市域社会治理解决方案十篇

市域社会治理解决方案篇1

一、总体要求

坚持以新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实党的四中全会、省委十一届七次全会和市委七届八次全会精神，紧紧围绕坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，牢牢把握共建共治共享的社会治理制度总要求，以解决县域内影响国家安全、社会安定、人民安宁的突出问题为突破口，以增强人民群众获得感、幸福感、安全感为落脚点，健全完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与法治保障、科技支持的社会治理体系。

在全面推进市域社会治理现代化工作中，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，发挥法治的引领和规范作用，增强推动高质量发展的能力，依法规划、建设和管理城市，确保我县城市公共环境和基础设施不断完善，公共服务和管理水平持续提升。

二、基本原则

一是坚持党建引领。以提升党员队伍素质为中心，开创“城市守护者”党建品牌，深入推进城市精细化管理，以党建引领市域社会治理，整合各方资源公平公正、务实高效进行城市管理。

二是坚持以人为本。围绕提高城市发展质量，优化干净整洁平安有序城市环境，聚焦全面小康城市品质，科学合理规划，突出时代、地域和民族特色的原则，牢固树立为人民管理城市的理念。

三是坚持依法治理。坚持依法规范、执法为民，坚持行政执法公示制度、执法过程全记录制度、重大执法决定法制审核制度。严格规范公正文明执法，明确城市管理和执法职责边界，制定权力清单，落实执法责任。

四是坚持科学管理。明确城市管理执法的领域，具体实施范围，增强城市管理的科学性、系统性和协调性，变被动管理为主动服务，变末端执法为源头治理，从源头上预防和减少违法违规行为。

五是坚持创新发展。整合城市管理资源，优化管理流程，逐步推行城市管理数字化的原则，加强政策措施的配套衔接，强化部门联动配合，以网格化管理、社会化服务为方向，有序推进相关工作。

六是坚持社会共治。制定相关公共政策和管理服务政策，加强公众监督，公开办事内容、程序、制度，主动接受群众监督；坚持开展城镇居民卫生意识教育、环境意识教育和文明意识教育，提高广大居民整体素质。

七是坚持科技创新。为城市治理和决策提供支持，加快推动云、网、端等数字基础科技方式，推进现代信息技术与城市治理、民生服务深度融合结合，提升市域社会治理的科学化、精细化、智能化水平。

三、总体目标

推动城市管理的数字化、精细化和智慧化，加快推进市域社会治理现代化，城市管理具有较为完备的社会治理体系，具有解决社会治理中重大矛盾问题的资源和能力，有效的将风险隐患化解在萌芽、解决在基层，在城市管理方面实现社会治理现代化。

通过全市上下齐心协力，到2022年，基本实现市域社会治理理念、目标、布局、体制、方式、政策、能力现代化。顿利通过中央、省委审核验收，获得“全国市域社会治理现代化试点城市”称号。

四、工作任务

创建试点城市工作任务包括“共性、区域特色、特色和负面清单”四个方面，其中，城建中心共涉及共性工作任务中3个板块、8项重点任务、15项分解任务、23项基本要求：

1.治理体制现代化板块：4项重点任务、6项分解任务、16项基本要求。

2.工作布局现代化板块：2项重点任务、3项分解任务、3项基本要求。

3.治理方式现代化板块：2项重点任务、3项分解任务、4项基本要求。

五、实施步骤

创建试点城市历时三年时间(2020年—2022年)，城市建设服务中心按照上级工作部署，积极开展工作，确保创建市域社会治理现代化试点城市工作有序开展。

（一）城市建设服务中心按照《市创建全国首批市域治理现代化试点城市县实施方案》要求，成立市域社会治理现代化工作小组。

（二）是根据《市创建全国首批市域社会治理现代化试点城市县任务分解表》，结合本单位工作职能和特点对实施范围明确的工作事项进行全面的梳理，围绕分解目标任务、加强组织领导、完善工作流程。

（三）是按照落实各项工作措施，全面实施创建，明确责任人和完成时限，切实加强组织领导，组建相应机构或专班，制订工作方案、政策意见和相关配套措施，为全面创建试点城市提供助力。

（四）是严把工作进程，实时掌握工作进展情况，按照任务分解阶段制定的落实措施和思路，全面实施创建，针对创建遇到的问题开展专项调研，遇到难以解决问题要向领导小组办公室及时反映，报领导小组研究解决。

