水环境治理方式十篇

水环境治理方式篇1

关键词：河道治理；水环境保护；措施

河道治理是维护整个河道生态环境的重要措施与手段，也是实现水资源环境保护的关键内容。在人们对于水资源环境保护越来越重视的今天，如何维护河道的实际生态环境，实现河道治理以及水环境的保护目标，是现阶段社会环境发展中的重要内容。基于现阶段的甘肃省环境保护整体来说，其中还是存在河道治理以及水环境的相关问题的，对此在实践中要对于这些问题进行充分的解决，构建优质的水环境，进而提升河道以及水环境保护工作的整体质量。

1河道治理以及水环境保护过程中存在的困境与弊端

1.1生态护岸技术的滞后性

甘肃省的河道污染以及水环境的破坏问题是在长时间的发展过程中累积形成的，现阶段甘肃省的河道污染以及水环境破坏问题已经尤为突出，相关部门在对河道管理以及水环境进行治理过程中应用的模式相对较为滞后与陈旧，无法从根本上实现河道治理以及水环境的保护。其中生态护岸技术是最为有效的河道治理以及水环境保护技术手段，但并没有充分的发挥其内在的价值与效能，甘肃省在河道治理以及水环境保护中应用此种技术相对较晚，内部人员对于该技术并没有进行深入的了解，在实践中无法充分的发挥其内在的职能，同时生态环境保护技术在实践中缺乏完善的制度支持，无法充分的发挥其整体价值与效能。

1.2控污工作开展相对较为困难

在甘肃省的经济发展过程中，对于工业较为重视，虽然工业在实践中有效地推动了甘肃省的整体经济发展，但是其带来的环境污染问题也是较为严重的，其中对于水环境的影响尤为严重。在甘肃省工业发展的过程中，各种工业生产活动都会在河道中排放各种污水，这些污水中甚至具有剧毒与重金属，无疑给河道带来了巨大的影响，虽然甘肃省的水环境保护工作在持续的开展过程中，但是水环境治理工作整体相对较晚，其治理方式也相对较为滞后，因为其污染程度相对较为严重，使得河道治理与水环境的保护工作开展收效甚微。对此，面对日益严重的河道以及水环境污染，要想真正地实现对其进行有效治理，提高对环境保护的目标，就要应用各种合理的方式与手段开展治理工作。

2河道治理与水环境保护策略

2.1制定科学合理的治理规划目标

在实践中要想有效地实现对河道的有效治理以及水环境的保护工作，相关部门在实际的工作开展过程中，必须要制定科学的管理规划目标，基于正确的规划目标，全面开展河道治理以及水环境的保护工作。在进行河道治理以及水环境保护工作的时候，要根据甘肃省的河道状况，有针对的明确目标。相关水利部门要综合实际的河道水环境具体状况，保障其制定的治理规划目标与其河道以及水环境的具体状况相一致；同时在制定相关治理规划目标的时候，明确工作重点，根据甘肃省的污染程度、治理难度以及生活实际需求，有针对的开展工作，明确治理工作的轻重缓急，进而保障河道治理以及水环境保护工作的有效性。

2.2提升对河道清淤治污工作的重视，加强整体的工作力度

在河道以及水环境中，其实际的淤泥沉积状况对于河道的蓄水量有着直接的影响，同时对于河道的排水泄涝功能也有着一定的影响，清淤治污对于河道治理以及水环境保护工作的开展有着重要的作用，是河道治理以及水环境保护的重要工作措施与手段，在实践中要想真正的提升对河道的治理，加强对水环境的保护，就要提升对河道清淤治污工作的重视，提升其整体的工作力度。相关部门要通过科学的方式对河道进行系统的勘察，进而加强对河道淤泥含量以及其污染程度的了解，根据其具体状况制定科学的清淤治污措施。在现阶段的发展过程中，河道清淤工作主要就是通过人工清理、机械运输的方式开展，水污染治理工作的开展主要就是根据实际的污染类别、具体状况以及污染程度等内容对其进行系统分析。现阶段水污染治理方式主要分为两种：一种是生物治理方式。生物治理方式就是通过微生物细菌的方式开展，利用一些微生细菌对于水中的个别有机物的吞噬行为，实现水污染治理，在应用此种治理方式的过程中，要通过仪器为相关微生物细菌提供氧气，进而实现净化水质的根本目标。另一种是物理方式。此种方式就是在实践中利用沉淀、过滤以及磁场脉冲等物理方式开展作业，同时要适当地进行应用各种药物试剂治理各种污染问题。在实际的应用过程中，要根据实际的污染类型以及污染程度有针对性地选择应用模式，在应用中可以通过加入相关药物，增强水中杂质的沉积效果，进而对其进行系统的过滤、清除以及排放。

2.3提升水体管理的实际效果

在实践中要想从根本上确保整体的河道治理以及水环境保护效果，就要加强对水体管理效果的重视。对此在工作的开展过程中，要根据制定的河道治理规范开展工作，这样可以有效的提升河道环境的治理效果，提升对各种污染问题的控制与管理，提升水污染治理效果。提升对河道环境的控制，全面控制水污染排放量，加强对排污量较大的工业企业的重视，明确“谁污染、谁治理”的基本原则，加强对排污质量的有效监督与管理，保障其实际的污染排放物质与标准相符合；同时还要搞活水体，进而降低河道中污染物的堆积量，有效的减缓河道中的淤泥累积量，从根本上提升河道以及水体的自净能力，进而推动河道生态环境的良性循环。

2.4河道生态护岸技术的有效应用

生态护岸技术在河道治理以及水环境优化中有着重要的价值与作用，对此在实际的污染治理工作开展过程中，水利部门要整合现有资源，基于现有技术手段，总结经验，不断地学习以及借鉴发达国家的治理方式与手段，综合甘肃省实际的河道以及水环境整体状况，不断的优化完善生态护岸技术方案，充分的发挥其内在的效能，提升生态护岸技术在水环境保护以及河道治理中的重要作用。

3结束语

水环境治理方式篇2

 

     一、问题的提出

 

     （一）水污染问题是影响湖南 发展 的关键因素

 

     纵贯湖南省境内的湘江、资水、沅江、澧水“四水”和“八百里洞庭”的水资源，造就了 历史 上的“湖广熟、天下足”，是湖南省的生命之源。然而，因水资源时空分布不均、年际变化大，以及一些人为的破坏，特别是随着湖南省工农业生产的迅猛发展、城镇化加快以及在此过程中相应的预防、保护、治理措施不到位，使得湖南省的水污染问题日渐突出。

 

     2007年环境监测中心在全省主要江河上设置了水质监测站点132个，监测河长5540公里，比2006年增加监测河长1154公里。根据监测及分析，全年ⅱ类水质河长1481公里，占监测河长27％；ⅲ类水质河长2479公里，占监测河长45％；ⅳ类水质河长410公里，占监测河长7％；ⅴ类及劣ⅴ类水质河长1170公里，占监测河长21％。污染河段主要超标项目包括粪大肠菌群、总磷、氨氮、挥发酚、石油类、溶解氧等因子。这说明湖南省局部地区水环境严重污染的局面还是没有得到很好的遏制和治理，水资源保护任务依然十分艰巨。

 

     （二）投融资问题是湖南省水污染治理的关键

 

     水环境是湖南环保工作的重中之重，要花大力气彻底解决湖南水污染防治工作。目前湖南省水污染治理工作主要集中在三个方面：加强环保部门对 工业 污染 企业 排污的执法监察；从行政角度加大力度进行污水处理设施的建设和保证运营；加强对农业面源污染的治理和生态农业建设。水污染治理和水环境的保护本身是一项综合性极强的工作，湖南省的水污染防治，属于典型的跨地区水域污染治理，面临的问题较为复杂，资金投入的需求量也非常大。水污染防治的投资渠道及治污工程运行机制的不完善，是湖南水污染治理发展的制约因素，是“水瓶颈”。

 

     二、湖南省水污染治理投融资现状

 

     在市场经济体制下，我国的水污染治理投融资机制正发生结构性变革：单一的筹资渠道逐步转变成多种渠道，单一的投资主体逐渐为多元化投资主体所取代，我国水污染治理的投融资机制呈现出多渠道、多元化的格局。

 

     （一）湖南省水污染治理投资现状

 

     湖南省水环境污染治理投入2003年为516013.88万元，占省gdp5010.95亿元的1.03％，2004年为722419.4万元，占省gdp5612.26亿元的1.29％，2005年为899138.8万元，占省gdp6468.64亿元的1.39％。经省人大提议，湖南省2005年到2007年实施的“环保3年行动计划”，省政府在3年内对省内水环境实施92个重大环保整治项目，三年里投资287多亿元。

 

     （二）湖南省水污染治理融资现状

 

     随着经济的发展，湖南省的城市污水排放量和生活垃圾产生量也日渐增加，预计到2010年，全省县城以上城市年污水排放总量将达到20亿立方米，生活垃圾年产生量将达到1000多万吨。而目前湖南省设市城市污水处理率、污水处理厂集中处理率、生活垃圾无害化处理率等指标低于全国平均水平，难以满足污水和垃圾处理的基本需求，为解决这一矛盾，湖南预计投资186亿元，力求到2010年，设市城市污水处理率达到80％，生活垃圾无害化处理率达到95％。全省规划出“十一五”环境治理重点项目共154个，总投资达325亿元。为解决湘江流域7市污染问题，“十一五”期间，湖南省拟安排在湘江流域的环境治理重点项目有108个，总投资244亿元。此外，为加大对工业污染最集中、最严重的长株潭地区污染防治力度，“十一五”期间，拟在长株潭地区实施环境治理重点项目36个，占全省项目总数的23.4％，总投资149亿元。十一五期间是湖南省环境建设的重要期间，投资需求大。目前，湖南省水污染治理资金的来源主要有以下方面：中央财政投入；湖南各级地方财政投入；污染企业环保投入，我国环保相关 法律 法规及水资源管理相关法规对企业污染治理的强制性规定，便利污染企业的治污资金形成了水污染治理资金来源之一；排污费收入；国际贷款。

 

     三、湖南省水污染治理投融资存在的主要问题

 

     （一）资金总量不足，污染治理设施建设严重滞后

 

     由于水环境保护历史欠债多，各水域环境质量要达标，需加大投资力度。水污染治理资金缺口量大，其主要原因有：

 

     1、融资渠道狭窄。受“环保靠政府”的传统观念的影响，水污染治理融资渠道单一，还是政府唱主角，市场难以发挥作用，社会资本游离于市场之外，资金来源主要依靠地方财政和排污收费。地方财政受各种因素制约，投入不足，远不能满足污染治理设施建设的资金需求，排污收费项目单一，标准偏低，收费资源流失严重，收费金额很有限。

     2、融资机制落后。水污染治理的投融资机制应该与 经济 体制相协调，这是世界各国的共识。主要依靠市场化手段解决水污染治理的投融资问题，已是公认的大势所趋。但目前水污染治理项目的投入机制基本是延续计划经济体制，政府预算资金和预算外资金仍然是其融资的主渠道，环境保护市场化程度明显落后于整个国民经济的市场化程度。

 

     3、融资权责不分。现行的治污投资体制没有明晰政府、 企业 和个人之间的环境责权和环境事权，没有建立投入产出与成本效益核算机制，没有体现“污染者付费”原则和“使用者付费”原则，污染治理责任过多地由政府承担，企业和个人免费使用环境资源、环境公共物品和环境设施，没有或过少地承担相应的责任、成本和风险。      （二）治污投资效率低，污染治理设施运营管理体制改革滞后

 

     水污染治理设施投资及运营效率总的来看还是不尽人意的，其主要原因有以下方面：

 

     没有引入市场竞争机制。目前还没有形成一个民营企业参与水污染治理投资的良好市场竞争机制。在水环保基础设施领域，长期以来，我国采用的是政府投资建设、事业单位管理运营设施的模式，这种政府垄断模式从制度上排挤竞争，缺乏效率。

 

     污染治理的社会化程度低。在 工业 污染治理方面，大部分污染企业都是自己建设处理设施，自己运行管理，较少考虑通过委托合同方式充分利用社会化分工和规模经济效应，让专业化企业治理污染。由于规模不经济原因，中小企业采取“自己建设和运营设施”的分散治理模式也导致了投资效率的低下。而与此同时，我国环境保护服务业的 发展 又没有及时跟上，没能为工业污染治理设施的正常运转提供良好的外部营运环境。

 

     四、解决湖南省水污染治理投融资问题的对策

 

     “十一五”期间湖南省水环境质量的改善，关键取决于水污染治理投入能否及时到位，为此必须疏通已有投资渠道，开辟新的资金来源。

 

     （一）积极探索多元化投融资机制，加大水污染治理资金总量

 

     “十一五”期间是湖南省环境保护的重要时期，投资需求量大，环境保护投资约占同期gdp的2.42％。只有建立基于市场的多种投融资渠道，形成政府、社会和个人共同负担环境保护费用的格局，才能满足环境保护的需要。

 

     1、建立多元化的融资形式。发挥环境财政的主渠道作用，继续加大国债资金和中央预算内投资用于环保的投入力度，并重点解决跨行政区的水域污染治理问题，从水域尺度统筹资金使用在加大政府对环保财政投资的基础上，进一步建立区域水环境保护专项基金、从事环境保护的企业优先上市发行股票，以及企业的股份合作等形式，实现多元化的环保融资机制，使政府投资和社会融资相互结合、互为补充、扩大环境保护的资金来源，解决目前环保资金紧张，投入不足的问题。

 

     2、形成多元化的投资主体。各级政府要把环保投入作为公共财政支出的重点。除环保专项资金外，各级财政安排的环保治理等经费要逐年增加，并纳入同级财政预算。同时，各相关部门要积极争取国债和其他资金用于环境保护。企业要按照“谁污染、谁治理”的原则，加大环保资金投入。落实工业污染治理的主体责任，以推进污水处理、垃圾处理产业市场化为突破口，加快环保投融资体制改革，积极吸引国内外政府贷款、国际 金融 组织和社会资本投入环境保护事业，形成政府主导、市场推进、多元投入的格局。多元化、社会化环保投融资体制的建立，将改变目前政府作为环保主要投资主体的局面，为国内外的企业及个人、金融机构、投资公司、政府等提供了良好的投资环境和巨大的投资市场。

 

     3、形成多样化的投资方式。在多元化、社会化的环保投融资体制下，为各类环保投资主体创造了多样化的投资方式和服务方式，不同的投资主体可以根据自己的经济能力和技术能力，选择直接的投资方式或间接的投资方式，也可选择两者相结合的投资方式参与环保投资。这样有利于环保企业充分发挥自身的优势。

 

     （二）建立、健全水污染治理投资的市场机制，提高资金运作效率

 

     1、明确污染治理市场化的 法律 地位。尽快修订有关环境保护法律法规，明确“谁污染、谁负责、谁付费”；“谁污染、谁付费，谁治理、谁受益”，明确工业企业可自己治理污染，也可委托专业化的治污企业来治理污染，明确排污企业和治污企业在污染治理中的相关法律责任。污染治理市场化后，针对不同的委托方式，都能找到法律的责任主体。

 

     2、转变政府在环保领域的职能，建立公开、公平、合理的市场竞争机制。因外部性的存在，企业生产和个人生活消费对所处的环境的污染，导致市场在环境保护领域的失灵，这就需发挥政府的作用，用政府宏观调控来弥补市场不足。政府在环境保护中扮演的应是裁判员的角色：健全监管体系，实施严格的行业监管，制定切实可行的环保方面的法律、法规，建立并逐步完善公开、公平、合理的市场竞争机制，提高投资效率。

 

     3、创新污染治理市场机制。按照产业化发展、市场化运作、企业化经营、法制化管理的要求，深化水域内废水、垃圾处理管理体制改革，切实转变政府职能，实现政企分开、政事分开，确保社会公众利益和城市环境效益。建立和完善污染治理设施的投融资机制，无论是工业企业的污染治理设施，还是城市污染治理设施，其建设和运行都应按企业方式来运作，鼓励各种社会资金投资污染治理设施建设，实现产权的股份化、投资的多元化，明确投资者之间的责、权、利，增加污染治理投资能力，保护投资者利益。在污染治理领域引入“特许经营”模式，将污染治理特许权给有实力、有经验的专业化污染治理公司，鼓励专业化污染治理公司实行污染治理设施的投资、建设、运行和维护管理等，吸收有实力的国有企业、民营企业等跨入污染治理领域，加快污染治理市场化进程。

 

     参考 文献 ：

     1、湖南省环境保护局.湖南省环境保护“十一五”规划.2005.

