用地现象时有发生，耕地保护与建设用地需求矛盾突出。当前我县正处于工业化、城镇化快速发展时期，需要一定的用地量，但由于我县基本农田保护率高，耕地保护与发展经济建设用地需求矛盾突出，耕地保护难度加大，如西坌、铺门、新溪等3个下山移民小区绝大部分用地位于基本农田范围，难以置换为建设用地，造成“落地难”，项目无法启动，严重影响了松古盆地万人下山脱贫工程的整体建设进度。由于历史的局限，农村村庄布局紊乱，村内宅基地闲置现象突出，土地利用率低。随着农民收入的增加，农民建新房的愿望十分迫切，占用耕地建房、少批多占和“一户多宅”现象没有得到有效控制。

（四）农技人员作用尚未真正发挥，农业社会化服务体系职能有待加强。乡镇农业技术推广机构实行“条块结合，以块为主”的管理体制后，从实际运行情况看，上级业务部门的指导和支持减少，农技人员混岗现象严重，主要时间和精力多用于乡镇其他工作，技术推广和服务职能有所弱化。据了解，我县乡镇农技人员真正从事农技推广工作的只有30%，且农技人员由于缺乏培训，知识更新滞后。我县农产品质量检验中心检验检测的仪器设备技术手段与农产品质量安全检测要求不相适应，专业技术人员缺乏，经费不足（农产品质量检测属于公益事业，履行政府监督检验职能，对农产品抽检实行免费），影响了农产品质量检测的正常开展。

（五）低收入农户增收渠道不多，脱贫致富难度增大。一是扶贫对象能力弱化。经过几年的努力，我县那些自身各方面条件相对较好的低收入农户实现了脱贫，目前剩余的低收入农户无论是家庭的经济实力还是自身的素质能力都越来越弱，原来的扶贫办法需要进一步研究改善，扶持标准需要进一步提高。二是特色产业水平不高。据调查，我县低收入农户大多是纯农业户，农业是低收入农户重要的收入来源，但我县低收入农户发展特色产业很少。三是下山移民困难重重。下山移民是地处高山深山农民彻底摆脱贫穷的最有效途径。随着下山移民进程的不断推进，那些自身有一定经济基础的山区农民越来越多地走上了异地脱贫致富的路子，而目前想搬迁而未搬迁的农民，自身的搬迁能力十分脆弱。

三、几点建议

（一）深入学习宣传农业法，增强干部群众的法律意识。“三农”问题历来是党和政府工作的重中之重。农业增效、农民增收、农村稳定，这既是国计民生的大问题，又是国家长治久安的大问题。深入贯彻实施好农业法，对于深化农业改革、保护农民合法权益、全面建设社会主义新农村具有十分重要的意义。县政府及有关部门要充分认识贯彻实施农业法的重要性，采取多种形式，有的放矢地组织学习宣传，重点要面向广大干部、面向基层、面向农民。通过深入宣传贯彻农业法及相关法律，提高广大干部依法行政、依法管理农业的积极性和自觉性，在全县上下形成重视农业、支持农业、依法治农的浓厚氛围，同时提高广大农民群众运用法律维护自身合法权益的意识和能力。

（二）努力增加农业投入，充分发挥资金的使用效益。县政府要采取积极措施，全方位多渠道继续加大向上争取项目和资金投入的力度，大力开辟新的投资渠道，制定优惠政策，引导社会资金向农业产业流动。要建立完善支农资金专户管理制度，防止挤占、挪用农业专项资金；严格把关农业专业合作组织的设立审批，防止利用农业专业合作组织套取农业补贴资金；要建立支农资金跟踪问效问责制，制定项目支出的绩效考评办法和项目验收办法，做好项目后续管理的制度建设，逐步建立分级管理、各有侧重的效益评价体系；审计部门要加强对支农资金的审计工作。

（三）进一步做好土地管理工作，合理有效地保护耕地和保障经济社会发展用地。牢固树立科学发展观，把严格保护耕地、促进集约用地、建设资源节约型社会的要求贯穿于发展和建设的全过程，采取有效措施，千方百计确保耕地总量动态平衡。要认真做好新一轮土地利用总体规划的修编工作，一方面确保上级下达的耕地保有量和基本农田面积、标准农田面积不减少、建设用地总规模不突破、耕地占补平衡措施落实到位；另一方面要做好今后一个时期我县经济社会发展用地的保障工作，使合理的用地项目能够“落地”。规范私人建房用地审批，严格执行农村宅基地“一户一宅”政策，加大对违章建筑、违法占地的执法力度；全面推进破旧房改造，积极拓展农民建房空间，推进节约、集约用地。