（五）积极配合上级创建试点城市考核办法、工作月调度季通报等制度，根据时间节点形成汇报材料，进行工作汇报；根据上级部门督查检查意见，针对问题和不足及时整改，确保全面完成工作任务。

（六）要根据中央、省委和市委政法委验收办法、评分细则等文件要求，对各项任务完成情况进行全面查漏补缺，就创建试点城市完成情况进行总结、自我考评、材料归档，向领导小组办公室汇报自评得分情况，全面做好迎检准备。

六、保障措施

市域社会治理解决方案篇2

一、指导思想

认真贯彻党的十七届中全会以及全省、全市政法工作大会精神，依照全省社会治安重点地域排查整治电视德律风大会以及赣综治委〔2012〕1号文件的部署和要求，在本地党委、县政府和市局的统一组织指导下，充分发扬党的政治优势，将改善重点地域社会治安情况作为大力推进基层基本建立的主要工作，作为改良民生、维护群众亲身好处的主要内容，作为深化推进调和安全建立的主要行动，坚持打防结合、预防为主、专群结合、依托群众的方针，组织开展持续性的社会治安重点地域排查整治，努力使治安紊乱地域、行业、领域、部位完成由乱地治、由治到安。还，紧紧跟上治本办法，完善长效工作机制，落实常态化治理准则，增强基层基本建立，从基本上处理突出治安问题，进一步加强人民群众的安全感，为完成宜春经济社会赶超发展营建优越的社会情况。

二、基本准则

（一）坚持“条块联动”准则。依照“属地治理”和“谁主管、谁负责”的要求，排查整治工作以属地为主，顾全本地党委县政府统一指导，共同其他本能机能部分全体联动，处理影响社会治安各类突出问题。

（二）坚持“因地制宜”的准则。从本单位实践动身，有针对性开展排查整治工作，切实做到哪里治安紊乱就重点整治哪里，哪些治安问题突出就重点管治哪些治安问题，哪类矛盾纠纷突出就重点化解什么矛盾纠纷。

（三）坚持“标本兼治”准则。排查整治要以打击开路，组织工作步队，跟进各项整治办法，工作中注重顺水推舟、疏堵结合，切实夯实基层组织，增强法制教育，完善社会治理，改良服务方法，扶持经济发展，推进安全建立，努力从源头上、基本上消除发生治安乱点和突出治安问题的泥土和前提。

（四）坚持“责任追究”准则。各单位要经过社会治安重点地域排查整治，实时找准和化解突出治安问题，发现和改动治安紊乱地域治安相貌。对排查工作不深化不认真，整治办法不到位，招致发生严重群体性事情、严重恶性案件和治安灾祸变乱的单位，依照社会治安综合管治指导责任制有关规则，严厉追究单位指导责任。

三、工作重点

就全市系统而言，突出抓好“五个方面”的重点整治：

（一）对重点地域，执行“四个必需归入”：市、县市中间城区，尤其是城乡结合部、城中村，及治安复杂的街道必需归入整治重点地域；黑恶权力称霸一方、乡村宗族权力作崇、活动及不合法宗教活动突出的乡村必需归入整治重点地域；案件高发的社区（乡村）、贸易区、校园及周边、工业园区（开发区）及矿山企业周边、铁路和公路沿线必需归入整治重点地域；治安紊乱的乡村、社区、集贸市场、超市、商场，尤其是违法犯罪人员较多及非正常上拜访题突出的必需归入整治重点地域。

（二）对重点行业，具体改良“三个治理”：对轻易发生公共安全变乱的交通运输和食物药品等行业，以及废品收买站点，二手手机场合、二手车场合、典当行等重点行业，要具体增强和改良治安治理、行业规范治理和从业人员治理。

（三）对重点场合，着力增强“三个建立”：宝贵物品运营场合、文娱休闲场合、网吧、集贸市场、旅行景点等大众场合，以及中小旅社、出租房子等，要协助其具体增强和完善“三防”建立，增强安全隐患排查化解机制建立，增强治安责任制建立。

（四）对重点领域，切实增强摸排打击。对轻易繁殖黑恶权力的批发市场、物流运输、建筑工程、矿产开发、捕捞和采砂等领域，要亲密关注，增强线索摸排，发现苗头实时打击整治，果断根绝其坐大成势，影响经济社会健康发展。

