家政服务制度十篇

家政服务制度篇1

关键词：国家赔偿；抽象行政行为；行政指导行为

国家赔偿的范围是国家赔偿法的核心，国家赔偿法自实施以来，对于保障公民、法人和其他组织的合法权益，对于促进国家机关依法行政、依法司法均起到了巨大的推动作用。但国家赔偿法在实施过程中，也反映出一定的局限性，其中赔偿范围的相对狭窄已经成为影响国家赔偿功能的发挥、国家赔偿法目的实现的障碍。而十几年理论研究的不断深入、法制建设和社会经济的快速发展，为扩大国家赔偿范围提供了充分的理论基础、法律基础和经济基础。因此，及时修改国家赔偿法，扩大国家赔偿范围，对公民、组织合法权益给予更加周全的保护不仅具有必要性，而且更具有可行性。同时，这也是构建服务型政府的应有之意。

思考之一：抽象行政行为的国家赔偿

抽象行政行为是指行政主体在行使职权过程中，以一般管理事项为对象，制定和具有普遍效力的行为规范的行政行为。根据我国法制现状和发展的需要将抽象行政行为纳入赔偿范围，既是抽象行政行为本身性质所决定的，也是改变抽象行政行为违法现状，贯彻依法行政原则、健全我国法制建设以及构建服务型政府的需要。

首先，鉴于我国存在大量抽象行政行为违法的事实，将抽象行政行为纳入赔偿范围，不仅有利于运用国家赔偿独特的责任追究机制，促进行政机关依法行政，还将起到促进我国法律责任体系完善的作用。

其次，从理论的角度讲，抽象行政行为违法，造成公民、法人和其他组织合法权益损害的，可以通过个案受理解决。也可以通过直接否定抽象行政行为，统一处理所有受害人的赔偿问题。不论通过哪种方式处理，最终国家都要承担这部分赔偿责任。允许对抽象行政行为违法造成公民、法人或其他组织的合法权益损害直接进入国家赔偿程序，非但不会增加国家的财政负担，相反，还会起到经济、效率、公平的作用。

《国家赔偿法》制定时，对抽象行政行为由于没有切实有效的途径和方式审查其合法性，在实践中它们一般被废止而不被撤销，当时将其列入赔偿范围意义不大。但1999年《行政复议法》出台之后，复议申请人在对具体行政行为申请复议时，可以一并向行政复议机关提出对作为该具体行政行为依据的国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定以及乡、镇人民政府的规定的审查申请，从而为审查上述规范性文件的合法性提供了途径。此外，我国立法对行政法规、规章的审查和监督也都做了相应规定，因此在上述规范性文件因违法被撤销或改变后，应当赋予因其遭受损害的人有取得赔偿的权利。抽象行政行为无疑属于行使行政职权的行为，在其违法造成公民、组织合法权益的损害时，符合行政赔偿范围的标准，理应纳入行政赔偿范围。

思考之二：行政指导行为的国家赔偿

行政指导是行政机关在其职责范围内为实现一定行政目的而采取的符合法律精神、原则、规则或政策的指导、劝告、建议等不具有国家强制力的行为。国外对行政指导行为的态度近些年来在发生变化，从国外已形成的有关判例来看，近二三十年来已出现了根据某些法定事由或联系因素（主要是有不正当考虑、产生了利益受损的后果等等），而扩大追究行政指导行为的法律责任的倾向，其理论依据是特别牺牲说、公平负担说、结果责任说、危险责任说等等。

关于行政指导能否纳入赔偿范围，国内学者由于对该行为是否属于“公权力的行使”这一点持有不同看法，因此人们意见不太一致。现已形成的主流意见认为：判断国家赔偿是否适用于行政指导，应从每个具体案例中行政指导措施的形成、内容、作用和形式的实际状况来判断。

由于行政机关掌握着许多批准性或者制裁性的强制权力以及许多垄断性的资源分配权，相对人为避免因不服从行政指导而损害与行政机关的关系招致报复或在资源分配中失去机会，心中可能不情愿，但仍然接受行政指导。因此，行政指导虽不具有法定强制力，但却不能否定它常常基于其自身的权力背景而具有事实上的强制性。现实中，行政机关利用其能动性、灵活性、隐秘性等特征，滥用、误用行政指导时有发生，常常会造成行政相对人合法权益的损害。因此从法律控制角度而言，应建立行政指导的法律责任和救济制度，以保护相对人的合法权益，这是现代法治主义关于规制公共权力和保障公民权利的双重要求。

赔偿是最实在、最本质、最直接的救济形式之一，完整的行政指导救济制度当然应包括行政赔偿。但在这方面我国的法律基本上处于空白。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》将不具有强制力的行政指导行为排除出了法院的受案范围，但该解释的规定客观上给对具有事实上强制力的行政指导行为进行司法审查提供了法律空间。

就赔偿而言，从行为标准考察，行政指导是一种行使职权的行为，其存在违法侵权的可能，会给指导对象造成以财产权为主的合法权益的损害，因此行政指导应当属于可赔偿范围。那种认为行政指导对相对人来说有选择的自由，在相对人自愿接受行政指导的情况下造成的损失不予赔偿的观点未免过于苛求相对人。一方面行政指导虽不具有强制性，但由于其具有的权力背景，相对人基本上都会接受指导；另一方面对于相对人来说很难判断行政指导是否合法或正当，如果仅因为相对人是自愿接受指导就免除行政机关行政指导的责任，是有违法治原则的要求的。

参考文献：

1、关保英.行政法时代精神研究[M].中国政法大学出版社,2008.

2、章剑生.现代行政法基本理论[M].法律出版社,2008.

家政服务制度篇2

行政权力能否合法、适当、有效地运行，直接关系着政府职能的发挥，对于建设法治政府具有重要意义，理应受到宪法的调整。宪法不仅确认行政权力存在的正当性和价值取向，而且提供行政权力运行的基本原则和基本规则。我国宪法第二十七条第二款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”这从根本上确立了我国服务行政模式的基本理念和价值诉求。2004年3月国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》提出：经过十年左右坚持不懈地努力，基本实现建设法治政府的目标。为此，要求各级政府和行政机关要转变政府职能，深化行政管理体制改革，强化公共服务职能和公共服务意识，简化公共服务程序，降低公共服务成本，提高办事效率，提供优质服务，方便行政相对人，逐步建立统一、公开、公平、公正的现代公共服务体制。[①]随着我国市场经济和民主政治的发展，进一步转变政府职能，树立服务行政的理念，建构服务行政法的法制体系，已经成为我国依法治国、依法行政进程中一个重要的现实课题。

二、政府职能的发展与服务行政模式的出现

政府职能是政府在一定历史时期内根据社会环境的需求而履行的职责和功能，它反映政府的实质与政府活动的方向。政府职能是一个历史的范畴，随着社会的发展变化，在性质、内容、手段、价值取向等方面都会发生相应变化。

在早期自由资本主义时期，资产阶级从巩固政权的目的出发，强调个性自由。wWw.133229.CoM对国家权力的恐惧是自由主义最为显著的特征之一。为防止国家权力过分扩张造成对个人权利的侵害，自由主义对国家职能进行了严格限定，主要有国防、社会治安、税收等，另外还包括某些最低限度的公共机关和公共设施的维护（这被戏称为只需要三个官-军官、警官、税务官-的国家）。自由主义认为，应该将国家职能局限于维护个人自由所必不可少的尽可能小的范围内，强调“管得最少的政府就是最好的政府”，政府仅仅扮演“守夜人”的角色。直到第一次世界大战结束前的自由主义法治时期，这种传统行政模式都是公共行政的主要类型。所以有人对此形容道：“直到1914年8月，除了邮局和警察以外，一名具有守法意识的英国人可以度过他的一生却几乎没有意识到政府的存在。”[②]在这种古典自由主义的理念下，所谓行政主要指“公共权力”的行使，体现为国家为了保障公共秩序而对个人自由所加的限制，国家的任务是保证公民社会的自由发展所需要的社会秩序的维护。因此这一时期的国家行政模式也被称为“秩序行政”、“管制行政”，单方性、命令性和强制性是其主要特征。

19世纪末、20世纪初，西方资本主义国家的社会经济状况发生了巨大变化，由自由竞争资本主义发展到垄断资本主义时期，创造了巨大的社会财富。但也出现了严重的社会问题，如贫富悬殊、两极分化等，一部分人连生存都遇到极大困难。一些国家的宪法逐步引进并确立了“社会国家”（也称为“福利国家”）的理念，强调“使每一个人都过上人一样的生活”。在立法和制度层面上，主要表现为对社会经济强者的经济自由权的积极限制和对社会经济弱者的“社会权”的保障。如《魏玛宪法》第151条第1款就规定：“经济生活的秩序，以确保每个人过着真正人的生活为目的，必须适用正义的原则。每个人经济上的自由在此界限内受到保障。”

与这种社会国家的理念相适应，人们对行政和行政运行模式的认识也在发生变化。法国著名学者狄骥就认为：“这种公共权力绝不能因为它的起源而被认为合法，而只能因为它依照法律规则所作的服务而被认为合法。”[③]学者的论述中开始出现“服务行政”理念雏形。但正式提出“服务行政”概念与理论的是厄斯特。福斯多夫（ernst forsthoff）。福斯多夫于1938年发表《当成是服务主体的行政》一文，明确提出了“服务行政”概念，认为生存照顾乃是现代行政的任务。[④]自此，服务行政的理念被越来越多的国家认同，其内涵也获得极大的丰富。于是20世纪80年代以来，西方各国掀起一股行政改革浪潮，形成了一场持续至今的新公共管理运动，其重要价值导向之一是实现由‘以政府为中心’的重管制模式向‘以满足人民的需求为中心’的公共服务模式转变。有专家对其意义作出高度评价认为：“服务行政是人类行政模式的一种人性回归，是一种真正意义上的公共行政。”[⑤]

历史上这种由“秩序行政”向“服务行政”模式的转变不是偶然的，除了社会、经济发展变化的原因之外，从行政自身的因素考察，最根本的原因是因为行政民主化的支撑。在传统的行政管理过程中，行政相对人只是作为单纯的行政管理对象，扮演非常被动的角色，没有积极参与管理过程的任何权利和权力可言，没有（似乎也无需）体现民主权利和权力制约的行政管理制度安排和法律制度选择。随着20世纪下半叶在世界范围内出现的新一波民主潮流及其对各领域的影响，现代行政管理和行政法制实践中越来越多地增加了民主因素，特别是直接民主因素，公民参与行政成为新的制度价值追求和民主判断标准。公民不仅成为行政管理的客体（对象），在很大程度上也成为行政管理的主体，即可以通过行政民主的方式在行政机关做出行政行为的过程中使公民的意志得到更充分的体现，可以得到行政机关更优质的服务，甚至可以主动要求行政机关提供某种服务。这与管制行政时期公民仅仅作为完全被动的管理对象，已不可同日而语。从这个角度而言，服务行政的实质就是民主行政。

这种世界范围内行政权力运行模式的转变，对我国行政管理实务与理论也发生了深刻影响，我国行政体制改革不可避免地卷入这一潮流之中。我国在传统计划经济体制之下，由于国家特别是行政机关对可支配资源的垄断性占有，行政运行模式是一种典型的管制行政。行政权力的触角伸向了社会生活的每一个角落，政府职能的发挥出现了严重的异化。在实行社会主义市场经济以后，政府逐渐从管不了也管不好的领域退了出来，行政管理更多地强调社会公众的意志，政府行为更有效地回应公民的需求和利益，并对社会公众负责，逐步形成“服务行政”的管理模式。通过经济、政治、行政体制改革，强调社会调节机能的发挥，将一部分政府职能转移给行业协会和社会中介组织去行使，力图改变原来政府机关既做裁判员又做运动员的混乱局面，行政权力的运行立足于为经济与社会发展提供良好的环境和服务上。

笔者认为，在现代市场经济条件下，行政权力运行应符合适度、柔软、弹性、协调的要求。所谓“适度”，要求政府在发挥职能过程中既不越位也不缺位，不侵入社会自主调整的领域，同时要完成本身的应有职能，提供优质高效的服务；所谓“柔软”，要求尽可能多采用一些非强制性的行政管理方式，如行政指导、行政合同等，充分发挥行政机关的引导作用，调动行政相对人的积极性；所谓“弹性”，要求行政机关在行政管理过程中要充分发挥灵活性和积极性，快速适应不断变化的社会关系，在法律允许的范围内尽可能创造更好的社会环境，为行政相对人提供更好的服务；所谓“协调”，要求行政机关在行政管理过程中尽可能征求和听取行政相对人的意见，让行政相对人尽可能参与到行政管理过程中来，并促使行政相对人主动配合行政机关的行为，提高行政效率。一句话，这就促使正义不仅成为正义，而且成为一种看得见的正义。

三、服务行政法的价值定位与制度框架

现代市场经济社会是法治社会，引导人们行为模式的规范是国家制定的各项法律、法规。根据法律保留的原则，对经济、政治、文化、社会的行政管理需要法律的保障和调整。根据哲学的一般原理，法属于上层建筑的范畴，它必然且必须反映客观存在的经济基础。与历史上的“秩序行政”向“服务行政”的变迁相对应，行政法也开始了转型发展。

传统的行政法，以行政机关的权力为本位，以秩序行政为中心来构建，其核心内容围绕着行政行为展开，所关注的是国家强制力的直接应用，所强调的是行政机关对公民的管理和公民对行政权力的服从。这样的行政法被称之为管制行政法（或称管理行政法）。

服务行政成为公共行政的重要内容，不可避免地引起行政法内容的重大变化：一是行政法的价值取向更加强调行政的公共服务职能，弱化行政权力的管制职能，提倡行政管理方式方法的创新，日益广泛地采用一些非强制性的行政管理行为方式；二是由原来的权力本位转变权力与权利平衡基础上的权利本位，强调以人为本、尊重人权，重视对公民权利的保护和对国家权力的控制，呈现出行政管理和行政法制的民主化发展趋势。从这个意义上说，服务行政法也就是民主行政法，行政民主是服务行政法的核心价值所在。

公民权利是国家权力的本源。根据现代国家的宪政理念，国家的一切权力皆来自于人民的授予，人民授予的权力应该服从于、服务于人民权利；但在具体的行政法律关系中，公民以个体的形式面对强大的行政权力，处于弱势地位，首先必须通过法律的规定对行政权力进行控制，从而有效保护公民权利，因此“行政法就是对行政权力进行控制的法”，这是西方控权论的主要观点。然而，服务行政法不仅仅是控权法，它更强调人的本位，注重公民在行政管理过程中的民主参与。从国外行政法律制度的历史发展轨迹来看，在行政民主理念的引导下，直接体现现代参与民主精神的行政法律制度不断出现，如：立法参与，执法参与，审议会，陈述申辩，听证，民意测验……不难看到，这一系列民主化跃迁中，有相当一部分是行政程序和权利救济程序方面的制度创新。[⑥]这也是走向法治政府的必由之路和重要举措。