篇8

一、蒙城县城镇化步伐不断加快

蒙城县位于安徽淮北平原中南部，淮南、淮北之间，东临蚌埠，西接阜阳，是一代先哲庄子的故里，是驰名中外的道家文化圣地。蒙城县总面积2091平方公里，耕地面积183.6万亩，总人口132万，已经连续8年荣获“全国粮食生产先进县”称号，是典型的农业大县。

随着工业化的不断发展，城镇化的步伐不断加快。目前全县城镇人口已由建国初期的1.44万人增加到47万人，城区面积也由最初不足4平方公里增加到20多平方公里，县城城区人口也增加达到27万人。一些沿国道、省道的乡镇政府所在地的集镇，常住人口达到6000-8000人，有的已超过万人。新农村建设也如火如荼，出现了像乐土镇的双龙、板桥集镇的关庙、楚村镇的李马等一批美好乡村建设的样板村。

据有关部门数据显示，截止到2011年底，蒙城县城镇化率为35%，比全国低16个百分点，比全省低10个百分点，距实现城镇化所要求达到的水平还差约35个百分点。可见，推进蒙城县城镇化，任重而道远。

二、蒙城县城镇化存在的问题

1.小城镇布局不合理

全县小集镇数量将近80个，均为历史自然形成的，虽然有19个乡镇，但从总体上看，存在着密度高、规模小、布局不合理等问题。主要原因是集镇建设规划滞后，规划管理不严肃，导致一些乡镇出现了“先建设、后规划，边建设、边规划，甚至无规划也建设”的现象。

2.小城镇吸纳能力弱

蒙城县小城镇规模小，吸纳农村剩余劳动力不强，劳动就业不充分。造成小城镇发展空间和辐射区域狭小，对资源的利用能力小，对周边的资源和资金的吸引小，使城镇功能的发挥受到制约。

3.小城镇建设资金来源渠道单一

目前，小城镇的投融资体制虽然呈现出多元化的特点，但政府仍然是主要的投资者。由于缺乏有效的机制，各类企业、个人参与投资的不是很多，不能调动社会闲散资金投入到小城镇建设中来，造成资金来源渠道过于单一。

4.小城镇生态环境恶化现象严重

由于有些乡镇对生态环境问题重视不够，在发展过程中掠夺性开发利用资源，以致于污染严重，破坏了生态环境。突出表现为以下几方面：一是城镇发展建设不当，对一些重要生态功能用地造成新的破坏；二是环境管理以及环境基础设施建设滞后，导致污染加剧；三是多数乡镇企业科技含量不高，不重视“三废”治理和环境保护；四是小城镇注重近期效益，引进企业门槛过低，缺乏长期设想；五是城镇周边农村生产和生活污染依然严重，在一定程度上制约了城镇环境质量的改善。

5.小城镇的体制改革滞后

当前我县小城镇建设中仍存在一些政策和体制，体现在财政体制、投融资体制、土地使用制度、户籍管理制度和行政管理体制等方面，严重制约了小城镇的发展。

三、推进蒙城县城镇化的对策建议

（一）科学规划，严格管理

1.突出区位优势

依托蒙城地处皖北6个地级市中心带和“中原经济区”的独特区位优势，密切东西南北向交通联系，加快公路等区域性基础设施网络建设，构建界阜蚌、合蒙徐等城际快速客运系统和高效货运系统。

2.突出小城镇群建设

把小城镇群作为新型城镇化的重要载体。围绕皖北水乡、生态花园、宜居宜业宜游的目标，把蒙城建设成以老城区为中心、工业城东、工贸物流城南、文化教育城西、旅游休闲城北的“一城五区”城市板块，打造水、城、人、林和谐共融的现代都市区。同时，以县城为中心城市向四面辐射，发展壮大传统小城镇发展带，把传统集镇建成卫星城镇。

3.突出蒙城特色文化

在推进蒙城县城镇化的进程中，要融入文化元素，坚持用文化力量驱动新型城镇化，充分挖掘蒙城本土历史文化资源，强力打造庄子文化、楹联文化、尉迟寺文化等。在城镇建设中营造出“人文蒙城”的浓厚氛围，不断提升蒙城品味。