水环境治理方式篇3

关键词：环保非政府组织；水环境保护；作用模式

在当前的水环境保护过程中，环保非政府组织贡献出了巨大的力量，这一组织是与政府组织相对的，建立的主要目的是为了对环境加以进一步的保护，并且是非营利性的，构成组织的成员大多都是志愿者，他们从事各行各业，但是都有一颗保护环境的决心，环保非政府组织的简称是ENGO，自从建立以来，至今已经有二十多年了，在成立以后，缓解了政府组织在保护水资源方面工作中的负担，同时进一步发扬扩大了环境保护的理念，对于我国的环保工作的进一步落实具有十分重要的帮助。

1 水环境保护的现状

从我国当前的水环境现状来看，主要存在以下几方面的现状，首先是地下水受到了严重的污染，我国曾经在2013年对地下水污染的情况进行了专门的排查，结果显示在很多企业中，地下水污染的情况都十分严重，这一现象不容乐观，造成这一情况的主要原因在于当地政府对这项工作的漠视，没有引起一定的重视，所以造成地下水污染情况的加剧。除了地下水受到严重污染以外，地表水的污染情况也不容乐观，从现阶段的发展情况而言，我国地表水的污染情况呈现出不均匀的分布，有些地区的程度较轻，有些地区的污染程度相当严重。除此之外，关于水环境的保护意识是相当不足的，这不仅仅体现在企业之中，还包括个人以及政府官员，尤其是相关部门的官员，他们没有起到先锋带头作用，一些企业为了能够获取足够的经济效益而忽视了对治污的处理，人们也没有采取合理的手段对这一情况加以制止，所以长此以往就会造成水环境的保护问题愈发严重。由此可知，要想加强对水环境的治理与保护，不应该完全将责任归结到政府、企业或者是个人身上，这就需要第三方力量的帮助，这样才能积极的发挥应有的力量。

2 我国环保非政府组织在水环境保护中的作用模式

2.1 总体作用与作用模式

在前期阶段的水环境保护中，环保非政府组织主要起到的是预防性的作用，也就是要加强在不同主体面前的教育，让人们产生对环境保护问题重要性的认知，这样就能有效的预防对水环境造成的严重破坏，或者是降低这方面的不良影响因素。与此同时，还能积极的为政府主导的措施起到监督性的作用，防止政府失灵的现象发生，让水环境保护得到更好的发展。在中期的发展阶段，环保非政府组织在这一过程中主要起到的作用是治理，也就是在出现水环境问题以后，该组织起到帮助解决问题的作用。在发生问题以后，积极的与公民一起采取有效的措施解决问题，并且与政府的其他部门合力从根本上解决问题。最后是在后期阶段的发展过程中，当环境问题得到解决以后，环保非政府组织的主要作用是对后续的工作进行监督，预防这类问题的再次发生，综上所述，在总体模式的发展过程中，环保非政府组织所起到的作用可以分为三个阶段，即前期、中期以及后期，并且在不同的时期工作任务也是不相同的。

2.2 不同阶段的ENGO在水环境保护中的作用模式

在不同的发展阶段，环保非政府组织所起到的作用也是不相同的。以初建阶段为例，这一阶段的发展过程中的，主要起到的是参与作用。我国是在上世纪的90年代才建立起这样的组织的，政府起到主导性的作用，并且在民政部门进行注册，在这一发展阶段中，其主要的工作任务是积极的为水环境的保护政策的制定献言献策，并且帮助政府将相应的政策具体落实在工作中，推动相关政策的快速落实，但是在这一过程中的不足之处在于ENGO难以发挥出其自身的价值。

在发展阶段的作用是多元化的。自1994年我国第一个自下而上的环保非政府组织成立以来，我国环保非政府组织也在不断的发展，所起到的作用以及作用的模式逐渐多元化。根据水环境保护参与主体在水环境保护中所发挥作用的大小，可以将其发挥作用的模式分为ENGO参与下的政府主导模式、ENGO参与的综合治理模式和ENGO主导的社会治理模式。而根据各个主体之间的横向关系，可以将其发挥作用的模式分为协商治理模式和网络治理模式。

根据各个参与主体发挥的作用大小不同，从纵向的角度看，ENGO的作用模式主要有以下三种模式：一是ENGO参与下的政府主导模式。ENGO参与下的政府主导模式在我国环保非政府组织的初建阶段就已存在。其主要的参与决策作用仍然存在。但是在现阶段政府主导下的ENGO的作用起到的作用不断扩大。我国第一个环保协会中国环境科学学会分会水环境协会在水污染防控方面发挥着较大的作用。在其召开的年会上，各位专家积极讨论，建言献策，提出了很多有利于水污染治理的建议。这些建议的提出对于我国水环境保护中存在的水污染严重的问题的解决具有很大的指导意义。因此，在发展阶段，ENGO参与下的政府主导模式中ENGO的作用在不断发挥。但是，其主要的作用还只是局限于参与决策，提出建议等方面，相对于纷繁复杂的治理过程，其发挥的作用还是微不足道的。

二是ENGO主导下的社会治理模式。ENGO主导下的社会治理模式主要是指在水环境治理的过程中，公民与ENGO共同进行水环境的保护，而在这个过程中，ENGO起着主导作用。在这种治理模式中，参与的ENGO往往是草根组织，这种组织与公民的距离比较近，更加贴近实际，更能提出建设性的建议；也有利于与公民之间形成互动，积极解决水环境保护中出现的问题。其起到的具体作用体现在以下几个方面：首先，宣传教育作用，即在解决问题的过程中身体力行地宣传水环境保护的思想，更易于公民的接受；第二，水环境治理的作用。第三，监督治理的作用。因此，在以ENGO主导下的社会治理模式中，EGNO的作用可以得到充分的发挥，也较有利于水环境的保护。但是相较于政府主导下的治理模式，在执行某些政策的过程中，可能会由于缺少“合法性”而受到障碍。

Y束语

相较于国外，我国的环保非政府组织在水环境保护中的作用并没有得到充分的发挥，发挥作用的模式是造成这种差距的一个重要原因。因此，借鉴国外经验，我国应该积极发挥ENGO的独立作用与合法性，并积极发挥有公众参与的共同治理模式，同时，也应该注意培养ENGO的独立性，尽量改善我国ENGO的挂靠方式。

参考文献

水环境治理方式篇4

介绍了流域水环境及治理涵义、环境NGO的概念；探讨了流域水环境治理中环境NGO作用的依据、结构、存在的现实问题及原因，进而提出促进流域水环境中环境NGO功能发挥的对策建议。

【关键词】

流域水环境；环境NGO；水环境治理

流域水环境是以流域为载体的各种环境要素的总和。流域水环境治理包括3层涵义：①工程技术和生态学意义上的治理；②公共管理学和政治学意义上的治理；③行政管理学意义上的治理［1］。笔者所说的是公共管理和政治学意义上的治理，是治理理论在流域水环境管理与保护中的运用。尽管政府在治理流域水环境的过程中不断地取得成绩和进步，但未能从流域水环境管理的体制和机制上作出某种程度的调整和变革。在传统水环境治理上，我国治理水环境主要是政府主导的科层机制和市场导向的市场机制，但科层机制和市场机制因其自身功能性缺陷，使其未能真正实现水环境的“良治”。因此，迫切需要第3种力量来弥补其存在的缺陷。而随着我国社会力量的成长，特别是环境NGO的发展，其在流域水环境治理中的作用逐渐显现。所谓环境NGO，是指以人与环境的和谐发展为宗旨，从事各类环境保护活动，为社会提供环境效益服务的非营利性社会组织，包括环保社团、环境基金会、环保民办非企业单位等多种类型［2］。因此，研究环境NGO在流域水环境治理中的作用，对于完善流域水环境治理体系以及实现流域水资源的可持续利用具有重要的理论意义和实践价值。

1流域水环境治理中环境NGO作用的依据

1.1理论依据

1）流域水环境公共物品属性的要求。从经济学角度看，流域水环境是一种典型公共物品。作为公共物品，流域水环境的产权往往不明晰，在使用过程中不可避免地出现“搭便车”和“机会主义”等外部性问题。流域内不同利益主体受追求各自利益最大化的经济理性驱动，尽可能地从流域中牟求最大水利益，从而引发各种水纠纷和水污染事件，出现“公地悲剧”的问题。在完全市场条件下，市场机制因其自身的缺陷并不能有效解决外部性问题；而作为公共利益的代表者———政府，也因其“经济人”角色以及内部性问题使其不可能完全代表社会的整体利益，政府存在失灵的可能。因此，解决流域水环境公共物品的外部性问题，需要整合市场、政府、社会3方面的力量，相互补充、相互协作，共同解决。相应地，作为社会力量之一的环境NGO在流域水环境治理中有其参与必要性。

2）流域水环境公共治理的要求。“治理”的基本理念是多元、合作和互动，它既能发挥政府功能，又重视社会组织群体势力的相互合作、共同管理［3］。虽然政府是治理流域水环境的主体，但是随着社会经济的发展，公众对流域水环境质量的追求，越来越多水资源问题的凸显以及对治理水环境专业知识的要求，单一的政府治理模式已无法满足公众需求的多样性，迫切要求各种社会力量的参与。在此过程中，众多的环境保护团体、环境公益组织、环保基金会等环境组织将发挥桥梁和纽带作用，整合人力资源和社会资源，参与到流域水环境的保护和治理过程中，有利于节约政府的治理成本，有效地保护流域水环境。

1.2现实依据

1）当前水环境管理体制现状的要求。1988年《水法》明确规定对水资源遵循统一管理和分级、分部门管理相结合的原则，实行流域管理与区域管理相结合的管理模式［4］。但这一管理体制仅仅是在政府行政管理体制内部进行的职能分工，且这种权责关系在水资源管理实践中并未能很好理顺，在水环境监管中出现“弱监”、“虚监”等问题，因此流域水环境问题单靠行政管理体制本身是难以解决的。这就要求诸如环境NGO等社会力量从不同层次弥补政府在水环境管理过程中存在的空档，以保证水资源多元管理和可持续利用。

2）流域状况复杂性的要求。①区域差异性。流域水资源在流域内不同区域在自然条件、自然资源、地理位置、经济技术基础、开发条件等方面存在较大差异。此外，流域水资源的开发利用、水资源管理与保护涉及不同的学科、技术，需要不同领域技术人才参与。而环境NGO凭借其专业优势，能够更有效地治理水环境。②治理对象的多样性。流域水环境的治理对象复杂而广泛，政府很难集中精力，而环境NGO可以发挥网络组织优势，即不同的环境NGO在分工负责、各司其责的基础上对水环境进行有目的、有针对性的治理。

2流域水环境治理中环境NGO作用的结构

2.1作用的目标：提高流域水环境治理效率

1）环境NGO的参与可以确保政府决策的环保性。环境NGO的自主性和独立性使得其对政府的依附关系减弱。环境NGO在流域水环境保护与治理中对政府决策的影响力增加，促使政府做出正确的环保决策，以降低环保的成本，提高水环境治理的效率。

2）环境NGO的参与可以确保政府决策的民主性。为了使政府决策能够更好地保障公众的环境权益，环境NGO一方面可以督促政府广泛听取专家学者的意见、建议，从而使环境决策目标体现广大人民群众的根本利益和要求；另一方面要求政府及时公开环境信息，使公众随时了解政府的决策，加强对政府的监督，确保政府决策的民主性，提高流域水环境的治理效率。

3）环境NGO的参与可以确保资源筹集的社会性。流域水环境公共治理特点要求发挥环境NGO自愿性和公益性的作用，充分利用社会上的分散资源开展环境保护活动。这不仅可以降低水环境治理的高昂成本，而且可以极大提高流域水环境的治理效率。

2.2作用的政府路径：促进政府参与流域水环境治理

1）环境NGO是政府环境权力的监督者。政府环境权力是一种公共权力，其权力的行使是否越位、是否缺位、是否合法都要受到非政府组织以及公众的监督。环境NGO一直发挥着重要的监督作用。

2）环境NGO是政府环境决策的影响者。环境NGO以公共利益为目标，以保护整体环境利益为宗旨，通过有组织的活动唤醒民众的环境参与意识，监督和影响政府的公共决策，维护环境公共利益。

3）环境NGO是环境法律机制的健全者。环境NGO作为沟通政府与企业、政府与市场、政府与社会的桥梁和纽带，向政府及时反映社会企业有关环境方面的建议和要求，供政府制定政策、法律时参考，这有利于推动政府落实相关水环境治理措施，推动水环境方面的立法和提出相关治理意见，完善水环境治理的法律机制。

2.3作用的社会路径：组织公众参与流域水环境治理

1）环境NGO是环境保护的宣传者。公众环境意识淡薄是影响环境有效治理的根源之一。公众参与意识的增强离不开非政府组织的宣传教育。环境NGO可通过开展一些环保知识的普及、教育、宣传活动，增强公众保护和治理水环境的意识以及资源环境意识。

2）环境NGO是公众参与的促进者。环境NGO的公共活动不仅有利于培养公众正确的参与意识，改变公众对水环境治理的疏离和冷漠，培养积极的参与态度，而且更有利于培养公众的参与技能，引导公众理智地参与到水环境的治理过程中，将行使公众权利与维护自身利益联系起来，自觉有效地参与水环境治理。

