涉及土地的法律法规十篇

涉及土地的法律法规篇1

近几年来，我县的省市重点工程项目众多，如京珠高速、安南高速、安林高速、安楚公路拓宽、安林公路两侧综合治理、马氏庄园景区规划建设等，均涉及到集体土地的征用和集体土地上房屋的拆迁，据不完全统计，共涉及到17个乡镇，124个村

庄，6133户家庭，近2万人，农村集体土地上房屋拆迁暴露的问题越来越多，由此引起的民间纠纷、群体复议、集团诉讼和群体上访呈上升趋势，严重影响我县社会稳定，成为当前我县经济发展不容忽视的障碍。由于因集体土地征用而产生的拆迁问题涉及多方主体，交织着多种法律关系，背后又掺杂着多种利益冲突，所以，政府在处理征用土地和房屋拆迁安置补偿事项中，特别是政府法制机构在受理此类行政复议案件中，在依法保护房屋被拆迁人、土地被征用人的合法权益，监督和支持行政机关依法行政，维护社会稳定并实现法律效果、政治效果和社会效果的契合统一方面遇到了前所未有的困难。目前，对于城市房屋拆迁有《城市房屋拆迁管理条例》进行规范，对征用拆迁农村集体土地上房屋这种事关农民安身立命之本的重大事项上，国家层面上的法律缺失，使得许多地方农民的合法权益受到严重侵犯，激化了社会矛盾，形成了影响社会安定的不稳定因素。

一、集体土地上房屋拆迁中存在的主要问题

1、适用依据不完善、不健全、不确定，形成集体土地上房屋拆迁补偿行为不规范。

现实中的集体土地上房屋拆迁适用法律依据不一，大致上有两种情况，一是依据《土地管理法》进行，将房屋视为征用集体土地上的附着物对待，按照征地程序进行，但土地法对土地上的附着物拆迁程序和补偿标准均无具体规定，可操作性差。二是参照《城市房屋拆迁条例》进行，理由是集体土地已经被征用，土地性质已改变为国有土地。这样出现的问题就多种多样，比如:被征用农村集体土地尚未转用，土地上的附着物和青苗未补偿，用地单位却已经取得《国有土地使用权证》;被征用农村集体土地上的房屋拆迁因达不成补偿安置协议，用地单位申请《房屋拆迁许可证》，用《城市房屋拆迁管理条例》实施房屋拆迁，房屋所有者却以农村集体土地征用中的房屋拆迁不是城市国有土地上房屋拆迁，不适用《城市房屋拆迁管理条例》为由抵制拆迁。以上问题突出反映了被征用农村集体土地交付和房屋拆迁适用法律问题。在现实中许多地方均将被征用农村集体土地上房屋拆迁当成城市国有土地上房屋拆迁，都用《城市房屋拆迁管理条例》规定的程序来调整拆迁项目，一旦遇到交地与房屋拆迁混合时，出现的许多问题束手无策。于是，有的地方政府派出了防暴警察，强行将土地铲平，将房屋拆除，其效果显然无法取信于民。

2、法定补偿标准的缺失造成集体土地上房屋拆迁补偿随意性极大。

我国《土地管理法》第四十七条第二、第三款对耕地征用的补偿费、安置补助费进行了规定并有具体的计算标准，但对因土地征用而引起的农民在宅基地上自建房屋的拆迁却没有补偿标准。现实中，一般是由政府参照《城市房屋拆迁管理条例》及《细则》进行补偿，由于城市国有土地上的房屋和农村集体土地上的房屋在土地所有权性质、所有权主体、土地管理方式以及拆迁安置对象等方面均有差异，所以，《城市房屋拆迁管理条例》并不具有直接的参照性，导致在执行过程中，各级政府制定的补偿标准随意性很大，拆迁程序和补偿标准十分混乱。如我县先后制定了《大白线公路建设房屋拆迁补偿标准》、《安林公路两侧综合治理房屋拆迁补偿标准》、《安楚公路拓宽房屋拆迁补偿标准》、《马氏庄园规划建设房屋拆迁补偿标准》。这种随意性不但造成了补偿标准不统一，也造成了补偿标准的不合理性，因此也就不可避免地产生了许多纠纷，不仅极大地影响了党和政府的声誉，也直接影响了拆迁的进程和效率。

3、集体土地房屋拆迁主体不规范，拆迁中农民的陈述权、申辩权、知情权受到影响。

房屋拆迁补偿协议作为一种民事法律关系，应当由拆迁人和被拆迁人协商一致达成。但是由于我国《土地管理法》将集体土地上的房屋纳入到了土地征用补偿之中，房屋所有权主体作为被拆迁人不直接参与协商，对被拆迁人的房屋进行价格评估亦不通知被拆迁人到场，而是由拆迁人单方指定的评估机构进行评估，有关拆迁补偿和安置通常是由用地单位一方说了算，加之一些地方政府为了"优化"当地投资环境，加大了行政权力的介人，被拆迁人无论是否同意都得拆，剥夺了农民作为被拆迁人在整个拆迁过程中表达自己意愿、维护自己权益的机会，严重侵害了被拆迁人的权益，更不能体现拆迁人与被拆迁人作为法律意义上的平等主体关系。

4、对拆迁中农民的私有财产权保护不够。

农民通过宅基地依法取得集体土地的使用权，农民在宅基地上所建的房屋属农民私有财产是无可非议的。但在征用农村集体土地的现实中，由于缺乏相应的法律规范对农村集体土地征用补偿法律关系进行明确的界定，地方政府与村组签订《土地征用协议书》，协议中却将属于农民私 有财产的房屋一同处分。这种协议将私产与公产混为一谈，其违法性显而易见。从法理而论，房屋作为农民的私有财产，农民是房屋所有权的主体，只能由农民自己进行处分，所以关于集体土地上房屋拆迁的补偿应从土地征用补偿中分离出来。

5、房屋所有权人和第三人合法权益得不到保障。

集体土地上的房屋拆迁和城市房屋拆迁一样，涉及很多法律关系。如拆迁居住房屋涉及的搬迁补助费、过渡期内的临时安置费;拆迁农村集体经济组织以土地使用权入股联营等形式，与其他单位、个人共同开办的企业所有的非居住房屋，涉及的补偿费问题及因拆迁造成的停产、停业损失及预期收益的补偿问题;对利用宅基地内自建房屋从事生产经营并持工商营业执照房屋的拆迁安置问题;拆迁正在租赁的农房时涉及的租赁法律关系等等。其中既涉及房屋所有权人的权益，同时又涉及房屋所有人以外第三人的权益。由于我国目前尚无明确的法律、法规对上述问题进行规范，相当一部分地区对上述问题比较忽视，在实际拆迁时，只将房屋作为集体土地上的附着物进行补偿，并不细化区分农村房屋的用途、性质及相关的权利，严重损害了房屋所有人和第三人的合法权益。

二、关于集体土地上房屋拆迁法律问题的一些思考与建议

1、加快集体土地上房屋拆迁的立法进程，建立健全房屋拆迁的法律法规。

由于至今没有一部独立且具可操作性的关于集体土地上房屋拆迁安置补偿的部级"大法"，导致实践中无法可依，或回避了涉及被拆迁人权益的关键问题，或违法强制拆迁后将矛盾上交，其结果是引发了大量的矛盾和纠纷，甚至在有的地方出现了恶性事件。目前，集体土地上农民房屋拆迁主要是土地征用和城镇改造中涉及的房屋拆迁，其中更多的是征用土地时引起的房屋拆迁。目前就我省而言，所见的有关行政法规、规章的适用范围均是关于国有土地上的城市房屋拆迁补偿之规定，而对集体土地上房屋的拆迁补偿尚无规定，现实中一直是参照城市房屋拆迁补偿办理。但国有土地和集体土地在所有权主体、性质及管理方法等方面存在诸多差异，房屋建造成本也不同，安置的方式还不同，再加上城乡居民生活条件的差别，所以说参照城市房屋拆迁补偿是不妥当的，也不是合理的，致使农村集体土地房屋拆迁在现实申遇到许多难以解决的问题。因此，为加快城乡各项建设的发展，规范征用土地补偿行为，保护当事人合法权益，尽快制定一部关于集体土地上房屋拆迁补偿安置法十分必要。

2、明确公权干预之法律限制，保护集体土地上私有房屋财产权。

在法治社会，公权限制干预私权是必要的，但必须依法进行。在当前集体土地上的房屋拆迁中，由于法律缺位，导致政府行为缺乏法律制约，行政权力在千预私权中过大且缺乏有效的监督机制，各级政府集规则制定者、参与者与处罚机关等多种身份于一身，农民作为被拆迁人时应有的民事权利被限制，甚至被剥夺，所以，必须从立法上对拆迁行为加以限制。对涉及房屋拆迁的行政管理行为作出明确界定，以防止公权干预过大损害私权。政府在这种法律关系中的职责就是作好土地利用的发展规划、作好土地利用的管理者并处于中立地位，而不能成为民事主体介入其间。

3、完善集体土地征用中房屋拆迁的补偿原则、标准和程序。

在集体土地上房屋拆迁立法中，首先应当明确规定征地补偿和房屋拆迁补偿的基本原则。对集体土地的征用应严格区分为基于公共利益的土地征用和出于商业开发目的的土地征用，那么因此而引起的集体土地上房屋拆迁的补偿标准、原则和程序也就不同。第二，细化补偿项目，制定统一的拆迁补偿计算标准。我国《土地管理法》第四十七条对土地的征用补偿规定比较明确，相应的有具体的计算标准。同理，对房屋等私产的征用补偿也应细化补偿项目并确定补偿计算标准。在此基础上，由各地按照规定的计算方法确定具体的补偿金额。通过制定法定的拆迁补偿计算标准，既能防止征用方克扣、压低征用补偿费用，损害农民利益;也能防止被拆迁方漫天要价、谎报和扩大面积，非法获利，加重国家用地负担的事件发生。第三，规定严格的法律程序。政府对农民房屋拆迁必须依照严格的法定程序完成，如可以参照《城市房屋拆迁管理条例》，规定财产评估程序、补偿标准公示程序、听证程序、强制拆迁程序等。第四，赋予农民作为被拆迁人时的救济主体资格，使农民能够通过复议或诉讼获得救济。第五，明确因拆迁行为损害第三人利益时，第三人获得救济的程序。

涉及土地的法律法规篇2

制止和查处国土资源违法行为联席会议由市政府办公室牵头，市国土局、农工办、公安局、市法院、检察院、监察局、发改委、财政局、建设局、城管局、工商局、供电公司和人民银行为成员单位。各成员单位明确一名负责同志为联席会议成员，同时确定一名联络员。联席会议原则上每季度召开一次例会，联席会议办公室设在市国土资源局，各成员单位联络员为办公室成员，负责联席会议日常工作。联席会议办公室根据工作需要，可临时召集办公室成员会议。

联席会议主要任务是学习贯彻中央、国务院及上级部门关于国土资源管理法律、法规和政策，定期报国土资源违法动态和重点违法案件情况，研究解决土地执法中遇到的困难和问题，制定相应的对策和措施，加强协调配合，实现部门联动，将土地违法行为制止和控制在萌芽状态，切实查纠到位，依法维护和规范有序的国土资源管理秩序。

二、建立信息情况报制度

联席会议各成员单位要主动报涉及土地管理相关情况，以实现信息共享。国土资源部门应及时向成员单位报土地违法、违规案件查处情况和移送、移交案件情况；监察部门及时向国土资源部门报土地违法责任人行政纪律责任追究情况；公安部门及时向监察、国土资源部门报国土资源部门移送案件的受理、立案、强制措施适用、移送等情况；人民法院及时报国土资源违法案件申请执法受理、立案、执行等情况；发改委、建设、规划、工商、城管、供电等部门和单位及时报相关土地违法、违规案件涉及项目的立项、审查、开工建设许可、工商登记、规划许可、房产登记发证、供电许可、贷款等方面的情况。

三、建立多部门协调配合的快速制止查处机制

国土资源部门与检察、公安、监察机关在制止、查处国土资源违法案件过程中，要互相协助，积极配合。

（一）国土资源部门对在制止、查处的土地违法、违规案件中，发现如涉嫌土地犯罪的，应及时移送公安机关，或建议公安机关提前介入。对公安、国土资源部门办理的重大土地违法、违规案件，可以建议监察机关提前介入或参加案件讨论，监察机关在参加案件讨论时，对依纪依法应当追究纪律责任的相关人员，应督促国土资源部门尽快移送，并依法依纪做好查处工作。检察机关对公安机关立案侦查的土地违法犯罪案件，必要时可以适时介入侦查，及时办理。

（二）检察机关和监察机关应根据工作安排和群众反映，及时向公安、国土资源部门了解涉嫌违法、违纪或者犯罪案件的移送、受理、查处情况，公安、国土部门应积极配合；对涉嫌违法、违纪或者犯罪的相关案件可以直接立案查处；发现有关国家机关工作人员贪污受贿、的，依法依纪追究相关责任人的纪律或刑事责任。公安、国土资源部门对涉嫌违法、违纪案件的移送、受理、查处情况，应该及时向监察机关报。