4.突出社会管理创新

要培养一支懂管理、善经营的城市管理人才队伍，不断提升小城镇管理水平，确保小城镇发挥应有的作用。

按照“统一规划，合理布局，因地制宜，各具特色，保护耕地，优化环境，综合开发，配套建设”的原则，抓紧编制蒙城县小城镇发展规划，对于原有规划要进一步的修改和完善，并经人大表决通过，形成具有约束力的政府规章。在此基础上，做到有规可依，严格管理，进而全面提高小城镇规划建设水平。

（二）培育小城镇产业支撑体系，增强小城镇吸纳能力

1.促进区域性特色经济发展

小城镇经济繁荣的核心在于培育产业支撑体系，尤其是形成有特色、有规模的主导产业。基本途径就是从本镇的区位、资源、经济基础等实际情况出发，以市场需求为导向，以融入“中原经济区”为契机，以参与承接发达地区产业转移为目标，在更大范围和更深程度上对外开放，选准适合自身实际的经济发展路子。

2.发展民营经济

苏、浙、粤这些地区，小城镇发展的快，主要得益于它们的区位优势，以及民营经济的较快发展。蒙城县小城镇发展，也要遵循这一规律，抓住省委、省政府关于进一步加快皖北地区发展的重大战略机遇，选准定位，在区域经济产业分工中寻得一席之地。同时，还要大力发展民营经济带动小城镇的发展和壮大。

3.抓好城镇工贸小区建设

结合南部新区、乡镇工业园区建设，大力推进企业向园区聚集。聚集的区位主要选在地理和设施条件好的沿国道、省道、县道的乡镇和中心镇，增强小城镇聚集人才、资金、技术、信息等方面的能力，促进小城镇传统产业优化升级，增强小城镇的载体功能。

4.抓好高效特色现代农业

小城镇发展要坚持农业产业化经营、民营企业发展、小城镇建设三位一体的发展战略。蒙城县是农业大县，小城镇建设应大力发展农产品加工、流通及各种服务业，要加大农业科技投入，推动农业现代化，走以农兴镇、以镇促农的路子，注重以农业产业化带动城镇化。

（三）建立多元投资机制，拓宽小城镇建设筹资渠道

1.盘活土地资源

按照党的十提出的“必须珍惜每一寸国土”的原则，认真落实皖办发[2011]4号关于印发《关于经济发达镇行政管理体制改革试点工作的指导意见》，将土地受益大部或全部用于小城镇基础设施建设。

2.千方百计启动民间投资

按照“谁投资、谁受益”的原则，打破政府对公益事业的垄断，鼓励集体、个人参与小城镇开发或基础设施建设，最大限度地为小城镇发展开辟资金渠道。同时，引导农民树立“自己城镇自己建”的理念，充分发挥农民在小城镇建设中的特殊的地位和作用，使小城镇尽快步到入自我积累、自我发展的良性轨道。

3.积极争取国家发展小城镇项目资金

2012年5月，省政府办公厅出台的《安徽省新型城镇化“11221”工程实施方案》中提出，“要发展20个以上县级中等城市，培育200个左右中心镇”。蒙城县在20个中等城市之中，因此要抓住安徽省推进新型城镇化和“美好乡村建设”的重大机遇，积极争取小城镇发展的项目资金。

（四）加大生态环境治理力度，建设宜居蒙城

十报告提出，“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”。我们秉承绿色低碳理念，打造“镇村优美、处处和谐、人人幸福”的美好生态家园。在加强农村基础设施建设的同时，进一步提升生态环保、资源利用和节能减排水平，使城镇化始终坚持健康、科学，可持续的发展方向。开展以清洁家园、田园、水源为内容的“三清工程”，以硬化、绿化、净化为内容的整治活动，彻底改变城镇环境脏、乱、差局面。

（五）加大改革力度，促使农村人口向城镇转移

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关键词：城中村 改造 城市规划 困难 对策

中图分类号：F292

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2013）01-039-03

一、城中村基本情况

浙江省象山县的丹东、丹西街道行政区域78个村庄，可划分为三类：一是建成区内完全没有农用地的“城中村”；二是城区毗邻土地被收储或留有部分农用地的“城边村”；三是仍有大量农用地，已纳入城市远期规划建设的“城郊村”。笔者为方便起见，将以上三类统称为城中村，主要有以下几个方面的问题。

1.村庄规划落后，现代城市难以相容。城中村大多没有规划，住宅、商业、工业和农业生产等用房混杂。城市规划控制后，除有些村民擅自建房外，很少有按城市规划新建的房屋。村庄建筑密度大，风格单一，品位低，与象山县现代生态旅游滨海城市要求不相协调，影响城市综合景观。2001年，象山县城市总体规划出台后，初步统计有60%以上村庄都涉及城市道路和公建等设施拆迁。