3）环境NGO是民主价值观的培育者。在现代社会，公众关于保护水环境的民主理念很大程度上是在环境NGO等公共组织的自由结社、自我管理的社会生活中逐步养成的。环境NGO具有民主性和自治性的特点。成熟的民主意识有利于沟通各方，促进协调与合作，维持社会正义，解决水资源利用过程中的冲突。

3流域水环境治理中环境NGO作用存在的问题及原因

3.1存在的问题

1）治理过程重中期治理、轻前期和后期治理。①在水污染发生前，环境NGO对水污染的宣传和预警相对薄弱。虽然环境NGO中有水污染治理方面的专家学者，但是这样的专业人才毕竟只占一小部分，掌握的水环境信息也相对有限。因此，环境NGO应该鼓励更多的专业人士参与到水污染的防治过程中。同时督促政府及时公开有关环境信息。②在水污染发生时，环境NGO作为联结政府与公众的纽带，能够及时捕捉水环境污染信息，积极投入到水环境保护和治理的各项活动中。例如：通过整合社会资源和社会力量，调动志愿者，减轻水污染的损失，缓解社会紧张气氛。③在水污染治理后期，环境NGO很少建立治理信息反馈机制或参与环境治理的后期跟踪工作，这项工作往往由政府和企业自身来承担。

2）参与机制缺失。①管理体制制约导致的参与机制缺失。我国对非政府组织实行双重管理体制，即“归口登记、双重负责、分级管理”，即每一个民间组织都要受到登记管理机关和业务主管单位的双重管理［5］。这种双重管理体制，使环境NGO参与水环境治理的门槛过高，程序严格。②环境NGO自我独立性弱导致的参与性缺失。环境NGO参与水环境治理过分依赖政府，借助政府的力量自上而下开展活动，丧失了环境NGO原本的自主沟通功能和独立性。

3）治理方式单一。环境NGO参与水环境治理的方式主要包括：①出版环保的书籍、资料，开展各种讲座，加强对环境保护的宣传和教育，提高社会大众的环保意识；②关注受到环境危害的弱势群体，通过自身的行动维护社会公众的环境权益；③通过组织社会力量直接参与水环境保护和治理；④参与到政府的环境决策中，为国家环境事业的发展建言献策等。但目前我国环境NGO发挥作用主要通过第1种作用方式治理流域水环境，侧重于环境治理的预防的层面，方式比较单一，参与范围相对狭窄，参与程度不高。

3.2存在问题的原因

3.2.1社会层面

所谓社会资本，是指“关于互动模式的共享知识、理解、规范、规则和期望，个人组成的群体利用这种模式来完成经常性活动”［6］。“信任是社会资本必不可少的组成部分”［7］，信任是环境NGO社会资本的核心部分，是凝聚组织内部成员的纽带。虽然环境NGO在流域水环境治理中的作用日益凸显，但是其社会资本却严重缺乏。首先，环境NGO的建立源于社会对其价值理念、组织形式、活动方式等的认可和信任。但现实中一方面公众的水环境保护意识不强、参与性不高；另一方面，环境NGO自身的社会影响力有限，公众对其认知甚少。因而，环境NGO的建立存在一定程度上的认知和信任缺失问题。其次，环境NGO管理运作也要求在信任的基础上整合各种社会资源。但实践中，一方面，因环境NGO成员来自于不同的行政区域、专业领域，兴趣、信念等参差不齐，相互间缺乏信任；另一方面，现有环境NGO在管理决策、财务管理等方面缺少相应的透明度，环境NGO之间、环境NGO与社会之间缺少有效的沟通方式与渠道，这也在一定程度上影响到公众对其的认可和信任。

3.2.2制度层面

虽然环境NGO在水环境保护和治理领域发挥着重要的作用，但政府依然是水环境治理的核心主体，并且在很大程度上依赖政府，借助政府的力量进行管理，按政府规章办事，缺乏独立性和灵活性。公共治理要求水环境治理主体的多元化，要求政府与环境NGO等主体之间建立有效的合作机制。但是各主体间由于责任界定模糊、沟通渠道缺乏，造成代表官方的政府与代表公众的环境NGO之间矛盾频发。此外，现行的双重管理体制制约了环境NGO的发展，使很多环境NGO组织不能通过合法的途径参与到水环境的治理中。

3.2.3自身建设层面

目前，环境NGO自身建设存在以下问题：①筹款能力有限，主要靠政府资助；②组织管理的不透明，影响其社会公信力；③组织治理结构不完善。组织规模较大的环境NGO，如“自然之友”、“绿家园”等具备相对较好的内部治理结构，而大量小规模的环境NGO的内部治理结构不完善，直接影响该组织的决策管理水平和管理效率，以及公众的认可；④环境NGO的组织体系存在结构性不平衡。大量环境NGO的活动领域主要存在于城市、大江大河的保护和治理，而广大偏远落后的农村水环境保护和治理问题则关注较少。

4促进流域水环境中环境NGO功能发挥的对策建议

4.1提高公众环境保护意识，增加环境NGO参与水环境治理的社会资本

1）提高公众对环境NGO的认知和期望。环境NGO要有效发挥水环境治理作用，首先必须获得社会公众对该组织的认知和了解，这是环境NGO获得社会资本的前提。只有公众对其组织性质、结构、功能等有基本认知后，才有可能建立起对其的认可，这可以通过环境NGO的宣传途径获得。其次，基于对该组织的认知，环境NGO必须能够实现公众的某种期待，这往往通过环境NGO的一系列环境治理行为体现出来。

2）完善NGO组织网络。主要从2个方面入手：①强化环境NGO组织内部网络建设。通过进一步完善组织的治理结构，建立统一的管理机构，强化内部章程和制度的执行，不断完善人才的培养录用机制。建立横向协调网络，整合组织内部资源。②拓展环境NGO组织外部网络。建立与政府、企业、国外同行的长期稳定的合作机制，扩大环境NGO的社会资源，增强社会对其的认可和信任。

4.2完善法律法规体系，促进环境NGO制度建设

1）改革环境NGO的双重管理体制。针对现行双重管理体制制约环境NGO发展的情形，首先应加强对环境NGO的行为和财务情况进行监督。只要达到规定的标注、符合规定的条件就可以在民政部门登记注册［8］。其次，取消非竞争原则和跨地域活动限制原则，让环境NGO能良性健康发展［9］。

2）健全环境诉讼公益制度。环境诉讼公益制度的有效性在我国环保实践中得到了较好的证明。环境诉讼制度为公众、环境NGO合法有效地参与水环境治理提供了有力的法律依据。同时，在出现水环境问题时，公众也可以通过合法途径维护其环境权益。

3）建立公共信息平台。通过信息公开平台的构建，可以让公众、社会、环境NGO能够分工协作并及时调动社会资源参与水环境治理与保护。

4.3加强环境NGO自身建设，提升组织的公信力和服务效率

1）建立有效的外部监督机制。环境NGO通过公开财务、管理和活动信息，接受社会监督。这种外部监督机制可以使环境NGO内部形成自律，从而提高流域水环境的治理效率。

2）完善NGO组织的内部治理结构。环境NGO必须适应现代管理理念，建立内部治理结构，特别是规模大的环境NGO，而已建立内部治理结构的环境NGO，必须进一步完善各种制度，确保管理的规范性和科学性。

3）培育结构合理的组织体系。政府应积极培育一些专业能力较强的环境NGO组织，尤其是加强农村地区环境NGO组织的建设，使我国环境NGO组织功能更加协调，种类更加齐全。

4）加强人力资源建设。在流域水环境的治理过程中，对环境NGO成员专业素质、组织沟通协调能力的要求越来越高。环境NGO组织需要通过多种途径吸引社会中的高素质高专业素养的人才，从而提高环境NGO在水环境治理中的影响力，扩大其服务范围，培养NGO组织的创新能力。

作者：范仓海 骆诗霞 单位：河海大学公共管理学院

参考文献：

［1］范仓海.中国转型期水环境治理中的政府责任研究［J］.中国人口•资源与环境，2011，21（9）：1－7.

［2］环境保护部.关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见［EB/OL］.[2011-01-28].

［3］俞可平.治理与善治［M］.北京：社会科学文献出版社，2000.

［4］阮本清，王浩，梁瑞驹，等.流域水资源管理［M］.北京：科学出版社，2001.

［5］王名.改革民间组织双重管理体制的分析和建议［J］.中国行政管理，2007（4）：62－64.

［6］埃莉诺•奥斯特罗姆.社会资本:流行的狂热抑或基本的概念［J］.龙虎，译.经济社会体制比较，2003（2）：26－34.

［7］[美]罗伯特D•帕特南.使民主运转起来［M］.王列，赖海榕，译.南昌：江西人民出版社，2001.

水环境治理方式篇5

[关键词]水环境治理；产业生态化；产业转型升级

[中图分类号]F062.2 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2016）12-0057-05

中国经济的快速发展伴随着严重的水环境污染，反映出当前的生产方式破坏了人与自然的和谐关系，不再适应经济社会的可持续发展。长期以来，我国的水资源环境治理成效甚微，并没有从根本上扭转水质恶化的局面。究其原因，就在于我国的经济发展方式并未发生根本转变。基于新古典经济学理论，产生水环境污染问题的原因是外部性，水环境产权界定不清的情况下，便会出现私人排污成本外部化。因此，对于水环境治理，通常的思路是将环境成本内部化。通常有两种方法：一种是“谁污染，谁治理”，由企业自行承担治污成本；另一种是“谁污染，谁付费”，企业通过交易将污水交给专业化的第三方处理，并支付治理费用，此种方法又细分为两种方法――基于庇古税理论的排污费征收和基于科斯产权理论的排污权交易，前者为行政手段，后者为市场机制。然而，以上方法均是基于末端治理，并未直接解决水环境恶化的根本问题――产业发展方式，使得水环境治理具有局限性。因此，水环境治理的根本出路是推动产业生态化转型，所谓“生态化”并非等同于“绿色化”、“低碳化”、“循环化”等具有生态效益的技术改良，而是基于生态经济学理念的生产方式重构。

一、水环境治理的困境

（一）水环境治理困难根源在于生产方式落后

水环境污染，问题在水里，根子在岸上，核心在产业。落后的生产方式，体现在企业的生产技术落后、低水平的竞争策略、分散无序的产业布局，这些不仅造成了大量的污染源，而且提升了水污染治理的难度与成本，制约了我国水环境治理的成效。

1.生产技术落后，资源消耗大利用率低。从工业化进程看，中国属于后发国家，在经济发展起步阶段实施的是比较优势战略（林毅夫，2005）[1]，由于技术与资本相对匮乏，中国的比较优势在于低廉的资源和劳动力。因此，中国经济增长主要依靠资源要素的粗放式投入，包括低价格管制下的水电煤等能源资源和低廉的农村剩余劳动力。从全球化进程看，中国企业以委托加工的形式参与国际分工，只嵌入了全球价值链的原材料供应、初级产品制造、加工组装等低端环节，以生产低端、初级、廉价的初级加工品为主，且面临“低端锁定”困境（时磊，2006[2]；卢福财等，2008[3]），产品档次低、附加价值小、环境污染严重是中国区域产业发展的显著特征。落后的经济发展方式对生态环境尤其是水环境造成了严重破坏。例如在经济较为发达的浙江省，印染、化工、畜禽饲养业等传统的耗水、排放行业集聚了大量落后产能，推行水环境整治前的2013年，纺织、造纸、化工三大产业增加值占工业增加值的18.2%，但三大产业废水排放量却占工业废水排放量的65%。粗放的经济发展方式严重扭曲了经济结构，使生产扩张与市场需求的矛盾不断凸显，资源浪费与环境破坏的问题日益突出。

2.同质化低水平竞争，企业治污能力与动机双重缺失。中国的区域经济呈现出同质化低水平竞争的特点，尤以浙江块状经济为甚，例如乐清低压电器、海宁皮革服装、永康五金制品、诸暨珍珠和大唐袜业、浦江水晶工艺品等，一个县域工业园的年产量能在全国乃至世界市场中占据半壁江山。在这些块状经济中，每一个生产环节都集聚了成百上千的企业（很多只是家庭作坊），而且初级加工制造品差异性极小，同质化特征明显，企业只能依靠降低成本来获利，薄利多销成为无奈选择。在低层次过度竞争条件下，企业既无治污动机，也无治污能力：一方面，竞争逼迫企业不择手段降低生产成本，甚至牺牲长期生态效益，以换取短期经济利润，从而产生大量水环境污染；另一方面，小微企业本就处在微薄利润或者盈亏平衡点附近，水环境治理很容易对其造成成本冲击而破产，导致企业对治污力不从心。这种“竞次策略”又导致政府在环境规制中面临“两难境地”，为了保持经济增长速度、完成招商引资任务，地方政府往往会不顾环保约束而与企业合谋（袁凯华等，2015）[4]。因此，发达国家企业为了躲避本国严苛的环境管制，倾向于将污染密度较高的产业与生产环节转移到发展中国家，以节约治污成本。一旦政府加大环境治理力度，就会逼走这些企业，目前已经出现国际投资转移至中西部乃至印度、菲律宾等成本更低（包括资源要素成本、环境成本和劳动力成本）的地区和国家。

3.产业布局分散无序，治水陷入“不经济”困境。与大气污染治理不同，水环境治理需要依托网络型管道基础设施，具有较强的规模经济和网络经济特性。一方面，污水处理行业具有明显的自然垄断性，被治理的企业越集中，越能获得规模经济；另一方面，循环经济具有明显的网络经济特征，需要以上下游企业集中生产为前提。因此，区域范围内的集中生产、集中治污，才能体现出治水的“经济性”。然而，我国诸多地方产业却布局分散，管道建设滞后，治水难度较大。例如浙江省，县域经济以中小企业（家庭作坊和个体厂商）分散加工为主，省工商局注册登记数据显示，截至2015年3月底，全省市场主体达430.4万户，其中小微企业和个体工商户占97%以上，大量小企业又分散在各个乡镇。“小而散”的企业格局形成了众多零星的污染源，阻碍了水环境的集中治理，增加了治理成本和难度。低成本加工和小规模经营的家庭作坊和个体厂商，在水污染治理领域既缺乏技术创新能力，又没有成本优势。即使是政府或第三方治理，分散的产业分布也大幅降低了水环境治理的规模经济和循环经济。因此，大量中小企业呈分散式分布，既增加了水环境治理的成本，又不利于企业与企业之间形成循环化生产，使得水环境治理陷入“不经济”困境。

（三）摆脱“竞次策略”，实现价值链上的合作共生

产业生态化意味着市场机制从恶性竞争、无序竞争向合作竞争转变。在经济起步阶段，区域经济呈现低水平同质化竞争，这种分散无序的竞争以追求低成本为手段，忽视环境保护、破坏生态环境、违规偷排是必然结果。产业生态化所构建的产业生态链，具有较强的系统性、共生性，企业之间通过物理交换或能源传递，以及知识、人力和技术的交换而形成长期合作关系。因此，在共生网络中，企业不再是恶性竞争状态，而是在经济价值上共创共享、在利益上互补互惠的企业耦合，不仅包括企业之间的废弃物交换，而且包括技术创新、知识共享、学习机制等全面合作。在生态化的产业系统中，企业不再靠资源粗放利用、违规偷排污染环境等手段实现自身成本下降，而是通过获得循环经济、规模经济、范围经济等降低整个工业系统的生产成本。