涉及土地的法律法规篇3

（一）征地和移民安置的涵义

土地征用主要是指过国家因社会公共利益需求，根据现有法律法规，在获得权限批准后，将农村农民的集体所有土地转移至国家，并按照规定给予农民集体及个人适当的补偿，其实质为国家与农民集体之间发生的所有权转移。移民安置是指因土地所有权转移或工程建设需要产生征地和拆迁的需要，导致被征地群众失去原有土地，失地群众需要异地安置的行为。移民安置具体包括移民的去向安排，移民安置地公共设施建设、生活设施、交通条件、生产条件等，涉及到移民在居住和生活设施、交通、水电、医疗、学校等公共设施的建设或安排，土地征集和生产条件的建立，涉及到安置地移民文化系统、经济、社会等各层面活动，是一项极为复杂的综合性系统工程。在工程建设中，移民安置是极为关键的一环节，其安置是否科学、合理，直接会有影响到工程项目建设的整体质量，以及社会的和谐、安定。因而，在进行移民安置时，必须进行统筹规划，综合考虑到移民今后的生产、生活以及居住等各方面因素，尽可能实现移民移居前后各方面水平的差距最小化，并保证移民在新的环境中能获得长远发展。

（二）征地及移民安置法制建设的重要性

1．城市化发展对土地的大量需求。

伴随社会经济水平的提升，城市化与工业化进程不断加快，各方面发展对我国土地需求不断扩大。在这个发展过程中，不可避免对土地的征用，而征用土地基本来源于农村土地。农村用地的工业化，以及土地的城市化成为新形势下社会发展的必然结果。从社会主义现代化进程来看，城市面积扩大、工业规模扩张历来都主要依靠农村土地征用。当前，我国大型水利工程建设、国防建设、医疗卫生设施建设、科技园区建设、大学城建设等都需要占用一定的土地面积，而用地需求的快速上涨，使得我国农村土地征收形成规模高速扩展的局面。

2．土地对群众生存的保障意义。

现阶段，由于城市建设与工业发展对土地征用越来越频繁，加之新闻媒体对征地中各类事件的大肆报道，农村征地问题逐渐成为社会公众关注的热点。而究其原因，主要在于农村土地征收关系到农民的生存与发展，是农民得以生存的重要保障。一旦农村土地被征收，农民便失去了其依靠的生产资料，已不再是实质意义上的农民。

3．现行土地征收制度的供给不足。

当前，我国关于土地征收方面，主要以《土地管理法》作为法律依据。此外，在土地征收补偿上，还会适当援引部分较有代表性的行政政策与决定。从总体上表现为，国土资源部、国务院颁发规定以及对各类问题的批复。虽然这些政府部门所颁布的政策对保障农民权益，实现土地资源合理开发与利用有一定成效，但由于这些政策制度存在一定的滞后性，无法充分适用于当前土地利用的新局势，特别是在农村土地征收方面，缺乏准确而具体的法规制度依据，使得部分地区在农村土地征收上处理极不规范。

二、当前我国征地及移民安置存在的主要问题

（一）“公共利益”界定模糊，征地范围过宽

土地征收从实质上讲，限制了我国公民的合法私人财产所有权。因此，在进行土地征收前，必须保证其征收目的是满足社会公共利益需求。作为土地征收权合宪性获取审批的前提条件，公共利益是评定具体土地征收活动是否符合法律规范的关键衡量标准，对征收权的规范行使起到一定的监管作用。其中，“公共”所涵盖的范围并未作出明确的限定，通常需要结合实际情况，在全面考察的基础上进行衡量，拥有统一的评判标准。通常而言，法律崇尚的为正义价值取向，杜绝因私人谋利或个别团体而动用国家公权。

（二）征地审批和程序制度不够科学

土地征收审批牵涉范围较广、部门较多，从中央到省市再到县，根据相关的审批流程，将土地征收的请示文件层层上交与审批，并作出具体的审查意见。在这个过程中，征收审批涉及部门及各个层级政府职能部门并没有对其个人的审批职责及重点作出明确的规范，使得审批中出现对某一材料的重复审批状况，延长了审批的时间。加之，信息化管理水平与审批人员职业技能、素质有待提升，极大地降低了审批效率。土地征收审批涉及的部门包括社会保障部门、建设规划部门、国土资源部门等。而在这些部门中，缺乏统一、明确的审批流程，致使不同地区甚至同一地区的不同部门采取多套审批程序，审批流程极为繁琐。

（三）征地补偿安置制度还不完善

现阶段，我国行使的土地补偿安置制度仍为计划经济时期所产生的，仍沿用于当前新环境中。在计划经济体制下，在社会财富、生活资料、社会生产资料等的分配上，均存在极为显著的计划性，充分反映了社会主义公有制中，对生产与消费资料的平均分配。因此，关于土地征收补偿方面行使的制度，也存在较强的公有制特征，在对相关集体的补偿上，主要围绕其生活与生产问题进行，但作为集体经济组织的所有财产，在对集体土地征收补偿上，并没有体现在经济上。

三、我国征地及移民安置法律建设的路径分析

（一）制定完善的征地制度

我国的征地立法体系主要是以《土地管理法》为核心，由系列单行法规和规章组成，没有独立的土地征收法。这样的立法体系存在的问题表现在：第一，征地立法层次低，大部分为部门规章和地方政府规章；第二，立法主体多元化。多元化的立法造成法律法规之间的内容不统一，欠协调；第三，从中央法律到地方立法之间没有形成一个上下协调的征地法律体系。征地的立法形式主要有两种：一是独立式，即制订专门的土地征收法；二是单节式，即土地征收法作为其他相关法律的一个章节存在。征地补偿是个技术性很强的工作，需要非常具体的法律制度提供依据。我国也应该制订土地征收法。先通过地方政府规范性文件的形式将征地补偿制度进一步规范化、法制化，待地方法律制度与社会实践结合比较成熟之后，国务院再制订一部专门的土地征收法。这部土地征收法的内容应该包括土地征收原则、“公共利益”范围、征地主体、征地补偿方式、征地补偿标准、其征地权限、征地程序、纠纷解决机制、法律责任。

（二）对公共利益进行法律规范

公共利益是指涉及国家安全和一定范围内广大社会成员福祉的利益。公共利益的范围一般为：第一，军事国防建设及国家机关用地；第二，水利、能源、交通等公共事业或城市建设用地；第三，慈善机构、环保事业、医疗卫生、教育等社会公共事业用地；第四，国家一些重大经济建设项目用地；第五，以公益为目的由政府兴办的其他事业用地。法律对“公共利益”进行界定还不能很好的保障该概念被正确使用，程序上应该设置“公共利益”听证制度，进一步保证“公共利益”原则合理使用。听证从实质上讲，为保证行政机关政权行使的公正、严明，而听取利害关系人的意见，公民则能通过法定权利对行政机关可能存在的违法行政行为进行抵抗，以此来缩小公民与行政机关之间因地位不平等而产生的较大反差。通过听证来进行公共利益确认，使得政府必须听取公众对“公共利益”的理解，能够更好的保证政府对“公共利益”的判断符合一定区域大部分成员的意愿。

（三）建立公平的征地补偿制度

公平的征地补偿制度要求公平的补偿标准和合理的补偿方式。为保证土地征收补偿制度的公平、公正，必须实现补偿方式与补偿标准的有机结合，其二者皆具备较强的公平性。当前，在土地征收补偿方式上，我国使用较为频繁的为：移民安置、货币补偿、就业安置、入股分红安置、社会保障安置以及农业生产安置等。其中，最主要的补偿方式为货币补偿。在农村土地征收补偿上，通常会根据所在地区农民的具体状况，采取入股分红或农业生产安置等方式。在城市规划区内，应征收农民土地使得农民丧失生产资料，需建立社会保障制度，并将其纳入到城镇就业体系内；在城市规划区外，集体土地征收时，需要为其土地所有人在本行政区域内为提供必要岗位工作或留有一定的耕作土地；对于一些无地农民，则需根据实际情况将其作为异地移民进行安置。社会保障部门、劳动部门以及征地涉及其他部门还需为被征用土地的农民提供必要的就业培训指导与服务。

（四）建立完善的征地程序

行政程序在行政管理过程中具有重要意义，它是实现行政管理目标的工具和手段，有利于提高行政效率、制约行政机关违法或滥用权力、保护行政相对人的合法权益。合理的征地程序制度应该保证农民享有充分参与征地活动的权利，例如要求政府在申请征地前告知被征地农民，并听取农民的意见；规定征地补偿安置方案由政府和农民双方协商确定，发挥农民的主动性，而不是由政府单方确定后告知农民。政府作为国家权力机关的执行机关，有义务向社会和人民群众公开其管理过程，接受人民的监督。人民也有权了解、知晓行政机关决策及其执行过程，以便更好的监督，保证权力良好运行。土地征收不仅涉及部分农民的财产权，而且作为社会建设的一项重要决策也涉及公民的基本利益，政府应该充分公开各种征地决策和信息。

（五）完善征地官员的问责机制

我国的法律制度规定了行政人员在土地征收中的责任，主要为刑事责任、行政责任和政治责任，相关行政人员无需承担道德责任。征地过程中存在许多无法通过刑事责任和行政责任救济的不当征地行为，如政府给予农民法定最低限度的补偿；政府不安置被征地农民；政府不解决征地纠纷等等。这些行政行为不违反法律的规定，不能追究相关人员的行政责任和刑事责任，实践中也从来不需要承担政治责任。这些行政行为造成的后果是极其严重的，不能置于监督的“真空”地带。如何监督这部分行政行为呢？这就需要把官员问责制引入征地过程中。实行官员问责制，强化政府的责任道德意识，能深入实际，对被征地农民面临的困境感同身受，并积极为他们寻找真正的解决方法，确保被征地农民均能得到妥善安置。当前，在相关征地法律法规中，还未对各层领导人作出明确的职责规定。因此，官员问责制的构建，还需明确相关领导人员的职责，并在实际中严格追究高层领导人的责任。

（六）健全征地和移民安置法律制度

涉及土地的法律法规篇4

一、城市旧村改造的基本概念

（一）城市老城区改造、农村旧村改造与城市旧村改造的区别

城市老城区改造亦称为旧城改造，旧城改造是指改造区域占地原本就属于城市国有土地，涉及改造区域的建筑物都是或绝大多数属于拥有产权证书的个人或单位享有，改造拆迁由政府统一协调处理，对涉及建筑物予以评估补偿，按计划实行回迁或另行安置，改造区域按政府统一规划重新建设布置的一种旧城改造方式，即新城区取代老城区进行改造建设的一种方式。农村旧村改造是指改造区域占地原本就属于农村集体土地，按自然条件和经济条件在有关政府部门的指导下对村民集体居住房屋、配套设施等按预定规划进行改造新建以提升居住条件和生活条件的一种方式。农村旧村改造涉及的方面要比城市旧城改造小的多。而城市旧村改造与城市旧城改造、农村旧村改造均存在重大差异，相比之下要复杂的多。

（二）城市旧村改造的基本概念

本人认为，城市旧村改造首先具备如下两个条件：其一是涉及改造区域已经属于城区或者将来在短时期内必然成为城区，属于城市的规划区域；其二是涉及改造的区域虽然属于城市规划区，但是土地性质尚未发生变化，国家尚未征用变更为国有土地，仍然归属于该区域村民集体所有，国家没有基于所有权支配该区域土地的权利。

基于城市旧村改造的上述两个条件，本人认为，现阶段城市旧村改造合法概念可以论述为城市旧村改造区域土地所有者根据城市规划依法定程序实现所辖区域改造的行为。

二、城市旧村改造违规开发建设的原动力

基于城市旧村改造的上述特点，城市旧村改造始终突现着土地规划与土地权属的不一致带来的一系列矛盾。面临众多的城市旧村改造区域，基于政府财力的限制，目前基本不能实现城市旧村改造区域土地的征用，故在一定时期内政府不能统一实现城市旧村改造。随着城市房地产市场持续升温，城市旧村改造满足本集体需要的同时，旧村改造土地所有者及房地产投资商也敢于冒风险投入大批资金持续进行旧村开发并将建成房屋非法销售而获取利益，即而带动相关经济产业的发展而获得更大的利益。故本人认为利益驱动是城市旧村改造违规开发建设的一要害原动力。

三、违规城市旧村改造存在的实际问题

违规城市旧村改造即指违反政府城市规划方案和设计所进行的非法城市旧村改造，违规城市旧村改造所建设楼盘被俗称为野楼盘。违规城市旧村改造存在的实际问题主要表现在以下几个方面：

（一）背离城市整体规划，乱开发建设

基于城市旧村改造区域土地所有权与城市土地建设规划的矛盾，城市旧村改造与城市建设规划在一定程度上存在严重不一致的情况，在城市建设规划滞后的城市，这种情况尤其严重，城市旧村改造区域背离城市整体规划，乱开发建设，严重影响了城市的整体建设思路和城市形象，必然会带来一系列的后患，造成的经济损失是不可避免的。