服务行政法的价值理念与我国宪法确立的人民政府执政为民、全心全意为人民服务的宗旨是完全一致的。特别是通过2004修宪使得“人权入宪”以后[⑦]，我国行政法的立法、执法、司法和救济过程将会更加重视行政民主的价值追求和制度创新，更加注重公民的民主参与和对公民权利的保护。而行政法的这种民主化进程也是服务行政法逐步确立、逐步取代管制行政法的过程。因此，“行政法的民主化进程” 也可转述为“行政法的专制主义缓和与退缩进程”。

近些年来我国行政法民主化发展的制度表现丰富多彩，可以视为行政民主性逐步增强的成果，例如：被授权组织、受委托组织、特邀监察员等主体制度的发展；行政契约、行政指导等行为制度的发展；告知、听证、证据、公民参与等程序制度的发展；代表评议、行政申诉[⑧]、行政复议、行政诉讼、国家赔偿等监督与救济制度的发展。这些制度或者直接赋予和保护公民的民主权利与其他合法权利，或者通过制约行政权力从而保护公民的民主权利与其他合法权利。这些行政法民主化进程的成果均为服务行政法提供了具体的制度支撑。显然，以行政民主化为基础的服务行政法，完全契合了加强人权保障的历史潮流和现实需要，最大程度地实现了行政机关和行政相对人的协调和统一，可谓“行政法的未来是强烈的服务化的未来”。[⑨]

服务行政法的制度架构也是建立在行政民主化的基础之上的，“行政民主”和“民主行政”是服务行政法律制度建构的最基本的价值内核，公民在行政过程中的广泛民主参与是服务行政法律制度建构的主线。从宏观的层面上来讲，服务行政法的制度架构主要包括如下要素：民主化基础上的行政立法制度；民主化基础上的行政执法制度；民主化基础上的行政司法制度；民主化基础上的监督救济制度。目前在这四个方面，我国行政法已出现并正在发生着一系列制度创新，逐步深入地体现了服务行政法的理念。例如在行政立法中的听证、广泛听取意见制度；行政执法中的听证制度、申辩制度等，行政管理过程中还出现了许多作为替代、补充和高效手段的其他柔软灵活的行政方式，如行政指导、行政契约、非拘束性行政计划等非权力强制性的行政管理方式和手段；行政司法中简化程序、减免制度等许多方便和服务于公民的措施；监督救济中的申告处理、复议申请和公开接受公民监督的举措等等。

四、服务行政法的现实课题与发展趋势

（一）我国服务行政法的发展面临的现实课题

虽然我国行政法初步确立了服务行政法的理念，在制度建设上也有所体现，初步建立起以民主行政为核心的法律制度。但是，法律制度的建构和实施乃是一个综合而复杂的过程，要使服务行政的理念在调整社会关系的过程中得以充分落实，需要法律制度、法律环境、法律文化等各方面协调配合、共同作用。如果仅有制度的规定，而没有其他方面的共同的作用，则“徒法不足以自行”，只能算是“形式意义上”的服务行政法，我国要真正实现“实质意义上”的服务行政法，尚需经历一个漫长的过程。这也是经过发挥主观能动性可以加快步伐的行政民主化和法治化进程，是我国依法治国、依法行政的奋斗目标。具体而言，摆在我们面前亟需认真研究解决的重要课题是：

1.行政主体和行政公务人员必须切实树立服务行政理念。行政法制确立后，大量的规范和制度是通过行政主体和行政公务人员去具体实现的，因此行政主体和行政公务人员是否具有服务行政理念尤显重要。行政公务人员应当树立服务意识、改进管理方式，顺应由管理行政、秩序行政、指令行政转向服务行政、发展行政、指导行政这一时代潮流，积极向行政相对人提供信息、政策、专业技术等方面的指导帮助以及各种公共服务。行政管理和行政法制诸环节已经出现的越来越多的行政民主的要求和规范，例如行政立法过程中的座谈会、论证会，行政执法过程中的听证会和当事人陈述事实、申辩理由，行政相对人评议行政机关与行政首长，采取具有协商性和可选择性的行政合同、行政指导等柔软灵活的方式实施行政管理等等，行政公务人员对此应当充分了解并积极推行。

2.通过加强立法和行政立法来推进服务行政法律制度创新。社会关系处于不断发展变化的过程之中，法律制度必须回应、适应这一变化，否则就会落后于现实。当下我国行政法律制度中虽然有了一些体现服务行政的具体制度，但仍然有一些不符合现实需要的具体制度和做法未得到及时清理和调整，甚至有些在传统计划经济体制下创设的具有行政专制倾向的具体做法还存在于行政实务之中。及时废止滞后的法律规范，推动服务行政立法，是全面推进依法行政的客观要求。

3.进一步完善和切实遵守服务行政的具体制度。我国已经初步建立了一些服务行政的制度，但还不够完备，例如行政公开制度只是在部分法律法规中有所规定，行政公开的范围、方式等还没有在法律层面进行集中整合的系统规定；有些已经建立的制度还需要进一步完善，例如修改完善行政诉讼制度的呼声已经引起了学界和立法机关的高度重视。已经建立的制度要切实得到遵守，还需要完善违反制度规定的监督和责任机制，督促行政主体和行政公务人员必须依法办事。

4.营造服务行政的良好社会环境。行政主体的行政管理活动不是孤立的行为，必须接受来自各方面的监督制约，特别是各类民主监督制度。各级党委和人大对于行政机关的服务行政行为要给予理解和支持，对于违法行政行为要通过适当的方式督促纠正。公民对于行政机关的服务行政行为应予配合，在服务者和被服务者的互动过程中消除信息不对称带来的矛盾，通过相互协商和理解达成行政两造的一致。

5.重定政府角色，调整政企关系，实现政企分开。服务行政法的发展也对政府职能的调整提出了新的要求。政府既要成为管理者又要成为服务者，政府在这双重角色中要恰当定位，实现政府职能的科学调整转变。这就难免涉及到与旧体制、旧机制的冲突，而此类冲突的解决只能通过深化改革来实现。要进一步深化经济体制改革和政治体制改革，真正实现“政企分开”的目标，使政府成为行政法治意义上的管理者和服务者，为经济和社会的发展创造良好的秩序和环境。为此，《全面推进依法行政实施纲要》强调提出：要实现“政企分开、政事分开，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位”； “要进一步转变经济调节和市场监管的方式，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，完善政府的社会管理和公共服务职能。”要进一步加强政治文明建设，加快思想文化变革，使行政主体和行政公务人员牢固树立为人民服务的观念，公民、法人和其他组织树立自觉配合服务、依法维护自身合法权益的意识。

（二）我国服务行政法的发展趋势展望

从行政法律制度建设的角度看，21世纪前中期我国行政法在增强民主性和服务性方面会发生一系列深刻持久的变化：（1）基础理论方面：行政民主论有可能成为21世纪我国行政法学的基础理论之一而发挥应有的指导作用；（2）主体论方面：表现为多元化、分散化、社会化，例如行政审议会的建立和发展，非政府组织的发展和完善，第三者角色和行为效力的发展；（3）行为论方面：表现为行为方式的多样化、柔软化、简便化、参与化、规范化和高效化，例如行政指导行为、行政合同行为的积极运用和规范化；（4）监督救济论方面：表现为多元化、多样化、系统化、民主化和便民化，例如规范化的行政怨情处理制度，建立人大监督专员制度和抽象行为司法审查制度，更加便民的行政赔偿制度和行政补偿制度，等等。

参考文献：

[①] 参见该文件第3条、第5条、第6条的规定。

[②] a.j.p.taylor，english history，1914－1945，1. 转见[英]威廉。韦德 著，徐炳 等译：《行政法》，中国大百科全书出版社，1997年第1版，第3页。

[③] [法]狄骥 著，钱克新 译：《宪法论》，商务印书馆出版，1962年版。转引自陈俊著：《中关村科技园区立法之“服务行政”要论》，载《政法论坛（中国政法大学学报）》2001年第2期。

[④] 参见陈新民 著：《公法学札记》，中国政法大学出版社2001年第1版，第48页。

[⑤] 沈荣华 著：《论服务行政的法治架构》，载《中国行政管理》2004年第1期。

[⑥] 例如2004年7月1日起施行的《行政许可法》，就通过许多行政程序和权利救济制度设计强调了服务、便民、参与、救济与效能的统一，这也是现代行政法对服务行政模式发展的回应。

[⑦] 我们现在所说的“人权入宪”，是特指2004年3月十届全国人大第二次会议通过宪法修正案，首次把“国家尊重和保障人权”以及相应的重要原则（例如为了公共利益征收征用土地和私有财产应给予补偿的原则）载入宪法，进一步体现了在宪法层次为人权和公民基本权利的保护提供更全面、更明确、更有力的制定法依据这一重要修宪目标，这对于我国人权法制和行政法制的发展具有重大而深远的意义。

家政服务制度篇3

关键词：社区居家养老；法律问题；对策

在当前老龄化社会背景下，社区居家养老模式越来越受到社会各界的广泛关注，在其发展已取得了一定成效的同时，也面临着来自各方面的掣肘，尤其是法律层面的诸多问题，已经成为了制约其发展的主要瓶颈，亟待解决。

一、社区居家养老服务法律规制的基本理论

（一）社区居家养老服务的内涵与优势

据有关资料统计，我国在1999年已跨入了人口老龄化国家行列。我国人口老龄化具有人口基数大、增加速度快、高龄化趋势明显、困难老人数量多、与家庭小型化相伴随、先于工业化等基本特征，严重影响到经济社会发展的同时，对养老服务体系也造成了极大冲击，社区居家养老作为一种新兴的养老模式异军突起，其服务模式一方面能够减轻传统家庭养老的人力负担，又能解决养老机构数量不足，门槛较高，老人身处其中感觉亲情日渐淡漠的问题，获得了很多老年人及其家人的青睐。本文认为，社区居家养老服务包括两个层次的内涵，第一层次是老年人不需要离开家庭，而是在自己熟悉的环境中，延续原有的社会网络，享受养老服务；第二层次是政府积极主导，以居家为基础，以社区为依托，整合互联网+在内的各种资源，由政府提供基本公共服务，各类企业、社会组织和养老服务队伍提供专业化和公益性服务，满足老年人社会化服务需求的养老服务模式，其服务内容应包括日间护理、家务服务、医疗保健、应急救援、文体休闲等综合性服务。目前，我国各地正努力探索社区居家养老模式，已经积累了一些经验。在北京、上海、青岛、宁波、武汉等全国大部分大中城市已初步形成了服务形式方便多样化，服务内容丰富多元化的社区养老服务格局。据民政部2015年社会服务发展统计公报记载，截至2015年，我国的社区养老服务机构和设施2.6万个，比上年增长36.8%，互助型的养老设施6.2万个，比上年增长55%，社区服务志愿者组织15．8万个，社区服务志愿人员900多万名，民办社会福利机构1600余家。①2016年10月，第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查情况，根据数据显示，老龄产业市场不断升温。一是老年人照护服务需求持续上升。2015年，我国城乡老年人自报需要照护服务的比例为15.3%，比2000年的6.6%上升近9个百分点。二是社区为老服务中上门看病需求居于首位。2015年，城乡老年人的居家养老服务需求项目排在前三位的分别是上门看病、上门做家务和康复护理②。这些调查和统计充分说明了社区居家养老服务的出现，既能应对当前人口老龄化发展的客观需求，又能缓解传统家庭养老的压力，提高老年人生活质量，维系社会稳定，发展前景非常可观。

（二）社区居家养老服务法律规制的理论基础

社区居家养老其根本的目标在于通过良性的政策引导和法律保障为有需求的老年人提供服务，在法理层面其归属于社会分配法律关系，其追求的价值目标在于建立与运行实质公平价值，有效分配养老资源，促进社会养老资源成果的公平分享，其最主要的理论基础包括福利经济理论、社会保障理论与需求层次理论。首先，福利经济理论追求的重要的社会目标就是为了实现最高的社会经济效率、公平的收入分配，实现社会整体利益价值，这是社区居家养老服务在法理层面构建其制度体系的本位思想。每个社会成员都期待幸福和安定的晚景生活，老年人的利益实现程度对社会整体利益的实现有重大影响，不局限于个体单一受益，实现利益的普遍化才是根本，整体利益不是个体利益的机械叠加，而是个体利益相互博弈的结果，只有尽量逼近绝大多数人的利益最大化的“帕累托最优”并在不能实现最优的情况下尽量促进最小受惠者利益，才是实现了个体利益向社会整体利益的初步进化。在我国社区居家养老发展的现阶段，政府和社区作为居家养老服务中的必然主体和主导，以社会整体利益为本位，才能理性提供政策支持，资金投入，引导社会力量积极参与，建设完善的社区居家养老制度，实现最优的经济效益与资源分配效应。其次，社会保障理论体现了国家对于社会经济生活的干预，是社区居家养老制度体系设计的关键。在开展社区居家养老服务的实践中，政府应维持与促进市场自治与国家干预间的平衡，促进社区居家养老产业的供需平衡，建立民间资本与社会力量参与社区居家养老的市场运行与政府干预间的良好互动机制，促进资源的优化配置。最后，需求层次理论是社区居家养老服务发展的基石。依照需求层次理论，作为一种开放型、多元结构的服务模式，社区居家养老可以满足老年人对于家庭和社区的双重依赖，满足老年人在生理、安全、社交、尊重和自我实现等五个不同层面的需求。

二、我国社区居家养老服务法律规制现状及问题

（一）社区居家养老服务的法律制度现状

新修订后的《中华人民共和国老年人权益保障法》规定“国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。地方各级人民政府和有关部门应当采取措施，发展城乡社区养老服务，鼓励、扶持专业服务机构及其他组织和个人，为居家的老年人提供生活照料、紧急救援、医疗护理、精神慰藉、心理咨询等多种形式的服务。地方各级人民政府和有关部门、基层群众性自治组织，应当发展社区服务，将养老服务设施纳入社区配套建设规划，逐步建立适应老年人需要的生活服务、文化体育活动、疾病护理与康复等服务设施和网点。”该法包括了“社会保障”、“积极养老”、“法律援助”等主要内容，是我国社会在当前大力发展社区居家养老服务和相关体系建设的基本法律依据。近2年来，我国众多省市都先后了居家养老服务的地方性法规，继北京市于2015年1月正式颁布《北京市居家养老服务条例》以来，江苏、河北、乌鲁木齐、合肥、苏州等省市相继于2016年制定了地方性的居家养老服务条例，上述《条例》基本都明确了各级政府和相关部门的职责，充分体现乡镇街道、社区在居家养老服务工作中的重要作用，突出社区的基础性和支撑性特点，规范了为老年人提供优质服务的内容。还有在部分省市，如上海市、湖南的郴州市，天津市，已经由民政部门等相关机构先后制定了地区性的居家养老服务规范。此外，在社区居家养老服务改革试点方面，民政部和财政部两部委于2016年7月19日联合下发了《关于中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点工作的通知》，根据通知的要求，全国部分地级市（含直辖市的区）将逐步推开社区居家养老服务改革试点。