（五）对重点人员，务必做到“底数清、状况明、不遗漏管”。对轻易形成实际风险的刑释解教人员、监外执行人员、吸毒人员、生事肇祸神经病人和青少年违法犯罪易发人群等，各单位要组织开展大排查活动，具体摸清这些人员基本状况，一一坚持治理档案，落实教育帮扶人员、办法，增强工作联接，避免脱管、漏管，削减违法犯罪。

四、工作办法

（一）具体深化排查。结合市综治委〔2009〕16号文件要求，采取切实办法和有用方式，立刻开展对社会治安重点地域的大排查，要共同公安、文明、安监等相关部分，对重点整治当地进行明察暗访，调查和把握治安紊乱地域和突出治安问题整改状况，查找社会治安综合管治工作的单薄环节；要组织召开特约工商监察员、企业代表、个别运营户、社会各界群众等参与的座谈会、状况传递会、寻求意见会，普遍听取社会各方面意见和群众反映；经过公告、设置告发德律风、信箱、坚持奖励准则等，组织发起群众揭发揭露违法犯罪过为，告发治安紊乱地域和突出治安问题。依照全市系统不漏基层分局、不漏户的要求，进行地毯式排查，摸清治安紊乱的区域、部位、场合，摸清有实际风险的重点人群，摸清能够激发人员伤亡和财富损掉的安全隐患，摸清影响群众安全感的突出治安问题，摸清招致治安紊乱的缘由，真正把问题底数摸清、摸全、摸透。

（二）狠抓集中整治。对排查出的状况和问题认真进行梳理分析，依据问题发生的缘由、性质和管辖权限执行分类坚持台帐，一一进行注销造册和立案，依照相关本能机能部分的职责任务，明确责任单位、协作单位，明确整改时限，集中时间、集中力量，开展专治行动。要一直坚持严打方针不不坚定，严厉打击境表里仇视权力和仇视分子的浸透毁坏活动；严厉打击组织或应用宗教名义进行的不合法活动；严厉打击严厉影响群众安全感的杀人、爆炸等严厉暴力犯罪和掳掠、争夺、偷盗等多发财犯罪；严厉打击黑恶权力犯罪；严厉打击社会言论反响激烈的黄赌毒等违法犯罪。要坚持“重在处理问题”的准则，因情施策，有针对性地开展综合管治，对群众反映激烈的干部作风问题、情况卫生、安全隐患及其他影响系统治安、不变的突出问题，要严厉按照司法、依照国家政策，实时加以处理。对状况复杂、经重复整治，问题得不到处理、结果仍不分明的，要查明缘由，并组织强有力的工作组驻点整治。

（三）增强治安防控。切实增强技防系统的建立、规范运用和维护治理，充分整合人防、物防、技防资源，最大限制地发扬其效能；要将防控触角向基层分局延长，削减和祛除治安防备死角。要进一步规范专职治安巡防员、专业保安员、治安信息员、安全建立意愿者、看楼护院步队的治理、审核和培训工作，充分发扬群防群治步队在维护社会治安中的效果。

（四）改良服务治理。统筹城乡发展，着力改善民生，从源头上化解社会矛盾，从基本上削减诱发违法犯罪、影响社会不变的要素。要高度注重城乡结合部、“城中村”等治安紊乱地域的经济发展、基本建立、情况整治和规划调整，维护群众正当权益，处理群众特殊是坚苦群众的实践问题，在短期内改动脏乱差的近况，发明情况美好、服务优秀的场面。注销注册开发“二个通道”（返乡农民工创业就业绿色通道、严重产业注销注册绿色通道），监管法律规范“三种行为”（收费行为、监管行为、法律行为），本能机能服务坚持“六个上门”（送法上门、宣讲上门、培训上门、走访上门、预定上门、送照上门）。

（五）夯实基层基本。在排查整治工作中，切实把治乱与“治瘫”、“治软”、“治蛮”结合起来，坚持健全县市区局及分局群众自治组织，在人力、物力、财力上向基层倾斜，保证有人干事、有钱做事。