（二）无规则建设影响大型项目规划

城市旧村改造区域无规则的开发建设，使得政府对该城市旧村区域土地利用失控，政府拟建的重大项目可能受到严重影响，由于规划区内土地规划被打乱，可能影响政府涉及大型项目的招商，严重影响到城市的整体布局和可持续性发展，假如对非法的城市旧村改造区域进行拆除则必然带来极大的财产损失。

（三）拆除违规改造楼盘引发各种社会问题

因前述原因将违规城市旧村改造楼盘拆除，在造成巨大社会财富浪费的同时必然引发各种社会问题，原城市旧村改造区域的原始住户如何进行补偿？违法购买该城市旧村改造区域房屋的人员是否进行补偿及由谁给予补偿？失去住房的大量人员将如何安置？……到时处理起来将会非常棘手。

四、政府对违规城市旧村改造所采取措施及效果

（一）户籍改革和社区化推进

将城市旧村改造区域农村农民户口改为城市居民户口，以便从户籍上与城市居民实现同一，以加强人员治理；将城市旧村改造区域农村村民委员会改为社区居民委员会以强化行政治理；以此两个方面来加强对涉及城市旧村改造区域的治理力度，设定其改造的范围仅限于在规定的范围内满足本集体成员的需求，防止其违规大规模旧村改造。但是，这种方式在实践中难以凑效，鉴于城市房地产所蕴藏的巨大市场诱惑力，基于城市旧村改造区域土地不属于国家所有，该区域土地所有者和投资商违规开发的高亢热忱是难以阻止的。

（二）联合执法检查、查封非法售楼处

面对违规的城市旧村改造，政府通常组织有关部门采取联合执法检查、查封非法售楼处的方式来遏制违规的城市旧村改造。但这种方式往往是检查的时候非常配合，检查完后照常开发建设，查封的售楼处在检查人员走后又堂而皇之的开门营业，而更有甚者，检查人员还经常碰到大批村民的围攻，导致执法检查、查封不了了之，无果而终。

（三）杀一儆百，强行拆除建成或在建楼盘

对于顶风而上的违规城市旧村改造，政府组织大批执法人员对涉及的某一违规建成或在建改造楼盘采取强行拆除措施，以起到杀一儆百的效果，遏制违规城市旧村改造。但是，时间一长，被拆除的楼盘又建了起来，而且又有新的楼盘不断的开工建设，而政府执法人员强制拆房也是冒着随时有可能与村民发生暴力冲突的前提下进行的，在实践中大量开拆已建楼盘的情况尚不多见。

（四）舆论宣传，扼住购买群体

鉴于违规城市旧村改造所建楼盘在集体内部往往采用分配制度，主要靠对外销售给其他购买群体获利，政府部门在购买群体中进行舆论宣传，扼住购买群体，以打击违规进行城市旧村改造。但是在违规城市旧村改造所建野楼盘的低价销售吸引下，仍然有络绎不绝的野楼盘购买者，舆论宣传实是难以凑效。

五、解决城市旧村改造问题所应考虑的基本原则

本人认为，解决城市旧村改造问题应考虑以下基本原则：

（一）预先处理原则

政府虽不能在短时间内拿出巨款或找到资金统一征用城市旧村改造区域，统一实现城市旧村区域的改造，但可以做到预先规划，可以将预先规划好的文件发放给各城市旧村改造区域土地所有者，可以预先指导其如何进行旧村改造，以控制全局，从而能够有效避免拆除而造成的建设资源浪费。

（二）避免损失原则

尽最大可能的避免社会财富的不必要浪费，对于已建成或在建楼盘，假如确实不违反城市整体规划布局，没有必要拆除的，予以保留，确实不拆除不行的予以拆除，尽量避免处罚性的行为的发生，避免社会财富的浪费。

（三）市场机制原则

一律的遏制未必是一种好的方法，从经济角度来看，可以考虑用市场经济杠杆来适时调节，对于城市旧村改造在符合城市规划布局和法律规定的情况下，可以考虑适用市场经济杠杆逐步引导，使其走向正规，对于发展房地产市场经济亦是一次大的机遇与挑战。

（四）保持稳定原则

政府对违规的城市旧村改造所建楼盘的处理结果牵动的方方面面的问题，如处理不妥可能影响到安定团结的大好局面，避免发生大规模的拆除行为，以保持稳定为原则，逐步将问题处理完毕。

六、城市旧村改造问题的法律解决途径

城市旧村改造应分为两个阶段，其一是满足本集体成员的需要而进行的改造，对该方面的城市旧村改造，国家法律并没有禁止性规定，为满足本集体成员需要而在依据政府规划实施的城市旧村改造是政府支持的项目，应当依法公开定性为合法，而不应该避而不谈。其二是在满足了本集体成员的需要之外进行的改造，目前此类改造在未经法定的征用程序前，一般均认定为违规非法改造，而问题通常就出在这里。

政府部门在城市房地产开发和城市旧村改造问题上的处理是截然不同的，对于正常的房地产开发是严格按照《土地治理法》、《房地产治理法》等法律规定，按照正规程序履行集体土地征用开发建设审批程序，交有开发资质的企业实施开发，对正常的房地产市场予以法律保障；对于城市旧村土地所有者及不具有资质的投资者所未按法律规定程序开发建设的外销野楼盘暂时不予以法律确认，不办理土地手续和房产登记手续，故此也不能办理相关抵押贷款手续和法定的过户交易手续。

基于前述分析，本人认为，解决我国现存的城市旧村改造问题应当结合实际情况，在不违反经济规律的前提下，用立法的方式，以法律途径从根本上予以解决，在立法时应着重考虑以下几点：

（一）程序变通

根据我国《土地治理法》的规定，进行建设必须使用国有土地，涉及集体土地的应依法办理征用手续，在涉及数量众多的城市旧村实际改造过程中，城市旧村改造区域土地所有者及投资者无力先行做到支付土地补偿费、安置费等款项，故政府也无力先行支付征用土地的费用，而在建成后的楼盘如符合国家规定的各项标准，后继的资金可以补交；也可以先实行房地分离的方式，由将来的房产所有人另行向政府支付土地使用费；故基于该事实情况，相关法律规定程序可以在该非凡法中作出适当的变通，以便于实际执行。

（二）规划前置

在城市旧村改造过程中，避免经济损失和财富浪费的前提是进行预先规划，将规划前置。所有的改造项目均在整体规划的前提下进行，进行细致规划，将规划进行充分的公告并下发给各城市旧村改造区域土地所有者。

（三）登记制度

所有的城市旧村改造项目必须先行登记备案，建立完善的登记制度，便于规划部门了解情况和进行指导，控制城市旧村改造的范围，从而也避免了非法乱建等违规情况的发生。

（四）引导先行

规定凡非具有法定资质开发企业开发的城市旧村改造的主体必须是该城市旧村改造区域土地所有者，由其作为建设单位报送政府指定规划设计院按规定进行设计，经规划批准后交由具有合法资质的建筑企业进行施工，从而先行引导城市旧村改造的进行。

（五）时限制度

涉及土地的法律法规篇5

近年来，党中央对“三农”问题高度重视，随着国家对农民“减负”、减免农业税等措施的出台，农民在土地上的收入增加明显，广大农民承包、开垦、耕种土地的积极性空前高涨，但是随之而来的农村土地涉诉纠纷也迅速增加。对此类案件的特点，原因和对策进行了有益的探索，供大家参考。

一、农村土地纠纷案件基本类型

农村土地纠纷案件，是指涉及农村土地使用权转让、土地承包、租赁等过程中发生的侵权、损害赔偿纠纷。因法院不是土地管理机关，所以不涉及土地确权，这里研究的仅是民事审判中的农村土地纠纷涉诉案件。2005年至2008年，某院共审理农村土地纠纷案件37件，37件案件中侵犯土地承包经营权、使用权的19件，土地承包、使用权转让合同纠纷的15件。主要有以下三种基本类型：

第一，侵权纠纷。土地承包经营权遭他人侵害，主要是树民委员会与承包户之间土地承包关系不明确。由于农村土地调整、变动、新一轮土地发包等原因，少数农民认为自己以前有土地承包权，现在想要回耕地，但未经村委会处理，擅自抢占他人承包的土地。

第二，土地承包合同纠纷。（1）是双方签定合同违法，非法买卖国有、集体土地。（2）是合同违约。土地发包方未按合同约定履行义务。（3）发包方越权发包。

第三，土地管理部门行政违法违规。按国家政策应分得土地，但没有分得应有土地。如农村出嫁女在现居住地没分得耕地，而原有土地又被户口所在的原村委会收回。

二、农村土地纠纷案件的基本特点

1.判决比例大，当事人多，处理较难。37件案件中，判决达20件，占结案的54.1％，上诉1件。判决比例高，反映当事人明知败诉，但打气官司，宁要判决，不肯调解。案件涉案当事人多，处理难度大。37件案件中双方当事人达75人，涉案土地面积达570余亩，案件标的18.9万元。有的案件虽然是一户上诉，但可能涉及多名农户的利益。农民一年的收入大部分依靠耕地，可以说土地是农民的命根子，双方甚至会因土地纠纷发展成人身伤害。

2.土地纠纷案件季节性、时间性强。涉诉土地纠纷案件有较强的季节性，这受农田播种自然规律的影响。在东北地区这类案件一躲集中在春耕时4至6月份。因错过农时，一年的收成就没有了，突出的是在土地归属问题未解决之前，发生抢种。毁苗事件。另外，村委会班子换届之时也是土地纠纷案件多发时间。鉴于土地纠纷案件的季节性特点，法院处理这类案件则具有较强的时间性，一般都在农作物播种前做出处理，从而维护农民合法的土地承包经营权，以防止矛盾的激化或损失的进一步扩大。如果农田已被播种，应保护青苗，防止毁地毁苗现象发生。

3.基层村委会、乡政府在土地管理上较为混乱。由于过去农村土地分配和土地承包工作中存在一些漏洞和管理混乱，对土地数量、性质的账目不全，不清，特别是农村自留地、“小开荒”底数不清，出现承包户之间、种植户之间、农民与村委会之间的土地纠纷也就不足为奇了。

4.村民委员会未严格按照法律规定处理承包事宜。村委会发包土地没有严格依照《中华人民共和国农村土地承包法》的规定处理，村委会在第二轮的土地承包过程中，没有按法律规定程序实施，有的农民连承包合同都没续签，虽然承包政策是“大稳定、小调整”，但不等于可以省略程序，该民主的民主，该公开的公开，农民的权利不能剥夺，更不能是村委会领导说了算，不搞民主群众自然有意见，处理不公造成群众上访，影响社会稳定。

三、农村土地纠纷案件成因控折

近年来，土地纠纷之所以呈迅猛上升之势，有着深刻的社会时代背景，究其原因，笔者认为主要有以下几点：

1.土地收益提高，是土地纠纷案件增多的主要原因。近年来，我国对农业和农民问题重视度提高，大力支持农业发展。2004年中央一号文件着重于让农民减负增收，以“两减免、三补贴”为重点，增加农民收入，减少城乡差距;2005年中央一号文件立足于提高农业综合实力，以农业综合生产力建设为手段，开始打造农业的核心竞争力。中央两个一号文件，给农业带来了改革开放以来的又一个契机，正是在这种大环境下，我国的农业这二年也得到了很大发展，土地收益增加明显。土地的收益所带来的诱惑是巨大的，农民对土地的渴求也达到了新中国成立以来又一个新的高潮，许多原先被弃耕的土地开始有人争相耕种，承包户开始收回原先转给他人代耕的土地。新形势的变迁，农民对土地渴求成了争执发生的现实诱因，土地效益的增加则成了土地纠纷案件增多的根本原因。

2.农民法制意识增强，开始寻求法律保护。法制建设的发展，使农民学法、用法意识增强，面对新闻煤体的宣传报道，使农民的法制意识得到强化，农民开始拿起法律武器保护自己的合法权益。

3.政府对农村土地发包管理不力也是纠纷产生的重要原因。乡政府、村民委员会是农民土地的直接管理者，但近年来，随着村两委直选和并村试点的展开，由于台账移交，历史遗留等原因，对出现的土地纠纷问题解决不及时，造成纠纷。

四、解决土地纠纷的对策

土地纠纷案件法院处理的只是合同，侵权等纠纷，并不能从根本上解决土地问题。因此，建议土地管理部门在工作中应注意以下几个问题：

1.乡政府、村民委员会应按法律规定的程序依法分配和管理土地，对现有耕地进行详细普查，建立完备的土地管理账目，避免因土地管理混乱出现土地纠纷。从维护稳定的角度出发，维护农民的利益。如按政策应分得土地，政府应多想办法解决土地，不能因经济利益而牺牲农民权益。城镇居民捡种原农村集体撂荒土地，村委会在收回耕地时，应适当给予复垦者一定的经济补偿。