（二）我国社区居家养老服务面临的主要法律问题

如前所述，我国的社区居家养老服务体系起步较晚，处于初级阶段，法律制度还不完善，面临的主要法律问题有：1.从立法角度，当前社区居家养老服务的法律体系不够完善我国社区居家养老服务法律制度的不完善体现在立法较为滞后，数量不足，尚未形成由中央到地方相互衔接的法律体系，且现有的法律法规内容不健全，缺乏统筹兼顾，各项配套制度也不完善，很多没有落到实处。从规范的层级而言，目前，在国家法律③一级，我国尚未存在针对社区居家养老服务的专门立法。新修订的《老年人权益保障法》在社会服务、社会优待、法律责任中对于社区居家养老有新增一定的内容，但不够具体，较为笼统，法律责任也不清晰，如其中第82条规定，“对养老机构负有管理和监督职责的部门及其工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”。并没有明确规定给予何种处分，可操作性较差。在地方层面，各地区针对社区居家养老的地方性规范或条例起步较晚，为数较少。有的刚刚颁布，尚未实施，有的条文过于原则性，细化程度不高，缺乏制裁规定，对于社区居家养老服务中各方的权利、责任、利益界定不清晰，法律风险较高，能否落到实处还有待检验。正是基于上述原因，有些地方的社区对开展日托服务顾虑重重。在有关部门层面，曾经制定的一系列社区养老服务的政策方案等如今有些已经搁浅乃至出现荒废，如2001年6月，民政部在制定了名为“社区老年福利服务星光计划”的工作方案后，在全国启动了这一计划，而如今这项历时3年耗资134个亿的资金建成的老年活动室，如今大部分已经难觅踪影，很多甚至已经“面目全非”④。此外，与社区居家养老相应的配套制度和服务支撑体系还不完善。比如非营利性组织在提供公益性和专业性服务中占有较大比重，但是由其法律地位至今没有得到明确认可，扶持其发展的相关政策不够完善。此外，国家现在鼓励社会力量、民间资本兴办养老设施，发展社区居家养老，但其政策环境还有待进一步优化。最后，当前依托“互联网+”，以智能化手段为支撑，创新养老服务手段，搭建起养老信息服务网络平台已经是社区居家养老发展的新趋势，而相关规范标准尚不明确，无法有效保障老年人合法权益。2.从执法角度，政府引导支持力度不够，很多政策措施落实不到位徒法难以自行，有了好的立法，如何突破现实中的执法难关，将法律政策落到实处，是社区居家养老服务领域内的一大难题。当前主要存在如下一些问题：第一，政府的引导和支持力度还不够，运营经费难以得到保障。将居家养老服务事业经费列入财政预算，保障居家养老服务经费，已经是现行立法中居家养老经费保障的一般模式，传统的经费补助模式侧重于补助居家养老服务设施建设而忽略了补助运营服务，造成部分社区居家养老设施建成后面临后续资金运营匮乏难以为继的尴尬局面，严重挫伤基层积极性，也使养老服务无法真正落到实处。第二，针对社区居家养老服务的评估和监督机制不完善。2013年7月30日，民政部印发了《关于推进养老服务评估工作的指导意见》，目的在于推动建立统一规范的养老服务评估制度，目前有些地区正在展开试点，制度化的评估和监督机制还不够健全，处在逐步的完善中。不少地区对老年人的养老服务需求、养老服务的内容、工作体系建设、服务人员的业务水平、服务设施的质量、满意度都还缺乏有效的评估与监督机制，管理的混乱和监督评估体制的缺失已经对居家养老服务的进一步规模化发展造成很大影响，亟待完善。第三，多元化和多渠道投入机制还不完善，对社会力量、民间资本参与的支持力度不够。不少居家养老的地方性立法中鼓励社会力量、民间资本加入居家养老服务网络平台，建立养老服务专业团队，开展“智能化养老”，为居家老年人提供个性化、专业化、智能化的养老服务。但是目前，我国社区居家养老的服务设施建立，机构组建还基本处在政府推动主导的阶段，多渠道投入机制还不完善，针对社会力量、民间资本、非营利性组织参与社区居家养老的扶持力度还不够。3.从司法角度，当前居家养老纠纷中老年人的权益难以得到妥善保障在社区居家养老服务中，首先服务机构和老年人之间是一种特定的消费者和服务者的关系，服务组织应当与服务购买人、接受服务的老年人或其人订立养老服务合同。但是由于当前养老服务合同尚缺乏统一规范，居家养老护工的职业标准和规范管理问题依然处于探索之中，再加之老年人自身属于弱势群体，普遍缺乏法律知识，经济能力也有限，一旦发生意外伤害事故或者遭遇暴力护工事件，面临着举证难、诉讼维权难等一系列难题，如何最大限度维护老年人合法权益是一个值得思考的问题。

三、解决社区居家养老服务发展法律问题的建议

法律是社会关系的调节器，社区养老服务要取得长远发展，必须重视其中存在的法律问题，营造良好的法律环境，坚持福利性、社会保障性的指导原则，紧密结合我国老龄化的实际需求，完善相关法律法规及政策，建立政府主导、民间资本参与、社会力量补充的多层次、广互动的社区居家养老服务体系。

（一）完善立法及相关配套制度

从国家层面，应做好顶层设计，避免制度碎片化，在完善现有法律法规的基础上，制定一部专门的法律就社区居家养老的地位，政府、家庭、社会的责任，服务的内容、方式和标准，资金来源、设施建设、专业人员培训等做出规定；从地方层面，社区居家养老服务存在一定的区域性、地方化色彩，各地区应结合本地实际，加快制定社区居家养老服务的地方性立法和规章。在地方性立法中应注意建立社区养老机构的准入标准，规范社区居家养老服务合同，细分社区居家养老服务中各方的权利、责任、利益，明确监管制度。在有关部门层面，应整合政策，协调联动，改变目前有些部门在社区层面各成体系，缺乏整合，造成政策碎片化、资源和资金使用分散的情况，避免“星光计划”类似的事件再次发生。在配套制度建设方面，应做好如下工作：第一，制定扶持非营利组织发展的相关法律制度，如改登记制为备案制，取消挂靠制，保持独立性，加强监督和引导非营利组织的结构转型，完善非营利性组织参与社区养老服务的激励机制。第二，加大扶持力度，改善社会力量、民间资本投资社区居家养老服务业的政策环境，保障用地需求，落实税收、财政、信贷、土地、规划等方面的优惠政策，鼓励和引导民间资本兴办养老服务机构。第三，各地民政部门应就“智能居家养老服务”出台标准，明确提供服务的企业和机构的准入门槛、服务标准和收费标准，采取多地区联合的方式，破解跨区域老年福利和养老服务方面的身份和户籍壁垒等以保障老年人的合法权益。第四，探索“医养结合”新模式，健全社区养老服务管理制度，积极推进社区志愿者登记注册制度，开展居家养老护工正规化制度建设，加强如养老服务协会等行业自律组织建设。总之，应循序渐进，逐步建立从中央到地方，各项制度与配套措施衔接得当、统筹兼顾的社区居家养老法律体系。

（二）在执法层面，明确政府定位，加强政策

引导和政策落实在执法层面，政府应处于主导地位，从规划统筹、资金保障、设施配置、产业培育、政策支持、标准制定、市场监管、搭建交流平台、信息网络建设等多方面，综合考虑居家养老服务体系建设。在具体开展居家养老执法的方式上，可采取综合运用议案督办、执法检查、听取审议意见落实情况报告等多种形式，依法推进居家养老服务条例落实，以条例落实推动体制改革和制度创新。具体而言，主要应做好如下几个方面的工作：第一，扩大政府财政投入，建立居家养老服务运营经费保障机制。为避免养老相关设施建成后运转困难，挫伤基层积极性，一方面，政府应保证财政配套资金及时兑现，另一方面，应建立居家养老服务运营经费保障机制，同时加大转移支付补助力度，一方面，通过以奖代补的形式，调动居家养老服务照料中心的运营积极性，另一方面，对经济特别困难的山区农村加大补助力度。第二，建立系统的社区居家养老服务评估与监督机制。建立养老服务评估制度，在评估内容上，首先是对老年人的家庭经济情况、身体状况、养老服务需求进行评估，对符合条件的高龄、失能、失独等特殊困难老年人给予补贴。其次针对各地社区居家养老服务工作的开展成效，具体包括社区居家养老服务工作体系中的政府主导、基础设施、服务队伍、管理制度、服务成效、群众满意度等内容开展评估。在评估方式上可以采取内部评估和外部评估相结合的办法。内部评估主要包括各地根据具体评估指标准备相关材料并开展自我评估和民政部门对各地社区居家养老服务工作进行定期和不定期的抽查，建议各地区民政部门可以建立类似社区低保评定的服务监察和绩效评估机制，设立养老服务监督员、定期或不定期走访被服务对象，对社区养老服务的效果、效率进行服务质量评估。外部评估主要是委托第三方对居家养老服务机构开展评估，结合老年人的满意度调查，根据评估结果进行星级评定，并与运营奖励补助经费挂钩，促进服务质量改进，提高老年群体的获得感。第三，支持社会力量参与社区居家养老服务。以“走向社会化、推行信息化、提高专业化、扩大规模化和鼓励竞争化”的思路，通过政府购买、协调指导等方式，重点培育一批服务机构，支持其采用PPP、股份制等多样化的经营模式，在稳健经营的基础上有计划地扩大规模，形成品牌效应。第四，完善社区居家养老基础设施建设，依托“互联网+”建设养老服务综合信息平台。政府应当做好配套制度建设，搭建智能化居家养老服务企业和机构合作交流的平台，将这一政策落到实处，共同培育一批示范性智能化居家养老社区、共同完善智能化养老服务内容，广泛借助移动互联网、物联网等媒介，为老年人提供内容更丰富、更满足个性化需求，更方便的产品。

（三）加强司法保障与普法宣传

在司法层面，人民法院系统应当继续坚持对涉老案件实行“优先立案、优先审理、优先执行”的三优先制度，落实对特困老年人投诉案件实行诉讼费缓交、减交、免交制度，对较复杂、易反复的追索赡养费、养老金的案件实行“回访制度”。应加强针对老年人养老纠纷中的法律援助，开辟养老权诉讼的法援绿色通道，可以借鉴成立少年法庭的经验，设立老年法庭，专门审理侵害老年人权益的案件，使占比较重的涉及老年群体养老纠纷的案件能够得到及时处理。同时在审理涉老案件时吸收老龄工作委员会的工作人员为人民陪审员，更好地保障老年人的合法权益。同时，各地政府及民政部门应鼓励、支持社区居家养老机构和公益性的社工组织，创造条件举行以尊老敬老为主题的普法宣传活动，以期达到增加老年人及其家人的法律知识，增强养老组织自身的法律意识，维护个人和他人合法权益的目的

四、结语

社区居家养老是一项新兴的事业，尽管我国起步较晚，但在政府的积极主导、社会各界力量的共同参与下，相关法律、政策、制度正在不断成熟，各地实践也在不断深化，我国的社区居家养老服务制度一定能获得长足发展，成为缓解我国严峻养老问题的重大战略选择.

参考文献：

[1]姚丹.我国城镇社区养老服务制度法律问题研究[D].重庆：西南大学硕士学位论文，2014.

[2]李爽.浅议我国社区居家养老服务法律制度建设[J].中国科技博览，2014（15）.

[3]袁妙彧.社区居家养老服务困境与多元共治发展路径[J].江汉大学学报（社会科学版），2015（4）.

[4]涂晨铭.规范我国社区养老服务法律制度[J].法治与社会，2015(12).

[5]李畅，于铎.“居家养老”模式的法理学探析[J].新西部，2014(12).

家政服务制度篇4

一、社区居家养老服务法律规制的基本理论

(一) 社区居家养老服务的内涵与优势

据有关资料统计， 我国在1999 年已跨入了人口老龄化国家行列。我国人口老龄化具有人口基数大、增加速度快、高龄化趋势明显、困难老人数量多、与家庭小型化相伴随、先于工业化等基本特征，严重影响到经济社会发展的同时， 对养老服务体系也造成了极大冲击， 社区居家养老作为一种新兴的养老模式异军突起， 其服务模式一方面能够减轻传统家庭养老的人力负担，又能解决养老机构数量不足， 门槛较高， 老人身处其中感觉亲情日渐淡漠的问题， 获得了很多老年人及其家人的青睐。

本文认为， 社区居家养老服务包括两个层次的内涵， 第一层次是老年人不需要离开家庭， 而是在自己熟悉的环境中，延续原有的社会网络， 享受养老服务; 第二层次是政府积极主导， 以居家为基础， 以社区为依托， 整合互联网+ 在内的各种资源， 由政府提供基本公共服务， 各类企业、社会组织和养老服务队伍提供专业化和公益性服务， 满足老年人社会化服务需求的养老服务模式，其服务内容应包括日间护理、家务服务、医疗保健、应急救援、文体休闲等综合性服务。

目前， 我国各地正努力探索社区居家养老模式， 已经积累了一些经验。在北京、上海、青岛、宁波、武汉等全国大部分大中城市已初步形成了服务形式方便多样化，服务内容丰富多元化的社区养老服务格局。据民政部2015 年社会服务发展统计公报记载， 截至2015 年， 我国的社区养老服务机构和设施2.6 万个， 比上年增长36.8%， 互助型的养老设施6.2 万个， 比上年增长55%， 社区服务志愿者组织15.8 万个， 社区服务志愿人员900 多万名， 民办社会福利机构1600 余家。2016 年10 月，第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查情况， 根据数据显示，老龄产业市场不断升温。一是老年人照护服务需求持续上升。2015 年， 我国城乡老年人自报需要照护服务的比例为15.3%， 比2000年的6.6%上升近9 个百分点。二是社区为老服务中上门看病需求居于首位。2015 年， 城乡老年人的居家养老服务需求项目排在前三位的分别是上门看病、上门做家务和康复护理。这些调查和统计充分说明了社区居家养老服务的出现，既能应对当前人口老龄化发展的客观需求， 又能缓解传统家庭养老的压力， 提高老年人生活质量， 维系社会稳定， 发展前景非常可观。

(二) 社区居家养老服务法律规制的理论基础

社区居家养老其根本的目标在于通过良性的政策引导和法律保障为有需求的老年人提供服务， 在法理层面其归属于社会分配法律关系，其追求的价值目标在于建立与运行实质公平价值， 有效分配养老资源， 促进社会养老资源成果的公平分享， 其最主要的理论基础包括福利经济理论、社会保障理论与需求层次理论。