（六）坚持长效机制。一方面，要坚持边排查、边整治和滚动排查、滚动整治，坚持常态化的排查整治工作机制。坚持打建并举，顺水推舟，增强法制建立，推进调和安全建立，不断稳固整治成效，完成长治久安；另一方面，要进一步完善排查整治工作机制，不断提高排查整治才能和程度。坚持按期例会准则，增强状况谈判、信息沟通，传递工作发展状况，研讨处理突出问题和严重状况。坚持信息共享机制，切实做到对治安重点地域和突出治安问题早发现、早节制、早处理。坚持台帐治理机制，对社会治安重点地域中的重点人员、严重隐患、重点矛盾纠纷分级分类，注销造册。坚持并落实进度申报准则，基层分局每半月、县市区局每月逐级上报排查整治工作状况。坚持经费保证机制，保证整治工作有序、顺利开展。

五、工作要求

（一）统一思想认识。组织开展社会治安重点地域排查整治工作是本年各级社会治安综合管治的一项重点工作，也是贯串全年综治维稳工作一直的一项基本性工作。各单位要准确认清当前社会治安面对的情势，充分认识到改善重点地域社会治安情况，对改善民生，创优情况的主要意义，把思想认识统一到中心、省、市综治委的决定计划部署上来。从保证国家长治久安、稳固党的在朝位置的高度，维护改革发展不变大局、维护广大人民群众基本好处的高度，组织好、发动好、部署好这项工作。

（二）增强组织指导。为切实增强本年全市社会治安重点地域排查整治组织指导，市局成立社会治安重点地域排查整治指导小组：徐云辉局长任组长，周友兴副调研任副组长，各县市区局局长为成员。

指导小组下设办公室（简称市工商局重点地域整治办），设在市局综治办，负责全市社会治安重点地域排查整治工作的协调、督查工作。并在各地排查基本上，选择1-2个重点单位，详细负责这些地域重点整治的督办工作。各县市区局也要成立响应的工作步队，负责指导和组织开展本系统社会治安重点地域（部位）排查整治工作。认真研讨制订本部分排查整治工作方案，明确整治工作任务、目的责任、完成时限和工作要求。

（三）认真实行职责。各单位要增强市场次序监管，大力整治无照运营活动，持续开展流通环节食物安全专治。围绕重点指导域和行业，拓展法律领域，进一步打击传销，加大行政法律力度。通力协作、亲密共同公安机关、国家安全机关、司法部分、文明部分、安监部分等，严厉打击各类刑事违法犯罪活动，切实增强治安治理，实时处理重点地域存在的突出治安问题；紧密防备、严厉打击影响国家安全的各类违法犯罪活动；着力化解各类矛盾纠纷，进一步做好刑释解教人员安顿帮教工作；增强社会治安重点地域特殊是城乡结合部、城中村文明文娱场合的监督治理；加大对存在公共生产安全隐患地域的排查整治。

市域社会治理解决方案篇3

一、指导思想和工作目标

创建全国法治建设先进城市工作要以科学发展观为指导，全面实施依法治国基本方略，按照国家和省法治城市创建工作考核标准，组织广大干部群众深入开展普法教育和法治实践活动，推进各领域的依法治理，全面提高市民法律素质和全社会法治化水平，为把早日建成现代化区域中心城市提供强有力的法治保障和优良的发展环境。

到2012年底，实现下列创建目标：

（一）市达到全国法治建设先进城市考评标准。努力实现党委依法执政、政府依法行政、司法公平正义、法律服务质优、法律保障有力、监督体系健全、城市基本实现法治化管理的目标。

（二）各县（市）区全面开展创建活动，60%的县（市）区达到全国、全省法治县（市）区创建考评标准。

（三）70%以上的党政机关、人民团体、国有企事业单位、行政村和城市社区达到法治单位创建考评标准。

二、争创措施

（一）高标准定位，科学制定五年全市法治建设规划。积极争取武汉大学、省法学会、省依法治省办支持，委托武汉大学法学院组成专家课题组，在认真调研的基础上，按照全国先进、全省一流的目标定位，拟定法治城市建设实施意见，通过民主科学决策程序，上升为市委、市政府战略决策。通过层层动员和强力推进，使法治成为支持经济社会发展和社会进步的强大优势和发展动力。通过扎实有效的工作，力争我市成为全国普法依法治理工作联系单位。