涉及土地的法律法规篇6

一、我市农村土地承包纠纷总体情况及纠纷类型

近年来，特别是今年以来，由于农民对土地的认识因土地升值和种粮比较效益的提高，农村土地承包纠纷呈现明显上升趋势，在局部还相当激化。据有关区县基层司法所和人民调解委员会统计，今年以来共受理涉及农村土地承包纠纷895件，比去年同期增加597件，是去年同期的3倍。

从我们调查的情况看，目前我市农村土地承包纠纷主要涉及以下六种类型：

（一）农民失地或丧失土地承包经营权引发的占地补偿纠纷。

这类纠纷表现为：1、因非农建设征地如兴建住宅小区、修建道路、建设绿化带、建设工业园区和各类开发区占地，造成部分农户无地可种，引发的纠纷。有的村集体土地全部被征用，农民失去土地经营权；有的村集体没有机动地可以分配，丧失生活来源的农民没有得到占地补偿或是补偿标准不合理引发的纠纷。2、二轮延包时，部分从事二、三产业的承包户因嫌经营土地效益低，而放弃了土地承包经营，现在受免征农业税和粮食直补的影响，重新要求承包土地，由此引发纠纷。3、因婚丧嫁娶、生育，形成人员迁徙、人口变更而未取得土地承包权引发的纠纷。

（二）土地承包合同纠纷。

这类纠纷主要表现为：1、因合同内容不规范，签订合同时缺乏主要条款或主要条款约定不明确，引发的纠纷。2、因签订合同违反法定程序，承包方案没有经过村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，擅自发包引发的纠纷。3、因一方或双方不履行合同义务引发纠纷。发包方未按合同要求提供水电等合同约定的义务或承包方未在约定期限内交付承包费，引发合同履行纠纷。4、因合同变更或终止引发的纠纷。发包方将部分集体土地，低租金、大面积、长期限的承包给本集体经济组织内部成员或对外租赁给社会自然人、法人经营，造成少数承包人长期占用大量的土地资源，而本集体经济组织成员在合同未届满的情况下要求变更合同或者提前终止合同收回已发包的土地引发纠纷。

（三）违法侵占、流转集体或个人承包土地引发的侵权纠纷。

这类纠纷表现为：1、因流转程序违反法律规定，采取转让方式流转土地的未经发包方同意，采取转包、出租、互换或者其他方式流转的没有报发包方备案而私自流转土地引发的纠纷。2、因流转方式违法，法律规定采用书面合同形式流转土地的没有签订书面合同仅以口头方式流转，引发的纠纷。3、因擅自改变承包合同引发的纠纷。土地流转期间代耕人未经承包人许可擅自与发包方签订土地承包合同，改变承包关系引发纠纷。4、抢种他人土地引发的侵权纠纷。

（四）土地相邻权纠纷。

这类纠纷表现为：1、因承包户间种植不同品种的农作物，如因栽种速生杨，影响相邻承包户农作物采光、生长而引发的纠纷。2、因截水、排水或在田头地界种植农作物，侵害相邻方有关权益引发的纠纷。

（五）农业政策调整引发的纠纷。

由于部分基层干部不能正确理解国家有关退耕还林或调整农村种植结构的精神，搞“无粮村”、“无粮镇”，造成一些种植速生杨、畜牧草的农民进退两难，原来承诺的优惠政策不再兑现引发的纠纷。

（六）干群矛盾引发的纠纷。

这类纠纷表现为：1、因农民反映村干部在土地承包过程中违反法定程序、暗箱操作擅自流转土地引发的纠纷。2、因农民反映村干部在土地承包中存在财务不公开、土地收入、补偿土地款支出不明、集体资产去向不明等经济问题引发的纠纷。3、因部分农民平时与村干部不和，借土地承包纠纷之机企图达到个人目的等。

此外，因二轮承包合同没有平面图或当时基层干部工作不细，造成实际面积与合同面积不符等引发的纠纷。部分村、镇有少量机动地作短期发包，由于费用低引发的哄抢等一些因基层干部政策水平不高，工作方法简单引发的纠纷等等。

二、我市农村土地承包纠纷特点及主要原因

（一）当前，我市农村土地承包纠纷具有以下特点：

1、土地承包纠纷涉及面广、参与人数多、容易激化。目前我市除东城、西城、崇文、宣武和石景山区外其他区县都存在不同程度的土地承包纠纷。这其中，又以通州、顺义、昌平、大兴等城市化进程较快的近郊较为突出。参与的农民少则数十人，多则上百人，且多为失去土地而没有得到合理补偿的农民，这类纠纷涉及面广、事态不宜控制，如果处理不当容易引发恶性案件。

2、土地承包纠纷类型多样、成因复杂、有许多又是多年形成的积案、宿怨较深，调解难度大。仅粗略统计涉及土地承包的纠纷就有六大类，表现形式多种多样，既有历史遗留问题又有政策落实问题，既有补偿问题又有干群矛盾问题，因此调解起来难度相当大。

3、土地承包纠纷中集体上访、越级上访、重复上访现象突出。由于纠纷直接涉及农民最敏感的土地问题，因此，当农民的利益受到侵犯得不到有效保护或解决时，往往存在“把事态闹大，才能引起重视”的错误思想，认为只有通过群体上访等行为才能解决问题，保护自己的合法权益。另外，在农民背后有一些人出于各种目的组织、挑动，故意制造不良影响，也是一个值得注意的问题。

4、农村土地承包纠纷不是一般意义上的纠纷，它既涉及法律问题又涉及政策问题，带有明显的新旧体制转换过程中阵痛的特点，对党和政府执政能力和执政水平是严峻的考验。土地承包纠纷是一个重要的政治问题。

（二）当前我市土地承包纠纷产生的主要原因：

1、现行征地补偿制度与市场经济规则不相适应。土地是我国农村最基本的生产资料，也是农民赖以生存的根本保障。农民一旦失去土地，就会成为种田无地、就业无岗、社保无份的“三无”人群。因此，任何涉及土地的问题都会触及农民最敏感的神经。目前，我市通州、顺义等郊区县，土地承包纠纷中涉及面广、参与人员多、反映最为强烈的就是因兴建住宅小区、修建道路、建设绿化带、工业园区建设等占用农民土地后没有给与农民补偿或是补偿费用不合理引发的纠纷。按照现行《土地管理法》规定，征用耕地的土地补偿费用为该土地征用前3年平均产值的6至10倍，安置费为4至6倍。如果按照最高补偿30倍计算，一亩地平均产值1000元，全部补偿费也只有3万元。农民拿到这笔补偿款后便与赖以生存的土地彻底分离，没有养老保障，必须自谋生路。对于那些缺乏就业技能或是年龄较大的农民来说，随着安置费用逐渐用完，连以后的生计都无法维持，因此农民失地后没有长效的保障机制是诱发土地承包纠纷的根本原因。目前，我国的征地制度是以土地国家所有制和集体所有制为基础，在市场经济初期形成并沿用至今的，征地补偿理论和制度设计的计划经济体制特征明显。在社会主义市场经济不断发展的条件下，仍然按照计划经济条件下的补偿办法测算补偿标准，没有尊重农民对土地享有收益的权利，自然与市场经济规则不相适应，农民失去土地后没有合理的保障机制，征地纠纷在所难免。

2、中央有关农业政策法规在基层的贯彻落实存在一些偏差。从1984年中央制定农村一号文件至今的20年间党中央、国务院始终从农民群众的根本利益出发，制定了一系列保护农民权益、提高农民收入的政策法规。但是政策、法规在基层具体执行中存在一些偏差是引发土地承包纠纷的另一主要原因。有些乡镇政府在缺乏市场调研的情况下，主观地用行政命令强迫农民进行模试经营，或者擅自改变土地用途；有些乡镇政府工作不到位，缺乏对土地承包合同的规范指导，造成土地承包合同在订立和履行中不必要的失误；不少基层同志反映，目前农村除村委会、党支部外，还有一个经济合作社，这个机构既不是农民选举的，也不受任何监督，它可以有对外签约权，许多干部“暗箱操作”都是以经济合作社名义进行的，这说明我们在农村管理体制上还存在明显漏洞。另外，有些经管站的人法律知识欠缺，有些人不懂法无法审查土地承包合同也就更谈不上有效地指导农民，这些都是造成纠纷的重要原因。

3、干群矛盾比较突出。随着社会主义民主与法治进程的发展，越来越多的农民在学习政策法律的同时也开始运用政策、法律的尺子监督干部，维护自己的合法权益。而部分基层干部整体素质不高，法律意识不强，不能完全适应现代农村飞速发展的要求。有些村干部工作方法简单、粗暴，不调查研究，不会做群众思想工作；有些村干部法律意识差、漠视农民权益，采取行政强制措施单方更改承包合同或是在承包过程中凭经验，以口头约定的方式订立合同，造成合同的无效；有些村在流转土地时，违反民主议定原则，采用村委会部分负责人“暗箱操作”的方式，擅自流转土地，这些违反中央政策和法律法规的做法直接损害了农民利益，遭到农民群众的坚决抵制。

三、人民调解组织在调处土地承包纠纷中作用发挥情况

根据《土地承包法》和有关政策规定，农村土地承包纠纷可以通过村民委员会和乡镇人民政府调解的方式解决。截至6月底，全市共有乡镇、村调解组织3983个，各级调解组织按照分类指导、个案化解的原则共受理涉及土地承包纠纷895件，调解成功338件，调解成功率38%。同时全市各级调解组织都将依法受理、调解涉及农村土地承包纠纷作为维护本地区社会稳定的中心工作，在调解工作中坚持说理与讲法并举；解决思想问题与解决实际问题并举；抓主要矛盾带动次要矛盾的解决。在市司法局统一部署下，全市各级调解组织在土地承包纠纷的排查、依法调处、法制宣传、信息反馈、防止矛盾纠纷激化工作中发挥了应有的作用。

（一）及时开展土地承包纠纷排查工作。各区县司法所和人民调解组织在调解农村土地承包纠纷中，按照“调防结合、以防为主”的方针，把工作的出发点和落脚点放在积极预防上。利用广大司法助理员、人民调解员、纠纷信息员扎根基层、联系群众，对本地区人员结构和土地承包状况比较清楚，对土地承包纠纷的历史、现状和形成原因比较熟悉，对解决这类纠纷富有经验的优势，及时组织开展了土地承包纠纷排查工作，通过深入田间地头、农户家中，实地走访纠纷重点地区、重点户和重点人，把已经发生的和可能发生的土地承包纠纷进行了认真的梳理。共发现可能酝酿的和上访苗头43件，涉及5048人，及时向所在地区的人民政府和司法行政机关进行了反馈，尽最大努力将纠纷化解在初发阶段。

（二）加强土地法律、法规和政策宣传工作。全市各司法所和调解组织在认真学习《农村土地承包法》和党的有关农业政策的同时，还积极配合地方党委、政府发挥政策咨询解答和政策宣传的职能作用，通过公开调解、现场调解、以案说法、向村民发放宣传材料等农民群众喜闻乐见的形式全面系统、生动详细的向村民宣讲了中央一号文件、《土地承包法》、《北京市条例》等与农民群众利益密切相关的法律法规，取得了良好的效果。

（三）发挥网络健全优势，强化信息报送机制。人民调解具有网络健全、联系群众、方便及时的优势。目前，全市各区县司法行政机关和人民调解组织都建立了土地承包纠纷信息的“双报”制度，建立起了覆盖社会面的信息网络，全市各基层调解组织对于本辖区内发生的纠纷信息，每天向所在地区的街乡政府和司法行政部门汇报，及时发现引发的隐患和苗头，同时加强对纠纷信息的搜集整理、综合分析，查证、甄别和利用情报信息的能力。对做到早发现、早报告、早控制、早化解，为地方党委、政府依法妥善解决农村土地承包纠纷提供了准确依据。

（四）控制事态发展，做好依法调处工作。土地承包纠纷涉及面广，调处难度大、容易激化。因此，各司法所和调解组织在调处农村土地承包纠纷过程中，都将控制事态发展，防止矛盾激化作为调解工作重点。按照分类指导、个案处理、积极引导、依法化解的原则开展调处工作。对于因土地承包合同履行、合同变更、解除、相邻纠纷等引发的矛盾能够通过《土地承包法》、《合同法》和《民法通则》的有关规定进行积极调解；对于调解不了或不宜调解的纠纷也都积极引导他们通过合法的途径解决，尽最大努力防止纠纷激化。

（五）参与合同把关，做好地方党委、政府参谋助手。土地承包纠纷有相当一部分是由土地承包合同制定不规范引发的。全市各司法所和调解组织在调处土地承包纠纷的同时还协助有关部门开展了对原有合同的审核工作，并积极参与新签订土地承包合同的把关工作。

四、人民调解组织在调处土地承包纠纷中面临的问题

由于农村土地承包纠纷的形成有其复杂的原因、背景，从根本上说，它是涉及农民群众切身利益的重大问题。在调处此类纠纷中基层司法所和人民调解组织尽力作了多方面工作，但也有许多无奈。