2.村庄用地粗放，土地资源浪费严重。村民住宅都为低层（1～2层）房屋，90%为一户一宅，10%一户多宅，多数为本村村民，也有少数外地常住户，合法建筑容积率在0.7左右。房屋布局不合理，村内空闲地多，多数无法利用或难利用。如黄家塔村128户村民，已有村庄建设用地89.9亩，还有缺房户40户，需向村外扩展宅基用地20亩，按改造后安置用地62亩对比，该村将粗放多用地48亩，城区各村在不同程度上都有这种浪费现象。

3.违章建筑泛滥，外来人口集聚。由于城市多年规划控制，村民建房得不到及时解决，加上外来人口剧增，有大量出租房需求市场，多数村民在自家庭院、自留地及承包地上违章搭建出租房和其它房屋，特别是“城边村”更为突出。如上半河村70户村民212人，就有1000余人外来人口租住，村内挤满人，有的还在村外违章搭建违法占地7亩左右。出现废品回收站、油污处理点、小贩经营场所等，成为城乡藏污纳垢之所。盗窃窝赃、聚众赌博，闹事斗殴等社会丑恶现象时有发生，给社会治安问题造成很大压力。

4.环境质量低下，基础和社会服务设施落后。城中村集体经济仍比较薄弱，村集体或政府对村基础设施投入较少，大多村庄地势低洼，台风季节经常受淹，有的村庄淹水达1米左右，抗灾能力低；村中供水、供电、电信、煤气、排水等市政设施不完善，随意拉线铺管随处可见，排污不畅，垃圾成堆，环境“脏、乱、差”；道路狭窄弯曲，消防通道严重受堵，存在着严重的消防安全隐患；村内生活服设施缺乏，多数村庄没有规范的幼儿园、公共文化娱乐场所，没有卫生服务站等服务设施，村民社会保障滞后。

5.村庄管理混乱，社会矛盾突出。城中村都保留农民集聚而居的农村生活方式和传统的管理体制，又与城市紧密相连，容纳于城市之中，形成城乡并存的二元结构。普遍存在以下矛盾：（1）城市规划控制同农民宅基用地建设需要之间的矛盾，出现大量违章建筑和土地违法交易。（2）村庄本位主义与服从城市规划建设需要之间的矛盾，出现部分村民阻碍城市建设土地征用和道路等公共设施建设拆迁工作，借集体或其他团体名义要挟政府及建设单位获取个人利益。（3）村民生活保障和城市建设提前储备用地之间的矛盾，许多农民过早失去土地后，生活保障问题得不到落实，存在就业难、医保额少、无养老保险等现象。同时政府低价征用和高价出让土地造成农民心态失衡，对旧村改造要求获得利益的期望值很高。（4）村基层组织权力之争和村民内部派系斗争等内部矛盾，随着城市建设带动周边村庄经济迅速增长，村基层组织权力之争更加激烈，有些村班子缺位，组织涣散。村民关系复杂，带有情绪和派系之争，少数不良分子开始蓄意破坏、捣乱，阻碍拆迁改造工作。

二、城中村改造面临的主要困难

城中村改造是一项宏大的系统工程，涉及经济社会发展等各个方面，其出现的问题是城市建设过程中必须解决的问题。主要困难有：

1.思想不统一，工作缺少合力。城中村改造涉及计划、土地、规划、建设、街道、财政等多个部门的职能，需各部门统一思想合力工作。象山县城中村改造客观上说，还没有形成一种合力，各自为政，缺少衔接。由各部门共同讨论制定的象政办发[2004]110号《关于加快城区改造实施意见》文件，在具体实施中仍有部门指导思想认识不到位，对改造模式、程序和优惠政策等存有异议，却又没有及时根据各自职能提出调整方案，采取更好的办法。出现改造主体、规划选址、规划条件、安置用地面积难确定，项目审批及程序操作不能按文件规定顺利进行，各环节不配套，大小事务都要通过县政府多次协调解决，有的还不能解决，制约改造进度。