三、产业生态化转型升级的具体路径

产业生态化转型升级，需要从三个层面推进：其一是微观层面，推动企业的技术升级，实现清洁化生产；其二是产业园区层面，通过循环化改造，实现产业集群的生态化重构；其三是宏观层面，加强静脉产业培育，推动园区之间、以及社会整体的大循环。此外还需要构建一套有效的倒逼机制和激励机制，旨在处理并利用好政府与市场的力量。

（一）强化微观企业的清洁化生产

清洁生产是末端治理的最早替代方案，基本思路从“末端治理”转向“过程管理”和“源头削减”，是一种预防机制。清洁生产有两个层面，一个是绿色产品设计，另一个是清洁生产过程管理，要求企业改善现有生产工艺和产品战略，但核心仍然是生产工艺的提升，因为绿色产品需要以清洁生产技术为前提，比如采用更易降解的原材料、设计更加环保的技术零部件等。为了实现清洁化生产，政府规制行为需要从排放标准的制定转向生产技术标准的制定，对企业生产的全过程如生产工艺与装备、废物回收利用、资源能源利用、污染物产生、产品和环境管理等指标制定相应的标准要求。这是一种倒逼机制，一方面，企业必须改进生产工艺，达到相应标准要求，才可进行生产活动，不达标的企业将受到惩罚或取缔；另一方面，清洁生产的实施将引起企业生产成本上升，尤其中小企业会面临较大的成本冲击，从而削弱竞争优势，企业唯有通过技术引进或自主创新，不断降低清洁生产技术成本，才能获得新的竞争优势，这一过程也推动了企业从要素驱动向创新驱动的转变。由此可见，清洁生产有利于先进生产技术的应用、产品升级和产业结构优化，对节能减排和产业全要素生产率将产生影响（韩超等，2015）[8]。

（二）推动产业园区的循环化改造

循环经济是企业清洁生产以产业园区为载体的拓展，从单个企业的清洁生产转向企业间共生发展。基本思路是对自然形成的分散在各乡镇的特色产业集群和工业园区进行产业链的生态化重构，通过产业链的“补链”、“补网”形成相互关联、互利共生的链网式结构，构建循环封闭的生产系统。就水污染治理来说，生产污水和废水的减少与处理要以集中处理为基础、网络化管道设施为条件，这都为企业在园区内集中、互联、循环提供了市场需求与物理条件。然而在现阶段的实践中，存在只注重循环、不注重经济，陷入“循环不经济”困境，降低了园区企业参与的积极性。究其原因，仍然是初期阶段循环成本偏高，给园区和企业带来较大的成本冲击。因此，产业园区的循环化改造，一方面要加快基础设施建设，提高循环效率，以循环经济抵消技术成本冲击，另一方面要激励企业加强技术创新，降低循环技术生产成本。

（三）加强生态产业链中的静脉产业培育

静脉产业是一种更高层次的循环经济模式，我国现阶段的循环经济园区并没有融入独立的静脉产业，而是在动脉部门内部进行废弃物的收集、分类、再利用（张霜等，2013）[9]，例如A工厂的废水恰好可以供B工厂生产之用，这样就避免了A厂将废水直接排出，直到废水利用到无可利用之时，再经过处理后排出到自然界中。也有一些企业承担了静脉部门的角色，如利用垃圾发电的生物质电厂。静脉产业实际上是将循环经济中废弃物处理再利用的部门分离出来，形成专业分工明确、加工分解效率更高、服务范围更广的独立产业，它的任务是将废弃物再资源化，即把生产过程中产生的废弃物加工分解成新的资源，反馈到工业生产中，承担了人体血液循环中静脉的角色，也称之为再生资源产业。静脉产业有利于经济系统整体的大循环，促进动脉产业的物质减量化、资源利用高效化、排放减量化，是企业“共生”关系的核心环节，也是经济增长与环境压力脱钩的关键。我国静脉产业还处于起步阶段，理论认识上不足，产业化水平也远远不够，现有的水资源再利用企业也存在政策扶持不够、回收网络不健全、技术落后等问题，在静脉产业培育过程中，要进一步加强政策扶持，促进静脉产业的市场化和产业化，实现动态产业与静态产业的协同发展。

（四）构建有效的倒逼机制与激励机制

产业生态化需要借助与平衡政府与市场两种力量，建立有效的政府倒逼机制和市场激励机制。之所以需要倒逼机制，是因为在环境成本外部化的条件下，企业没有治污动力，存在转型升级惰性，即使设定了排放标准，只要排污罚款成本小于治污成本，就会导致环保约束软化。政府的角色就是以法治和规则为基础，为经济活动划定合理的生态边界，制定环保标准、严把项目准入、加强环境监测，提供基础设施和产业平台建设，杜绝企业的污染寻租行为，对企业的环保标准形成硬约束，倒逼企业在设计、投资、生产、排放等各环节注重生态效益。但是，行政化手段治水并]有解决治污的内在动力问题，目前各地治水也是以政府行政化手段为主，不仅政府负担较重，也不具可持续性。因此，还需要尊重和依靠市场力量，通过市场机制的利益调整作用，建立和完善市场激励机制、利益平衡机制，将水环境治理的成本与收益传递给企业主体，以经济杠杆来引导企业主体从“倒逼”转型升级变为“主动”转型升级，从“谁污染谁付费”转变为“谁环保谁受益”，进而形成水环境治理的内生动力。

参考文献：

[1]林毅夫.比较优势与中国经济发展[J].产经评论，2005，（11）.

[2]时磊.制造业技术“低端锁定”和升级困境的摆脱――Lucas“人力资本”模型的修正与深化[J].中国经济问题，2006，（5）.

[3]卢福财，波.全球价值网络下中国企业低端锁定的博弈分析[J].中国工业经济，2008，（10）.

[4]袁凯华，李后建.政企合谋下的策略减排困境――来自工业废气层面的度量考察[J].中国人口、资源与环境，2015，（1）.

[5]张宇，蒋殿春.FDI、政府监管与中国水污染――基于产业结构与技术进步分解指标的实证检验[J].经济学（季刊），2014，（1）.

[6]刘伟明.环境污染的治理路径与可持续增长？押“末端治理”还是“源头控制”[J].经济评论，2014，（6）.

[7]张红凤，周峰，杨慧，郭庆.环境保护与经济发展双赢的规制绩效实证分析[J].经济研究，2009，（3）.

水环境治理方式篇6

1．1评价主要要素的“原材料”的采集对濑溪河流域所在地各级审计机关关于水环境的审计报告反映的问题归类为8项单因素，并根据历年文献和实地调研、计算等方式取得了丰富的数据．现将这些数据（即原始观测值）通过比较变换、极差变换、最优区间变换等一系列规范变换得出8年8项单因素初始评价数值（数据表略）．

1．2用主成分确定评价的主要要素将8年8项单因素初始评价数据输入SPSS19．0软件，运行得到解释的总方差（表1）．从表1可知：污水治理防控措施率、水环境治理政策执行率、水环境投入产出效度、水环境治理工程完善程度、水环境综合整治效率5个准则因素的“初始特征值－累积百分率（％）”为99．921％，反映了研究对象的绝大部分信息．

2水环境治理绩效审计模糊综合评价模型设计与标准定量设计

结合政策法规和濑溪河流域次级河流水环境治理审计评价的具体实情，在前述采用主成分分析法和因子分析［11］法提取水环境治理绩效的主要影响因素的基础上，综合运用模糊数学方法，利用模糊综合评价要素集、等级集［12］、模糊评价［13］矩阵、评价权重与向量的确定、单因素评价、多因素评价等，构建次级河流水环境治理绩效审计模糊综合评价模型和评价定量标准（5个准则因素、15个观测变量指标和75个等级类型）．水环境治理绩效审计模糊综合评价模型与评价定量标准略．

3水环境治理绩效审计模糊综合评价结果分析

为确保评判指标和糊模判断矩阵值的客观可靠性，向100位审计与环保专家及相关人士就荣昌县濑溪河水环境治理绩效进行调查，回收问卷100份，回收率100％．结合量分标准，就“次级河流水环境治理绩效审计评价指标的隶属度测评表”进行评判得出次级河流流域水环境治理绩效审计评价指标测评表（表2）．

根据评价统计表确定各单因素评判矩阵根据指标隶属度得污水治理防控措施采用情况、水环境治理政策执行情况、水环境治理资金投入使用情况、水环境治理工程完工程度、水环境治理效能实现程度的单因素评判矩阵。

4讨论

4．1单因素评价讨论1）按照本文模糊评价五级标准，荣昌县濑溪河“治理控制措施情况”得分74．83分，非常逼近治理防控标准的“中等”水平，说明该县濑溪河流域的污水处理防控的水平虽然有较大提高，但还存在提升空间，其污水处理目标任重道远．2）荣昌县濑溪河“水环境政策执行情况”得分67．54分，达到“合格”水平，趋于“中等”，表明该县执行《中华人民共和国环境保护法》及环境承载容量总量核定措施、生态责任制与监管考核制度存在一定差距，尤其是有50％的专家对污染者付费及生态补偿给出了“不合格”等级，因此，建议该县早日建立水环境治理生态补偿制度和奖惩制度，提高水环境政策的执行水平与监管力度．3）荣昌县濑溪河“水环境治理资金投入使用情况”得分64．56分，刚好达到“合格”水平，距“优秀”等级差3个等级．该县虽然财力较强，GDP已达160多亿元，但是在水环境治理专项资金预算安排和使用方面存在重视不够、投入不足，在水环境治理专项资金的筹集方面比较单一，没有充挥发挥政府主导企业参与，没有撬动民间资金进入水环境整治．有50％的专家对投入规模资金增长率评了“不合格”等级．此外该县筹集资金到位的使用率不高，水环境治理的专项资金使用监督上还有不规范的行为，因此，该县要加大水环境治理资金的筹集，并做到使用的规范、透明．4）荣昌县濑溪河“水环境治理工程完善程度”得分68．37分，表明该县水环境治理的各项工程离上级要求还存在较大差距，雨污分流管道的改造是最大薄弱环节，有一半的专家对二三级管网工程完工率评了“不合格”等级．已建并投入使用的污水处理工程完善程度达到“中等”水平，但濑溪河流域经过的乡镇污水集中处理工程完工交付使用的程度不高，与国家环境保护标准存在较大差距，是下一个五年计划整治的重点．“二三级管网完工率”基本上不合格，只有县城少数已改建的路段达到合格，其余路段特别是濑溪河流域的乡镇二三级管网基本上没有改建．县城濑溪河两岸护堤绿化、休闲设施景观工程对美化环境起到了不可或缺的作用，但离市和国家要求有不小的差距，还有大量的工作要做．5）荣昌县濑溪河“水环境治理绩效实现程度”得分66．8分，达到“合格”等级，表明“万元GDP减排率”提升速度不高，整治任务还比较艰巨、“水质正向变化率”极不稳定，突高突低的现象时有发生，对发生违法排污的企业要加大惩治力度，使该河流水质达到国家标准；“公众水环境满意度”基本合格，表明老百姓和专家的幸福指数的期望值在逐渐提高，濑溪河两岸人们对水质达标等方面的要求比较强烈．

4．2多因素综合评价讨论濑溪河水环境治理绩优度X＝B×V＝68．13，表明该县的濑溪河流域水环境治理的绩优度处于“合格”向“中等”水平方向提升的阶段．该评价结果意味着濑溪河水环境治理与国家环保治理要求存在较大差距．该多因素综合评价值68．13分，包含了15个单因素观测变量指标以及各等级评判结果的全部信息．“水环境治理资金投入使用情况”是5大水环境治理因素中达到合格且评价值最低的二级指标，表明该县在水环境治理资金的筹集、使用和管理中的提升空间非常大，其工作任务还比较艰巨，必须加大财政投入力度，积极争取各级资金投入，制定农村污水处理厂用电价格参照农用电价格执行的政策，撬动民间资金进入水环境治理，及时建立水环境污染生态补偿机制，注意加强二三级管网工程、雨污分流工程对污水处理厂的配套，注意根据污染物的贡献程度以及每个污染物污染源的贡献程度采取差异化政策措施，进一步完善生态环境责任制，提高人民群众对水质和水环境的满意度．

5结论

水环境治理方式篇7

崇阳县地处湖北省的南部，居北纬29°12’～29°41’，东经113°43’～114°21’之间，境内东西最长61公里，南北最宽52公里，总面积1 968平方公里。县内有乡镇12个，村民委员会186个，总人口47万人。境内河流达50多条，均属山溪性，呈树杈状分布，主要汇流隽水河，注入长江。境内水库共89座，其中大型水库1座，中型水库4座，小型水库84座。湖北崇阳县水环境是指分布在崇阳县境内的包括农村地区的河流、湖沼、沟渠、池塘、水库等地表水体、土壤水和地下水体的总称。水环境的好坏是衡量居民生活质量高低的重要标准，同时它也深深影响着四季气候的变更以及农业生产。近些年来，崇阳县过度开发矾矿产、河沙等资源，以隽水河为首的水环境遭到严重破坏，不仅粮食减产，而且直接威胁着居民的身体健康。

一、崇阳县农村水环境治理碎片化现状分析

碎片化（Fragmentation）的本意是完整的物体被分解成诸多零散的小块，后用来形象地描述我国当前的社会传播语境。在功能分工原则下，组织间碎片化呈现两种类型，即良性碎片化和恶性碎片化。良性碎片化是组织在执行政策时未将其他的组织纳入考虑范围的结果，致使其他组织需为其潜在负面效果埋单，从而增加成本。但这种情况下，组织是无心的，即并不是因为政策目标的不一致，而追求自身利益的结果。恶性碎片化是政治家们力争获得自身领域决策、执行等最大控制权的结果，导致功能组织仅仅满足上层阶级的需求，而这种碎片化是有意的，即组织并不是以公共利益为目标。如今，“碎片化”被广泛运用于社会、政治等领域，在崇阳县农村水环境治理中，碎片化问题十分显著，表现形式各异，我们主要针对治理主体以及治理过程中决策制定、决策执行和决策评估的三个阶段。

（一）治理主体碎片化

治理的首要任务是明确治理主体。在农村水环境治理中，治理主体包含决策制定主体、决策执行主体以及决策评估主体。综观崇阳县已有的农村水环境治理，发现每个阶段的主体均存在不同程度的碎片化。