（二）明确目标任务，层层落实责任。法治城市创建考评标准分党委依法执政、政府依法行政、公正司法、经济法治建设、基层民主法治建设、法制宣传教育、法律服务、社会安定和谐、法治监督机制、组织保障、民意调查、平时考核等12类目标，共165个考核项目，总分1000分。得分900分以上为优秀，800分为合格。市普法依法治市工作领导小组办公室对照考核标准逐条进行了责任分解，并组成督导组定期进行督导检查。各地、各部门要结合实际，研究制定本地、本部门创建工作方案，明确创建工作的目标任务，将创建工作职责落实到人，做到定目标、定任务、定措施、定时限，圆满完成争创工作。同时，要确保不发生考评办法中7类不予申报评选即“一票否决”的情形。

（三）深入宣传发动，大造舆论声势。各地、各部门要深入宣传发动，加强舆论引导工作，充分利用会议、网站、新闻媒体等多种途径，全方位、多视角宣传报道我市法治建设和创建工作成效，营造良好的创建氛围。召开创建工作动员会议。举办全市“六五”普法宣讲员和创建工作骨干培训班。利用电视台、城市公共场所、户外电子显示屏广泛宣传法治城市创建工作，切实提高广大人民群众对创建工作的知晓率和参与率。

（四）深化普法教育，增强法治意识。各级党委中心学习组要通过举办法治主题讲座、论坛等带头学习法律，增强依法执政能力。组织全市县级党政领导干部普训，做学法用法表率。举办“法治精神与法律文化的塑造”论坛活动，引导市民进一步坚定法律信仰，崇尚法治精神，摒弃“不信法”的思维模式和行为陋习。坚持在重要法律实施日、法治主题日举办大型宣传活动，隆重举行纪念现行宪法颁行30周年大型系列活动。进一步拓展和创新法治工作载体，办好《法治网》和《法治》指导刊物，电视台开办举案说法类电视节目，扩大普法宣传的受众面，增强法制教育的感染力。命名一批全市法制教育基地，创作一批法治文艺节目并组织巡回演出。深入开展“法律六进”活动，开展法治机关、法治企业、法治校园和民主法治示范村（社区）等基层法治单位创建工作。

（五）依法建章立制，完善决策和监督机制。党委部门要按照依法执政的总体要求，自觉在宪法和法律范围内活动，完善重大决策的法律论证、法律顾问、风险评估、绩效考核等机制，严格执行党风廉政建设责任制。进一步强化人大及其常委会的法律监督和工作监督职能，把人民当家作主的权利落到实处。政府及各行政执法部门按照依法行政的总体要求，完善重大行政决定的依法决策机制，健全行政调解、行政复议、行政诉讼、行政监察等监督制度，建立预防、教育、监督、奖惩为一体的行政执法管理机制。

（六）开展重点整治，提高法治化水平。通过开展民意调查等途径，收集人民群众对我市法治建设方面的意见和建议，确定依法整治工作重点。各行政执法部门要从人民群众最关心的问题入手，进一步深入开展治安秩序、秩序、交通秩序、市场秩序、食品安全、产品质量、环境保护、城市管理、行政许可、行政效能、突发事件应对、安全生产、社会保障、社区建设、消费者权益、困难群体维权、青少年违法犯罪、重点人群管控、流动人口管理与服务、新兴媒体监管等重点领域的依法治理工作，确保取得实效。司法机关要坚守公平正义，通过个案办理彰显法治精神。落实司法便民措施，畅通群众通过法律解决诉求的渠道，及时化解涉法涉诉案件。通过重点领域依法整治，实现行政执法和公正司法水平、全社会法治化程度和人民群众满意率“三提高”。

（七）突出创建特色，培育先进典型。认真借鉴外地经验，充分发挥先进典型的示范引领作用。注重培育并总结我市法治建设的先进典型，形成在全国、全省有一定影响力的先进人物和经验。挖掘整理诸葛亮法制思想等本土资源，举办相关主题研讨会、书法比赛和展览等活动，打造法律文化的“品牌”。组织开展“依法办事示范窗口单位”和“十大法治人物”评选活动。树立一批学法用法、严格执法、公正司法的先进人物，培植不同层次可听、可看、可信的典型，总结推广先进经验。

（八）加强督导检查，做好考评准备。加强对各县（市）区和市直部门创建工作的督导检查，认真对照考评标准，找准薄弱环节，强化整改措施，促进法治建设扎实有效推进。搞好对各县（市）区和市直部门创建达标情况自查，为迎接全国、全省对我市考评做好准备。各地各部门都要完善法治建设工作台帐，做到资料齐备、数据翔实、路径清晰、典型突出。制作好反映我市近年来法治建设和创建工作的电视专题片，生动形象地展示我市法治城市创建的做法和成效。