2.政策配套滞后，程序难以操作。城中村拆迁改造以征用集体土地拆迁村民住宅为主，有关政策在全市内都不尽一致，不够完善，表现为：（1）象山县以村自主改造模式有别于宁波市内其他县市以政府统一拆迁改造模式，政策上有很多不能类同，程序不一致，给我们项目报批带来了困难。如村民余留安置用地就不能以村经济组织为主体报批，余留安置用地不得按市场评估价补交出让金转让等。在村民都能够自愿接受改造的情况下，报批手续仍十分繁多，程序复杂，挫伤村民自主改造积极性。（2）宁波市里原有政策中有些主要条款，在象山县试点改造实施中，难被农民接受。如调产安置政策，在250m2内按拥有合法房产等同面积为标准实行调产安置，该规定使经济困难、房屋少的村民得不到公平的安置补偿，执行政策受到抵触，普遍要求安置与原有房产分离，每个村民都应平等享受农村宅基地政策，在250m2内平等享受安置房屋。（3）县里改造配套政策不够完善，城区改造配套政策已显滞后，原有的实施细则和拆迁补偿标准等规定，操作性不强，拆迁标准粗略又不灵活，使评估不能正确、公平地体现实际价值，试点改造工作中，进度已明显受到影响。

3.规划导向不够明确，缺乏总体改造计划。城区内村庄改造规划目前还没有一个明确的方案，也没有将城中村改造纳入区域性的开发规划，改造缺少计划性和前瞻性。村庄修编的规划大都是在原村庄上进行适当调整，拓宽道路，扩展用地，仍保留原有小村庄和农村一户一宅的居住特点，与现代城市集约用地、规范建筑的社区建设要求有很大差离。改造村庄缺少整体规划的引导，哪些村庄需要整村拆迁改造，哪些村庄需要完善村庄规划进行道路拆迁改造，哪些村庄需要合并选择统一安置区进行异地改造，还没有根据象山县城市总体规划功能布局、公建设施建设、城市建设计划、村庄集体留用地规划、土地利用规划、房地产宏观调控政策和经济状况等要求，出台详细的改造规划和总体实施方案，改造带有随意性，政府缺乏主导作用。随着城市进一步推进，城中村矛盾会更突出，改造时间更紧，难度更大。

4.政策优惠力度不够，整村拆迁改造缺乏信心。象山县与广州、深圳等外地优惠政策比较力度不够，整村拆迁改造按村庄现有建设用地（包括红块图）实行等地调换，多数村民缺乏信心。主要原因：（1）改造集约下来的余留安置房用地，按土地市场评估价20%～25%补交给国家出让金，财政增加了收入，村民只享受到很少部分利益，还不能达到村民最低要求。（2）道路等公建设施拆迁村民住房，政府把应该出资的补偿费纳入等地调换的安置用地内，由村庄自行处理，不给予资金补偿，使村自主拆迁改造成本明显增加，有些村庄最低利益不能保障，改造难以启动。（3）近几年国家房地产宏观调控，房地产形势并非像前些年火爆，市场运作竞争不激烈。

5.村集体经济薄弱，改造工作技术力量不足。城中村改造工作面广、政策性强，从政府职能和角色看，不宜包办拆迁、开发建设、安置和房屋出售等一切事务。从村集体本身的职责、人员素质、技术力量及其本位利益等角度看，存在许多不足和不宜之处。所以，以村经济合作社为主体，自主改造实践中，虽有很多成功之处，但村里无法独立操作，只有由政府把关，帮助操作，做好全面服务工作，才能完成。目前，县公共建设管理中心，只有一个科室3至4人从事工作，存在力量不足，协调乏力，权责不对称的情况，改造工作步履艰难。

三、城中村改造的对策建议

针对象山县当前城市改造存在的实际问题，要推动城中村改造工作，必须按照国务院《关于控制城镇房屋拆迁规模，严格拆迁管理的通知》精神，从社会和谐稳定发展的大局出发，坚持正确的舆论导向，做群众耐心思想工作，充分发挥村民自主改造的积极性。制定统一改造政策，坚持统一标准、公开操作、依法拆迁，坚持等地调换、补偿自给、让利于民，坚持统一规划、统一开发、统一管理三项基本原则。以群众满意为标准，认真拟定改造方案，切实为民谋利益，维护广大群众的合法利益。

1.正确认清形势，认识改造重要意义。正确认清城中村改造形势，是推进城中村改造的基础，当前象山县城中村改造面临良好的机遇。城中村改造是一项政府和广大群众都能够获得“双赢”的实事民心工程，对构筑和谐社会，发展象山县经济具有战略性的意义。城中村改造有利于改变城市整体面貌，提升城市品位；有利于改善村民生活环境，提高村民生活质量；有利于合理利用集约用地，发挥土地效益，增加财政和农民收益；有利于城市公建道路等设施顺利建设，拉大城市框架，加快推动新城区建设；有利于拉动全县经济增长，促进两个文明建设和社会全面进步。