首先，决策制定主体的碎片化主要表现为决策制定主体的单一化。针对农村水环境治理决策的制定，我们可以从横向和纵向两个层面对决策主体进行探讨。从横向政府的职能结构看，崇阳县农村水环境治理决策主体多由环保局或者水利局等单独出台，而多部门联合出台政策比重十分低，不到20%。另外，决策的制定也缺乏与水环境息息相关的乡镇企业代表以及农村居民的积极参与，政府部门往往忽略了他们的利益诉求和应有的话语权。从纵向政府层级结构看，崇阳县农村水环境治理决策多是照搬国家层次出台的政策，地方出台的法律、法规也有，但更新不及时，或者只是对国家层次出台的政策的轻微改动，难以满足治理当地复杂的农村水环境问题的需要。

其次，决策执行主体的碎片化主要表现为决策执行主体的权责模糊化。它由多方面因素促成，一方面，由于决策制定的碎片化，从而导致制定的决策中权责不明确；另一方面，作为执行主体的相关部门各自为政，相互推?。崇阳县农村水环境治理决策执行主体主要包含环保部门、水务部门、村镇建设有关部门等多个部门的人员参与，看似数量庞大的人群，却并没有发挥其优越性。如崇阳县沙坪镇隽水河发生的矾污染事件，本应第一时间各个决策执行主体共同商讨对策，以便于尽快解决问题，争取把损失降到最低，但事发之后，由于没有相关的法律、法规明确指出责任归属。因此，环保部门与水务部门相互推卸责任，从而使得事态更加严峻。

最后，决策评估主体的碎片化主要体现在决策评估主体的空缺化。我国农村水环境治理在决策制定中，崇阳县农村水环境治理只有小部分具备完整的评估机制，其根源在于评估指标的缺乏。而在决策执行的过程中，几乎所有的决策都缺乏比较明确的监测评估主体，即便决策评估由政府这样的单一主体完成，决策执行中评估责任也不明确。

（二）决策制定碎片化

农村水环境治理决策制定碎片化主要体现在决策信息获取的碎片化和决策议程的碎片化两个方面。

决策信息主要包括法律、法规等方面的制度信息以及社会利益信息，崇阳县农村水环境治理决策信息的获取主要依赖于国家颁布的相关政策，原因在于这种制度信息获取的成本低、难度小。而社会利益信息要同时考虑客观社会利益信息和主观社会利益信息两个方面，如崇阳县沙坪镇隽水河受到污染事件，客观社会利益信息方面，我们就需要了解该事件涉及的利益主体的范围（排污的乡镇企业法人代表、该镇的管理人员、居住隽水河附近的民众等）、利益归属的领域（从行政职能角度，环保部门、水利部门等）以及利益主体之间的关系（对立、冲突）；主观社会利益信息方面，它指的是民众对于自身利益或者政策利益的需求，该事件中表现为居住在隽水河附近的民众希望及时改善水质的需求以及政府能制定相关的法律政策预防污染事件再次发生的需求，当然这种主观的诉求也呈现出两种状态，有公开向行政组织和大众媒体反映的，也有非公开私下表达的。从以上例子不难发现，无论是客观社会利益信息还是主观社会利益信息的获取，都建立在大量的分析和调查的基础之上，需要耗费大量的时间成本、资金成本、人力成本等。因此，决策主体通常偏好于制度信息的收集，而在社会利益信息获取环节多是偷工减料，从而导致决策信息获取的碎片化。

决策议程指的是相关的制度信息和社会利益信息进入行政决策程序，转化、整合成为公共政策的过程。决策议程的展开是建立在制度信息和社会利益信息获取的基础之上的，它要求对这些信息进行分析、处理，只有真实的、合理的、有价值的决策信息才能进入决策议程，但由于决策主体的偏好或信息分析的偏差，可能造成关注对象的偏颇，从而导致决策议程的碎片化。

（三）决策执行碎片化

农村水环境治理决策执行机制的碎片化主要体现在组织资源的碎片化和组织结构的碎片化两个方面。组织资源主要围绕资金和人力两个方面：资金方面，崇阳县农村水环境治理主要依靠财政拨款，缺乏相应的筹集机制，如企业、社会公益团体等的捐赠；人力方面，崇阳县农村水环境治理决策执行多由行政部门来主导，民众参与率低，这就造成了决策难以落实。组织结构方面，崇阳县行政部门按职责划分，但由于职责模糊，因此造成管理两极化，要么相互推诿，要么多头管理，从而影响到崇阳县农村水环境治理的高效率。

（四）决策评估碎片化

农村水环境治理决策评估机制的碎片化主要体现在评估条件的碎片化和评估指标的碎片化两个方面。评估条件包括政治制度条件、文化条件以及科学技术条件，制度方面，崇阳县政府尚未建立统一、规范的农村水环境治理评估机制；文化方面，崇阳县目前仍是贫困县，教育条件落后，民众知识水平低下，缺乏评价公共行政活动的能力；科学技术方面，崇阳县部分村镇网络仍未普及，互联网难以发挥其便利优势。正是由于制度、文化以及科学技术条件的不成熟，因而导致崇阳县农村水环境治理评估机制难以建立。评估指标是为决策主体形象评价、决策执行过程评价等建立的指标体系，目前崇阳县农村水环境治理决策评估基本处于空心化状况，缺乏一套完整的、科学的指标体系。

二、崇阳县农村水环境整体性治理的实现路径

整体性治理是对新公共管理进行反思的基础上而产生的一种新的公共管理范式，它以公民的需求为导向，主张利用协调、整合机制，对层级、功能和部门三个维度的碎片化问题进行有机整合。首先，层级整合，它指的是地方、国家、全球治理阶层之间的整合；其次，功能整合，它是从程度上进行区分，包括较少的整合和较多的整合；最后，部门整合，它指的是公共部门与私人部门之间的整合，从而为公民提供更加高效的服务，实现公共管理的善治。同样，整体性治理理论为崇阳县农村水环境治理的碎片化困境提供了新的研究思路。

（一）构建良好的整体性治理宏观环境

良好的整体性治理宏观环境是实现农村水环境整体性治理的前提，而行政体制、经济体制和社会管理体制就是农村水环境治理体制的宏观环境。因此，要实现农村水环境整体性治理，需要同时对这三种体制进行改革。通过行政体制改革，转变政府环保职能，优化农村水环境治理的组织结构以及实现水环境治理管理方式的创新，找到经济体制和社会体制改革的突破口；通过对经济体制改革，建立健全的水环境治理财政税收体制，保证治理的顺利进行。与此同时，理顺水环境治理中，不同主体之间的利益关系，如中央政府和地方政府之间、政府和企业之间及政府与村民之间，既为行政体制改革的成功提供保障，又奠定社会管理体制改革的物质基础；通过社会管理体制改革，完善诉求表达机制，使得民众广泛参与水环境治理过程中，为行政体制改革提供良好的社会环境，又为经济体制改革提供坚强的社会支撑。

（二）构建中央与地方政府合作治理机制

在崇阳县农村水环境治理中，协调中央与地方政府关系，就是要明确双方的定位，不可“越权”或者“放任不管”。首先，决策制定环节中制度信息的整合，中央政府要健全与水环境相关的法律、法规，使得治理有法可依。同时，崇阳县地方政府在遵循中央法律、法规的基础之上，要结合自己的实际情况，不断完善地方性水环境治理法规，从而为农村水环境整体性治理提供良好的制度保证。其次，决策执行环节中的组织资源的整合，资金投入方面，农村水环境治理关系着民众的身体健康，因此它是重中之重的任务。随着治理难度大的加大以及治理周期的延长，中央政府应在全面分析实情的基础上，增加农村水环境治理财政投入的弹性和灵活度，地方政府要合理使用水环境治理资金，避免浪费。同时，也应该完善募集机制，从而为农村水环境整体性治理提供稳定的资金保证。最后，决策评估环节中评估指标的整合，中央政府需要从宏观层面建立一套完整的考核指标和激励机制，而地方政府需要对农村水环境治理主体、治理过程等方面进行全方位评估，两者之间要相辅相成，从而为农村水环境整体性治理提供有效的评估保证。

（三）构建多部门合作治理机制

构建多部门合作治理机制是农村水环境整体性治理的核心内容。首先，加强各部门的职能整合，崇阳县与农村水环境相关的部门主要有水利局、环保局等，水利局的职能是对水资源保护负责，环保局的职能是对水环境质量和水污染防治负责，大的分工上是一致的，但两者却存在职能交叉。因此，在农村水环境治理中，两个部门应做到相互协调，共同分工。其次，加??各部门之间的机构整合，针对农村水环境治理的碎片化困境，要求崇阳县的水利局和环保局相互合作，专门设置农村水环境治理小组，以便于更加高效地进行农村水环境治理。最后，建立部门之间的合作协调机制，包括激励机制以及责任追究机制等的建立。

（四）构建政府与社会合作治理机制

加大政府与村民以及乡镇企业的整合，构建政府与社会的合作治理机制。首先，目标整合，崇阳县农村水环境整体性治理中，政府的目标要与村民以及乡镇企业的目标一致，即保证崇阳县农村水环境的整体性。其次，在决策制定环节中的主观社会利益信息的整合，对于公开表达的社会利益信息，要建立稳定、顺畅的信息收集机制，对于非公开的，政府应展开主动的社会调查活动，深入民间，全面了解社会大众的利益呼声。最后，建立合作治理平台，充分利用微信、微博，从而实现政府与社会对话的便捷性。

水环境治理方式篇8

稳步推进农村环境综合整治，加快解决突出的农村环境问题，根据《国务院办公厅转发环境维护部等部门关于实现以奖促治加快解决突出的农村环境问题实施方案的通知》〔〕11号）和《省人民政府办公厅关于转发省环境维护厅等部门关于实现以奖促治解决农村突出环境问题实施方案的通知》豫政办〔〕143号）以及《市人民政府办公厅关于转发市以奖促治解决农村突出环境问题实施方案的通知》郑政办文〔〕81号）结合我区实际,为认真贯彻全国农村环境维护工作电视电话会议精神。制定本实施方案。

一、指导思想、基本原则和工作目标

（一）指导思想

通过“以奖促治”,全面落实科学发展观.加快对农村环境污染防治的重点区域和问题严重区域环境进行综合整治,着力解决危害群众身体健康、威胁城乡居民食品平安、影响农村可持续发展的突出环境问题,改善农村环境质量。

（二）基本原则

1.突出重点.许多历史遗留问题必需运用综合措施,集中投入资金,优先解决影响面大、矛盾突出的环境问题,力求在较短时间内有效解决村庄饮水平安、生活污水和垃圾处理、畜禽养殖污染等突出问题,改善村庄环境状况,使农民得到实惠。

2.因地制宜,分类推进。针对危害农民身体健康、群众反映强烈的污染问题。

3.政府引导。结合我区实际，广泛吸引社会资金，鼓励农民投资投劳，建立多元化的投入机制。

4.规范管理,公开透明。农村环境综合整治项目的确定、效果考核及奖励资金的使用等要公开透明。

（三）工作目标

建设一批农村环境综合整治示范工程，逐步推广“村收集、镇（办）运输、区处理”城乡统筹垃圾处置模式；建设分散式农村污水处置和养殖业污染治理示范工程，继续巩固和创建省、市级生态文明村，完成峡窝镇生态镇规划编制工作，为创建生态镇创造条件。加快南部山区生态项目建设，从而使我区各行政村的环境污染得到有效控制，环境监管能力得到提高，农民环保意识得到增强。2011年,集中治理一批环境问题最为突出、群众反映最为强烈的村庄。

全区环境问题比较突出、严重危害群众健康的村基本得到治理，环境监管能力明显提高,2015年。环保意识明显增强,局部重点区域的镇（办）村环境状况得到整体改善。

二、实施范围、整治内容和要求

（一）实施范围。以奖促治”政策的实施,原则上以行政村为基本治理单元。逐步扩大治理范围。

（二）整治内容和要求。以奖促治”政策重点支持农村饮用水水源地保护、生活污水和垃圾处理、畜禽养殖污染、农业面源污染和土壤污染防治、农村区域污染减排等与农村环境质量改善密切相关的整治工作。

1.农村饮用水水源地保护。对农村人口聚居区的集中式饮用水水源地。依法取缔维护区内的排污口，防止水源受到污染。合理布置取水点，选择远离污染源、水量充分、水质良好的水源。划定水源维护区，饮用水水源一级维护区内禁止新建、改建、扩建与供水设施和维护水源无关的建设项目。禁止从事旅游、游泳、垂钓、网箱养殖或者其他可能污染饮用水水体的活动；二级维护区内严格控制农村污染源，采取措施降低农药和化肥用量，禁止新建规模化畜禽养殖场，已建的要关停或迁移。

2.村庄生活污染治理。结合农村沼气建设与改水、改厕、改厨、改圈。因地制宜处置农村生活污水，逐步提高生活污水处置率。农村水环境污染较严重区域优先建设一批农村生活污水处置示范工程。对历史积存垃圾进行专项清理，鼓励资源化利用或纳入镇（办）以上处置系统集中处置农村生活垃圾。经济基础较差、交通方便的村可采取简易填埋方式进行处置；逐步推广“村收集、镇（办）运输、区处理”城乡统筹垃圾处置模式，进行无害化处置。

3.畜禽养殖污染治理。结合《省畜禽养殖业发展规划》科学规划养殖区布局。建设规模化畜禽养殖场综合治理示范工程，提高畜禽养殖业废弃物资源化利用水平与污染物达标排放率。

4.农业面源污染治理。积极推行规模经营。逐步降低化肥的使用率。建设土壤污染治理与修复示范工程、有机农产品基地、沼气示范工程等。

5.农村地区工业污染治理。优化农村区域工业发展布局与产业结构。依照循环经济的发展理念和方向。加大环境维护基础设施建设的投入，加强环保监管。对历史遗留农村工矿污染采取综合措施进行治理，消除污染隐患。

三、申报顺序和资金管理

（一）资金申报顺序。依照国家和省、市下达的年度“以奖促治”资金申报指南的具体要求。由区环保局、财政局制定全区“以奖促治”资金申报指南。以奖促治”资金由申请环境综合整治专项资金的村庄所在镇（办）提出申请，经区环保局、财政局审核后，报送市环保局、财政局，市环保局、财政局根据国家、省下达的资金计划和市年度预算布置“以奖促治”农村环保专项补助资金。

（二）资金管理。以奖促治”资金是财政奖励资金。各镇（办）依照施工进度向区级财政报账。区财政、环境维护部门要加强资金审核和管理，确保专款专用、专项核算，不得截留、挤占和挪用。资金使用和整治进展情况要在当地张榜公布，对违反规定，截留、挤占和挪用资金或有其他违规行为的将相应扣减或取消下一年度资金，并按规定追究相关人员责任。

（三）监督考核。区环保局和财政局将对“以奖促治”政策实施进展和绩效、资金使用、污染治理设施运行、群众满意度等情况的检查和考核验收。

水环境治理方式篇9

关键词：矿山；地质环境保护；治理；加强

正文：经济的快速发展加快了对矿物的需求与消耗，这也为我国矿产开采企业带来更大的发展机会。矿业企业不断应用新的开采技术进行矿山开采，加快开采进度．这使得原本就不注重矿山地质环境保护的情况更加严重。近年来各矿业企业由于地质环境保护不力造成的事故时有发生。究其原因有很大一部分是由于对矿山地质环境没有进行保护与治理，造成矿山地质情况发生变化，而企业对于地址情况的勘探不及时造成的。加快矿山地质环境治理与保护，对于矿业企业安全生产．我国地质环境保护有着重要的意义。