三、争创工作路径

在前两年创建工作的基础上，今年要进一步加大工作力度，真正把法治城市的创建过程变为不断解决社会热点难点问题的过程，变为党政机关依法办事能力和工作作风效能不断提高的过程，变为全市法治化水平加速推进的过程。全年工作分为三个阶段：

（一）再动员再部署阶段

认真组织学习今年2月范锐平同志关于法治城市建设的重要讲话，在全市上下形成以法治助推科学发展的共识。依据武汉大学法学院课题组拟定的我市未来五年法治城市建设实施意见，在广泛征求各地、各部门和人民群众意见的基础上，形成目标高点定位、实施路径清晰、特色鲜明、预期成效突出的法治城市建设实施方案，以市委、市政府文件印发。通过各层面的动员和工作推进，深入开展各领域的依法治理活动，提高全社会法治化水平。

（二）争创达标阶段（2012年4月至11月底）

4月开始，各地、各部门对照考评标准和责任分工，组织不同对象开展“六五”普法教育，强化重点领域依法治理，深入发动群众开展法治实践活动，确保在规定时限内基本实现创建工作目标。

4月，市普法依法治市领导小组办公室组织工作专班，对各地、各部门创建工作集中进行督导检查，并与民意调查机构联合对群众满意率进行抽样调查，及时发现和解决创建工作中存在的问题，督促各地、各部门进行整改。

5-10月，在城市社区和农村全面开展“法务前沿工程”建设，通过选派法律工作者担任村（社区）法律指导员、组织政法干警开展“法律人在行动”等活动，结合社会管理创新网格化建设工作，把法制宣传、法律咨询、人民调解、法律援助等工作延伸到最基层，进一步提高村（居）民法律意识，努力解决好群众涉法涉诉矛盾纠纷，确保基层社会和谐稳定。组织律师开展“法律服务进企业”活动，提高企业依法经营和防范法律风险能力。

5-6月，开展行政执法案件评查工作，督促执法部门对执法过错进行问责，提高行政执法水平。

5-7月，市人大常委会、市政协分别组织对法治城市创建工作进行专题视察调研活动。

6月，召开全市创建全国法治城市工作推进会，通报各地、各部门创建工作进展情况，交流创建工作经验，安排下一阶段创建工作任务。

6-10月，举办以“创建法治城市，优化发展环境”为主题的专题报告会；围绕社会管理创新和群众关注的法律热点问题，举办2次“法治精神与法律文化的塑造”论坛活动。

7-8月，邀请全国普法办和司法部领导来我市指导法治城市创建工作，邀请省依法治省工作领导小组办公室在召开建设法治工作推进会。

9-11月，组织开展“依法办事示范窗口单位”和“十大法治人物”评选活动。树立一批学法用法、严格执法、公正司法的先进典型。

10月，举办以诸葛亮法制思想为主题的研讨会和书法比赛活动。

11月，组织开展纪念现行宪法颁行周年系列活动。

（三）检查考评、申报迎检阶段（2012年12月）

市普法依法治市工作领导小组办公室组织对各地各部门创建工作检查考评后，向上申报对我市进行检查考评。

四、保障措施

（一）加强组织领导。进一步完善工作机制，形成党委领导、人大监督、“一府两院”组织实施、各部门齐抓共管、社会各界积极参与的创建工作格局。完善在总体方案指导下的分区域、分行业依法治理方案，形成条块结合、以块为主的创建机制。各级普法依法治理工作领导小组作为创建工作的组织协调机构，要高度重视，加强对创建活动的组织、指导、协调、督查和考核评比工作，及时研究、解决创建活动中的重大问题。各地各部门各单位要建立创建工作班子，落实创建工作责任制，做好创建工作人财物保障。

（二）突出工作重点。各地各部门要结合实际、突出重点、统筹规划、分类指导、分段实施，确定创建工作思路，制定创建活动的实施意见和相关配套措施，积极稳妥地推进创建工作。着力解决好与民生密切相关、让人民群众得实惠的大事难事，针对群众关心的热点问题和社会关注的难点问题，多形式、多层次、多渠道地开展依法专项整治，让人民群众真正感受到创建工作的成效。注重培育先进典型，总结推广经验，加强调查研究，提高工作指导水平和工作实效。