2.理顺各项关系，加强组织领导。按《象山县城市建设征用集体所有土地房屋拆迁实施细则》中规定，县各级部门和街道，根据各自职责，协同做好城中村改造工作。（1）明确职责，理清主管部门和被管理单位之间的关系。城中村改造主要涉及集体土地的政策处理，县国土资源管理局是象山县征用集体土地房屋拆迁的主管部门，建议专门设立一个管理科室，及时出台相关政策，对从事县城中村改造的单位、拆迁人以及被拆迁人加强政策指导和业务管理，要求各部门积极配合，理顺省、市审批操作程序，加快改造工作。（2）理清国家、集体、村民之间的关系，在村民自愿的基础上积极开展改造工作。城中村改造要让百姓真实了解实际得到的利益，真正享受到国家的优惠政策和集体利益。通过民主推选成立村级改造议事及工作小组，直接接触村民，做到公开信息、公平补偿、公正处事，使大多数村民支持改造，形成良好的改造氛围。（3）理清城中村改造专设机构的职能关系，加强队伍建设。县公共建设管理中心是城中村改造专设机构，法律及法规上都没有明确的行政职能，现有的工作职能只能依附于有关部门发挥作用，涉及集体土地的要依靠土地部门，涉及部分国有土地的要依靠建设部门。建议专设机构的应对口归属，配备专业人员，加强队伍建设，必要时成立集体土地房屋拆迁公司，或者抽调土地、建设、规划、计划、街道等有关部门专职人员合署办公，它对城中村改造成败起着至关重要的作用。

3.统一规划引导，确定改造实施计划。城中村改造专项规划和改造实施总体计划，应是象山县开展城中村改造的首要任务。科学的规划是“龙头”，它能够杜绝新“城中村”的产生，防止城市改造重复建设，能够合理消化土地存量，有效控制房地产年增量。一要遵循城市总体规划和土地利用总体规划，补充城中村改造规划内容，完善总体规划，及时调整土地利用规划，保证安置用地落实。二要区别对待“城中村”、“城边村”、“城郊村”三种不同类型村庄改造的详细规划和实施计划。三要充分考虑县对房地产市场宏观调控政策，以及改造地块土地政策和经济上是否具备可行性，在计划内分片安排，成熟一个改造一个。具体按以下方案进行：（1）规划选址。按照就地、就近安置原则。“城中村”外迁安置的，在城东、城西规划两处安置用地，可通过“城边村”整村拆迁改造统一解决安置用地；“城边村”和公建设施涉及拆迁量大的“城郊村”，要求其进行整村拆迁改造，结合土地征用和村集体留用地进行就地安置，也可在本村或他村进行地级差价补偿调整实行异地安置；“城郊村”原则上在村内空闲地上及村边缘土地上安置，符合条件的小自然村按村庄拆扩并要求合并改造。（2）建设条件。以保证安置区几十年规划不落后，具有中档及以上品位。以提高容积率，集约用地，提高土地效益为原则。规划“城中村”、“城边村”以多层为主，鼓励建设小高层和高层建筑，严控低层一户一宅建筑。城郊村以联体房建设为主，鼓励建造多层复式房。（3）安置面积。对完全失土的“城中村”外迁拆迁户转变集体土地为国有土地性质，由政府统一落实安置区，按国有土地拆迁政策规定实行调产安置或安排经济适用房解决；对有足够宅基地及有大量耕作土地的村庄，制定统一办法和标准落实安置面积，确保村与村之间平衡。可以按村现有的建设用地加上村缺房户及公建用地进行等地调换，确定净土地安置面积，或者按农村宅基地管理办法要求，按村常住总农户数（包括依法可分户的农户）每户250m2或以内安置房建筑面积，以安置建筑面积和容积率关系确定村安置用地面积；政府再对改造集约出来的建设用地，根据土地的实际价值，给予适当资金返还，加以调节。（4）实施计划。改造规划按分步实施、先易后难、先急后缓的原则实施，根据每年房地产需求量多少来控制改造量。为加快改造速度，县房地产开发用地尽量要满足城中村改造需要，保证每年整村改造1至2个村，落实外迁安置200至300户。