（一）因为农村土地承包纠纷涉及农民群众切身经济利益。每个纠纷都涉及土地、资金等具体利益问题。因此，仅靠司法所和人民调解组织的说服教育和思想工作只能是在一定程度上控制事态、暂时延缓矛盾纠纷的激化，很难从根本上解决问题。

（二）目前，在调解此类纠纷中使用的方法绝大多数只是延缓矛盾的措施，给农民一些眼前利益，使事态暂时平息，并非治本的解决问题。一旦时过境迁，许多问题还可能重新爆发。

（三）司法所、人民调解委员会不是决策机关。平时其许多意见不能被采纳，发生问题时有些纠纷法院可以不受理，公安机关可以不介入，但司法所无法回避。然而，由于司法所和调委会未经授权不可以能提出具体解决问题的措施，因此，农民一句“你说话算数吗？”就完全可以把他们顶回来。

另外，一面是党的政策，一面是国家的法律，也常常使我们的调解人员陷入两难之中。

五、化解当前农村土地承包纠纷的一些建议

解决农村土地承包纠纷问题从本质上讲是要坚持党在农村的基本路线、方针、政策的问题，是一个严肃的政治问题。各司法所、人民调解组织应当明确，解决土地承包纠纷应当实行标本兼治。

（一）从治本上讲，司法所和人民调解组织应主动协助党委、政府做好以下工作。

1、应以农村土地承包纠纷反映出的问题为样本，普遍、深入地在农村各级党政干部和广大农民群众中进行一次党的农村政策教育。党的实事求是思想路线教育，尊重客观规律和社会主义市场经济的教育。

2、切实加强对农村土地确权工作的领导，切实把土地确权工作搞扎实，并全面清理一下历年来遗留的各种问题，包括目前未显现的矛盾隐患。这里关键是让农村基层干部明确土地与农民利益的关系，要转变干部包办一切的做法，真正让农民自己面对市场。

3、解决失地农民的保障问题。使有就业能力的失地农民能够有就业保障，丧失劳动能力的有养老保障。

（二）从治标角度上讲，司法所和各级人民调解组织应主动协助党委、政府采取以下措施解决农村土地承包纠纷问题。

1、对涉及农村土地承包问题的有关事项进行一次全面的排查、梳理和综合分析，要从中发现纠纷的苗头，及时做好疏导化解工作；要从中发现潜在的纠纷隐患在准确分析判断的基础上，提出化解措施，使隐患彻底消除。

2、对今年以来已经调解过的纠纷进行一次全面的复查清理。区分以下情况，分别处理。凡是已彻底解决的予以消号；基本解决了,还有少量遗留问题的，应采取措施彻底解决；只是暂时缓解了事态并未根本解决的问题，要分析原因及时向党委、政府或有关部门报告，提出对策，努力创造解决问题的条件。

3、加强法制宣传教育，做好《土地承包法》、《村民委员会组织条例》、《北京市农村集体资产管理条例》和有关农村土地确权工作的一系列政策宣传教育工作，使党的路线、方针、政策让广大农村基层干部和广大农民群众了解掌握，认真贯彻执行。

4、加强对具体纠纷的调处和疏导工作，各司法所和人民调解委员会要认真贯彻北京市司法局《关于进一步做好农村土地承包纠纷调处工作的通知》中提出的具体要求，本着严格执行党的政策和国家法律、法规确定的原则，具体区分不同类型的纠纷，采取个案化解的方式，努力做好涉及农村土地承包纠纷的调解工作。对确实无法调解解决的，要努力控制事态，防止矛盾激化，引导当事人通过司法途径或其它途径妥善解决问题。

5、加强有关信息报送工作。各司法所、人民调解委员会要密切关注涉及土地承包纠纷的动态，及时向党委、政府和司法行政机关报送相关信息，反映社情民意。

涉及土地的法律法规篇7

 

关键词：土壤污染  立法防治  法律制度

随着我国工业化、城市化进程的快速发展，土壤污染问题已成为影响我国可持续发展的环境问题之一，为了缓解严峻的土壤污染形势，我们必须加强土壤污染防治工作，其中最重要的环节就是在法律方面有所突破，而我国至今没有专门的土壤污染防治的单行法律，导致土壤污染防治工作无法可循。这就需要我们建立长期稳定的法律制度，使得土壤污染防治工作步入法制化、规范化的轨道。

1．制定《土壤污染防治法》的必要性

任何一项立法活动都离不开对其立法的必要性分析，这是一项基础性的工作，这是因为法律在调整社会时是会计算成本的，而并非其所调整的社会关系的成本是都是最低的，因此在土壤污染防治法的立法中，其经济成本是否最低便是其必要性所在。

1．1我国土壤污染问题的现状迫切需要土壤污染防治的立法

我国土壤污染的形势相当严峻，土壤污染范围不断扩大，据不完全调查，目前全国受污染的耕地约有1．5亿亩。污水灌溉污染耕地3250万亩，固体废弃物堆存占地和毁田200万亩，合计约占耕地总面积的1／10以上，其中多数集中在经济较发达的地区。不仅部分耕地受到污染，一些城市和矿山的土壤污染问题也越来越严重。此外土壤污染类型也呈现多样性，既有重金属、农药、抗生素和持久性有毒有机物等污染，又有放射性、病原菌等污染类型。土壤污染负荷也在逐步加大，重金属和难降解有机污染物在土壤中能长期累积，致使局部地区土壤污染负荷不断加大。由于土壤污染具有累积性、滞后性、不可逆性的特点，治理难度大、成本高、周期长，其对经济社会发展的影响将是长期性的土壤污染问题已经成为影响群众身体健康、损害群众利益的重要因素。土壤污染的现状使得我们不得不采取立法的方式，用法律制度来约束破坏土壤污染的行为予以预防、控制及解决各种污染土壤的问题。

1．2我国现行的法律无法满足土壤污染防治的实际需要，而修改有关法律难以达到预期的目的

在我国现行的法律法规中已有--一些关于土壤污染防治的规定，主要包括《环境保护法》、《土地管理法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》以及地方一些法规中都有对土壤污染防治方面的涉及，但是这些法律法规的内容只涉及到农业、自然保护区及人文遗迹等方面的一些规定，其范围满足不了现实的需要。在所涉及土壤污染防治问题的规定中，内容比较分散、不系统并缺乏针对性，而且土壤污染有其自身的特点，需要采取相对独立的防治措施。如果对这些规定进行修改，要需要很长的时间，而且会出现治标不治本，从成本的角度来看，并不合算，制定一部专门的土壤污染防治法是最经济的。因此，应当及时制定专门的《土壤污染防治法》，规定专门的、行之有效的制度和措施。

2．制定《土壤污染防治法》的可行性

2．1我国在土壤污染防治的立法并非空白，并积累了一些经验

在上面所述已知我国在一些法律法规中已涉及了关于土壤污染防治方面的规定，虽然这些规定分散不系统并缺乏针对性，但是这些规定在现实的实行中所呈现出来的问题就成为了土壤污染防治法的立法经验。在土壤污染防治的立法中我们可以对以往的法律法规中与实际相符的规定保留下来并进行完善。

2．2我国具有多年土壤污染防治工作的经验

我国土壤污染防治工作已在积极开展，在土壤污染防治技术工作上积累了很多的实践经验，在实践中，我国也相继出台了一些政策、办法及措施来解决土壤污染问题，有的地方还在农业环境保护方面的法规中对土壤污染防治工作做了规范。在新中国成立后的国家两次土壤普查以及近年启动的土壤污染状况调查，都成为了土壤污染防治立法的实践基础和科学依据。

2．3外国土壤污染防治法的借鉴

由于土壤污染问题的严峻形势，很多国家及国际组织都对土壤污染防治方面进行立法，目前美国、英国、日本、韩国以及国际自然保护联盟等国家及国际组织都已制定和颁布了土壤污染防治防治方面的专门法律法规。各个国家以及国际组织对土壤污染防治工作的重视并作出立法和修改的经验都可以成为我国土壤污染防治立法的良好借鉴。

2．4国家对土壤污染防治立法的重视是土壤污染防治立法工作的艮好支撑条件

国家对土壤污染防治工作越来越重视，正积极采取措旌，并取得了一定的成绩。自第八届全国人民代表大会第二次会议起，就不断有代表提出保护农村环境的议案，强烈呼吁加强对农村土壤污染的防治，特别是加强对耕地污染的防治因此，全国人大环资委从1994年起开始关注土壤污染防治的立法问题。鉴于我国土壤污染的严峻形势，根据全国人大代表多次建议，全国人大环资委在研究本届人大环境与资源立法规划时提出了抓紧制定《土壤污染防治法》的建议。

2．5学术界对土壤污染防治的关注

学术界对土壤污染防治给予了很大关注，逐步摸索出一整套防治土壤污染的行之有效的办法。国内学者一方面通过对外国具有土壤污染防治立法经验的国家进行研究找出一些有利于我国土壤污染防治立法的先进经验，另一方面对我国的土壤污染现状及我国的国情进行分析，进而对我国土壤污染防治法进行设想，这为制定法律奠定了良好的基础。

3．制定《土壤污染防治法》的立法模式

3．1《土壤污染防治法》应以基本法律为表现形式定位于土壤污染防治领域

法律作为法的一种表现形式，其地位和法律效力仅低于宪法，高于其他法，其所调整社会关系具有全面性、重要性。基于土壤污染工作在我国社会经济发展中的重要地位以及土壤污染给人类社会所带来的危害，这就是使得土壤污染防治法必定要以”法律”的形式定位。再者，在土壤污染防治领域中，土壤污染防治法要始终作为土壤污染防治领域中的”龙头法”调整土壤污染防治中所发生的社会关系。这有利于土壤污染防治工作有法可依，有利于约束那些破坏土壤污染的行为。

3．2制定一部”以活为主，防治结合”的《土壤污染防治法》

涉及土地的法律法规篇8

关键词 地表权；地下权；应用模式；环境产权

中图分类号 D922.6 文献标识码 A

文章编号 1002-2104（2012）04-0118-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2012.04.020

土地作为特殊的自然资源包括地表、地下、地上三个部分，矿产资源依附于土地存在。矿产资源开发不可避免的涉及土地利用，而这当中又涉及许多复杂的权属关系。其中，引申出的比较重要的概念是地表权与地下权。我国对地表权与地下权缺乏详细的法律规定，在矿业法修改中对此也没有形成统一的、清晰的认识。这其中比较棘手的问题是地表权与地下权权属关系的界定，尤其是矿产资源开发中涉及到的土地流转问题，该问题也是学术界、社会各界争论的焦点和土地管理法修改的核心部分，但学术界缺乏对此问题的系统探讨。文章将对地表权和地下权概念、应用模式及相关问题进行探讨，以弥补这方面研究的不足。

1 地表权、地下权的相关法律概念及界定

引入地表权、地下权概念的相关法律背景是模糊的，原因是围绕土地立体构成而形成的法律概念并没有达成共识。在土地两种基本权利即土地所有权与土地使用权的基础上，学者们针对土地空间利用提出一系列概念：空间权、地上权、地下空间使用权、土地空间权、空间利用权、空间基地使用权、建设用地使用权、地役权、永佃权等。以上概念界定混乱使得地表权、地下权的具体界定较为困难。

其中，空间权（Air Rights）是基于土地的立体构成的属性而提出的，但是，空间权的概念却并不统一。学术界对空间权的概念界定主要集中在以下三点：第一，空间权是土地所有权和土地使用权概念的延伸，指公民或法人对土地表面上下一定范围内的空间支配权；第二，空间权指对在法律规定的范围内土地表面上下的空间利用权，具有排他性；第三，空间权属于不动产财产权的一种，指于空中或地中横切一断层所享有的权利。在空间权法律属性、定位不清的前提下，围绕土地空间利用，学者们延伸出土地空间权、空间利用权、空间基地使用权等概念。实际上，土地空间权与空间权在概念上是相同的，只是称谓不同而已。而以王利明为代表的学者将“空间利用权”视为空间权的重要内容，并阐述为：“空间利用权是指权利人在法律、法规规定的范围内，利用地表上下一定范围内的空间，并排除他人干涉的权利”，“所谓空间利用权，是指对于地上和地下的空间依法进行利用的权利”［1］；梁慧星在《中国物权法草案建议稿》中将空间权视为“空间基地使用权”，所谓空间基地使用权“是指在地上或者地下一定的三维闭合空间所设立的基地使用权”，它是基地使用权中的一种［2］。

以上都是基于土地立体构成而形成的空间权概念，针对空间权的定义不统一。当然也有学者对土地的空间权利分层进行定义，如地上权、地下空间使用权等。徐国栋在《绿色民法典》中对地上权的定义为：“以在他人土地的地上或地下设置建筑物或其他工作物为目的的使用土地，并且可以转让或继承的权利，为地上权。”［3］中国台湾“最高法院”1985年对地上权的定义为：“凡以在他人土地上有建筑物为目的的而使用其土地者，不论建筑物系直接或间接的与土地接触，均得设定为地上权”。有学者也将地上权进一步分为：空间地上权、地下地上权及其延伸概念如“普通地上权”、“区分地上权”等，可见地上权的概念是比较宽泛的，指的是地上物的使用权而不是所有权。至于地下空间使用权，按照梁慧星等的定义：地下空间使用权是指权利人依法利用地表以下一定范围的空间并排除他人干扰的权利，就性质而言，地下空间使用权应属于不动产财产权［4］。在以德、法为代表的大陆法系国家中，地下空间使用权依附于土地所有权，且有“地下空间所有权”这一概念，而在英美法系中，将空间权从土地所有权中分离出来，形成一种独立的财产权。