1　矿山地质环境保护与治理现状分析

由我国国土资源部部署牵头，地质调查局组织实施的《全国矿山地质环境调查综合研究与成果集成》经历了五年的时间，通过全国3 1个地质环境监测站的汇总与评价，对我国矿山地质环境现状进行了调查。调查显示，由于长时间、高强度的矿山开采．造成了我国大量土地荒废，生态环境恶化。在地质环境破坏严重的地区．已经发生大面积地面塌陷的地质灾害。至200 5年底，由于矿山开采造成的地质灾害1 2379起，死亡4250多人，造成直接经济损失1 60多亿元。由于采矿活动造成地面塌陷面积达3 5．22万公顷，占压和破坏土地面积1 43．9万公顷。而且由于建矿、采矿强制性抽排地下水以及采空区上部塌陷使地下水、地表水渗漏，严重破坏了水资源环境，导致采矿区域及周边出现严重的生态环境破坏。加上采矿废水的排放对环境的污染，使得矿区周边地质环境及生态环境遭到严重破坏。针对这样的情况，加快我国矿山地质环境保护与治理，保护我国生态环境已经势在必行。自2 0 0 6年开始我国已经开始对矿山地质环境保护与治理加大的管理力度。

2　矿山地质环境的治理与保护

2．1　矿山废弃物处理——地质环境治理基础

矿山废渣、废石、弃土对于矿山地质环境有着重要的影响，废弃物的堆积造成矿山周边占压土地、植被破坏，影响了原有地貌环境以及水文环境。其中还有重金属的废弃物长期受阳光、雨水、空气的析出，对矿山周边环境造成的影响等。合理利用废弃矿物进行矿坑回填可以极大的降低矿坑回填资金使用。通过废弃矿石与砂石的合理配比进行回填，一方面减少了回填使用材料带来的资金与物质浪费，另一方面也对废弃矿物有了很好的处理。并且这样的回填在压实度、以及地质原有情况复原上也有着一定帮助。

2．2　矿山地质灾害治理

由于传统矿山开采很少进行矿坑回填，造成地质塌陷等情况极易发生。按照矿山地质灾害发生的时间快慢可将其分为两大类，一类为突变性地质灾害，如地震、泥石流、崩塌、滑坡、水土流失等。另一类为缓变性地质灾害，如沙漠化、荒漠化、地面沉降等。由于矿山开采对于矿山周边水资源的污染影响了植被的生长，造成矿山地质出现松散，为滑坡、崩塌、泥石流的发生创造了条件。在矿山开采过程中，地下岩石的应力发生改变，以前的岩石应力均衡被破坏，以及矿石废渣的乱堆乱放，易造成边坡的不稳固，在外力诱发下，极易产生滑坡、崩塌及泥石流灾害。

针对这样的情况，矿山地质治理首先要从水资源治理开始，加快矿山矿物制备过程中水处理设备的投入，将污水进行处理后再行排放。同时加快矿山植被的恢复，通过树木种植、草皮移植等方式恢复矿山植被，防止滑坡、泥石流的发生。

土地荒漠化也可以算矿山地质环境的一种，由于矿山生产运行中地下水的过度开采，造成水资源的减少，河流的干涸，植被的消失是其产生的主要原因，但矿山的不合理开采也是一个不容忽视的问题。某些矿山由于排水，疏干了附近的地表水，浅层地下水长期得不到补充恢复，影响植物生长，破坏了周围的生态环境，最终使矿区土地石化和沙化。这种情况的治理是一项长期的工作，通过上面论述的水资源治理、植被治理等方式，慢慢恢复矿山周边土壤水分以及植被，恢复土地含水量是治理矿山土地荒漠化的唯一方式。

3　矿山地质环境恢复与保护

近几十年的矿业开采虽然对我国经济发展起到了巨大的促进作用，但是也对矿山环境造成了严重的破坏。针对我国矿山环境现状，加强我国矿山环境保护与治理，通过复合治理方式、拦、排、护、整、植等多种方式相结合的方法加快我国矿山环境治理与保护，对于我国生态环境保护有着重要的意义。

3．1　加强矿业地质环境保护制度建设，推进我国矿山环境保护

为了更好的推进我国矿山环境保护工作的进行，首先有关部门要加强领导．通过对矿山环境保护制度的建设，促进我国矿山化境保护工作的实施。环境管理部门要充分认识到矿山环境保护工作的重要性，通过国家环境保护总局的监督职能、国土资源部具体环保工作的实施共同来履行我国地质环境保护与监督的工作，促进我国矿业地质环境保护与治理的实施。同时加强有关法规与制度的建设，从法律立法的角度，强化矿山环境保护工作的实施。

3．2　加快我国矿业开发与环境保护人才培养，促进我国矿山地质环境保护工作的推进

矿山环境治理必须应用先进的科学技术来实施。加强科学技术在矿山环境保护中的应用，特别是要加强对矿山的综合利用和尾矿、煤矸石、矿渣等开发利用的科研投入和生产开发研究工作。这样既可减少环境地质问题，起到保护环境的作用，又可以避免资源浪费。另外还要通过高等教育专业人才培养以及对在职人员的再培训等方式加快我国矿山地质环境保护人才培养，促进我国矿山地质环境保护的实施。

3．3　加快矿业“三废”回收利用技术的应用，促进矿山地质环境保护实施

在矿山开采过程中，对于“三废”的回收、利用，对于矿山地质环境保护有着重要意义。通过采用先进的采选技术和加工技术，提高矿山资源利用率，对于加快我国矿山环境保护有着重要的推动作用。

3．4　关于矿山地质环境综合治理与防护的分析

水环境治理方式篇10

美国州际河流污染治理史中的合作治理

(一)美国州际河流污染的合作治理失灵期(1900~1965)

1.合作治理模式的出场:分割治理下的河流悲剧

在美国,工业革命的突飞猛进衍生了层出不穷的环境问题。1880~1890年间,因州际河流上游水污染而陷入饮水危机的人数不断增多,感染疾病并因此致死的人数也在不断增长;到1900年,工业污水排放量已占全美污水排量的四层[3]170,这些被政府和企业家合谋称为“不可避免的城市化产物”危害至深。依据美国宪法,联邦无权介入河流污染的治理,而是由各州自行处理本州的水污染防治事务,于是对于州际跨界河流而言,一种分割治理的体系被建立。因此在地方保护主义和“利益寻租”的影响下,美国河流处于悲剧之中。1910年,热爱“寂静的地方、质朴的人类”的西奥多•罗斯福总统在对各州和联邦立法机关发表的讲话中倡导一种“文明的垃圾排放方式”,而不是直接将污水排入饮用水中。然而,除了个别州积极响应外,大部分州为了自身的利益而持反对态度,认为“在下游有足够的自净能力的情形下,要求上游为避免下游水质恶化而承担污水处理的风险支出是违背公平原则的”[4]。面对日益恶化的水环境,一些州开始在河流污染治理方面进行合作,如俄亥俄河沿岸的宾西法尼亚州、俄亥俄州和西弗吉尼亚州在1924年达成共同治理酚类污染协议,决定不对排放酚类污染物的焦炭企业提讼,而是寻求与它们的合作[3]183。

2.市场失灵:合作治理的挣扎

上世纪30年代初,经济危机为联邦权力的拓展提供了机遇。富兰克林•罗斯福总统实施“新政”赋予联邦主义以新的内涵,联邦的权力不断地渗透到地方各州和国家事业各领域,新的紧密联系的联邦模式取代了松散的联邦模式,联邦和地方不再恪守传统的权力划分。也就在这个时期,水污染状况持续恶化,民众对州立法干预的期待加强,对联邦政府有所作为的期望也日益迫切。这一时期的合作治理表现出了一定的特点:一方面,各州和工业界为有效抵制联邦权力在水污染领域的攻势,积极主动地开启合作治理模式;另一面,迫于国会的反对和违宪的挑战,联邦政府退而求其次,积极引导地方政府开展合作治理。8年,经过争论和相互妥协,《1948联邦水污染控制法》获得通过,此法有限扩大了联邦政府在水污染方面的作用,最大限度上尊重了各州在水污染治理上的主导地位。联邦政府在此法中表现出了极大的合作意向,乐意以辅助地位为各州水污染控制提供技术支持和资金援助。但在跨州水域污染治理方面,联邦的管辖权仍然有限。如此法规定:只有当水域污染确实损害到邻近州人们的健康和福祉时,联邦才享有管辖权。另外,此法鼓励各州统一立法或达成州际协定解决水域污染问题,但效果也并不明显。实际的结果是此法仍以区域管理为主,并未引入“流域”的管理视角,各州各自为政,地方保护主义盛行,使州际河流污染合作治理成为空谈。

(二)美国州际河流污染的合作治理休眠期(1965~1980)

1.转型的背景:“环境大革命运动”与无效水质标准

由于无政府主义所导致河流污染合作治理模式失灵,致使美国早期的河流污染治理误入恶性循环,河流污染程度进一步加大。在北美五大湖区,鱼类汞含量严重超标,高达危险水平;伊利湖因为过度污染,成为一潭“死水”;俄亥俄州的楚亚和甲(Cuyahoga)河,也因为污染竟然能被引燃八次大火[5]。美国环保主义者蕾切尔•卡森在其现代环保运动肇始之作《寂静的春天》中如是说:“不是魔法,也不是敌人的暴动使这个世界受损害而致万劫不复;是人类自作了恶,得自请赎之。”[6]正是环保主义者们的呐喊,将民众唤醒,催生了美国的“环境大革命”,推动了美国河流污染治理模式的变革。由于坚信市场存在或左或右的失灵,加之州政府之间、州与工业家之间环境合作治理的失败,让环保主义者们坚定支持应由联邦垄断水污染控制的权力。这些环保主义者(又称“软绿派”①)具有反市场、反自由主义的特点,他们认为:发展不应该建立在对环境的破坏上,必要时可以因保护环境而舍弃发展。这些思想显然迎合了联邦权力拓展的趋势,特别是在上世纪30年代和70年代的两次经济危机中,国家宏观调控的成功也促使民众和政府对自由主义市场的戒心不断增长,转而支持政府干预。面对严峻的水环境形势,美联邦分别在1951年、1961年和1965年三次修正《联邦水污染控制法》,首先是扩大联邦对水污染的管辖权,由1948年的跨州水域扩大到“可航水域”及其支流;其次扩展联邦执行权,在州际水污染问题上各州不再享有对联邦管辖的否定权②;最后,联邦参与制定水质标准,各州的水质标准必须呈联邦批准,如果州不提交水质标准,那么联邦有权颁布标准(1965年《水质法》)。但由于缺乏执行的基础性依据,所以水质标准存在执行难问题;而更大的问题在于,联邦官员不愿意干预各州的水污染控制,许多官员依旧认为协商和合作是最佳的处理方式[3]199。这种对合作治理的信任确实是难能可贵的,但是消极导向的合作治理,只会使情况变得更糟。最终,在环保主义者的推动下,经过激烈政治博弈之后,1970年1月1日尼克松总统签署《1969国家环境政策法》,由此激发了联邦权力在环保领域的延伸;同年,美国联邦环保局(EPA)成立,进一步为美国的“环境革命”提供了组织保障。

2.休眠中的合作治理:命令-控制模式的实践

1972年9月,美国通过了《联邦水污染》修正案,该修正案以统一的权力和健全的标准体系为标志,彻底改变了美国水污染治理的格局,形成了以联邦为主导者、以州为执行者的命令-控制模式。这一模式确立了联邦在水污染治理中的绝对权力,包括国家标准的制定权、许可证制度的监督执行权等;同时,采用以技术为基础的排放限制为主、以水质标准为补充的水污染控制标准。该修正案也有效解决了执行难问题,规定了平行于各州的联邦立法执行权,包含了行政制裁和司法诉讼等多样化的执行方式;同时为了方便民众参与,允许公民提出环境诉讼,私力执行(救济)得到加强。一元的管制模式是美国水污染控制史发展的必然结果,这也正是以流域为视角的河流污染治理所应坚持的。该法取得了巨大的成绩,以点源污染为例,《清洁水法》在点源污染上实行命令-控制型的管制;截止2000年,点源污染得到了有效的控制,国家水质调查显示已经有47%~55%水域完全达到了指定用途,适于安全垂钓和游泳的水体已成倍增加[7]。

3.命令-控制模式具有排他性吗?

联邦“圣意独揽”的命令-控制模式对合作治理模式自然是有排斥意味的,所以河流污染合作治理模式在这一阶段貌似处于休眠状态;换句话说,在客观效果上,此时的命令-控制模式是具有垄断性质的。虽然《联邦水污染控制法》专条规定了州际合作,但是联邦严苛的执行标准,使合作治理的利益空间被限缩到最小值,于是合作的不必要不言而喻。命令-控制模式是环保主义者引领“环境革命”取得的重大成果,这场“革命”运动改变了美国人的思想意识和行为方式,使得环保意识已然植根在美国人的内心深处。河流污染合作治理模式在此阶段进入休眠期(或沉淀、反思成长期)。正是因为河流污染合作治理模式在前一阶段的失灵,导致了“环境革命”的爆发,为联邦权力从侵蚀到“一统天下”创造了可乘之机。

然而,任何过激的革命之后,总会有一个回归现实的时点,环保主义者引领的“环境革命”也是如此。正如美国著名的保守派环境保护学家皮得•休伯所说:“当个体的生产者能够将生产的真实成本转嫁到环境中去的时候,他们会在整个社会贫穷的时候创造繁荣的假象;当管理者能够把政府的真实成本转嫁到私人部门的时候,他们会制造好政府的假象,尽管他们实际上使整个社会更加贫困。”[8]252“现实”就是,国家和市场是一个对立统一的矛盾体,市场竞争是社会发展的原动力,而国家的责任是更好地挖掘、规制好这种动力,以促进社会的良性发展,这在州际河流污染治理过程中体现得很充分。

(三)美国州际河流污染的合作治理复兴期(1980年至今)

1.合作治理的复苏背景:环境保守主义者的胜利

在美国,不同环境治理模式的生成莫不与环境思潮之间的斗争有关,哪种思潮掌握主动,并走上政治舞台,那么谁的思想主张就会被融入到联邦的环境决策之中。保守主义者(又称“硬绿派”)坚定地站在自由市场的立场上,反对将环境与发展隔离开来,主张放任市场,尊重财产权、个人自由和消除有害补贴。保守主义者认为政府管制的高效法令是不会有实效的,只有自由市场才是高效的、自发的、合乎环保理念的,因为“效率———自愿的、经过选择的、受市场力和自由消费者推动的高效率———只有一个确定的、可以预见的效应,这就是大量的增加财富,而富裕本身是绿色的”[8]249。保守主义者支持转化污染为产权(私有化污染),提议签发排污许可证,并将其投入自由市场交易,政府通过操作交易市场而减少污染。