首先， 福利经济理论追求的重要的社会目标就是为了实现最高的社会经济效率、公平的收入分配，实现社会整体利益价值， 这是社区居家养老服务在法理层面构建其制度体系的本位思想。每个社会成员都期待幸福和安定的晚景生活， 老年人的利益实现程度对社会整体利益的实现有重大影响，不局限于个体单一受益， 实现利益的普遍化才是根本， 整体利益不是个体利益的机械叠加， 而是个体利益相互博弈的结果， 只有尽量逼近绝大多数人的利益最大化的帕累托最优 并在不能实现最优的情况下尽量促进最小受惠者利益， 才是实现了个体利益向社会整体利益的初步进化。在我国社区居家养老发展的现阶段，政府和社区作为居家养老服务中的必然主体和主导， 以社会整体利益为本位， 才能理性提供政策支持， 资金投入， 引导社会力量积极参与，建设完善的社区居家养老制度，实现最优的经济效益与资源分配效应。

其次， 社会保障理论体现了国家对于社会经济生活的干预， 是社区居家养老制度体系设计的关键。在开展社区居家养老服务的实践中，政府应维持与促进市场自治与国家干预间的平衡， 促进社区居家养老产业的供需平衡， 建立民间资本与社会力量参与社区居家养老的市场运行与政府干预间的良好互动机制， 促进资源的优化配置。

最后， 需求层次理论是社区居家养老服务发展的基石。依照需求层次理论， 作为一种开放型、多元结构的服务模式，社区居家养老可以满足老年人对于家庭和社区的双重依赖， 满足老年人在生理、安全、社交、尊重和自我实现等五个不同层面的需求。

二、我国社区居家养老服务法律规制现状及问题

(一) 社区居家养老服务的法律制度现状

新修订后的《中华人民共和国老年人权益保障法》规定国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。地方各级人民政府和有关部门应当采取措施，发展城乡社区养老服务， 鼓励、扶持专业服务机构及其他组织和个人， 为居家的老年人提供生活照料、紧急救援、医疗护理、精神慰藉、心理咨询等多种形式的服务。地方各级人民政府和有关部门、基层群众性自治组织，应当发展社区服务， 将养老服务设施纳入社区配套建设规划， 逐步建立适应老年人需要的生活服务、文化体育活动、疾病护理与康复等服务设施和网点。 该法包括了社会保障、积极养老、法律援助 等主要内容， 是我国社会在当前大力发展社区居家养老服务和相关体系建设的基本法律依据。

近2 年来， 我国众多省市都先后了居家养老服务的地方性法规，继北京市于2015 年1 月正式颁布《北京市居家养老服务条例》以来，江苏、河北、乌鲁木齐、合肥、苏州等省市相继于2016年制定了地方性的居家养老服务条例， 上述《条例》基本都明确了各级政府和相关部门的职责，充分体现乡镇街道、社区在居家养老服务工作中的重要作用，突出社区的基础性和支撑性特点，规范了为老年人提供优质服务的内容。还有在部分省市， 如上海市、湖南的郴州市， 天津市， 已经由民政部门等相关机构先后制定了地区性的居家养老服务规范。

此外， 在社区居家养老服务改革试点方面， 民政部和财政部两部委于2016 年7 月19 日联合下发了《关于中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点工作的通知》，根据通知的要求， 全国部分地级市(含直辖市的区) 将逐步推开社区居家养老服务改革试点。

(二) 我国社区居家养老服务面临的主要法律问题

如前所述， 我国的社区居家养老服务体系起步较晚， 处于初级阶段， 法律制度还不完善， 面临的主要法律问题有：

1. 从立法角度， 当前社区居家养老服务的法律体系不够完善我国社区居家养老服务法律制度的不完善体现在立法较为滞后，数量不足， 尚未形成由中央到地方相互衔接的法律体系， 且现有的法律法规内容不健全， 缺乏统筹兼顾， 各项配套制度也不完善， 很多没有落到实处。

从规范的层级而言， 目前， 在国家法律一级，我国尚未存在针对社区居家养老服务的专门立法。新修订的《老年人权益保障法》在社会服务、社会优待、法律责任中对于社区居家养老有新增一定的内容，但不够具体， 较为笼统， 法律责任也不清晰， 如其中第82 条规定， 对养老机构负有管理和监督职责的部门及其工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正; 造成严重后果的， 对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。并没有明确规定给予何种处分， 可操作性较差。

在地方层面， 各地区针对社区居家养老的地方性规范或条例起步较晚， 为数较少。有的刚刚颁布，尚未实施， 有的条文过于原则性， 细化程度不高， 缺乏制裁规定， 对于社区居家养老服务中各方的权利、责任、利益界定不清晰， 法律风险较高，能否落到实处还有待检验。正是基于上述原因，有些地方的社区对开展日托服务顾虑重重。

在有关部门层面， 曾经制定的一系列社区养老服务的政策方案等如今有些已经搁浅乃至出现荒废，如2001 年6 月， 民政部在制定了名为社区老年福利服务星光计划 的工作方案后， 在全国启动了这一计划， 而如今这项历时3 年耗资134 个亿的资金建成的老年活动室， 如今大部分已经难觅踪影， 很多甚至已经面目全非 。

此外， 与社区居家养老相应的配套制度和服务支撑体系还不完善。比如非营利性组织在提供公益性和专业性服务中占有较大比重，但是由其法律地位至今没有得到明确认可， 扶持其发展的相关政策不够完善。此外， 国家现在鼓励社会力量、民间资本兴办养老设施， 发展社区居家养老， 但其政策环境还有待进一步优化。最后，当前依托互联网+， 以智能化手段为支撑， 创新养老服务手段，搭建起养老信息服务网络平台已经是社区居家养老发展的新趋势， 而相关规范标准尚不明确， 无法有效保障老年人合法权益。

2. 从执法角度， 政府引导支持力度不够，很多政策措施落实不到位

徒法难以自行， 有了好的立法， 如何突破现实中的执法难关， 将法律政策落到实处， 是社区居家养老服务领域内的一大难题。当前主要存在如下一些问题：

第一， 政府的引导和支持力度还不够， 运营经费难以得到保障。将居家养老服务事业经费列入财政预算，保障居家养老服务经费， 已经是现行立法中居家养老经费保障的一般模式， 传统的经费补助模式侧重于补助居家养老服务设施建设而忽略了补助运营服务， 造成部分社区居家养老设施建成后面临后续资金运营匮乏难以为继的尴尬局面，严重挫伤基层积极性， 也使养老服务无法真正落到实处。

第二， 针对社区居家养老服务的评估和监督机制不完善。2013 年7 月30 日， 民政部印发了《关于推进养老服务评估工作的指导意见》，目的在于推动建立统一规范的养老服务评估制度， 目前有些地区正在展开试点， 制度化的评估和监督机制还不够健全， 处在逐步的完善中。不少地区对老年人的养老服务需求、养老服务的内容、工作体系建设、服务人员的业务水平、服务设施的质量、满意度都还缺乏有效的评估与监督机制，管理的混乱和监督评估体制的缺失已经对居家养老服务的进一步规模化发展造成很大影响， 亟待完善。

第三， 多元化和多渠道投入机制还不完善， 对社会力量、民间资本参与的支持力度不够。不少居家养老的地方性立法中鼓励社会力量、民间资本加入居家养老服务网络平台，建立养老服务专业团队， 开展智能化养老， 为居家老年人提供个性化、专业化、智能化的养老服务。但是目前，我国社区居家养老的服务设施建立， 机构组建还基本处在政府推动主导的阶段， 多渠道投入机制还不完善， 针对社会力量、民间资本、非营利性组织参与社区居家养老的扶持力度还不够。

3. 从司法角度， 当前居家养老纠纷中老年人的权益难以得到妥善保障

在社区居家养老服务中， 首先服务机构和老年人之间是一种特定的消费者和服务者的关系， 服务组织应当与服务购买人、接受服务的老年人或其人订立养老服务合同。但是由于当前养老服务合同尚缺乏统一规范，居家养老护工的职业标准和规范管理问题依然处于探索之中， 再加之老年人自身属于弱势群体， 普遍缺乏法律知识， 经济能力也有限， 一旦发生意外伤害事故或者遭遇暴力护工事件，面临着举证难、诉讼维权难等一系列难题， 如何最大限度维护老年人合法权益是一个值得思考的问题。

三、解决社区居家养老服务发展法律问题的建议

法律是社会关系的调节器， 社区养老服务要取得长远发展， 必须重视其中存在的法律问题， 营造良好的法律环境，坚持福利性、社会保障性的指导原则， 紧密结合我国老龄化的实际需求， 完善相关法律法规及政策， 建立政府主导、民间资本参与、社会力量补充的多层次、广互动的社区居家养老服务体系。

(一) 完善立法及相关配套制度

从国家层面， 应做好顶层设计， 避免制度碎片化， 在完善现有法律法规的基础上， 制定一部专门的法律就社区居家养老的地位，政府、家庭、社会的责任， 服务的内容、方式和标准， 资金来源、设施建设、专业人员培训等做出规定;

从地方层面， 社区居家养老服务存在一定的区域性、地方化色彩， 各地区应结合本地实际， 加快制定社区居家养老服务的地方性立法和规章。在地方性立法中应注意建立社区养老机构的准入标准，规范社区居家养老服务合同，细分社区居家养老服务中各方的权利、责任、利益， 明确监管制度。在有关部门层面， 应整合政策， 协调联动， 改变目前有些部门在社区层面各成体系， 缺乏整合，造成政策碎片化、资源和资金使用分散的情况，避免星光计划 类似的事件再次发生。

在配套制度建设方面， 应做好如下工作： 第一， 制定扶持非营利组织发展的相关法律制度，如改登记制为备案制， 取消挂靠制， 保持独立性， 加强监督和引导非营利组织的结构转型， 完善非营利性组织参与社区养老服务的激励机制。第二，加大扶持力度， 改善社会力量、民间资本投资社区居家养老服务业的政策环境，保障用地需求，落实税收、财政、信贷、土地、规划等方面的优惠政策， 鼓励和引导民间资本兴办养老服务机构。第三， 各地民政部门应就智能居家养老服务出台标准， 明确提供服务的企业和机构的准入门槛、服务标准和收费标准，采取多地区联合的方式， 破解跨区域老年福利和养老服务方面的身份和户籍壁垒等以保障老年人的合法权益。第四，探索医养结合 新模式， 健全社区养老服务管理制度， 积极推进社区志愿者登记注册制度， 开展居家养老护工正规化制度建设， 加强如养老服务协会等行业自律组织建设。

总之， 应循序渐进， 逐步建立从中央到地方，各项制度与配套措施衔接得当、统筹兼顾的社区居家养老法律体系。

(二) 在执法层面， 明确政府定位， 加强政策引导和政策落实

在执法层面， 政府应处于主导地位， 从规划统筹、资金保障、设施配置、产业培育、政策支持、标准制定、市场监管、搭建交流平台、信息网络建设等多方面，综合考虑居家养老服务体系建设。在具体开展居家养老执法的方式上， 可采取综合运用议案督办、执法检查、听取审议意见落实情况报告等多种形式， 依法推进居家养老服务条例落实，以条例落实推动体制改革和制度创新。具体而言， 主要应做好如下几个方面的工作：

第一， 扩大政府财政投入， 建立居家养老服务运营经费保障机制。为避免养老相关设施建成后运转困难，挫伤基层积极性， 一方面， 政府应保证财政配套资金及时兑现， 另一方面， 应建立居家养老服务运营经费保障机制， 同时加大转移支付补助力度， 一方面， 通过以奖代补的形式，调动居家养老服务照料中心的运营积极性， 另一方面， 对经济特别困难的山区农村加大补助力度。

第二， 建立系统的社区居家养老服务评估与监督机制。建立养老服务评估制度， 在评估内容上，首先是对老年人的家庭经济情况、身体状况、养老服务需求进行评估，对符合条件的高龄、失能、失独等特殊困难老年人给予补贴。其次针对各地社区居家养老服务工作的开展成效， 具体包括社区居家养老服务工作体系中的政府主导、基础设施、服务队伍、管理制度、服务成效、群众满意度等内容开展评估。在评估方式上可以采取内部评估和外部评估相结合的办法。内部评估主要包括各地根据具体评估指标准备相关材料并开展自我评估和民政部门对各地社区居家养老服务工作进行定期和不定期的抽查，建议各地区民政部门可以建立类似社区低保评定的服务监察和绩效评估机制， 设立养老服务监督员、定期或不定期走访被服务对象， 对社区养老服务的效果、效率进行服务质量评估。外部评估主要是委托第三方对居家养老服务机构开展评估，结合老年人的满意度调查， 根据评估结果进行星级评定， 并与运营奖励补助经费挂钩， 促进服务质量改进， 提高老年群体的获得感。

第三， 支持社会力量参与社区居家养老服务。以走向社会化、推行信息化、提高专业化、扩大规模化和鼓励竞争化 的思路， 通过政府购买、协调指导等方式， 重点培育一批服务机构， 支持其采用PPP、股份制等多样化的经营模式，在稳健经营的基础上有计划地扩大规模， 形成品牌效应。

第四， 完善社区居家养老基础设施建设， 依托互联网+ 建设养老服务综合信息平台。政府应当做好配套制度建设， 搭建智能化居家养老服务企业和机构合作交流的平台， 将这一政策落到实处，共同培育一批示范性智能化居家养老社区、共同完善智能化养老服务内容， 广泛借助移动互联网、物联网等媒介， 为老年人提供内容更丰富、更满足个性化需求， 更方便的产品。

(三) 加强司法保障与普法宣传

在司法层面， 人民法院系统应当继续坚持对涉老案件实行优先立案、优先审理、优先执行 的三优先制度， 落实对特困老年人投诉案件实行诉讼费缓交、减交、免交制度， 对较复杂、易反复的追索赡养费、养老金的案件实行回访制度。应加强针对老年人养老纠纷中的法律援助， 开辟养老权诉讼的法援绿色通道，可以借鉴成立少年法庭的经验， 设立老年法庭， 专门审理侵害老年人权益的案件， 使占比较重的涉及老年群体养老纠纷的案件能够得到及时处理。同时在审理涉老案件时吸收老龄工作委员会的工作人员为人民陪审员，更好地保障老年人的合法权益。

同时， 各地政府及民政部门应鼓励、支持社区居家养老机构和公益性的社工组织， 创造条件举行以尊老敬老为主题的普法宣传活动，以期达到增加老年人及其家人的法律知识， 增强养老组织自身的法律意识， 维护个人和他人合法权益的目的。