另外，还有地役权、永佃权等概念。地役权起源于罗马法，谢在全指出：“地役权是以他人土地为自己土地提供便宜之权, 故地役权是在他人土地上存有负担, 以提高自己土地价值之权利”［5］。 2007年我国《物权法》正式出台，地役权首次在《物权法》中出现。梅因在《古代法》中指出“永佃权( Emphyteusis)”概念来自于希腊语，证明远在古希腊时期永佃权已具雏形。它是一项他物权，是用支付租金的办法长期永久地使用、收益、处分他人不动产的权利［6］。

总之，围绕土地立体构成的空间权利是错综复杂的，且在以上概念不统一的情形下，清晰地界定地表权与地下权、理顺其理论脉络是比较困难的，在实践中，需要考虑我国的具体情况。在下文中我们将详细讨论。

2 地表权、地下权概念及应用问题

我国目前对地表权与地下权没有统一的定义。矿产资源开发中涉及到土地地表的使用，触及到地表权与地下权问题，然而从法律视角来看，我国对地表权、地下权问题的涉及是零散且没有针对性的定义，况且以上概念的混乱使用也使得地表权、地下权问题更为复杂。按照《商业词典》对地表权和地下权的定义：地表权指的是土地所有者对土地以外或以上及水、地下中（除去矿产资源以外）的部分的所有权。地下权定义为矿业权。从《商业词典》对地表权的定义来看，地表权实际上是一种所有权，基于所有权派生出来的权利应该内含土地使用权、地上权、地下空间使用权等除去矿业权部分的权利，它是较为宽泛的概念。而地下权指的是矿业权，与地下空间使用权类似但却并不相同，地下权概念的提出针对的是矿产资源开采权利，而地下空间使用权是基于土地属性而提出的一种土地使用权，相比之下，前者是较为狭义的概念。

将地表权概念具体到我国实践中是需要具体分析的。地表权概念是涵盖了除去矿产资源所有权之外的部分的所有权，这种定义不适合我国具体国情。地表权的这种定义是与资本主义国家的私有概念紧密相连的。在西方国家，矿产资源国有化是近年来发展的趋势，因此，其在强调地表权的所有概念的时候排除矿产资源部分，其他部分实际上与私有制度相符。作为有特色社会主义制度的中国而言，不能硬套此种概念，而应在借鉴其精华的基础上为我所用。在我国宪法第9条中规定，自然资源包括水流、矿产资源归国家所有，而在土地所有制上，却存在两种形式：国家所有、集体所有，两种制度形式并存的现状使得地表权、地下权概念应用应区别于其他国家。

地下权是针对矿产资源开发而提出来，是狭义的概念。广义的地下权应属于空间权的一种，包括地下基地建设权等空间使用权利。在我国法律、法规中并没有对地下权进行细致的区分。如果按照狭义的概念去分析地下权，仍然有许多问题是需要讨论的。按照地下权的定义来看，地下权即矿业权包括探矿权和采矿权，这本身是需要界定的问题。探矿权是一种对矿产资源进行勘查的权利，本身不涉及对矿产资源处分这一环节，这与采矿权在本质上是有区别的。采矿权涉及到对矿产资源的实际处分，与其将地下权定义为矿业权，不如将其定义为采矿权，这样才不会产生地下权运用的混乱。

在矿产资源开发中必然涉及到地表权与地下权矛盾问题。这其中有三点问题是需要特别考虑的：一是地表权与地下权应用模式问题：相统一抑或相分离。二是地表权与地下权涉及的相关产权界定问题：地表权该如何具体界定、地表权与地下权中的环境产权归属及环境产权界定、地表权权利主体和地下权权利主体界定以及地表权、地下权涉及的产权范围、界限问题等。三是地表权与地下权中涉及的利益分成问题。以下是针对这三个层面的初步探讨：

各国对地表权与地下权的权属关系主要有三种模式：一是以英美为代表的地表权、地下权相统一模式。实施这种模式的国家实行土地私有制，拥有土地的权利人即是矿产资源的所有者。在这种模式下，土地所有者是矿产资源所有者，但是不能排除其他权利人开采矿产资源的权利，实行的是以利用为核心的开发模式，而不是将所有权置于产权的核心。这是典型的私有制模式，其强化财产概念，将各个权利人视为独立的交易主体。实施两权合一的好处是可以减少矿产资源开发中的利益纷争，但是也有其弱点：两权合一是典型的私有模式，虽然减少了矿产资源开发中的利益纷争，但是为私利服务的同时，忽略了矿产资源整体调配，在现实中私人利益很难与公共利益相统一。二是以德、法等为代表的地表权与地下权相分离的模式。实施这种模式的国家，矿产资源归国家所有，但是矿业权主体私人化、土地私有，因此，两权分离是为了兼顾矿产资源开发利益的宏观调控与私人权益实现。实施这种模式的国家，大部分为实施大陆法系的国家，其将所有权置于产权的核心，所有权是，使用权、占用权等其他权利是所有权的派生权利。这种模式的好处是可以宏观调控矿产资源开发和利用，但是弱点是将地表权与地下权对立起来，导致矿产资源开发的利益纷争。三是以南非为代表的两权有限结合模式。李国平等［7］指出南非在某些地区允许地表权、地下权相统一，但是大部分地区由于存在土地私有与矿产资源州政府所有的两种对立的所有制度，实行地表权与地下权分离制度。南非地表权与地下权权属关系具有灵活性，但是也有其弊端，制度形式不统一，法律及政策实施很难协调。

地表权与地下权的产权界定是一个复杂的问题。在英美法系国家大部分实行的是矿权从属于地权制度，因此，不存在地表权与地下权的产权界定问题；在德、法等大陆法系国家有着油气等重要矿产对地权的优先制度，减少了产权界定的麻烦。而在我国地表权的界定是需要具体分析的。地表权涉及土地所有权及其派生的土地使用、占有、支配的权利和土地生态环境利用如水资源利用等形成的环境权。其中，环境权是一个较为笼统的概念，原因是其概念属性的天然扩张性，不论环境权主体抑或环境权内容都是较为宽泛的。前者涉及我国土地所有权及其派生权利的界定，尤其重要的是农村集体所有土地的产权界定。后者界定是比较复杂的，在我国自然资源归国家所有，按照我国所有权在产权中的核心地位，水权等环境权应归为国家所有，但是，由于自然万物都在普遍的联系中，环境权的利用涉及各种利益主体，包括环境污染的主体及环境污染受害者，因此环境权的归属应在具体情况下，具体讨论。就环境权而言，非常清楚地界定几乎是不可能的。但是，有必要在两种制度形式的基础上，划定环境权的范围，给予利益主体环境权利界限，这样做的目的是为了约束排污主体的排污行为，减少对生态环境的损害。因此，我们认为应该在清晰地界定土地农村集体所有与国家所有的基础上，划定矿产资源开发中的利益主体环境权范围，使得各方利益在博弈中达到均衡。至于环境产权的归属，大多文献将归属对象分为排污者、受害者，然后进行比较分析［8］，但是究竟将环境产权归于哪一方尚需讨论。

在地表权与地下权应用模式明确、相关产权界定清晰的情况下，核心问题是如何协调各权利主体的利益关系以达到帕累托有效率的结果。首先，从外部成本的视角来看，矿产企业开采矿产资源会造成土地地质构造损害及环境污染等生态破坏，在这种情况下，如何进行环境优化治理，如何分配环境产权以协调各方利益，达到社会福利最优是实现矿产资源开发有序进行、经济与社会稳定健康运行的重大问题。其次，地下权尤其是采矿权涉及到矿产资源的实际处分权，涉及到矿产资源的国家所有权权益维护问题，在保障矿产资源开发的前提下，如何提高开发效率从而实现矿产资源的优化利用是需要考虑的问题。再次，矿产资源开发还涉及到地表权权利主体的补偿问题。矿产资源依附于土地之中，矿产资源的开发也必然涉及到土地地表的利用，这会造成地表损害、建筑物塌陷、种植物损失、噪音破坏、大气污染等一系列负面影响，因此建立有效的补偿机制是矿产资源开发顺利进行的前提。

3 中国地表权与地下权应用模式及探讨

由于我国土地二元所有制特征，矿产资源开发必然涉及到地表权与地下权冲突问题，主要表现为矿产资源开发中涉及到的农村集体所有土地征用问题。我们将分以下情形对地表权与地下权权属关系进行讨论：

情形一 两种所有制下地表权与地下权相统一

在这种情形下，土地所有者也即矿业权主体。农村集体土地所有者也即拥有依附于其土地之上的矿产资源的开采权利。如果实施这种模式主要存在以下几个问题：一是我国宪法及矿产资源法规定矿产资源一律为国家所有，因此矿业权主体只能是通过国家审批的方式指定，虽然农村集体拥有土地所有权但是其并不拥有依附于其土地之上的矿产资源，这两种对立的所有权必然会产生矛盾。暂且抛开农村集体是否具备开采矿产资源的设备条件、技术条件等硬件和软件设施，农村集体也会根据其土地情况不予开采或基于利益过度开采，造成矿产资源的浪费。由于农村集体与国家视界不同，二者对矿产资源开发的关注点不同，很难协调二者间的利益。英美法系的大部分国家实行地表权与地下权相统一的政策，原因是这种制度建立在土地私有制的基础上。况且英美法系中的产权理念是以“利用”为核心，不是“所有”为核心，即其法律允许其他权利主体开采矿产资源，且赋予其并行的权利，而不是依附于所有权，在地表权与地下权问题上争议较小。但是，我国是不同的，我国的法律体系以德法为代表的大陆法系为标杆，产权的核心是所有权，如果我国效仿英美法系的国家实行地表权与地下权相统一，那么就意味着拥有土地所有权的主体也拥有矿产资源开发的权利，排斥其他权利主体对矿产资源的开发利用，这不利于矿业权市场及土地市场的有效运转。二是农村集体作为矿业权主体本身是不合理的。矿业权主体应具备矿产资源开发的各种条件，如技术条件、设施条件、安全条件等一系列保障矿产资源国家所有权权益、环境保护的软硬条件，而农村集体大多并不具备此专业条件。因此，这种情形的地表权与地下权设定模式是不符合我国国情的。

情形二 两种所有制下地表权与地下权相分离

我国目前实施的是这种模式。从根本上来讲，两权分离是符合我国国情的。因为作为社会主义国家，我国的所有权意识占统治地位，其它权利是所有权的派生权利，处于从属地位。矿业权是在矿产资源所有权基础上派生出的权利，实质上是所有权功能的分割。两权分离是符合我国意识形态的一种模式。但是，我国在两权分离情况下的具体做法是存在问题的：

一是农村集体作为土地拥有者的地位没有得到应有的尊重。《宪法》规定农村土地属于集体所有，而在矿产资源开发中，国家解决农村土地供给的方式是强制性的征地方式，这意味着国有大于集体所有，二者的地位是主与次之分，造成农村集体作为土地所有者在征地中的大量利益损失，产生一系列的社会问题，影响了社会稳定。

二是矿业权主体行政审批问题严重。如我国采矿权与探矿权的获得实行行政许可证制度，《中华人民共和国矿产资源法实施细则》（1994）第五条指出“国家对矿产资源的勘查、开采实行许可证制度。勘查矿产资源，必须依法申请登记，领取勘查许可证，取得探矿权；开采矿产资源，必须依法申请登记，领取采矿许可证，取得采矿权。”这是一种典型的公权与私权混合的法律条款，我国目前并没有对二者的清晰界定。在实践中，往往会出现公权侵犯私权的现象：如矿业权的法律地位没有充分体现，出现一旦存在问题即吊销矿业权许可证的不合理现象，使得本来属于私人财产权的矿业权转为国家所有。这种矿业权与行政许可证捆绑在一起的做法使得我国矿业权问题更为复杂，本来矿业权就界定不清晰，再加上矿业权与行政许可证之间的界限模糊使得我国矿业权市场化进程放慢了脚步，在实践中产生许多的权利冲突。况且我国现在的矿产资源法律、法规并没有给矿业权充分的立法支撑，对矿业权许可证的吊销的规定也是模糊不清的。