4.明确改造模式，规范操作程序。按象山县“政府主导、自主改造、市场动作”的城中村改造模式，灵活确定主体，做到合法程序，按规范操作，简化各个环节。建议按以下规范程序操作：（1）村集体申请。以村民自愿改造为前提，以村支部、村委会支持开展具体工作为基础，规定要有80%以上村民签名同意，并由所在街道审核同意后，向县公共建设管理中心提出申请。（2）县政府确定改造项目。按县城中村改造专项规划和改造实施总体计划要求，由县公共建设管理办公室报县政府，组织有关部门论证，对条件成熟的村庄予以批复，防止一哄而上。（3）各部门各司其职，相互配合。先由规划部门选址，划定红线，确定规划条件（或详细规划），由土地部门确定安置用地面积。由县公建中心及街道组织村基层组织和村民开展具体工作，讨论确定村民安置和拆迁补偿方案及其它配套问题，搞好市场评估。由计划发改局立项及有关部门办理招标所需的手续。由有资质单位制定改造项目招投标标书，由土地管理部门组织，在县招投标中心进行公开招投标，招标内容包含改造代建项目和土地使用权出让等内容，一次性综合处理。（4）拆迁、建设、安置。村经济合作社按程序领取房屋拆迁许可证，委托有资质的评估单位评估，与拆迁户签订拆迁补偿安置协议书，妥善处理好临时过渡，然后实施房屋拆除、地块的改造开发建设、权证登记和安置房分配工作。

5.抓紧完善政策，加快落实改造措施。城中村村改造政策主要是土地政策、旧房拆迁补偿政策和优惠政策。（1）把余留安置用地中的政府收益纳入村庄改造进行市场公开处理，以村经济合作社为拆迁主体，整体报批用地，对余留安置用地按市场评估价补交出让金，作抵价抵押转让给代建单位，允许进入市场。也可以把村庄改造成本及要求纳入政府土地市场公开处理，即村民的回迁安置用地由村经济合作社直接报批用地，余留安置用地纳入土地储备，把村庄改造成本及要求作为余留安置用地公开招、拍、挂的前置条件，直接出让给开发商，政府依据市场地价按规定补交出让金的标准收取出让金，余额全部返还给改造村庄。村民回迁安置房统一按国有划拨用地供地，余留安置用地按出让用地供地。为了稳定社会和房地产市场调控管理，对村民回迁安置房屋在取得合法权证五年内规定不得转让。（2）城中村改造是否合理化主要是旧房拆迁安置补偿政策，象山县主要依据是象政办发[2004]195号《象山县城市建设征用集体所有土地房屋拆迁管理实施细则》和象价[2004]66号《关于城市建设征用集体所有土地房屋拆迁补偿安置有关价格和费用的通知》文件。在试点工作中仍有许多规定有待调整完善，特别是安置办法和旧房补偿标准，应尽快出台更具体、更符合实际、更便于操作的配套政策。（3）城中村改造是否人性化在于改造优惠政策，象山县改造优惠政策优惠幅度仍有余地，可对地段差，公建设施占用多、村庄建设用地不足的整村改造村庄给予适当倾斜，在规定应交费率、建筑容积率上以及调整部分村集体留有用地等办法，再给予优惠配套政策，调动改造积极性。

6.加强与社区结合，综合解决各类配套问题。城中村改造完成旧房拆迁和安置工作后，必须与街道和民政部门联系，解决配套问题，促使农村体制向城市体制的整体转换，传统农村居民向城市居民演变。（1）正确处理好集体经济。在改造过程中对村余留少部分土地进行一次性处理，收储或集体回收委托街道统一土地流转和按约定协议处置；落实村集体留用地，按县集体留用地政策处置和使用；全面进行清产核资，处理不良资产和债权债务，实行集体经济股份制改革。（2）逐步撤村改社区。安置小区建成后，一切都按社区要求配套，处理好村民安置区的物业管理等问题，促使村委会向社区转换。（3）完善社会保障体系。在农村现有的保障机制中，允许选择与城市居民同等保障机制。处置集体经济时，首先解决村民养老、医疗、就业等社会保障问题，确保村民无后顾之忧。

参考文献：

赵红平.关于城中村改造的思考.价值工程，2011（21）

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一、国土资源执法监察工作得到进一步加强

首先，加大了对全县违法违规用地的查处力度，创新土地监管机制，落实共同责任，推行违法案件联合通报制度、联席会议制度、联合查办案制度及案件移送制度。到目前为止，共立案查处宗，结案宗，上缴罚没款达万元。其次，抓好了国土综治工作。稳妥处理和解决群众来信来访问题。今年以来，共受理来信来访件，办结件，其中市级以上批转件共件。我们做到件件有交待，事事有回音，为维护全县社会稳定，促进经济发展发挥了积极的作用。