家政服务制度篇5

社会福利服务的供给、管理及促进机制是伴随着福利制度的变迁而发展演变的。西方发达国家就曾经历了从二战后的“福利国家”到70年代末的“福利社会”的重大变革。伴随着这一变迁，原先被政府取代的慈善机构、民间互助组织，以及社区、邻里、家庭等传统社会福利供给主体在“福利社会”建设中又重新得到重视。这其中体制创新的核心问题，是如何既有效地发挥社会多方力量的作用，又确保社会福利服务供给体现公平性原则。为此，无论是新自由主义的私营化模式还是强调第三部门作为社会福利服务的供给主体的福利多元主义模式，都试图通过建立健全政府与社会力量的分工合作机制来解决福利国家制度的弊端，取得社会福利服务供给公平与效率的双赢。

在我国，社会福利服务的供给、管理与促进机制也伴随着改革开放以来经济社会的变迁而发生着深刻的变革，其基本趋势是由原先的政府包办(城镇在职居民)+不干预(农民及无业人员)模式逐步向新的社会福利服务模式转换。在迈向市场经济的过程中，政府既面临着强化基本公共服务功能，建立健全社会福利保障体系，以有效克服市场失灵的课题，又面临着在转变政府职能的过程中，探索和建构新型的社会福利服务供给模式的挑战。

一、培育多元化的社会福利服务供给主体

一般说来，政府部门、公立社会服务机构、民间社会服务组织是社会福利服务的主要力量。在性质上，他们三者有着明确的界定，政府部门侧重于根据社会福利的需求确定福利的投入，分配福利资源，制定相关的福利政策；而社会福利组织，无论是公立的，还是志愿的，更多的是直接面向公众的服务。在承担的社会福利服务的职责上，前者的相当一部分职能不断向后者转化，这不仅是更全面满足社会福利需求的一种客观需要，也是福利服务社会化发展的进步趋势。社会福利的社会化虽然意味着政府可以在服务具体递送方面发挥民间组织的积极作用，但这样做并不是没有条件的，一是社会上已经有相应的组织或机构可以承接政府退出后的社会功能，不至于政府退出了、却没有相应的组织或机构可以承担起政府原有的职责与功能，导致社会不必要的混乱与无序；二是政府对这些承接政府功能的组织与机构能够进行有效地监管和评估。

根据美国著名社会学家詹姆斯·米基利(James Midgley)对社会福利主要制度安排的描述，民间组织参与社会福利服务提供的路径选择主要有：

第一，非正式的社会福利服务提供。非正式的社会福利制度，包括个人、家庭、邻里和社区为增进社会福利，履行文化和道德责任所承担的各种活动，例如个人帮助和照料家庭成员的活动，帮助周围需要帮助的人的活动，社区在这个方面的集体努力等等。它是一种由家人、亲戚、朋友、邻居、社区内志愿者和社区领袖、社区积极分子等组成的非正式网络提供。非正式的或者说非专业的、民间的自我服务，旨在对社区内有需要的人提供福利服务的非正式制度，也被称为“由社区照顾(care by the community)”的社区福利服务制度。在非正式的社会福利制度中，民间组织主要是起到辅助和补充作用，如向社区内参与自我服务的人员提供专业的服务指导和培训，为非正式社会福利服务提供部分资金或物质帮助，鼓励生活在社区内的本机构成员业余参与非正式社会福利服务等。

第二，正式的社会福利服务提供。在世界各国，各种社会福利服务通常是以社区为单元来组织，并最终落实到生活在社区中有需要的个人。因此，正式的社会福利服务也就是正式的社区福利服务。具体地，民间组织介入正式的社区福利服务提供的方式通过“社区内照顾(care in thecommunity)”来进行的。所谓“社区内照顾”，就是指为了避免过去大型照顾机构那种冷漠、没有人情味和与世隔绝的、程式化的、机构化的专业照顾带来的负面效应，由政府及非政府的服务机构在社区里建立小型的、专业的服务机构，发展以社区为基础的治疗与服务设施、技术和计划，使所提供的福利服务更贴近人们的正常生活和真实需求，如建立社区活动中心、老人之家、青少年之家、日间照顾中心等，为老人、残疾人、不需住院治疗的精神病、慢性病患者、有越轨行为的青少年及父母无法照顾的儿童提供照顾、治疗和教育等方面的服务。这是民间组织参与社区福利服务的主要途径。

第三，参与国家社会福利服务。在这里，参与国家社会福利服务是指民间组织参与国家(政府)主导的社会福利制度，与政府机构相配合共同为社会提供福利服务。民间组织参与社会福利服务提供在我国香港和台湾都积累了丰富的经验。香港政府与社会福利团体的分工是，政府只负责提供社会保障和紧急救援服务，而社会福利团体则提供了大部分的直接福利服务。据香港社会福利署负责人估计，政府供给的服务量大约占15％，其余85％都是由社会福利团体供给的。从工作人员数量来看，1998年香港社会福利团体及服务机构共有工作人员25000人，占全港社会福利工作人员的80％。 转贴于

二、积极探索社会福利服务供给的市场化机制

供给方式的市场化是当代社会福利服务供给模式改革的重要路径。西方发达国家社会福利服务供给民营化或市场化改革，主要有两大形式，分别对应着福利体制的两种维度的改革：“一种以替代为特征，它力图重新发掘和复兴传统社会组织的积极角色；另外一种以授权为特征，它通过凭单制和合同承包的形式实现”，其具体实现方式，比较常见的有服务承包(将社会福利服务通过订立合同的方式委托给民间盈利或非盈利机构，由它们来提供社会福利服务)、补贴制度(政府通过补助制度以降低其服务收费，使低收入者也能享受较低价格的服务)、志愿服务(义工通过慈善或义务机构，提供原本由政府提供的服务)、自助性服务(由家庭、邻居、朋友来提供)、凭单购买(政府为特殊人群提供带有现金性质的兑换券，让接受公共服务的人在指定金额内购买所需要的服务)、完全市场化服务以及自愿者提供的慈善帮助等等。

社会福利服务供给的市场化改革的重要目的，是通过引入市场机制提高供给效率。按照公共产品生产与供给适度分离的理论，政府在社会福利中的投资主体角色并不意味着政府既要出钱，又要直接生产和递送服务。政府必须承担起为社会大众提供充足和高质量社会服务的责任，但在提供这些服务的过程中可以在某些环节上有选择地使用市场机制。英国的基本做法是，在社会福利服务的领域建立“准市场”机制，引入市场竞争，提高服务机构的效率，政府尽量少扮演服务供给者的角色，让私人部门和志愿部门担当直接的供给者，政府代表居民的利益作为“购买者”向非官办机构进行支付。这样促使不同的服务供给者之间出现竞争，形成提高服务机构效率的良性机制。

社会福利服务供给的市场化在公共服务领域中减少了政府的角色而扩大了私人部门的角色，但更具体地来说，是将产品和服务的生产与递送环节从公共向私人的转移，而政府在财政和服务监督方面的角色并没有减少。比如像教育中的福利券和以“第三方付款”为特点的医疗救济与保险制度，公共部门不再提供或者至少不再直接提供服务，政府角色的分量下降了，但它仍然在财政支持和监督方面发挥着主要作用，并且掌握着决定由哪些组织与其合作提供服务的权力。这样一来，公共部门在生产中的分量下降了，而作为监督者的地位却提高了，同时政府还要提供财政支持。

“政府购买服务”在我国内地尚处于起步阶段，但已经显示出了良好的前景。2000年上海率先在改革社会管理体制时提出并推行政府购买服务，卢湾区等六个区的12个街道开展了依托养老机构开展居家养老工作的试点工作。南京市鼓楼区于2003年开始推出政府购买服务、民间组织运作的“居家养老服务网”工程，由民间组织“心贴心社区服务中心”的服务员为独居老人提供居家服务。深圳市政府于2007年也培育了鹏星社会工作服务社、社联社会工作服务中心以及深圳慈善公益网三家社会工作机构，在社区建设、社会福利与救助、青少年教育、医疗卫生、社会矫正、监所管理、禁毒、残障康复、人口计生、外来务工人员服务、婚姻家庭服务等领域推进购买社工服务的试点。在这方面，最能体现政府、民间组织与市场合作的发展方向的，是宁波市海曙区的试验。

必须明确的是，政府虽然可以购买社会福利供给服务，但这并不意味着政府可以减轻对社会福利的投入责任，而是要承担起更大的责任，只不过这种责任是宏观管理方面的责任而不是象过去那样对社会福利的直接提供和生产。在政府购买服务的行动中，通过实现“政府提供”与“政府生产”相分离，政府角色主要定位为决策者、购买者和监督者。作为决策者，政府要了解群众需求、制定发展规划，合理地进行制度设计和安排，形成一个政府、市场、非政府组织、家庭、社区这些不同系统共同发挥作用的制度框架。作为购买者，要坚持公开、公正、公平的原则，严格规范招投标行为；要严格财政制度，将购买服务的经费纳入到政府年度采购计划，实行统一管理，确保专款专用，确保财务的透明化、规范化、制度化；要大力鼓励、引导社会捐赠，创造好的政策环境以促进社会捐赠氛围的形成。作为“监督者”，政府部门要确定服务的价格评定标准，建立评估专家库，对服务提供方的服务项目进行定期考核和评估，建立事前评定、事中监管、事后评估相结合的综合绩效评价体系，保证社会服务项目从设定到提供到评估都有完善的机制加以规范。

注释：

①徐月宾、张秀兰：《中国政府在社会福利中的角色重建》，《中国社会科学2005年第5期。

②李志明、陈颍娇：《第三部门介入社会福利服务提供领域的理论解释及其路径选择》，《湖北省科学~2006年第5期。

③杨团主编：《社会福利社会化：上海与香港社会福利体系比较》，华夏出版社2001年版，第18页。

④E·s·萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，中国人民大学出版社2002年版，第297页。

家政服务制度篇6

关键词：国家治理 受托责任理论 政府审计服务

一、国家治理与政府购买审计服务

（一）公共受托责任与国家治理

公共受托责任是指受托经营公共资源的机构或者人员负有向资源的提供者报告经营管理状况的责任。国家的成立与运转都是以公共受托责任理论为基础的，社会公众是公共资源的投入主体，政府以及职能部门是公共资源的占有主体，他们二者构成了公共受托责任关系。而公共受托责任又与国家治理存在内在的一致性，二者存在着互相影响的关系。一方面，公共受托责任是国家治理的出发点。国家治理实质上就是政府作为资源管理的主体，通过与市场以及社会的协调作用，最终达到资源有效配置、社会全面均衡发展的目标。而它的推进恰恰是以公共受托责任为依据的。另一方面，国家治理也是公共受托责任有效履行的必然要求。国家治理通常会涉及到一系列法律、组织以及制度等方面的安排，而它们的完善程度又是公共受托责任能否有效履行的重要基础。因此，国家治理的完善能够促进公共受托责任的顺利实现。

（二）政府购买审计服务的表现

政府购买审计服务是政府采购的重要组成部分，它主要是指将政府审计项目以签订合同的方式外包给审计中介机构，要求他们按照政府审计的规则提供审计服务。注册会计师协会在最新出台的《注册会计师指导目录》中专门强调了注册会计师承接政府审计项目的范围，其中的重点为公共预算专项资金审计、国有资产核资专项审计、科研经费审计以及经济责任审计等。政府购买上述的审计服务是通过全部外包以及部分外包的形式实现的。

（三）国家治理视角下政府购买审计服务行为的分析

国家治理的目标是维持国家良好运转，并满足公众需求。国家治理目标的实现有赖于权力的监督与制衡，而权力的监督与制衡通常表现为政府的审计行为。政府审计一定程度上能够保证和促进政府公共受托责任的全面、有效履行，使其能够有效地服务于国家治理。而政府购买审计服务行为作为审计创新的一种形式，它将社会力量与市场机制引入其中，改变了政府单一提供审计服务的状况，从而能够更好地达到完善国家治理的目标。

政府购买审计服务行为涉及到政府、审计中介机构以及社会公众三方主体，它们均会影响国家治理的完善。第一，在国家治理的目标之下，政府负有自我监督的义务，也就是具有政府审计的必要性。政府通过与审计中介机构签订有形契约的方式将审计业务外包出去，有利于社会外部力量与政府审计机构共同对政府的管理行为进行监督，从而能够不断完善国家治理。第二，审计中介机构作为社会构成的一部分，它参与政府的审计活动符合国家治理的总目标，也能够改善国家治理的现状。第三，社会公众与政府之间缔结无形契约而形成的公共受托责任关系，它是国家治理的基础也是国家治理不断完善的动力。第四，审计中介机构参与政府审计能够促进国家治理的改善，而国家治理的改善社会公众成为最主要的受益者。对国家治理目标、政府、审计中介机构以及社会公众四者之间存在着相互影响、相互制约的关系，这也是政府购买审计服务能够服务于国家治理的基础所在。

二、我国政府购买审计服务的现实困境

（一）政府购买审计服务仍处于探索阶段，规范性不足

上海市是我国最早提出并开始试行政府购买审计服务行为的地区，早在2010年出台的《关于市级财政专项资金实施注册会计师审计制度的暂行办法》中就明确了政府可以在必要时委托注册会计师进行审计。2014年财政部财务审计司《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》之后，我国各地开始对政府购买审计服务的行为进行有益的探索。但是从目前各地的实践情况来看，我国政府购买审计服务仍处于探索阶段，规范性仍需要不断提高。从2014年至2015年3月全国政府购买审计服务情况看，从下页表1中的统计数据我们可以看出各地政府购买审计服务的进度不同，而且侧重的方面与所占购买服务的比重也有所差异。大部分开始探索政府购买审计服务的省市都是以审计服务、会计审计服务以及管理咨询等内容为主要形式开展的，但是目前我国还有一部分省市没有公布政府购买审计服务的指导性目录。总的来讲，我国目前在政府购买审计服务的实践方面规范程度有待提高。只有不断提高政府购买审计服务的规范程度，我国的国家治理才能够不断完善。

（二）制度层面的欠缺严重影响国家治理的完善

政府购买审计服务的实践探索是适应我国政府职能转型、完善国家治理的创新举措之一，因此国家正在大力推广政府购买审计服务的行为。但是就目前各地的实践来看，政府购买审计服务缺乏相关指南和准则的指导，制度保障欠缺。一方面，目前大部分开展政府购买审计服务的省市都是以指导性目录的形式出台的，它还尚未纳入我国的《政府采购法》之中。该制度设计的欠缺不利于社会力量正常地开展审计业务，进而影响到国家治理。另一方面，目前的注册会计师执业准则主要的审计对象是财务报表，它与政府购买审计服务的会计对象并不一致，因此注册会计师的执业准则并不能全部适用于政府的审计项目。但是目前我国还尚未有专门针对注册会计师进行政府审计项目的准则以及指南，这方面的欠缺也同样影响政府审计的审计质量，进而影响国家治理的改善。