三是矿产资源的国家所有权权益没有得到应有的体现。这主要表现在我国矿产资源开发中的税费体制及矿业权价款征收的混乱上。首先，我国法律条文并没有对资源税的清晰界定，只规定了资源税的征收原则：“普遍征收，级差调节”，可见资源税的征收实质上是受到马克思级差地租理论的影响，目的是为了调节级差收益。但是，此种原则在实践中却表现出另一种形式，表现在法律条文上是对我国所有的矿产资源征收资源税，不论是优质的还是劣质的，如我国根据不同的矿产资源等级确定了不同的资源税率。这样资源税的征收在级差调节的基础上也暗含着对矿产资源国家所有权收益的体现，也即国家对矿产资源所有权的绝对收益，这与级差调节的原则是不一致的。资源税的征收实质上具有两重属性：一是调节级差收益；二是调节绝对收益，部分实现国家所有权收益。这种定位的模糊和不清晰使得资源税的征收处于比较尴尬的地位。其次，矿产资源补偿费的初衷是对国家出资的矿产资源勘查予以补贴，《矿产资源补偿费征收管理规定》第十一条规定：“矿产资源补偿费纳入国家预算，实行专项管理，主要用于矿产资源勘查”，然而，矿产资源法规定矿产资源补偿费是由采矿权人缴纳，这是一种矿产资源所有权收益的体现，因此，矿产资源补偿费的法律界定也是错位的。在法律上的界定混乱带来了一系列问题，如导致人们误以为矿产资源补偿费就是实现矿产资源国家所有权收益的一种手段，相当于西方国家的权利金概念，而实际上我国的矿产资源补偿费率却远远低于西方国家的权利金率，导致国家利益的损失。再次，矿业权价款征收混乱。我国的矿业权价款包括探矿权价款和采矿权价款两种，它们的出现来自于1998年2月国务院的《矿产资源勘查区块登记管理办法》和《矿产资源开采登记管理办法》。《矿产资源勘查区块登记管理办法》第十三条规定：“申请国家出资勘查并已经探明矿产地的区块的探矿权，探矿权申请人除依照本办法第十二条的规定缴纳探矿权使用费外，还应当缴纳经评估确认的国家出资勘查形成的探矿权价款；探矿权价款按照国家有关规定，可以一次缴纳，也可以分期缴纳”。同时《矿产资源开采登记管理办法》第十条规定：“申请国家出资勘查并已经探明矿产地的采矿权的，采矿权申请人除依照本办法第九条还应当缴纳经评估确认的国家出资勘查形成的采矿权价款；采矿权价款按照国家有关规定，可以一次缴纳，也可以分期缴纳”，可以看出，采矿权价款和探矿权价款都是政府作为勘探工程的投资者而向矿业权人所收取的地质勘查成果补偿费，是对政府前期勘探投入的补偿。然而人们对“税费”概念的误解进一步延伸到了矿业权价款上，将其视为实现矿产资源国家所有权收益的手段，在实践操作中虽然部分体现了矿产资源国家所有权收益，但是却进一步掩盖了本质问题：国家所有权收益的实现并没有充分的界定和说明。这种混乱的有偿使用制度为我国矿业经济的可持续发展埋下了隐患。

四是矿产资源开发中的环境产权界定不清晰。在我国矿产资源法中有关于采矿权主体关于矿产资源开发中的责任与义务，其中涉及到采矿权主体有保护环境的义务。但是，法律、法规过于宏观、形式化，对矿产资源开发中的环境权界定缺乏详细的条文。法律、法规在这方面的缺陷，导致矿产资源开发中生态破坏现象严重，且缺乏有效的约束和治理机制。主要原因是环境权主体不明确、环境权范围划定不清和政府的监督治理不到位。

总之，两种所有制下地表权与地下权相分离是与我国的意识形态息息相关的。但是我国在具体的权利行使中却出现了许多矛盾和问题。如何在现有模式的基础上进一步完善地表权与地下权制度体系，避免不必要的损失和纠纷是需要探讨和摸索的问题。

情形三 两种所有制下地表权与地下权有限结合模式

在这种情形下，部分执行地表权和地下权相统一的模式。在我国，尤其是矿产资源开发中涉及到农村土地所有者权益的部分理论上是需要两权合一的。因为，既然农村集体作为土地拥有者，而矿产资源又依附于土地，从土地属性来看，农村集体应该为此部分矿产资源的所有者。但这又会造成法理上的冲突，即与矿产资源，不论地表还是地下，一律归国家所有的宪法规定有矛盾，如果农村集体完全拥有土地（包括地表、地下和地上），那就需要从根本上解决我国的法律架构，很明显，这不是合理的方法。

但是，矿产资源开发必然触及到土地所有者利益。如果不给予土地所有者合理的补偿，那么矿产资源开发中的矛盾和问题就不会得到根本解决。因此，解决的方式可以按照给予农村集体合理的补偿的思路进行。一是可以让农村集体作为土地所有者享有一定比例的矿产资源开发收益。农村集体可以参与到矿产资源开发的实践中，这样可以照顾农村集体作为土地所有者的权益。二是理顺国家征地制度所带来的价格机制扭曲，使得农村土地在土地使用权转让中得到合理的价格补偿。

综合比较以上三个情形，我们可以看出我国适用于第二种情形，但是在第二种情形下，我国在具体的实践中却存在若干问题。情形三可以给我们一个很好的启迪：只有在矿产资源开发中给予土地所有者以合理的土地流转补偿才能减少矿产资源开发中的矛盾和问题。其中有两个思路是需要我们思考的：一是使农村集体参与到矿产资源开发收益分成中，维护农村集体的土地所有者权益。二是在现有的征地制度下，理顺价格机制，建立有效的土地流转市场，在土地使用权转让中，给予土地所有者以合理的价格补偿。

4 主要问题及进一步探讨

宪法规定农村土地归农村集体所有，而农村土地所有者的具体界定却很模糊。在《民法通则》、《农村土地承包法》等法律、法规中有着将农村土地界定为两级或三级农民集体所有的规定，看似较为清晰的规定，实则为农村土地所有者界定蒙上了模糊纸。在我国大部分地区，农地所有权实际上受到地方官员的操控，而农民作为土地拥有者拥有的所有权权限没有充分体现出来。因此，有学者提出将农村集体所有这一制度形式撤销，改为土地一律归国家所有。但是，问题是如果将农村土地收为国有，这涉及到我国农村土地制度的根本，稍有不慎，就会产生因征用引起的社会不稳定。因此，只能采取较为稳妥的、渐进的方式改革农村集体所有制度，明确农地所有者，并使农村集体作为土地所有者的权限体现出来。

我国矿产资源开发中的“税费并存”制度具有不合理性：二者法律界定与实践应用中的错位掩盖了矿产资源开发中国家所有权权益的应有体现。因此，改革矿产资源开发中的税制结构势在必行。首先需要对各种税种的法律定位界定清楚，在具体的实践操作中，应严格按照法律定位实行以避免税制的混乱。其次，完善矿产资源开发的监管制度，充分维护矿产资源的国家所有权权益。在税制结构完善的基础上做到责任分明、分工到位、惩罚分明。再次，建立有效的环境成本评估机制，将矿产资源开发的外部成本内部化到矿产企业生产成本中去，以达到保护环境的目的。

解决征地问题的核心是利益合理分配。在我国，国家征用农村集体所有土地，给予一定的经济补偿，在农村集体土地转为国家所有后，国家再以出让、计划配置等方式将土地划拨、转让出去，国家享有土地流转的收益。这种扭曲的土地价格体系鼓励了地方政府对农村土地征用的积极性，同时导致大量的社会矛盾和问题。只有合理地评估土地转让价格，使得土地所有者利益得到充分考虑，才能使得土地使用权转让得以顺利进行。

如何有效解决矿产资源开发中的环境污染是亟需解决的问题。应合理分配环境产权，以市场为基础调节排污者与受害者之间的利益关系。究竟将环境产权分配给谁才能达到帕累托有效的结果需要进一步讨论。同时也需要一个有效的环境监管机制，政府的角色定位、政府作用的发挥是一重要环节，因为市场运行的盲目性会导致“市场失灵”。政府是解决环境问题的最有效途径之一［9］。一方面要求政府切实执行司法工作，推进依法治国进程；另一方面，在调动公众参与环境治理的积极性的基础上，履行好保护环境的公共服务职责。

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Concepts and Application Patterns of Surface and Underground Rights and Their Related Analysis

SONG Wenfei1 LI Guoping1 HAN Xianfeng2

(1.School of Economics & Finance, Xi’an Jiaotong University, Xi’an Shaanxi 710061, China，

2. School of Economics & Management, Northwest University, Xi’an Shaanxi 710127, China)

Abstract

Based on the investigation into some legal concepts related to surface and underground rights, this paper presents the definition complexity of those concepts, makes use of the definitions of those concepts with Commercial Dictionary, and discusses the application patterns of surface and underground rights, the related definition of ownership and the existed problems when unitary ownership of mineral resources and dualistic ownership of land coexist in China. The application patterns mentioned above are investigated in three cases, and it is concluded that the separation pattern of surface and underground rights complies with the national conditions of China, but there are some problems in the implementation process, such as less respects towards the statue of land ownership by community in rural areas, serious problems existing in administrative approval process of the main body for mining rights, and less regards to the national ownership of mineral resources as well as no clear definition about environmental property in the mining process of mineral resources. Two ideas are put forward in the discussion: the first is the revenuesharing model regarding the rural collective participation in the mining process of mineral resources; the second is about the rationalization of the price mechanism, establishment of effective land transfer market, and the price compensation made to the land owners in the land transfer process. In the end, this paper conducts some corresponding analysis and

涉及土地的法律法规篇9

【关键词】土地纠纷；权属；措施

0.前言

土地纠纷是土地管理的一项重要工作，合理解决土地纠纷必须深入了解土地纠纷的主要矛盾和掌握正确的理论方法。

我国作为一个农业大国，“农业、农村、农民”三农问题一直是党中央、国务院关注的重点。而作为农民的生存之本-土地，往往是纠纷经常产生的根源。这一问题一直困扰着农民，土地纠纷源于何处，土地纠纷该如何合理解决，本文通过对土地问题的调查和反思，提出几点粗浅意见。

近几年，涉及农村土地矛盾和问题的内容占群众上访内容总量的40％左右，涉及农村土地纠纷的案件也占有很大的比重。具体讲，主要有以下几个方面的内容：

第一，土地权属不清。农村在推行联产承包责任制时，大都实行“包田不包坡”的做法，致使荒地、坡地争议较多；前，有些场社体制改革，有些退场不退地，留下了纠纷隐患；而部分乡镇一直沿袭“谁有土地谁耕、谁承包”的做法，造成了农民争占“祖宗田”，“祖宗地”现象突出；村集体与村集体之间也存在着相邻地段土地的归属问题的争夺。

第二，农村依法用地观念差，越权发包的情况突出。农民依法用地的观念比较薄弱，农民不按国家的规定合理使用土地，而是任凭自己的意愿违反有关规定使用土地，给邻地的使用权造成侵害，由此引起纠纷。再者，有的乡镇干部及村委会基层干部对集体土地的开发使用缺乏科学规划，土地用途管制制度不落实执行，村委会或村民小组自作主张越权越级向外发包土地，而依据《国土法》和《村民委员会法》规定，村社出让、租赁土地不通过村民讨论，没有得到三分之二村民同意，村委会不得违反民主设定原则同外签订合同，而村委会或村民小组的法制观念薄弱，基本上不依法行使权利，这是产生土地纠纷原因之一；有的基层干部以牺牲农民的承包地为手段，严重违背土地操作程序，隐瞒实情，去成全土地承包商的利益，因此引起土地纠纷。

第三，开采矿业、外包林地，给生态造成破坏，环境被污染，农民反映强烈，要求收回土地，却得不到解决。破坏生态平衡，农民要求中止合同，收回土地，发挥土地的正常功效，但有些地方对此类问题迟迟不解决，或得不到合理解决。

第四，地方政府征地遗留问题得不到有效解决。诸如为了兴建高速公路；为了城市开发，需要统一征收农民土地。本来，这种统一规划、统一布局、统一建设是一件造福于民的好事。地方政府征用农民的大量土地，而农民却得不到合理的补偿，由此而引发土地纠纷。

第五，擅自转包、重复发包或单方毁约改变土地用途。随着土地的不断增值，有的村委会把同一土地重复发包，造成“一地两包”；而不少承包商为了短期利益，擅自转包，严重损害集体利益，有的甚至单方毁约，违法毁损承包标的物，导致纠纷发生。

土地是农民的衣食之源、生存之本。农民失去了土地便意味着生活无着，势必积怨成愤，引起纠纷。而土地纠纷是否得到合理有效的解决，既关系到人民政府是否认真践行“三个代表”重要思想的问题，也关系到人民法院司法为民的形象。应引起各级政府和法院的高度重视。

如何切实解决土地纠纷，是摆在各级人民政府面前的首要问题，因此，作为政府，应从以下几方面做好土地纠纷的调处工作：

（1）做好土地确权工作，是解决土地权属不清的关键。村民委员会应依《土地承包法》行事，将荒地、坡地及农场边界地等无人管理的地列入集体土地，禁止农民非法据为己有；亦可通过公开招标等方式，使这些无人管理的土地尽其所用，通过合法程序转移其使用权。对于村集体与村集体的土地权属纠纷，大多可以依据划分村时的分界线确定，若未划分村界线，双方应通过和解方式和平解决。