市域社会治理解决方案篇4

[关键词]城市治理理论；传统区域主义；公共选择理论学派；新区域主义

[中图分类号]D035.5[文献标识码]A[文章编号] 1006-0863（2013）07-0094-06

早在20世纪初叶，西方国家就已经完成了第一轮城市化的进程。二战后，城市人口激增、便捷交通工具的发明以及高效的福特主义经济生产方式共同促使城市规模的变迁：伴随城市的大规模蔓延（sprawl），中心城市开始不断向郊区扩张，形成了居住区、商业区和工业区的功能性分区（zoning），昔日功能混杂的城市（city / urban）开始向具有复合功能特征的大都市（metropolitan）或大都市区（metropolitan area or region）过渡。在此意义上，Kübler和Heinelt指出，城市在韦伯式意义上的社会经济地域综合实体不复存在了。[1]面对城市蔓延的景观，各国政府纷纷掀起了一股城市体制—功能的改革热潮，自此，城市治理作为城市发展的重要问题被提上了议事日程。

20世纪90年代以来，随着经济全球化的深入发展，城市越来越处于全球竞争网络的枢纽，已经成为参与全球区域竞争的基本组织体与空间单位。城市的治理状况直接影响着一个国家（地区）的发展，并且在未来将发挥主导的作用。为此，城市政府体认到，只有携手合作形成地方区域（region）/联盟（alliance），甚至是聚合成具有空间结构的全球城市区域，才能促进区域整体发展，提升总体竞争优势和增强协同能力（synergy）。[2]

与此同时，西方城市治理理论也经历了不同阶段研究范式的转变。在治理理论兴起之前，城市治理则主要属于城市政治学和城市政治经济学的研究范畴，大体上经历了城市权力结构论（精英论和多元论）、增长机器论、城市联盟论、城市政体论等理论和学说。进入20世纪90年代以来，城市治理理论开始占据主流地位，学者们开始将制度主义的视角引入到城市研究中去，形成了城市治理的理论范式。城市治理理论探讨的是如何促进跨域治理或推动协商治理机制，主要集中于中央、地方政府与非政府组织等公私行动者的互动模式。正如著名城市与区域专家约翰·弗里德曼（John Friedmann）所揭示：“寻找一个合适的治理模式，对这些区域而言是至关重要。”[3]

同样是从制度变迁的角度来看待区域治理范式的转换，Kübler和Heinelt侧重于从治理结构的转变（特别是从民主与治理之间的关系）来理解城市区域治理模式的转换[4]；而瓦利斯·阿兰（Alan D. Wallis）则从城市区域空间结构的历史角度来把美国大都市治理划分为三个不同的阶段[5][6]：第一阶段是单核心中心发展的工业城市区，即“传统区域主义”阶段；第二阶段是多核心中心（包括中心城市和郊区）的城市区域，即“公共选择理论学派”阶段；第三阶段是强调在同一区域内的地方政治实体的竞争，这一阶段以网络化（复杂的补充和相互依赖）为特征，即“新区域主义”阶段。

本文借用瓦利斯·阿兰的经典类型学分析，从背景、内容、特征和模式等城市治理的方面出发，回顾西方城市治理理论的三次范式转换，以及相应的三次实践的兴起和高潮等发展阶段。概言之，大都市治理就是用“正确的方法”去克服城市功能范围和地方政府结构之间不断扩大的差距。[7]

一、城市治理理论范式转换的前两个阶段

1.传统区域主义阶段（19世纪末至20世纪60年代）

19世纪末，随着社会经济的迅猛发展，西方的城市化进程明显加快，城市在形态上不断向外扩张，要求城市职能和范围进行重构。

由于西方国家存在着高度的自治传统，城市一般是由地方行政机构来独立管理。社会经济日新月异使城市（city / urban）的范围不再仅仅局限于某个镇（township）、县（county）和市（municipality），而是逐渐发展成为具有政治、经济、文化等复合社会因素特征的大都市（metropolitan）或区域（region）。这样的大都市或区域本来俨然就是一个具有完备功能的独立统一整体，但由于历史传统的缘故被划分为由若干个地方政府行政单位管辖的主体。在大都市的范围内，每一个地方政府行政单位都对自己的辖区具有独立的统治权；而像教育、医疗、卫生和环保等具有区域性跨域特征的公共服务职能则在若干个地方行政主体间进行分割。这些数量和种类繁杂的地方政府和公共服务职能分割造成了“政治碎化（political fragmentation）”，直接影响了大都市全区域内公共服务的供给，造成资源浪费和效率低下，导致大都市没有一个统一的政治领导与一致的行动来共同解决区域内的重大社会问题。面对着城市治理中的“政治碎化”现象，19世纪末期，美国学术界在理论与实践上掀起了一股研究与建立大都市政府的热潮，被称之为“传统区域主义”。