（三）政府购买审计服务流程设计仍需提高

目前我国政府购买审计服务在招标的流程设计方面仍存在诸多不足，而这些缺陷的存在会威胁着审计的独立性与审计质量，进而影响到国家治理。首先，政府在对审计项目的立项与招标方面，对其还缺乏科学合理的评估与界定;其次，审计费用的财政预算不透明，外界的社会公众不能很好地进行监督;最后，审计服务的质量评价方面欠缺统一的标准与规范，它会影响到审计质量的评价与后续审计行为，进而影响国家治理。上述的流程设计缺陷会使得审计中介机构受到政府部门的影响，独立性受到威胁，不利于审计质量的保证。

三、完善国家治理视角下政府购买审计服务的策略选择

（一）完善政府购买审计服务的制度设计，为国家治理的改善提供保障

政府购买审计服务的制度设计是保障政府购买审计服务顺利开展的首要前提，也是完善国家治理的必要工作之一。政府购买审计服务的制度设计是以买方主体政府主导的，政府应当构建一系列的以政府审计项目为出发点的长效机制，其中包括将购买审计服务纳入《政府采购法》的范畴之中以及建立完善的有关审计费用支出的财政预算管理制度等。具体制度设计层面来说，一方面《政府采购法》应当就政府购买审计服务的卖方主体――审计中介机构的资格审查以及详细具体的购买流程做出规定;另一方面，有关审计费用支出的财政预算管理制度应当明确编制预算、执行预算、监督预算以及核查预算的流程。

（二）设计合理高效的政府购买审计服务流程

政府购买审计服务的行为涉及到政府与中介机构双方，而对于他们双方来说委托受托关系的顺利达成有赖于政府购买审计服务流程的设计。为了能够使得审计中介机构更好地完成政府审计项目，我国相关的责任部门应当尽快完善我国政府购买审计服务的流程设计。具体来讲，流程的设计可以从以下几个方面入手：第一，加强对提供审计服务中介机构资格审查的要求，审查的内容可以从业务规模、信誉、专业资格人员数量以及资格条件入手;第二，加强对审计中介机构执行审计的过程监督，比如可以通过定期对其审计质量进行抽查以及定期评价审计风险的控制问题等;第三，审计项目完成后加强对审计中介机构审计结果的质量评估与反馈工作。政府购买审计服务的流程设计应当从事前、事中以及事后三方面进行控制，只有这样才能够真正意义上实现完善国家治理的目的。

（三）审计中介机构作为参与国家治理的一方努力提高自身实力

政府购买审计服务的实践使得审计中介机构开始参与国家的治理工作，审计中介机构开始成为参与国家治理的主体之一。为了能够使政府购买审计服务行为达到完善国家治理的目的，除了政府在制度设计与购买流程设计方面的努力之外，审计中介机构也应当努力提高自身的实力争取完成自身的受托经济责任。具体来讲，审计中介机构应当不断加强对审计人员的培训、提高自身的审计质量并形成在行业内良好的声誉。争取达到政府购买审计服务的资格认证。除此之外，审计中介机构还应当在执行政府审计业务的同时，注意按照政府的审计流程开展审计，并注重加强对审计质量的控制工作，最终争取凭借自身在专业方面的优势高质量地完成审计业务。Z

家政服务制度篇7

一、我市家政服务业基本概况

1、家政服务机构及其运作状况。据统计，我市共有各类家庭服务企业和网点近60家。从事家政服务的实体形式多样，主要有经政府主管部门批准的家政服务实体、有限责任公司及个体工商户。目前，我市的家政服务机构主要有两种类型，一种是以妇联、工会、人社部门下辖的职业介绍机构为代表的非盈利性组织,另一种是以盈利为目的的社会民间家政服务中介机构。在经营模式上主要表现为三种形式，即员工制、会员制及中介制，在我市从事家政服务的实体多以中介制为主。服务项目主要有家庭保姆、月子保姆、育婴早教、幼儿接送、养老陪护、保洁清理、家教等，其中家庭保姆需求量最大，占全部从业人员的40%左右。另从近两年客户登记的情况来看，2009年的登记数与2008年相比上升了18%，需求旺盛，家庭服务需求呈现出明显逐年上升趋势。

2、家政队伍及从业人员报酬。目前，我市家政从业人员约2万多人，仅以2009年度全市家政服务工作统计数据为例。全年登记求职家政服务员7274人，其中下岗失业人数占29.4%，农村劳动者占43.2%，城郊人员占25.3%，其它人员占2.1%；20-30岁占15%，30-40岁占35%，40-50岁占50%；大专文化占2%，高中文化占5%，初中文化占40%，初中以下占53%。这些家政服务员主要来源于三个渠道：一是从每年的劳务招聘会上招收一批；二是基层输送的失业、失地妇女；三是自发到家政服务公司来求职登记的妇女群众。可以看出，从事家政服务业的人员有近一半来自农村，又有很大一部分来自下岗失业女性和城郊征地农民。从业人员文化程度普遍较低，初中和初中以下文化程度占到93%。目前，我市家政服务钟点工报酬为10-12元/时，半天工作4小时为650元/月，全日制工作10小时为1200元/月，住家型工资为1300元/月。在推荐的上岗人员中，小时工占26.7%，半日制工占38.1%，全日制工占20.1%，住家型占15.1%。部分家政服务员采用灵活就业方式，高者每月可获2000元以上的收入。

3、家政培训及其管理情况。仅以妇联培训为例，自2000年起，我市妇联充分发挥妇女人才培训中心等培训基地的职能作用，积极开展家政服务员职业资格认证培训和专题讲座。截止目前，已举办家政培训班23期，培训人员4000余人，考核合格后基本获得了人社部门颁发的专业合格证书，400余人还获得了中级证书，2人获得了高级证书，2人在省家政服务员技能大赛上获奖。近年来，我们更是将家政业作为促进妇女创业就业的一项重点工作很抓落实，着力在全市叫响“请家政找妇联，做家政到妇联”的口号，各级妇联上下联动，培训重心下移，将家政培训班免费办到基层，努力提高家政就业技能。与商场、企业等单位联合，利用各类招聘会和创业培训班推介家政行业和用工岗位，着力拓展家政服务范围。并利用报纸、表彰会、技能竞赛等多种形式，开展家政工作宣传、培树优秀家政典型，引导广大女性转变择业观念，营造家政业发展的浓厚氛围。2008年，其中一名由市妇联培训并推荐的优秀家政服务员还首次被授予市劳动模范荣誉称号，开创了家政服务员当劳模的先河，充分展示了巾帼家政的良好风貌，也进一步提升了家政服务业的社会地位。

二、存在的主要问题

1、人员培训不足，供需矛盾突出。“供不应求”是目前家政服务业的普遍现象。受传统择业观念的影响，很多人仍然把家政服务业视作“服侍人、低人一等”的工作，致使家政服务员队伍增长缓慢。目前，我市城区人口已达300万，城区居民约有90万户家庭，对家政人员的需求大约有20万人，缺口很大。同时现代社会对家政服务人员的服务水平、服务类别等提出更高要求，家政服务已从过去的洗衣、做饭、带孩子等简单服务发展到多元化的综合家政服务。但由于目前家政从业人员普遍年龄偏大，技能单一，文化程度也不高，整体素质普遍较低使得家政职业化步履艰难，我市市场上经过正规培训的家政人员不足两成，培训不到位的根源在于家政服务员的流动率过高，家政机构与家政服务员的工作契约不稳定，加之家政服务员不需持证上岗，同时出于成本因素的考虑，家政机构很难在培训上增加投入。因此，加强宣传培训，将家政服务业作为满足民生需求的产业来扶持显得十分必要。

2、市场尚不规范，行业管理缺乏。目前，全市家政服务行业面临小、散、弱的局面，大多数家政服务机构都是一张桌子、一部电话、几个信息牌的小中介，形不成规范化、专业化的规模，外部竞争环境差，违法的成本低，但守法的成本却很高。我市家政服务这一新兴行业，仍处于自发创业初步发展阶段，尚未形成整体产业态势。从管理上来讲，缺乏必要的管理手段，家政服务机构无统一机构章程、无统一行业标准、无统一规范运作模式、无统一收费标准，大多层次较低、管理不规范、后续服务不到位，各家政机构各行其事、各据一方、混乱无序，在一定程度上制约了家政服务业的快速健康发展。

3、政策支持不够，权益难以维护。家政业是微利行业，从业者又大多属于社会的特殊群体，所以它的发展离不开政策扶持。就我市而言，作为省会城市，同时伴随着现代化大城市建设的强力推进，家政业发展更具潜力，但到目前，政府尚没能提供任何帮助。服务员依然属于非正规就业工种，政府对家政员既无行业准入标准，也无劳动合同法的规范，一旦出现纠纷，无行业法规可依。目前，家政服务员与雇主间呈现的是提供劳务服务和雇佣的关系，家政服务中侵权问题往往发生在家政服务员与雇主之间，很难有确凿证据证明家政服务员被侵权，加之从事家政服务工作的妇女大多来自农村失地、城市下岗或无业妇女，法律意识和维权能力较弱，遇到侵权行为往往以辞工的消极做法对待。在我市家政多是实行“中介制”服务，家政服务人员与家政服务公司和雇主均不建立任何劳动关系，因此只要出现问题，相互可不承担任何责任。另外，由于政府支持和社会关注的力度不够，家政服务员的社会保险等问题也难以真正解决。

三、对策和建议

1、加强政府引导和监管。国务院常务会议已研究部署了发展家庭服务业的五项政策措施，建议各级政府从家政服务业发展对社会民生需求的长远意义去认知，未雨绸缪，运筹帷幄。建立促进家政服务业发展的多部门协调联席会议制度，真正发挥我市家政行业协会的龙头作用，协助政府制定行业标准和家政服务业管理办法，依法规范家政服务机构从业行为。加大财税等政策扶持力度，将家庭服务业作为促进服务业发展专项资金的支持重点，并纳入到我市社会事业和民生工程资金扶持范围。对规模较大、运作较好的家政服务机构在财政税收、工商登记、经营管理上给予政策优惠、重点扶持。

2、开展家政补贴培训和免费指导。目前，家政人员素质不高，技能单一已不能适应家政业需求。因此，建议政府应真正落实国务院会议提出的“要完善公共就业服务体系，为家政服务从业人员免费提供职业指导和职业介绍服务。把家政服务员作为职业技能培训工作的重点,落实培训计划和培训补贴政策”，协调有关部门加大培训的扶持力度和培训面，充分发挥各级培训基地的作用，通过加强对其认证和监督，提高培训质量。与此同时，随着家政服务行业的不断发展，这个行业已不仅仅只限于月嫂、家庭保洁等简单的专业技能服务，还发展到市场需求十分看好，但对知识水平要求相对较高，适合医学、教育、心理学等专业的大中专毕业生从事的“育婴师”和空巢老人心理陪护，所以应不断拓宽大学生家政创业领域。

家政服务制度篇8

满足人民日益增长的公共服务需要是政府的基本职责，提高公共服务水平迫切需要创新公共服务方式，因为手段创新是良好治理的先决条件。①政府购买公共服务是改善公共服务绩效的重要方式。

提高公共服务水平是“硬道理”

持续提高公共服务水平是坚持人民主体地位的主要标志。社会主义制度下，人民的国家和社会主人的地位，既需要基本制度、根本制度的确认，更需要有现实途径加以落实。在基本制度既定前提下，探索更加丰富有效的、以提高群众享受公共服务水平为核心的现实途径极为重要。人民民主的社会主义制度是保证人民当家作主的制度基础，因此享受较高水平的公共服务是体现人民作为国家与社会主人的重要标志。显然，从人民当家作主的高度讲，持续提高公共服务水平是“硬道理”。

持续提高公共服务水平是政府及其治理存在的重要理由。党的十报告指出，要“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。”②中国各级政府都是人民的政府，由此决定，政府的基本宗旨是满足人民群众的公共需求；政府行政管理的根本性质是公共行政；政府的核心职能是公共服务；政府的建设目标是服务型政府。在社会主义市场经济条件下，中国政府的职能一般可以概括为经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。从政府性质及宗旨看，归根结底，前三项职能都是从不同的角度为社会及公民提供服务。从政府职能结构看，公共服务职能无疑在各项职能中居于首要位置。

持续提高公共服务水平是社会和谐发展的基本条件。市场经济条件下社会发展的质量、速度与趋势，既取决于市场发育成熟程度，也受制于公共服务供给水平。市场主宰效率，政府专司公正。在实践中，由于市场逻辑无法消除自然及社会偶然性因素对人的影响，出现贫富不均的结果是自然的事情。强化公共服务体系建设，在坚持公共服务均等化原则基础上，提高公共服务水平，有助于改善和平衡社会财富在群体及个人间的分布结构，进而缓解由利益分化引发的社会矛盾，增进社会和谐。同时，良好的公共服务也有利于缓释竞争带给人们的后顾之忧，起到振奋市场主体及社会成员的精神、提高社会运行效率的作用。

购买公共服务是提高公共服务水平的重要工具

政府购买公共服务，是指为提高公共服务水平，政府运用公共财政资金，通过委托、承包、采购等方式向社会力量（企业、社会组织、个人等）购买公共服务的活动。政府购买公共服务是新型公共治理方式的具体体现和重要组成部分。

首先，从理论上看，政府垄断下的公共服务供给效率低下，是政府购买公共服务的基本依据。政府在公共治理中的优势和主要职责是通过制度安排（如法规、政策、执法、监督等）来达成和维护社会公正，劣势则表现为在微观领域资源配置中低效、失效甚至腐败，“在产出的均衡水平上，官僚机构的产出收益总是低于竞争性企业。”③归根结底，政府垄断公共服务低效的结果，与政府至高的威权地位、僵硬的层级结构、繁琐的行政程序、固化的官僚制度、模糊的公共产权、迟缓的社会回应等因素密切相关。

众所周知，提供公共服务的过程或者说公共服务供给，可以区分为两个主要环节：安排和生产。安排，是关于公共产品与公共服务的规划、决策和监督等服务活动的统称，内容主要涉及服务内容、服务对象、服务主体、服务标准、服务监控、服务评价等。生产，是关于公共产品与服务从产出到为服务对象享用的提供方式与过程。公共服务安排侧重宏观规则谋划，公共服务生产侧重具体资源配置。显然，前者是政府的优长所在，后者是市场的用武之地。所以，政府垄断公共服务的安排与生产，是不折不扣的避长扬短。

破解政府提供公共服务低效的基本手段是打破政府垄断，而政府购买公共服务的关键所在，恰恰是把政府公共服务的安排者角色同生产者的角色剥离开来。由政府安排公共服务，以保证公共服务领域的基本走向和公平正义；由市场生产公共服务（公共产品），以保证公共服务领域的竞争与效率，从而较好地体现了公平与效率的统一。