其次，做好了国家土地卫片执法检查的迎检工作。为了确保这次卫片土地执法检查工作圆满完成，我们按照上级要求成立了领导机构，研究出台了实施方案，认真组织了自查，各项工作扎实推进，高标准地完成了土地卫片执法检查工作任务，对全县18个疑问图斑进行了核查，核查面积共亩。对清理出的违法用地，我们积极主动进行整改和查处，并根据省市的相关要求，全部整改查处完毕。

二、进一步加强了建设用地管理，为县域经济建设搭建发展平台

为确保县域经济持续健康发展，我局按照“扩内需，保增长”的要求，首先，重抓项目用地的申报工作。今年以来，上报省厅批准个批次的项目建设用地，面积亩，到目前为止，共征收土地总面积亩，发放征地补偿费万元。审批农民个人建房户，面积1亩，其中耕地面积亩。

三、加强了地籍管理，扎实开展了第二次土地调查工作

为了加强地籍信息化管理，首先，我们扎实开展了全县第二次土地调查工作。目前，我县平方公里农村内外业调查成果顺利通过了省、部复查。平方公里的城镇土地调查已进入扫尾阶段，目前正在开展城镇数据汇总、专项用地调查等工作。其次，加强了土地登记规范化管理，认真做好了土地使用权登记发证工作。严格审查每宗土地登记申报资料，依据土地登记规定，严格办理每宗土地登记业务。目前，共登记发证346宗，面积亩。其中，国有土地初始登记宗，面积亩;农村宅基地使用权发证宗，面积亩。办理国有土地使用权抵押登记24宗，面积亩，抵押贷款金额达亿元。

四、精心孕育国土资源市场，建立规范和完善的国土资源市场体系

为深化土地制度改革，全县新增建设用地一律纳入土地收购储备中心，通过现金收储、合同收储等多种形式，半年来，共收储土地面积亩。同时，认真执行城市建设用地集中供应制度，土地使用权一律公开交易，充分发挥市场对土地资源配置的基础性作用，半年来，进入中心交易宗，面积亩，实现国土总收益亿元。

五、认真履行矿政管理职责，促进矿业持续健康发展

为促进全县矿业持续健康发展，首先，加强了矿业权管理。设置了个采石矿权进入市场通过公开招拍挂，收取采矿权价款万元。其次，全面开展储量动态管理工作。按照省市相关文件要求,认真开展矿产资源利用现状调查、矿业权实地核查、矿产资源储量核查检测工作。第三，切实做好地质灾害防治工作,保障人民群众生命财产安全。建立了县、乡、村三级地质灾害联络员体系,完善了地质灾害群测群防、监测预报预警制度。报县委印发了《县地质灾害防灾预案》,建立和完善了突发性地质灾害应急机制，并认真开展地质灾害隐患排查工作。深入到全县个乡镇开展地质灾害排查工作，共排查出地质灾害隐患点处，发放防灾明白卡余份。

六、标本兼治，树立国土资源行业新风

为全面贯彻落实科学发展观，深入贯彻落实党的十七大精神，大力提升服务质量，我们以开展“创业服务年活动”为契机，进一步规范行政行为，通过缩短审批时间、简化审批程序，强化监督检查，同时，深入开展了“创先争优活动”，并建立了党风廉政建设和反腐败工作工作机制，切实解决国土资源管理机关在服务和保障地方经济发展方面存在的突出问题，树立了国土资源系统行业新风。

总结2010年上半年的工作，我县的国土资源工作是循序渐进的，但也存在一些不足之处。主要是系统干部队伍素质还有待提高，违法违规用地还程度不同地存在，耕地保护与建设用地的矛盾仍然比较突出等。下半年，我们计划抓好以下几方面的工作：

1、继续抓好国土资源法律法规的宣传工作，提高全民依法合理利用资源的法律意识，为进一步推进依法行政打下坚实的基础。

2、进一步巩固国土资源市场秩序治理整顿成果，严肃查处各类国土资源违法案件。

3、继续深化国土资源有偿使用制度改革，培育和规范市场，充分显化资源资产效益，积极推进国土资源市场建设。

4、进一步加强系统队伍的学习和培训，努力促进队伍整体素质的提高。

5、加强城镇土地经营管理，进一步完善和规范国土资源有形市场。