2.合作治理的空间:环境管制权的下放

“软绿派”和“硬绿派”之间的持续争论,主要体现在和共和党的环境政策上。上世纪80年代初,里根总统上台后便实行激进的三叉政策,其中包括权力下放,把联邦管理环境的职责尽可能多的移交给州和地方政府[9]。同时行政命令要求各机构为规章执行进行经济成本-收益分析,除非法律特别要求,都必须执行最低成本。这一政策的目的很明确,就是要弱化联邦在环境治理中的主导地位,让联邦从沉重的环保压力中解脱出来。然而,“软绿派”却不甘于袖手旁观,1984年国会大选结束后,一个由人和环保团体支持者占多数的国会形成,国会重申清洁环境的公共承诺,阻止里根第一任期政策的“滥行”。1992年克林顿总统大力倡导环保,并开始发起一些高姿态的改革,例如支持环保局局长布朗(Browner)改革促进主要行业(XL项目)、优先考虑行业部门(共同目的的行动)和进步州(绩效合作关系)的灵活性合作。后来,“硬绿派”又“咸鱼翻身”,小布什时期,联邦强调用一个更加商业友好型和市场导向的方法代替环境规章以约束环保局的管制职权,在环境政策上转为被动。

3.一元体系下的多中心合作治理

主流环境思潮以及执政者态度的不断变化貌似给了我们一个假象,即美国的环境政策是任意随机的,其实不然,对于环境保护来讲,需要通过不断的冲击和博弈,从而促生一种和谐中庸的环境政策。经过30余年对原有命令-控制模式的改良,美国的河流污染治理体系正在向管制与多元化合作治理并存的时代过渡,我们称之为“一元体系下的多中心合作治理”。自由主义者宣扬的绝对市场并不被美国政府看好,因为“公共选择理论假定私人利益(不管是公司还是‘公共利益’组织、公会、贸易协会或消费者组织)都是寻租者,致力于以更大的公共利益为代价追求自身的利益”[10],所以适当的管制对合作治理的结果导向不仅不是障碍,而更应该是保障。在一元体系即联邦管制下,州际河流污染治理大胆适当地引入市场机制,开展以政府、非政府组织、企业和公民个人为中心的合作治理,是一种不时髦但是总有创新点的取向。美国州际河流污染领域的合作治理模式依然在不断改进和深入,主要体现为政府机构间合作(又称府际治理)和横向的公私合作,其典型模式就是州际协定、“卓越的领导权”项目[11]和水质交易。

总之,美国水污染防治的历史,其实就是对合作治理模式的从信任到提防到再信任的过程,是从合作治理的失灵到实现有规制的合作治理的过程,也是水污染治理者从对市场调控的信任、质疑到有限承认的过程。美国州际河流污染治理的过程其实就是一个合作治理功能演变的动态过程:正是20世纪70年代前分散合作治理(特别是州际合作)的失败,迫使美国一步步走向了集权命令-控制的治理模式;80年代后,随着命令-控制模式弊端的出现和保守环保势力的推动,多元合作治理作为一种补充模式开始复苏,并在不断探索和挑战中不断完善。然而历史实践证明,这一借助市场的合作治理模式并不能够承担起护卫生命之源的使命,护卫生命之源的职责更理应落在政府的肩上。州际河流污染治理是一项既需要统一事权,又需要强大财力支撑的大工程,这就更需要联邦政府的“掌舵领航”。此外,隐藏在政府“企业家”形象背后的合作治理本身也应该包含一个约束机制,需要把外在的命令-控制模式的有益因素内化为合作治理的自我调控机制,为合作治理发挥更积极作用提供保障。

州际河流污染合作治理的实证分析

美国对于州际河流污染治理最终选择了一元体系下的多中心合作治理模式,但这种合作治理模式实现的途径和方法却是多元化的,始终不断在发展变化。笔者将在“镜面分析”①的基础上,对美国州际河流污染合作治理现有的几种主要方式进行剖析,以发现其必然选择背后隐藏的一些问题。

(一)州际河流协定

1.合作治理的经典模式

州际协定的权力源于宪法,美国宪法保留了各州签订州际协议解决共同问题的权力。州际河流协议一直是美国控制水污染最传统和最主要的合作治理途径,甚至在20世纪80年代前,其几乎是合作治理的唯一途径。最早的州际协议旨在解决边界、航行权和州际水域的捕鱼权问题,其中解决水权分配问题一直是州际河流协定的主要内容。到1972年,全联邦主要处理水权问题的州际河流协定就有20余个。随着河流污染对水安全威胁的迫近,州际河流协定也开始肩负起河流污染防治的使命,一些专门的流域水污染控制协定也被催生,如《田纳西河流域水污染控制协定》、《俄亥俄河谷水卫生协定》和《新英格兰州际水污染控制协定》等。相对于我国的区域协定,这些协定详尽规定了协调机构设置、污染治理费用分配以及纠纷解决机制等内容。这些专门协定的签订,既是合作治理的产物,又是对合作治理约束机制的完善。州际协定具有州法和契约的双重性质,兼具合意性和强制性。尽管州际协定可以转化为签约各州的法律,但各州并不认为州际协定可以克减宪法已有的权力,所以州际协定有可能被诉诸违宪审查。基于美国的政治体制,最高法院对于各州因为州际协议而产生的行政分歧有管辖权,如果签订各州因为缺乏妥协和合作精神,那么最高法院的司法审查,实际上是最严厉的规制。另外,由于地方政府监管的主要对象是环境污染的既得利益者,而政府在处理保护环境和促进发展矛盾上的“张望”,可能导致的就是“管制俘获”,州际协定的实效就大打折扣了。同时由于州际协定签订程序繁琐,审查过于严格,因此也大大降低了州际协定调整和治理河流污染的效率。

2.州际协定遭遇“命令-控制”

尽管1972年《联邦水污染控制法》让联邦几乎垄断了水污染控制的权力,使得各州仅有“奉旨”执行的义务,然而,这并不妨碍各州依据宪法获得签订州际协定的权力。因为《联邦水污染控制法》针对州际合作有专门规定:“局长应鼓励各州在预防、减少和消除污染物方面进行合作,鼓励制定与预防、减少和消除污染物有关的、经过改进的、可行的州统一法;鼓励各州之间签署与预防、减少和消除污染物有关的协定”;但是又设置了限制条款,“在不与美国法律或美国参加的条约冲突的情况下,国会借此认可2个或2个以上的州进行协商,并就以下内容达成协议或契约:(1)共同努力并相互帮助,以预防和控制污染,实施各州与之相关的法律;(2)为保证此类契约和协定的有效执行,设立专门机构、联合机构或各州认可的其他机构”,“除非经国会批准,这类契约或协定对当事方的州不具有约束力”②州际协定作为一种防御联邦水污染控制权扩散的武器,在此刻已然失效;狭隘的地方保护主义在州际河流污染治理中悄然退场。一是既有的关于州际河流污染的宽松州际协定遭遇联邦环保局更为严厉的标准体系;二是命令-控制模式统筹流域污染管理,使州际协定中的污染治理条款变得无足轻重。上世纪80年代以后,随着联邦污染控制权的萎缩和联邦权力的不断回返各州,州际协定又开始恢复其活力。而命令-控制模式下的法的规制,特别是排放技术标准的确立,为州际协定发挥“优化治理”功能提供了最低水平线。

(二)“卓越的领导权”项目

所谓“卓越的领导权”项目,是指环保署通过为公司提供多种形式的管制缓和措施,从而促成与被管理者合作,刺激企业采取更为灵活的污染削减方式、更经济的污染控制技术(包括预先认可制造流程的变化、以一种污染物或污染介质“交换”另外一种)来达到更高的环境质量或检验某种新型污染控制技术推广可行性的一种合作治理政策①。该项目以“适应性管理”理论为基础,作为一项法外试验,其被期望有助于克服旧有规制的僵化,实现一种积极导向的合作、调整和创新。这是一项公私合作治理的工程,是一种“超越”法治的合作治理试验。

1.项目实践

该计划始于1995年,到1999年8月,该计划的规模扩大到14个,有31个项目处在协商之中[7]38。通过这一项目,环保署可以批准以单一的综合性许可,取代公司传统上为了控制同一场所许多源头的排放而要取得的多重许可。另外,环保署可以据此项目,比传统许可适用期更长,而且允许对排放限度进行不同配置的多重许可。为了确保项目的正当性,试图获取这种许可的公司,必须与联邦和州行政机关协商一份具有约束力的谅解备忘录,这被称为“最终方案协议”。协议内容包括公司改善环保绩效的详尽承诺,是新的许可的基础,由州行政机关或环保署负责执行。在正当程序方面,该过程还需要利害关系人的支持,需经历听证、调查等种种过程。

2.成效与局限

卓越项目以其灵活性、经济性和适应性的优点而为合作者所青睐。比如贝里公司卓越项目协议的实施就体现了合作治理的潜力②:这家公司于1996年与环保署签订了一份综合性经营许可以替代15份单独的许可,此项目以保证该公司在五个领域内(水资源的消耗与保持、气体排放、工业废水处理与湿地保护、固体废物、饮用水与地表水管理)实现更优的环保绩效。这一协议的主要特征,就是设想出一种创造性的、临时性的、可衡量和修正的管制框架。为了彰显其可操作性性,公司同意采取监控与披露机制。另一方面,完成项目关键是要兑现相关承诺,为此“最终方案协议”被转换为了实际上可以作为工人操作手册的综合经营许可;于是,只要工人遵守手册行事,该公司的流程就会符合许可的要求。协议重视对公司自身的控制、报告与内部责任机制的依赖,这就要求充分调动公司企业的环保积极性;而在此机制下,实践证明,管理者与被管理者之间的关系也更为和谐。该案中,环保署的探访检查行为就得到了公司的积极合作。

然而,尴尬的是,该项目尚未取得大的成绩,其弊端却日益暴露出来。除了其不偱法统,违背既有环境控制的基准外,实践中的局限也让人怀疑其对于整个环保事业的贡献好似杯水车薪。首先,在诘难卓越项目有违法统的同时,卓越项目所受法统的约束也已成该项目发展的桎梏。“参与者从事某些新内容的能力遭到了法律、条例、文化或习惯的一再限制;这些法律与观念上的限制是致命的,否则相关过程就可能实现合作模式的目标”③。其次,合作治理的保障机制仍然是缺乏的,即便我们可以保证其不违法,但是具有参与性、适应性和以问题解决为导向的角色和归责机制的缺失,总是会让合作的成效大打折扣。再次,该项目的适用范围很有限,公平性、成本和对价很难评估。该项目缺乏一些试验的制度性激励,责任不明晰,所以就很难吸引地方政府和环境组织积极参与。加之,被管理者的环境受益与成本具有不等价性,而且很难评估,这也一定程度上又对企业的参与造成消极影响。种种限制的叠加,使项目生成与运行的正当性也面临质疑。

(三)水质交易

1.艰难的选择:可持续的市场?

虽然命令-控制模式在美国州际河流污染控制中取得了巨大的成绩,然而人们对一种更经济、更持续、更积极模式的探索从未止步:水质交易便是这种模式中的一种。水质交易是排污权交易(PollutionRightsTrading)的重要组成部分,也是水污染治理市场化的产物。所谓水质交易是指在一定区域内,确定一定的排污总量并分为若干部分,然后通过一定的形式(免费发放或拍卖)分配给各排污主体,鼓励区域内部各污染源之间(点源与点源之间、点源与非点源之间)通过市场交换的方式相互调剂排污量,从而实现排污总量的控制,并刺激排污者积极减少污染排放,以获取剩余交易价值的一种交易项目。笔者之所以将水质交易也纳入合作治理的范畴,乃是因为水质交易在客观效果上有利于美国河流保护公共职能的实现;而作为一种探索中的模式,其生成与壮大都需要政府的扶持,也就是强调公私合作。

水质交易相对于命令-控制型管制的优势在于:它考虑到每个企业控制污染所需的成本是不一样的。命令-控制模式基本不考虑这些差别,强迫所有的被管制企业都减少相同的排放量。作为对照,水质交易将减少排污的大部分责任分配给那些能以低成本控制水污染的企业,允许那些无法以低成本减少排放量的企业排放更多的污染物,前提是它们必须在自由市场上从低成本污染者手中购买排污权。另外,水质交易连接了地方各州水污染控制权与联邦水污染控制权,实现了命令-控制模式下的点源污染与合作治理模式下的非点源污染的交融①。水质交易将污染控制的重点从对技术的控制转向对整体水质的控制,体现了污染控制决策权从联邦部分转移到地方各州或污染者方的积极意义。由此,也调动了各州、排污者的积极性,从而实现以市场竞争合作途径实现对改善河流质量的优化。

2.水质交易的实践与局限

1996年,美国颁布以流域为基础的排污交易项目开发的框架草案,2003年《最终水质交易政策》,2004年公布《水质交易评价手册》;由此,水质交易政策已逐渐发展成为21世纪美国水污染控制的主导政策。水质交易项目是否成功,主要归于两大要素的实现度:其一,是否以更低的成本(成本利益)实现理想的水质;其二,是否能更高效(理想的期间)地实现理想的水质。

作为一种处在监管之中的交易,监管者政策的松与严都会成为交易的障碍:宽松的水质标准或是打折扣的监管力度会降低排污者的排污成本,使交易的需求降低;而更严格的水质标准和更强烈的监管力度则会导致潜在交易者因交易受益的缩减无需交易市场的存在。丹尼尔•H•科尔将水污染排污权视为一种可交易的私人财产权[12],这种财产权的价值随着政府政策的变化而波动。作为市场的主体,企业主们期望财产权的安全与保值增值;而政府环保政策的目的是不断减少污染排放量,所以不断蚕食排污财产权就势不可免,这就需要政府在采取更合适的激励机制(如税收调整、财政补助)政策以调和这一矛盾。水质交易市场与一般的市场一样,它应该具备独立的排污权(产品)、自由流通和交换的机制、充分的竞争;但是,这在美国显然是一个举步维艰的过程。水污染物形式多样、分布不均;水质交易局限于流域内,而流域内排放交易潜在的参与数量相当有限,所以交易市场本就狭窄。交易项目负荷预算和成本的浮动,往往使很多交易者彷徨不定,怠于交易。时至今日,水质交易项目是建立了些许,但是水质交易市场仍然难以有效运行;以最早适用水污染交易的1981年威斯康星州福克斯项目为例,该项目一直到1995年才完成一桩成功的交易[11]17。

综上所述,美国历史性地选择“一元体系下的多中心合作治理模式”,其治理成效是较为明显的,足以说明这一体系的合理性,在维持一定的水质量的前提下开展更有活力的新模式的探索是值得鼓励的。同时,以上三个实例也启示我们,不管对市场多么推崇和迷恋,也不管对合作治理给予了多大期待,这世界上没有“放之四海而皆准”的治理途径。