其次，从实践上看，政府购买公共服务的实践肇始于现代西方国家，盛行于20世纪下半叶，也是20世纪80年代以来西方新公共管理理论与实践尊崇的核心取向之一。西方国家政府购买公共服务的主要形式包括：合同出租、公私合作、用者付费制、凭单制度，其中，公共服务的合同出租是最主要的形式。④西方国家的实践证明，政府购买公共服务对于降低服务成本、改善服务品质、提高政府效能及公信力，具有积极作用。

20世纪末特别是21世纪以来，随着中国社会主义市场经济的发育发展和行政管理体制改革的不断深入，各级政府开始了购买公共服务的政策制定和实践探索，并取得初步经验。2003年召开的党的十六届三中全会指出，要允许非公资本进入法律法规没有禁止进入的基础设施、公用事业等领域。2005年国务院又出台相关政策，鼓励支持和引导民间资本参与经营性的基础设施和公益事业项目建设。党的十七届五中全会明确提出，要改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式多元化。2012年3月，《中央财政支持社会组织参与社会服务项目公告》中决定，以中央财政专项资金支持社会组织参与社会服务。⑤2013年7月国务院总理主持召开国务院常务会议，专题研究推进政府向社会力量购买公共服务事宜。

与此同时，各级政府购买公共服务的实践探索日益丰富，购买服务的领域愈益广泛，涉及教育、公共卫生、扶贫、养老、残疾人服务、就业培训、社区服务、基础设施建设与养护、绿化环保等诸多方面。⑥购买服务的实践效果比较明显，比如合同外包一直处于增长发展的态势，2002年以来，政府采购服务类项目数量以年均超过30%的速率增长，2006年更是出现了井喷式的增长；地方政府公共服务合同外包的领域除了缉毒反恐、监狱、消防等领域，其余绝大部分公共事业行业已经有了市场化的尝试。⑦

政府购买公共服务需要重点关注的几个问题

深化行政体制改革是政府购买服务的关键前提。第一，转变职能，改革机构，完善公共财政。实行政府购买公共服务方式，首先需要转变政府职能，使政府成为公共服务安排者而不是生产者，是掌舵者而不是划桨者；也需要调整政府组织结构，大幅度减少公共服务生产类部门和编制数额；还需要完善公共财政体制，削减公共服务生产类政府部门行政性资金，为购买服务提供财政资金保证。

第二，促进社会组织、企业的发育发展。政府购买服务的对象是企业、社会组织，企业、社会组织承担起服务生产者角色的关键，是其拥有足够的发育成熟的良好行政生态环境。唯有通过行政体制改革，改善政企关系、政社关系，拓展企业发展空间，尤其是放松对社会组织的严格控制，才能形成数量充足的公共服务生产主体，也才能形成竞争的局面。

第三，建立和完善公共服务的市场准入制度。政府公共服务质量与效率不高，主要根源是政府垄断公共服务供给而排斥竞争，政府垄断又根源于集权的行政管理体制。唯有深化行政体制改革，建立和完善公共服务准入制度，开放公共服务市场，让企业、社会组织有机会成为公共服务的生产者，打破公共服务领域政府一家独大的垄断地位，在提供服务过程中形成竞争局面，才能提高公共服务水平。

第四，控制政府部门自利以降低其对政府购买公共服务的制约。毫无疑问，政府购买公共服务会导致政府部门利益受损，购买服务必然遭遇利益相关部门的各种抵制和干扰，从而使购买服务的实践效果大打折扣。唯有通过行政体制改革，承认部门合理利益，彻底革除不当利益，破除部门私利藩篱，才能使政府购买服务顺利推进。

着重探索购买服务内涵是政府购买服务的基本要求。在我国行政体制改革进程缓慢、社会组织及企业发育发展程度参差不齐、政府购买公共服务理论研究及实践经验薄弱等因素并存的情况下，科学划定政府购买公共服务的种类、内容、方式十分重要的、最为基础性的课题。

首先，坚持政府购买公共服务的方向不动摇。改革与创新是公共治理发展的不竭动力。在认识上，应该把政府购买公共服务上升到公共治理变革重要组成部分的高度。在实践上，除法律规定和涉及国家安全、保密以及关键性政务事项之外，公共服务领域中的其他项目均可纳入服务购买的范围。

其次，学习借鉴与实事求是紧密结合。一方面，政府购买公共服务方式由西方发端并积累了丰富的经验。作为探索和实施这一方式的后来者，我国各级政府在推进购买服务实践中，理应把“提高公共服务水平是判断公共服务方式的唯一标准”作为看待问题的基本立场，大胆借鉴一切政府购买公共服务领域的有益经验。另一方面，从行政生态理论意义上说，任何公共治理方式的创新、实施及其效果都有其特定条件，忽视其生态环境，盲目照搬，“淮南为橘、淮北为枳”的几率则会大增，未添裨益，反增贻害。同样道理，就国内而言，地方政府及各类部门在购买服务过程中，推广经验、相互借鉴是必要的，但更应提倡实事求是、因地制宜，在此基础上创新购买服务方式。

再次，探索适合国情和地区实情的有效的购买服务方式和内容。从服务购买对象上，既可以探索政府间相互购买服务，也可以在政府部门间开展购买服务的竞争；既可以向企业购买，也可以向社会组织购买；既可以向公共部门购买，也可以向市场购买。在服务购买方式上，除合同外包、特许经营、采购招标、政策扶持与资助等已有方式，亦可结合本地实际探索和实施其他新的、有效的服务购买方式。在服务购买内容上，既包括居家养老服务、外来务工人员服务、青少年事务与矫正、计划生育服务等社区公益事务，也包括就业培训、社会福利与救助、禁毒、残障康复等社会治理事务。在服务领域上，教育科技、文化卫生、公共设施、民政与就业、劳动和社会保障、公共安全、环境保护等均可作为购买服务的领域。

服务对象广泛参与是政府购买服务的首要依据。政府购买公共服务是方式和手段，服务公众进而满足其共同需求是宗旨和目标，正如总理在2013年7月31日国务院常务会议上强调的，政府购买公共服务的基础是准确把握群众公共该需求。探索新的服务方式，提高公共服务水平，满足公众的公共需要，政府及其部门做好以下方面事情十分重要。

一是准确研判公众对公共服务的真实需求。近十年来，各级政府公共服务投入绝对数额持续增加，公共服务支出增长迅速。有资料显示，2001～2010年，中国各地区公共服务支出总额由2001年的4560亿元增长到2010年的28188亿元，10年间增长了6.18倍，明显高于同时期GDP的增长倍数（3.73倍），年均增长率达到19.98%，高于财政收入17.6%的增长率，也高于财政支出18.85%的增长率。⑧尽管如此，十余年后的今天，基本公共服务均等化仍然是社会期待的目标，公共服务仍为公众诟病，可谓成绩毋庸置疑，问题不容小觑。原因何在？依笔者之见，有服务数量不足、质量不高之痼疾存在，更有服务与需求相错位之因素。所以如此，盖因对公众真实、迫切的需求或视而不见，或缺乏了解研判。

二是以正确政绩观对待公共服务。无论是对公众真实需求无视，还是缺乏了解研判，究其本质，还是政绩观作怪。政绩看经济、经济看数字、数字出干部的思维逻辑和实践逻辑，终将使政绩观扭曲；政绩观扭曲必然造成公众“被公共服务”―强制服务。这就是一方面公共资源的大量投入，一方面是公共服务严重不足的重要原因所在。因此，提高公共服务水平，政府及公职人员树立并践行正确的政绩观至关重要。

三是让公众有途径有机会参与公共服务供给过程。一方面，从公共服务主体的角度看，公众特别是作为社会组织成员的公众，本身就是公共服务生产的提供者，因此，有参与公共服务提供过程的权利；另一方面，作为国家和社会的主人，公众更享有宪法及法律规定的参与国家和社会事务管理的权利。公共服务及其服务方式变革是社会公共治理的重要组成部分，因此公众自然有权参与决定公共服务供给过程。唯此，公众在享受公共服务过程中，才能在最大程度上避免“被代表”、“被服务”等本末倒置的尴尬。

防范购买服务风险是政府购买服务的重要保证。创新与风险是一对孪生，只有防范住风险，才能保护好创新。第一，从服务安排者角度看，在购买服务中，政府、部门及公职人员仍然握有规划设计、招标定价、签订合约、服务监管等核心权力，服务安排者与服务生产者为各自私利而“合谋”―权钱交易的可能性便由此产生。因此，严格规范和约束政府购买服务行为，防范其自利性甚至腐败的故态复萌便是关键。

第二，从服务生产者的角度看，社会组织、企业的资质参差不齐，宗旨偏离（私利最大化或营利为目的）等问题的客观存在，这也是“合谋”产生的条件之一。因此，作为公平正义代表的政府，必须按照公开、公平、公正、竞争、择优的原则，选择具备服务资质、诚实守信、有社会责任感的社会组织、企业作为服务的生产者，并建立严格的监督、考核、评价、惩罚及淘汰机制。在一定意义上，政府购买公共服务，也可视为公共服务的市场化改革，但必须明确，政府购买公共服务，是把相关职能转交给市场和社会来履行，但绝不等于也不能够把政府的责任市场化，其中监管就是政府的一项重要职责。

第三，从接受服务的角度看，必须建立相关的制度安排和渠道，使公众能够对服务安排者和服务生产者的服务行为进行有效的制约和监督，以确保公众切身利益诉求得到真正体现。

【注释】

①陈振明：《政府工具导论》，北京大学出版社，2009年，第1页。

②《中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编》，北京：人民出版社，2012年，第26页。

③[美]尼斯坎南：《官僚制与公共经济学》，北京：中国青年出版社，2004年，第64页。

④宋世明：“工业化国家公共服务市场化对中国行政改革的启示”，《政治学研究》，2000年第2期。

⑤胡薇：“政府购买社会组织服务的理论逻辑与制度现实”，《经济社会体制比较》，2012年第6期。

⑥苏明，贾西津，孙洁，韩俊魁：“中国政府购买公共服务研究”，《财政研究》，2010年第1期。

⑦句华：“中国地方政府公共服务合同外包的发展现状”，《北京行政学院学报》，2012年第1期。

家政服务制度篇9

关键词：居家养老；政府主导；人口老龄化

《中国的社会保障状况和政策白皮书》指出，中国已进入老龄社会，老龄化速度快，老年人口规模大。在2008年全国老龄工作委员会全体会议上，回良玉强调，截至2008年底，中国60岁以上老年人口已达到1.5989亿人，占总人口的12%。

随着老年人口比重的增加，养老福利服务面临着越来越大的压力。在目前社会主义初级阶段的经济发展水平下，学者们对长期以来一直奉行的机构养老模式进行了反思，在借鉴国外家居照料模式和继承中国养老传统的基础上，开始对养老福利服务的新模式进行了积极的探索，居家养老在新的形势下应运而生。而由于居家养老服务是准公共产品，在中国现阶段完全由政府或市场提供都会导致其供给不足，准公共产品可以也应当借助政府、市场来共同提供，而市场上机构和个人的行为又在很大程度上会受到政府的引导，所以政府应发挥积极作用。

一、政府主导居家养老的意义

（一）政府的主导体现了政府职能的转变，这也是建设服务型政府的需要

中共十七大提出了“加快行政管理体制改革、建设服务型政府”的要求。虽然理论界对服务型政府的界定并不一致，但大致认为，服务型政府是以公众为导向，为公众提供公共服务的政府。它既突出以民为本的服务理念，又明确政府的重要职责之一，就是服务公众，为公众、社会提供公共产品和公共服务。因此，政府职能转变是服务型政府建设的必然要求和实现途径，只有明确政府职能转变的方向，确定政府职能重心，合理调整政府管理权限，综合运用恰当的政府管理方式，才能保证服务型政府建设的顺利进行。

党的十六大提出，中国政府的职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。党的十六届三中全会和十届全国人大二次会议都明确指出：各级政府要全面履行职能，在继续搞好经济调节、加强市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能。其公共服务，就是政府满足社会公共需要，提供公共产品和服务的总称。它包括加强社会保障服务和居家养老服务等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。在居家养老服务中，政府的基本职能是组织居家养老“公共物品”的供给，并管理规范居家养老服务，改变计划经济体制下由政府包揽一切的状况。为此，政府应在社会管理和公共服务领域实现三大转变：即在管理范围上，改变原来由政府包办一切社会事务的做法，向社会提供“公共物品”；在管理模式上，从“大政府、小社会”转变为“小政府、大社会”；在管理方法上，从传统的以行政方法为主转变为间接的以法律方法为主。

（二）政府的主导居家养老服务事业反映了公共财政发展的方向

当代西方福利多元主义的相关理论表明，虽然政府的社会福利角色虽从过去的直接提供者变成了支持者，但政府是社会福利制度中最基础的力量这一点并没有改变。政府仍然是社会福利支出中最大的资金渠道，并对服务提供者的服务质量进行监控和评估。政府购买是政府遵循市场的基本原则最有效地满足社会公共需求的重要途径，也是公共财政最主要的支出方式。随着社会经济的发展，政府购买居家养老服务的内容，也由一般生活照料、精神慰籍、家政服务，延伸到日托服务、医疗护理、保健康复、文体娱乐、家政服务、法律服务、临终关怀等内容，并可按照老人自理程度和服务需求的不同，为老人购买不同项目的服务。

（三）政府的主导居家养老标志了政府关心社会弱势群体，维护社会公平的决心

穆光宗在《解析老年弱势群体》提出，老年人属于社会人口中的弱势群体。由于生理的自然衰老及社会变迁过程中利益关系和分配关系的重新调整等原因，不但使老年人满足自身需求的能力受到限制，而且他们的利益和需求也比较容易受到忽视。因此，政府主导推动的居家养老服务事业不但是面向全社会老年人的服务，也是维护社会公正、构建和谐社会的政府职责使然。此外，政府主导居家养老服务一方面要体现服务的差异性，根据不同的老人的经济状况和生活水平，实施程度不同的服务保障；另一方面，居家养老也要体现普遍性，惠及到更多的老人，将有限的政府资金重点保障低保等有特殊困难的低收入老人的养老服务需求，在财力允许时，再逐步扩大到更多的老年人，以提高公共服务资源的利用率。

二、当前中国政府主导居家养老存在的问题

（一）居家养老管理体制落后，基层社区组织权责不相一致

民政部门在名义上承担了宏观管理的职责，但实际上各部门互相割裂，民政部门的综合协调效果不明显，各基层单位各自为政，各行其是，各部门的作用难以形成合力，而是相互摩擦、相互制约、甚至对立。在微观层面上，社区责任无限度扩大，各居民委员会承担了政府“下放”的计划、规划、市容、卫生等诸多方面的管理权，但由于机构设置单一、社区组织建设不力，基层社区包括街道、居民委员会还是延续市、区政府帮手和政策落实机构的角色，而作为社区工作之一的老人工作也只能敷衍了事，难有显著的成效。