（2）建立群众监督机制，监督基层干部对《国土法》与《村民委员会组织法》中有关规定的执行。凡涉及到群众切身利益的事情，都要由群众讨论决定，并由群众监督实施，使村务管理逐步走向制度化、规范化。基层干部亦应对农民使用土地情况加以监督，切实保证农民依照法律法规合理利用土地，以免造成农民内部矛盾的产生。

（3）坚持平等、公平原则，规范承包手续，确保农民利益。村委会基层干部应坚持平等、公平地与外来公司签订有关土地合同，积极调动农民参与，不应为了眼前的利益而忽视了长远的利益，更不应为了自己的利益而置农民利益于不顾。基层干部在转让、租赁、转包土地前，应充分采纳村民意见，坚决走“全村一盘棋”的路子，牢牢树立爱民、想民、为民思想，切切实实执行《中共中央关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》、《中共中央关于做好农民承包土地使用权、流转工作的通知》等文件精神，依法办事，阳光操作，切实保护农民的长远利益。

（4）以“三个代表”重要思想为指导，平息纠纷，化解矛盾。伴随着城市建设的深入，海南基础设施建设方案不断出台。必要时，政府会征用农民的土地，因此，土地在征用过程中出现的种种矛盾是不可避免的。但是我们坚决反对政府有关人员急功近利，用简单的工作方法粗鲁地解决问题，从而使矛盾激化。在处理过程中，政府有关干部应贯彻落实“三个代表”重要思想，深刻领会中央关于土地方面的路线、方针、政策，结合本地实际，着眼于为人民群众谋利益，提高农民的民主意识和法制意识，发挥农民对村委会的监督功能，以保护农民的自身权益。发生矛盾后，应通过疏导或说服教育等方式妥善处理，也可以通过正确使用经济政策的法律手段加以处理。

人民法院在审理此类案件时，必须依照法律和行政法规的规定，树立司法为民的思想，强化宗旨意识、职业意识，以实现全社会的公平和正义，维护社会稳定为己任，审理好涉农案件，维护农村土地承包关系的稳定和促进农村土地的合理流转，切实解决土地纠纷。

第一，树立司法为民的思想，注重“社会效果和法律效果”的统一。土地纠纷案件，不仅涉及到农业的发展和农村的稳定，更重要是涉及到广大农民的切身利益，具有很强的政策性和法律性。因此，审判人员要有全局观念，以“三个代表”重要思想为指导，在审理此类案件中，应根据国家农业发展政策，既要维持土地承包长期稳定性，又要根据农业科技发展和市场需要为农业产业结构的调整提供法律保障；既要保持农村稳定，又要保护农业产业结构的调整及合同当事人的合法权益，以促进经济的健康发展。

第二，严格审查土地承包合同的效力。近几年，法院审理的土地承包合同纠纷案件中，因对合同效力提出异议并发生纠纷的占有很大的比例。如何确认土地承包合同的效力，是审理好土地纠纷案件的关键。因此，审判人员应根据《中华人民共和国土地管理法》，《农村土地承包法》等法律、法规和最高人民法院的司法解释以及中央有关文件的精神来确认合同的效力，严格审理，依法判决，维护当事人的合法权益。对于《农村土地承包法》实施后的行为，应当适用《农村土地承包法》，对于《农村土地承包法》实施以前的行为，应适用当时的有关规定，当时没有规定的，可参照适用《农村土地承包法》的有关规定来处理。

【参考文献】

［1］国土资源案例分析，中国大地出版社．

涉及土地的法律法规篇10

一、相邻关系纠纷案件引发的法律实施困境

笔者亲历过这样一起非常典型的相邻关系纠纷事件：1997年1月某边远山村村民秦某以谭某建造31.5平方米的杂屋影响其通风、采光和环境卫生为由阻拦谭家施工，双方因此发生纠纷。虽经当地村委会出面调解，但双方因情绪问题而未能达成调解协议。此后,谭某便以要求秦某停止侵权为由向法院提起民事诉讼。法院审理后认为，双方争执的土地应当事先经国土部门确权或审批，因而中止民事诉讼,建议秦某向国土部门提出确权申请。后秦某向国土部门投诉谭某违反土地管理法规违法建房，要求国土部门依法处罚谭某。国土部门随后对谭某作出行政处罚决定:没收谭某违法新建的31.5平方米杂屋。秦某不服该处罚决定书，认为对谭某的违法建筑应当拆除而不能没收。为此，秦某又向法院提起行政诉讼。法院审理后判令国土部门重新作出具体行政行为。

国土部门按照法院的行政判决重新作出了行政处罚，要求谭某拆除其违法建筑。谭某不服此行政处罚决定,申请行政复议。复议机关审查后撤销了该行政处罚决定。然而,第三人秦某不服此行政复议决定，转向法院提起行政诉讼。法院经审理后又撤销了该行政复议决定，并判令复议机关重新作出具体行政行为。接着复议机关按照法院判决重新作出了维持拆除谭某违法建筑行政处罚决定的决定。但谭某对此复议决定不服，向法院提起了行政诉讼。2004年3月一审法院作出行政判决,维持复议机关的复议决定。谭某不服判决而提起上诉。二审法院经审理后又撤销了一审判决,再次判令国土部门重新作出具体行政行为。

按照我国土地管理法规的相关规定，对违法建筑的处罚方式为没收或拆除，仅做出没收决定的可并处罚款。至此，因为上述两种行政处罚方式均已被法院的判决，国土部门对谭某的违法建筑已不知道到底是该做出没收决定还是做出拆除决定。谭某31.5平方米的杂屋也一直空置在其土地上。秦某则为此案而反复上访。直至2005年谭某因病去逝，秦家与谭家之间的相邻纠纷却始终未能得到根本解决。2007年，在法院、国土部门、当地政府及村委会的共同协调之下此案才最终划上了一个圆满的句号。秦家与谭家仅以兑换一小块土地的方式就解决了这长达十年之久的争讼。这个案件带给我们关于法律实施效果的反思。我们也不得不对诸如此类案件的解决方案做出讨论，以更好的回应社会的需求。

二、产生法律实施困境的原因

（一）救济程序的衔接问题

1．民事诉讼与行政处理程序之间的衔接

在三大诉讼中，经常会出现某一问题的解决需要以另一个问题的解决为前提的现象。这非常类似于在国际私法中的“先决问题”。我国《民法通则》第83条有关相邻关系纠纷处理的规定，属于原则性条款，给法官留下了很宽泛的自由裁量权。然而，相邻纠纷中涉及的土地权属、土地界限、土地规划等问题，却不在司法审查的范围内。因而法院对涉及到此类问题的行政行为进行司法审查，必须以行政机关对土地权属、土地界限或者土地规划等问题的解决为前提。然而，我国现行行政法律法规中，对土地权属、土地界限、土地规划等问题的处理，主要由《土地管理法》、《草原法》和《城市规划法》等法律规定。但其中都没有提及相邻纠纷的处理办法，仅对土地、规划等违法问题则规定了相应的法律责任。因此，行政机关常常只针对纠纷的违法行为做出具体行政行为，而忽视做出行政确认行为的职责。这就给法院审查此类行为的合法性带来了极大的困难，导致相邻关系纠纷无法得到有效及时的解决。

2．行政处理与行政诉讼之间的衔接

相邻关系纠纷进入行政处理程序之后，行政机关一般会试图对违法当事人进行说服教育，以达到化解矛盾，平息纠纷的目的。然而，出于部门利益的考虑，有的行政机关不会选择对当事人之间的矛盾进行调解。换个角度来看，加大对相对人违法行为的惩处力度，也就是增加行政机关“创收”的机会，如《土地管理法》第76、77条规定，对土地违法问题可选择拆除违法建筑或者没收违法建筑并处罚款。两种处罚方式的焦点在于拆除违法建筑的行政决定可以同时要求相对人缴纳一定数额的罚款。至于是否符合土地利用总体规划，土地管理部门具有非常大的裁量权，因而以罚代拆现象时有发生。对于行政机关的这种涉及到自由裁量权行使的行政行为，法院除了可以对行政处罚显失公正的行政决定可以做出变更判决外，必须遵守分工原则，一般不能干涉行政机关的自主判断权。再者，虽然法院对行政机关所作的具体行政行为的合法性具有审查权，但法院在行政诉讼程序中无权代替行政机关直接作出具体行政行为。此外，法院在行政诉讼中也不可能迳行处理行政相对人之间的相邻关系纠纷，而法院一旦判令行政机关重新作出具体行政行为，那么行政机关必须依照其判决重新做出具体行政行为，行政处理与行政诉讼这一过程便开始陷入循环往复。

（二）实体法律规范的衔接问题

实践中，行政救济效果可能与当事人本意相去甚远。从前面的案例中不难看出，谭某的根本目的是想建几间杂屋，而秦某的根本目并不是要刻意组织谭某建杂屋，而是希望谭某行使权利的时候不影响自己的合法权益，但是秦某没有料到的是他向国土部门举报谭某违法建房，却引出了一个复杂的行政法律关系问题。这使得当事人不得不加入到这种行政行为附属问题的诉讼中。因为当事人寻求行政救济的结果常常以行政机关做出行政管理决定的方式实现。当事人若不服行政机关做出的行政决定，就可能提起行政诉讼。这使整个纠纷变得更加复杂，而且会迫使双方当事人不由自主地卷入到行政处理与行政诉的程序中去。事实上解决的焦点问题不再是当事人之间的直接纠纷。

（三）程序的负面效应

法院在行政诉讼中一般不能代替行政机关直接做出行政处理决定，这样在处理相邻纠纷时，行政机关一般不会对相邻纠纷直接作出裁决。同时，司法的被动性决定了法院在行政诉讼的整个过程中要处于一种相对消极的状态，行政诉讼程序的启动以行政管理相对人提讼为前提。因此，行政诉讼在处理涉及相邻关系纠纷的行政问题时，具有很大的局限性。当前我们虽然已经具备健全的法律体系，但是有些相邻关系纠纷案件甚至经过行政处理、民事诉讼和行政诉讼的一审、二审、再审程序都无法使相对人获得满意的结果，所收到的社会效果、法律效果和整治效果甚微。主要原因就在于法律规定的程序不仅复杂而且相互交错，行政机关和法院在操作过程中有时会出现相互冲突的现象。这在增加当事人纠纷解决成本问题的同时，也不利于真正树立公民对司法的信仰。另外，随着法律体系的建立与完善，法律程序专业化的水平越来越高。当事人为了能在诉讼程序中获得对自己有利的判决结果，不得不寻找能够代表其利益的法律人。这无疑又增加了当事人经济负担。对于经济方面有困难的人，可能会因为其经济能力而无法有效表达自己的利益诉求，从而面临着败诉的不利风险。

三、走出法律实施困境的出路

（一）完善现有制度解决方案

行政裁决是指行政机关依照法律的授权，就平等民事主体之间发生的与其行政管理事项密切相关的特定民事纠纷进行裁判并作出处理的行政行为。哪些民事纠纷属于与行政管理事项密切相关需要立法机关通过法律来确定，因此，立法机关在规定行政机关权限职责时，应当赋予和强化行政机关对于相邻关系纠纷享有优先行政裁判权。这样做，首先可以防止行政机关“舍本求末”，只处罚不处理。因为有些纠纷由于其专业性、技术性特点，法院往往无力处理，这就需要具有丰富经验的行政机关作为居中者进行裁判，定纷止争；其次基层行政组织可以趁热打铁，在第一时间把脉相邻纠纷的根本“病症”，并“对症下药”，防止矛盾复杂化，将社会矛盾控制在萌芽状态；最后可以避免相邻纠纷的当事人陷入不必要的“累诉”之中，保护当事人的权益。

（二）合理利用非诉手段解决纠纷

虽然司法乃是社会正义的最后一道防线，但是这些新问题、新情况有些能够进入司法审查的程序，并且能够依法的到合理解决，有些问题和情况适用司法程序解决却常常不能收获到良好的效果。这要求我们寻找调解以及其可能的非诉讼替代方式解决社会纠纷。特别是在本文所提及的熟人社会之间、在有长期稳定关系并希望保持这种关系的人们之间更为有效。“活的法律是支配生活本身的法律，尽管这种法律并不曾被制定为法律条文。”因此，其实许多的相邻纠纷案件并不是法律所擅长解决的，因为法律本身也不是万能的，利用法律程序解决纠纷的同时，可能会给当事人带来诸如时间、经济方面等的不合理负担。所以，很多时候我们需要走出僵固的法律思维模式，用非诉讼的手段和方法来解决一些社会问题和纠纷。这首先要求法官要有良好的法学素养与丰富的司法审判经验，善于运用非诉讼程序来解决社会上涌现出来的新问题，而不能用机械的运用法律程序来约束自己的思路。其次，法官要用法律人的智慧，引导当事人“走出法律”，用恰当的手段来解决纠纷，获得良好的社会效果、社会效果和政治效果。