美国州际河流污染合作治理的管束机制

合作治理作为州际河流污染治理的一种途径,其作用尚未真正体现,要取得有效突破,还需要解决好四个方面的问题:(1)提高合作治理的效率;(2)避免合作治理中的地方保护主义和“管制俘获”现象;(3)填补合作治理的正当性缺陷;(4)处理好外在管制机制与内部市场运作机制的冲突。这些合作治理当中遇到的现实问题,美国是如何进行规制的呢?笔者试把美国州际河流污染合作治理的规制分为外部规制和内部规制。其中,外部机制是指作为公共利益的州际河流的价值的权威分配,具体体现在联邦州际河流污染控制权的分配和与之相适应的法制体系,此外,与州际河流污染合作治理的外部性影响有关联的规则体系也是重要内容。而所谓的内部机制,集中体现在合作治理参与方权力的横向和纵向运行机制。

(一)外部规制

美国州际河流污染合作治理外部规制的最大特点是联邦拥有无可争议的主导性,这主要体现在流域视角的治理、联邦水污染管制权和司法权对河流治理的司法审查上。

1.流域视角的治理

早在20世纪30年代,参议院朗内根(Loner-gan)在其向国会的议案中就已提出“流域视角治理”设想,但直到1972年水污染控制管理大变革,这一设想才有了实施的可能性。所谓的“流域视角”,源于河流自身的特性。河流是一个流动的过程,任何分割的“点”和“段”的治理都不符合河流的“线”性特征。另外,大河往往是由众支流合成的,河流连“线”交错形成“流域”,在流域中任何分割的“面”的治理,都不足以根治整个流域的问题,所以“流域视角”就是强调河流治理必须上中下游各“点”统一,流域内各“面”协调。“流域视角”在美国的实践中大致可以表现为三个方面:第一,联邦管辖水域的变化。根据美国宪法,联邦原本只有州际河流水域的管辖权,1961年《水污染控制法》修改案将联邦的管辖权扩大至“可航水域”及其支流①,1972年《水污染控制法》将“可航水域”定义为“美国水域”(含领海),随后美国陆军工程团颁布行政法规将联邦的管辖权实际扩大到州内水域和孤立的湿地。这些变化,为联邦坚持流域视角的治理创造了可随心驾驭的前提条件。第二,政策运行的流域视角。水污染控制权集中于联邦政府和环保署,可以避免政府各部门在控制水污染时“以私废公”,有利于加强分工合作和减少利益冲突,实现流域水污染的统一监管。联邦对各州机构的补助条件强调:接受补助的规划机构“应当能够充分代表流域所在或流经的州、州际、地方或(适当时)国际的利益,并能制定有效的、综合的流域或流域内部分地区的水质控制计划”②,这一条款规定通过鼓励地区合作以获取联邦的经济激励。联邦积极推行“流域计划”,要求“水资源委员会主席在可能的情况下,应当尽快根据水资源计划法,为美国所有水域制定一份B水平的计划”,且在1980年1月前完成③。第三,实行重点流域特别控制。联邦对一些水污染严重的州际河流(水域)进行重点控制,并专章写入法律,如“五大湖污染控制”④和“哈得逊河改造示范项目”⑤等。总的说来,流域的视角更强调在联邦的统一管辖权下开展积极的府际合作,只有区域合作才能将河段连成流域,而联邦在管制上的“软硬兼施”更加巩固了这一合作。

2.命令-控制模式下的合作

命令-控制模式是历史的选择,在州际河流污染治理中的作用无可替代。虽然我们无法回避评论家们的驳击,但即使是最严厉的批评家们也很难找出一个更好的解决方案。美国环保署在州际河流污染治理上正尝试在命令-控制模式下复苏和探索多元化的合作治理。命令-控制模式为主导本身就是对合作治理模式的有力监控,这一规制为合作治理创设了一个发挥潜力的空间,而不仅仅是“镇压得住”。命令-控制模式下的合作在美国合作治理实践中主要表现为以下三个方面:

第一,联邦严厉的执行力。联邦严厉的执行力首先体现在无阻碍的联邦管辖权上。在任何情况下,当发现有人在一州违背相关限制与制约时,联邦环保局局长都有两种选择:一是间接执行,先行通知违法行为者和违法行为所在的州,如果所在州怠于执行(30日内未采取执行活动),局长可以直接向违法者命令或提起民事诉讼;二是直接执行,局长直接命令,或提起民事诉讼⑥。“重赏重罚”是联邦严厉执行力的又一表现。所谓“重赏”,一方面是联邦对各州水污染防治项目的财政支持,另一面是政府(一般是美国联邦环保局和地方政府担责)对污染企业减排污染进行数额较大的财政支持(含无偿援助和贷款)和经济激励(如减免税收),从而将污染防治边际成本内化为必要的生产成本以刺激企业减少污染控制排放或改进排污技术。所谓“重罚”,就是严苛的环境责任和处罚。美国《联邦水污染控制法》的“执行”条款⑥融民事、行政、刑事等执行机制于一体,清晰明了,有如说明书一般,所以执行起来也就更有效率和威慑力。民事司法执法通常是由联邦环保局提出,由司法部向美国地区法院提讼,申请适当的法律救济,最后由法院判决;在行政处罚方面,《联邦水污染控制法》规定了两档严厉的行政处罚:第一档按违法次数计,一般对每次违法行为的罚款最高上限1万美元,最高罚款上限2.5万美元;第二档规定按日计,每日罚金上限1万美元,最高处罚上限12.5万美元。相比较而言,民事司法执法强度要比单纯的行政处罚强度高。说到震慑力,就不能不提及环境刑事责任,与我国相比较,美国的环境刑事处罚非常严厉:过失犯罪可能面临1年以下监禁;严重的故意犯罪则可能被处15年以下徒刑,可并处高额罚金。用“治乱世用重典”来形容美国的水环境治理是非常恰当的,违法必究、重拳出击是美国对违反水污染防治法律行为的主要对策。第二,州对联邦的“抗议”。《联邦水污染控制法》规定:“任何公民可以提起一个民事诉讼”,而这里的“公民”也包含州长和各地方官员。依据“公民诉讼”条款①,如果联邦环保局局长有不作为、乱作为的情形,州长或其他地方官员可以对其提讼。地方法院可以自行实施一行为或者指令、命令局长履行应尽职责,并可采取适当的民事处罚。值得赞赏的是,各州在环保上的责任感已然胜过了联邦。第三,司法权对河流的守护。在美国,司法权对河流的保护一般是通过环境诉讼特别是推动环境公益诉讼来实现的。环境公益诉讼的发展与法院对环境诉讼原告资格的解释相联系。《联邦水污染控制法》规定,“任何公民可以提起一个民事诉讼”。环境诉讼的提起应该满足如下要件:(1)违法行为:违反了根据本法制定的某个排放标准、限制的行为,或者针对关于该标准或限制的指令的局长和州等主体,或者针对局长的不作为;(2)主体要件与因果关系:利益正受到或可能受到不利影响的一人或多个人[13]。此条关于原告资格的规定较为宽泛,这就为法院的司法审查提供了巨大的裁量空间。然而,即使是在美国,法院的独立性也未必是随心所欲的,它也得兼顾公众环境思潮和政府环境政策的变化,所以每每遭遇环保潮流与政府政策有冲突的时候,法院就得谨慎考虑原告资格,以保持司法对行政干预的正当性和合理性,这又被称为“谨慎资格(PrudentialStanding)规则”[13]。最初法院拘泥于“法律权利”原则(“LegalRight”Doctring),只有“公民”在普通法上享有诉因(原告要证明受法律保障的权利受到侵害),法院才认可其诉讼资格。为了顺应环保潮流的趋势,法院逐步将“法律权利”演变为“实际损害”(InjuryinFact),只有“公民”的利益(经济或非经济的利益,甚至“美感”)受到“实际损害,法院才认可其诉讼资格”。一些地方法院对各环保组织因“团体利益”而提起的诉讼,也认可其组织的诉讼资格,如“环境保护基金会诉哈丁案”②。

上世纪80年代后,面临反环保的高潮,法院在公民诉讼上态度也在悄然发生变化,如1992年的鲁坚案③之后,法院要求“公民”必须证明一行为对自己的个人利益产生了“明确、具体和真实的影响”,这就限制了环境团体诉讼资格,迫使环境团体走到“幕后”。但不管法院的态度如何,其对于环境保护的积极影响都是极其深远的。特别是在当下合作治理日益发展发达的时候,环境公民诉讼的存在,既是公民对环境污染合作治理力量的一种“防御”和监督,也是环境责任“私力执行”的一种重要方式,可以实现对合作治理积极有效的规制。

(二)内部规制

对于州际河流污染合作治理而言,其首要目标是实现河流善治,即改变河流污染状况(即“恢复美国的河流”),实现环境政策的既有目标。所以“治理优先”④是合作治理的支配性价值,其他目标和价值(如所谓“治理民主”)相对于这一价值都是具有工具性的,而且需要服从这一目标要求。在前一价值得以实现的基础下,回应性的、渐进性的、适切性的、有效性的“治理民主”因素应该被选择和注入到合作治理的体系中,内化为合作治理的核心构成要素。所谓的内部规制,主要就是“治理民主”和“外部规制内部化”两方面的问题。

1.正当性的补强:“过程民主”

实际上,我们很难证明“治理民主”与“优化治理”之间存在多少必然联系,但是,在美国州际河流污染治理中,“治理民主”的缺乏确实影响到了合作治理优化的成效。于是,随着污染状况的改善,对于笔者提出问题的回应成为促成首要价值得到更优实现的关键。合作治理的合理性、必要性,终究会回到正当性问题上来;如何有效地代表和实现河流善治这一公共利益,如何均衡治理效能与民主参与,是时下州际河流污染合作治理需要解决的重大问题。

前已述及合作治理在州际河流污染治理中的局限,即“责任性”和“正当性”的缺乏。与许多学者的观点一样,笔者也赞成增加“治理民主”的成分以补强合作治理的正当性,并在民主程序中明确责任分配。“治理民主”之重为“过程民主”,其具体形态一般表现为协商民主、参与民主、公式民主、监督民主、事务公开、行政问责等多项内容[14]9。在美国的州际河流污染治理过程中这些形态都有体现,最活跃的民主参与力量莫过于环保组织。自“软绿”革命时代到“硬绿”现实主义时期,环保组织如雨后春笋般发展,吸引了大量的民众参与到环保事业,为美国环境治理提供了厚实的民众基础,同时其作为一种越来越成熟的政治力量也慢慢登上了历史舞台。环保组织积极介入事前的环境决策过程,参与环境立法和环境影响评价以及环境标准制定。1972年,在圣•芭芭拉海峡油污泄露事件[14]338后,环保组织联合起来对政府和污染者施加压力,加速了1972年《联邦水污染控制法》的通过。环保组织以“看家狗”、“吹哨者”[15]的定位,践行事中监督、管理和检查职能,积极参与环境执法监督,致力于事后环境纠纷的公众参与,以“检察官”的面目出现在环境公益诉讼,如:“地球之友诉雷德诺”①。

后来,环保组织逐渐发展成为合作治理的重要组织力量。“软绿”的革命时代已然成为历史,新时期的环保组织正致力于现实主义的“第三道路”,即“合作治理”:主流的环保组织越来越意识到加强与政府及公司的合作,通过“和平”谈判而不是通过“革命”对抗方式去寻求“左翼”与“右翼”思潮的“中间立场”,从而在协商合作的基础上实现最稳定的、现实的环境治理。美国环境保护基金会会长库柏(FredKrupp)就指出:“环境保护主义者应该成为环保事业的设计师,而不只是骂街的泼妇”,而环保事业的“未来有赖于第三条道路”[16]。

2.外部规制的内部化

外部规制和内部规制立足点各不相同。前者是一种强制性的规制和压抑性的“约束”,而后者更多的是一种自我约束和扩张性的“武装”。美国州际水污染合作治理的成功之处就在于,能把外部规制内部化,“化压力为动力”。这实在是合作者的成功,也是管制者的幸事。在此仅以水质标准为例,预设的问题是,在内化了联邦的规制后,各州的水质标准可以更严厉吗?水质标准早在1966年就开始实行了,依照当时制定的《清洁水恢复法》,联邦各州在1967年都制定了各自的水质标准及实施方案,但是,1967~1970年只有29个州的标准通过了联邦审查[17]。问题是,即使是那些通过审查的水质标准也是保护某种用途的最低标准;迫于地方工业界的压力和治理成本,没有州愿意采用当时条件允许达到的较高标准。由于缺乏执行的基础性标准,这些最低标准也近乎难以执行。

务实的美国人并没有放弃对水质标准的信任,1972年颁行的《联邦水污染控制法》修正案,采用了以技术为基础的排放限制为主、以水质标准为补充的水污染控制标准。这原本是联邦、各州与工业界相互妥协的结果,但却成为美国水污染治理史上最成功的立法。因为技术排放从来都只是手段,水质的改良才是最终目标。联邦采取技术排放标准的初衷是为了提升效率和执行力,这在解决点源污染方面发挥了巨大的作用,这也正是命令-控制模式的魅力所在。但是技术排放标准不能包治百病,面对非点源污染的泛滥,有时也是爱莫能助。水质标准由各州因地因水而制定,然后经联邦环保局局长确认而生效。水质标准的制定和实施可以回避适用技术标准,但这并不是说可以降低对水保护的力度,有时候,州的水质标准会比联邦统一的技术排放标准更严厉。联邦《水污染控制法》规定:“对于妨碍达到和维持所要求的水质的点状污染源,要强迫其接受更为严格的污水排放限制”②,以期实现特定的用途。

综上所述,美国州际河流污染合作治理的经验在于坚持“一元体系下的多中心合作治理”,“一元体系”是主导力量,这个主导力量为合作治理选择首要价值并提供外部规制;而“多中心合作治理”则为“优化治理”提供可行的试验之道。如今,美国的州际河流污染合作治理在“优化”合作治理的价值实现上是有目共睹的,传统的州际协定正是主要的途径;一些新的以市场为导向的合作治理形式还正在不断的探索中。同时,美国人也已看到合作治理在正当性上的缺乏,并积极将合作大环境的外部规制转化为内部制约,将命令控制的有益因素注入合作治理本身的体系之中。另外,在“优化治理”目标下积极开展“过程民主”,对于弥补合作治理的正当性缺陷大有益处。

结语

美国探索州际河流污染的治理之道已然百年有余,从分散合作治理到集权治理,再到多元化合作治理,在“保守”与“革命”之间,追寻中庸合作治理之道。美国的富裕有赖于河流的健康,而若要“恢复”①河流,治理污染实为首要,但是被动的事后处理实在不是上策,污染预防应该被推为首要。在这方面,美国联邦政府既是掌舵者又是“企业家”,一方面紧握执行权、照章办事,另一面又把竞争机制注入管理之中,将各地方政府笼络到一个被圈定的国家市场,实现合作治理。