（二）居家养老工作资金投入不足，渠道单一

街道一级的社区所需资金来源有以下渠道：街道自筹，政府拨款，社会援助。政府的有限投入，对居家养老工作的全面开展犹如“杯水车薪”。上级部门财政对社区投入的养老经费比例大小视经济情况而定。特别是对那些生活困难的居家养老对象，他们虽然有政府的最低生活保障、临时救助等帮扶措施， 但也仅能保障基本生活。同时，民政局用于居家养老的经费，筹集的渠道比较单一，主要来自于社会福利的福利金，而社会福利的收入存在着不确定性，加之下面配套不到位，使得居家养老服务难有大的发展，难以进入良性循环轨道。

（三）居家养老设施缺乏

由于社区拥有可支配资源极其有限，以及管理经验不足、资金短缺等方面的因素，难以满足社区居家养老的实际需要。此外，由于布局规划不合理、硬件设施不完备、宣传力度不够大等因素，现有资源利用率不高造成浪费的现象也普遍存在。一些停招的幼儿园和小学、倒闭的企业厂房和商场馆所等闲置资源，由于受隶属关系制约，街道和社区无权整合调用。

（四）居家养老服务队伍素质不高，缺少专职专业人才

首先，社区管理人员缺乏为老服务的工作经验和有效的管理手段。

其次，居家养老服务队伍业务素质普遍较低，其成员基本是“4050”下岗失业人员和农村进城务工人员，文化程度低，没有基本的居家养老服务方面的专业技能，只能应付一般的生活料理和家政服务，对精神护理、心理支持、情感慰藉方面的关注极少。

再次，志愿服务队伍建设相对滞后，缺乏制度性规范，不仅影响了养老助老服务的质量，而且制约了养老事业的发展。

三、完善政府主导居家养老的对策

（一）政府应切实加强对居家养老工作的领导，把居家养老作为社会养老体系建设的重要组成部分，统一规划

2008年1月，全国老龄办等十部委发出了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》文件指出，各级政府应充分认识到新形势下发展居家养老服务的重要性，密切结合本地实际，科学地研究制定本地城乡社区发展居家养老服务规划，把它纳入当地经济社会发展总体规划和社区建设总体规划中，统筹安排，制定符合当地实际的政策措施，推动居家养老服务快速健康发展。

（二）政府制定扶持政策，形成多渠道投入机制

首先，政府可以通过财政直接为其发展提供支持。根据国务院的有关规定，社会福利的支出应不低于财政支出的10-20%，为了顺应居家养老模式的发展，应适当增加财政投入，建立起对其整体的财政预算制度，保证其投入的增加和国民收入的增长相关联。

其次，资金支持还应包括政府提供的间接支持。如税收优惠政策，根据《中华人民共和国企业所得税法》企业的公益性捐款支出在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。

再次，国家通过发行社会保障基金福利，来增加社保基金。市民政局每年可发行1-2次专为居家养老筹集资金的福利，所得资金专门用于居家养老费用。

另外，还可用社保基金购买部分国债、投资股票市场所得增加额用于居家养老资金，以及建立居家养老基金，接授国内外企业、社会团体和个人的捐助，为其筹集更多的资金。

（三）政府整合社区资源，加强社区养老设施建设

政府在应增加财政对老年社会福利事业投入的同时，加大对养老设施的建设力度，新建、更新和改造一批适合老年人需要、便于老年人使用、面向老年人的社区福利服务设施。特别是应对民政、教育与卫生资源的整合，充分利用现有社会资源，将分散的、自发的和潜在的养老资源变为可调遣、可动员的资源。

（四）政府应从促进居家养老工作人员专业化

首先，居家养老应有少量的专职专业人员骨干。政府应培训一支业务精、素质好、热情为老年人服务的居家养老专职专业人员队伍。另外，地方政府的民政部门每年可以从应届社会工作专业和医疗护理专业的毕业生中通过考公务员的方式录取若干名，以流动的方式定期到各个社区举办“居家养老护理员培训班”，借此提高养护员的心理和护理素质。教育部也将推动有条件的高校开设老年学专业， 为我们的养老事业输送人才。

其次，应大力发展志愿者队伍。居家养老服务队伍的建设应结合社会工作者制度的建立紧密联系，抓紧开发社工岗位，吸引专业的社会工作者参与居家养老服务，同时大力倡导志愿者服务，加强志愿者队伍建设，形成专业化和志愿服务相结的服务队伍。

再次，部分低龄健康老人是一支不容忽视的队伍。老年人既是居家养老服务的对象，也是居家养老服务的参与者和组织者。通过政府引导支持，社区建立老年人互助服务中心，挖掘老年人自身的各种资源，把老年人的积极性调动起来，开展各种活动进行相互服务，使一些低龄健康老人通过服务活动既能得到精神满足、获得生活乐趣的同时，又能切实解决居家养老的一些问题。

参考文献：

1、唐咏.居家养老的国内外研究回顾[J].社会工作,2007(2).

2、杨义芹.和谐社会构建中的政府职能转变[J].理论与现代化,2007(5).

3、吴雅玲,张莉.和谐社会构建中的政府公共服务职能改革[J].法制与社会,2007(11).

4、方秀云.社区应对老龄化问题的对策研究[J].中共杭州市委党校学报,2006(5).

5、穆光宗.解析老年弱势群体[J].社会科学论坛,2005(3).

6、孙春祥.完善政府公共服务职能与实现中国社会公正问题[J].管理科学,2007(3).

家政服务制度篇10

传统的贸易理论分析其实是把贸易政策当成了国家追求福利最大化的工具，是外生的，而新政治经济学在分析贸易理论时，考虑到公众等方面的因素，其实根本上来说是内生的。因此我们在做政治经济学分析的时候要考虑到公共选择，也就是要从政府自身的目标，利益集团等方面着手。中国从改革开放以来，经济发展迅速，公共的利益表达相对于以前更加突出，但是我国的政治体制一直是中国共产党领导的民主集中制，和西方国家的分权制是不一样的。贸易政治决策主要是以中央政府为主。在发达国家各种利益集团游说要进行注册登记，是合法的行为，是一个很庞大的团体，对政策的制定实施很有影响力。虽然有各种利益团体存在，利益表达并不是非常明显，主要通过地方政府和中央之间进行联系。相对来说中央政府在服务贸易的决策过程中起到主导作用。关于政治决策对贸易政策影响的模型有阿兰•希尔曼（ALHillman）构建了政治支持模型，以斯蒂格勒（Stigler）与皮斯曼（Peltzman）提出的经济管制理论为基础，将关税税率视为政府在政策抉择上的最优化问题。政府需选定一个均衡关税水平，使来自于利益集团与消费者的总体政治支持最大化[1]。芬德利（Findlay）与威尔士（Wellisz）提出游说支出模型，构造了一个对立利益集团之间的游说竞争模型。格罗斯曼（Grossman）与赫尔普曼（Helpman）提出了影响当权政府的政治捐献模型——“保护待售”模型，认为利益集团的政治捐献应集中于已胜出的当权政府，其目的与动机便是通过捐献直接影响当权政府的贸易政策，政府为实现其自身福利最大化，依赖于获得的总的捐助和选民的福利。许多经济学家基于上述模型对利益集团对政府政策制定的影响做了研究。格罗斯曼与赫尔普曼通过1995年的游说揭露法案第一个收集了关于利益集团联合游说花费的数据，建立数据系统来来记录美国行业部门政治性组织游说的程度。指出行业竞争越激烈，更倾向于一起游说。有更高集中度和产品差别的行业则倾向于独立游说。在最近文献中，特定利益集团也被用来加入模型中，作为一个影响因素使模型更全面。莫妮卡•兴法尔（MonicaSinghal）关于财政联邦主义提出了一个新的理性模型[2]，加入了特定利益集团的潜在作用来影响公共基金的分配。巴勃罗•斯皮勒和桑尼•廖）（PabloT.Spiller，SannyLiao（2006）在调查中提供一个框架来理解特定利益集团参加公共政策决定。发现立法者有重要政策制定角色的情况下更倾向于发展更多明显和直接的利益集团行为。竞争贡献，游说和诉讼之间的权衡也被体制环境的性质影响。强调公共机构环境的作用来理解利益集团策略。我国的许多经济学者运用了贸易政策的政治经济学分析对许多国际和国内发生的重大事件进行了合理和全面的分析。高建从小布什上台执政后美国现行贸易政策的特点入手，进行政治经济学分析，指出美国贸易政策带有重商主义，针对美国的贸易政策中国采取的相应对策，有很深刻的现实意义[3]。胡海波在《贸易政策的政治经济学分析》中综述了贸易政策决定的政治经济学模型，并对国内进行贸易政策政治经济学分析的文献进行概括[4],仝娜利用中点选民模型对产生保护贸易政治原因进行分析，并进行数学化推导[5]。

以上这些研究得出的结论基本符合现实情况，但是在模型设立上有很大缺陷，他们没有考虑到中国的政治制度和西方国家的分权制是不同的，他们把地方政府作为分析的目标，地方政府高度自治。而且把中国内部市场按地区划分，但是中国是一个民主集中制的国家，中央政府在政策决策过程中占的绝对重要的地位，因此本文选取变量的时候都是从中央政府的角度综合做出判断，并且在选取的也是按服务贸易部门来分类的，而不是按照地区来划分。

二、中国服务贸易政策的政治经济学分析

从国内外形势来看，政府的政策导向对于企业对外投资发展至关重要。根据中国的经济发展状况，下面分析影响我国政府制定服务贸易各部门开放度的具体影响因素，这里我们考虑比较重要的和服务贸易关系比较大的因素，按照服务贸易中政策决策过程中的影响方面来分析。

（一）国家自身利益，实现经济和产业发展

1.国内生产总值GDP。一国的经济发展水平首先体现在该国的GDP上，因此反过来说对GDP贡献度比较大的服务贸易部门开放度也会比较大，这是相互促进的。

2.服务贸易各部门发展。竞争力越高的部门，在国际中占据市场份额越大，其抗风险能力和开拓市场的能力都比较强，所以国家对这些部门开放度都比较高。

（二）各方利益集团的利益诉求

1.因为我国是民主集中制的国家，在研究服务贸易政策的政治经济学分析的时候，国家的目标和整个国家民族的利益会被放在第一位，并且占有比较重的比例，因此各种利益团体对我国服务贸易政策的影响并不是很大，主要考察国家层面上会考虑的对服务贸易整个产业来说比较有利的因素，进行实现国家经济发展，收支平衡，充分就业等目标[6]。

2.投资水平。一国的投资水平首先代表着一国的繁荣程度，而且里面也涉及到了外企在中国的利益，因此外商对各服务部门的投资数也是国家会考虑的因素，同GDP相似，投资水平和开放度之间也是相互作用的。

（三）国家经济安全因素

1.外汇储备。外汇储备对一国经济和社会活动的影响分为两方面。一定的外汇储备是一国进行经济调节、实现内外平衡的重要手段，国家利用外汇储备保持汇率稳定，一般说来，外汇储备的增加不仅可以增强宏观调控的能力，而且有利于维护国家和企业在国际上的信誉，外汇储备对维护一国金融和币值的稳定有重大的意义，因此国家出于安全考虑会控制外汇。

2.保护政治敏感行业中国对涉及健康，娱乐服务贸易领域，采取抵制开放，因为西方国家的企业进入本国的媒体、娱乐和等服务业后，会带来诸多社会文化、青少年价值观的形成等方面的影响，有可能损害本国利益，所以一定要保护，这些行业都是服务贸易的敏感行业。

三、中国服务贸易政策影响因素的实证分析

（一）服务贸易部门的选取和变量的设定

本文选取服务贸易开放度作为因变量来进行衡量，因为货物贸易的保护或者开放程度可以用关税来衡量，但是服务贸易有很多是不受关税限制的。所以现在通用的检验服务贸易壁垒的指标就是服务贸易的开放度。服务贸易开放也可称为服务贸易自由化，是一种服务贸易政策。服务贸易开放水平一般用服务贸易壁垒的削减程度来衡量。也就是说服务贸易壁垒水平较高，则开放水平较低。国外的研究成果主要分为频度指标法、数量指标法、价格指标法和财务指标法。由于本文探讨的是服务贸易而非整个服务产业，所以在定量分析上以有贸易的服务行业数据为基础的评价指标和中国服务贸易保护程度之间的关系进行检验。根据郭浑仪的研究可知中国对通讯，金融商务，旅游等都作出了减让承诺。所以本文选取了通信，旅游，金融，运输这几个比较有代表性的行业进行实证分析[7]。根据上面的理论分析，我们选取下面的变量作为因变量。1.国际服务贸易竞争力。这是一个比较宽泛的概念，一国国际服务贸易竞争力指的是一个国家在市场竞争的环境和条件下，与世界其他国家的竞争比较，其核心是国际服务贸易产业竞争力[8]。一个行业的竞争力与这个行业的开放水平应该是正相关的关系。服务贸易竞争力用cop表示。2.中国服务贸易对GDP的贡献率。它代表了我国服务贸易部门与经济增长之间的关系。如果撇开贸易结构问题，服务贸易对经济增长的推动作用也得到了大多数研究人员的肯定。胡日东利用中国1985年～2004年度数据进行回归分析，结论是长期服务贸易出口对经济增长具有推动作用，而进口则产生抑制作用，但二者净效应为正；而短期服务对经济增长的作用很小。潘爱民采用误差修正模型研究表明：服务贸易与经济增长之间存在长期稳定的均衡关系；且服务贸易进口的短期波动对经济增长的短期变化比较明显。服务贸易对GDP的贡献率越大，国家出于对经济发展的考虑，应该对此行业的开放水平越高，所以二者之间应该是正相关的关系。这里用excontr表示[9]。3.中国服务贸易部分行业用汇集中度。一个行业的进口额与总服务贸易总进口额的比率即是用汇集中度。出于对国际收支平衡和节约外汇资源的考虑，国家会进行进口限制。所以用汇集中度和行业开放水平应该是负相关。用汇集中度用yhjzhd表示。4.中国服务贸易部分行业外商直接投资数。外商直接投资一定程度上有利于利用外资发展本国经济。所以国家应对外商直接投资多的行业提高开放水平。外商直接投资数与开放水平应该是正相关。这里用wsh表示。变量关系如下图

（二）研究方法

本文采用的是郭浑仪和盛斌通过利用国外学者的研究方法（赫克曼在1995年提出的“频度指标”），根据中国的入世协议书和相关附件，对中国入世服务贸易承诺减让表进行量化分析，并将结果进行国际横向比较，从中探究中国服务贸易壁垒的有效程度。以我国制造业为基准的，可以直接从Wind数据库中获得各行业的算术平均销售毛利率，用open表示。因为频度数据比较广泛的应用于某些研究估计数量或者价格的工具，也经常作为服务自由化分析的投入数据[10]。

（三）模型的建立和回归实证结果