传统区域主义又称“大都会主义”、“统一政府学派”、“巨人政府论”、“单一政府论”，主要关注社会公共服务传递的“效率”和“公平”，秉承的理念是“一个区域，一个政府（one region， one government）”。因此，传统区域主义为“政治碎化”问题开出的药方是建立一个大都市政府，也就是巨人政府。根据政府的层级和权力在不同层级之间的分配情况，我们可以把大都市政府结构分为三种：单层的大都市政府结构、联邦式双层的大都市政府结构和其它适当的统一政府结构。单层的大都市政府（one-tier metropolitan government）建立方式主要有两种：一是通过中心城市兼并（annexation）郊区；二是透过市县合并（city-county consolidation）。联邦式双层的大都市政府（federative two-tier metropolitan government）是在传统区域主义大都市改革方案中最受欢迎的改革方案，它主张保留现有的机构、但让渡部分权力以组建大都市政府，一般双子城（twin cities）就是这种模式的产物。第三种解决方案是建立其它适当的统一政府结构，以解决承担税收和享受公共服务不一致的城市区域所带来的集体行动的困境。

作为一个统一的学派，传统区域主义对于是否建立大都市政府这一问题上不存在任何异议，但是在如何具体构建大都市政府结构上就存在较大的分歧，而且不同学者认为不同层级的政府在解决大都市治理问题的重要性上存在差别。从政治学和行政学的角度来看，传统区域主义的提出是基于马克斯·韦伯的理性官僚制模型。出于对公共管理官僚机构的理想规划能力的信赖，传统区域主义倡导建立统一集权的大都市政府，形成一个由上及下的集权化科层制模式，命令由上往下层层遵守覆盖到整个城市区域，从宏观上解决整个大都市面临的主要问题。

传统区域主义经历了“兴起——高潮——衰落——复兴”四个阶段。19世纪末20世纪初，美国政治学、行政学大师伍罗德·威尔逊、弗兰克·古德诺和弗雷德里克·泰勒等学者就已经形成了建立大都市政府的理念；芝加哥大学的欧内斯特·伯恩斯（Ernest Burns）教授最早提出大都市定义问题。在经历了30年之后（合并成立大纽约市的倡议最早发起于1867年），1897年纽约市完成了布鲁克林、奎因、斯塔德岛、布诺克斯和曼哈顿（Brooklyn，Queens，Staten Island，the Bronx and Manhattan）5市合并，成为现在的“大纽约市（New York City）”。这个在当时影响最大的市县合并，标志着北美历史上第一波“区域政府合并”达到了高潮。[8]在此基础上，切斯特·马克赛（Chester Maxey）、保尔·斯杜邓斯基（Paul Studenski）、维克多·琼斯（Victor Jones）以及路德·古利克（Luther Gulick）等众多学者继承和发展了关于建立大都市政府的观点和理论。

但是在往后的50年时间里，传统区域主义却受到了持续的批评。从思想层面上看，受“管得最少的政府才是最好的政府”的自由主义思想影响，建立巨人政府的实践与古典自由主义“小政府”这一传统思想背道而驰；在实践层面上，拉法雷（Lefēvre）指出，没有具体的实践证明传统区域主义的这些改革方案是成功的，而且大多数改革被证明是失败的，同时联邦式双层的大都市政府的治理结果也是令人失望的。[9]历史资料显示，在1907—1947年的40年间，美国没有一例成功的合并案例。但是在20世纪80年代开始，大都市政府的实践在全球范围内得到复兴，特别在欧洲和加拿大等地区得到了广泛传播。

20世纪60-80年代，在传统区域主义遭受严重挑战的同时，社区权力或称邻里政府运动（Neighborhood Movement）和公共选择理论学派（School of Public Choice Theory）应声而起。前者提出用建立邻里政府的办法强化服务提供体系和政策决定程序的分散化；后者提倡建立一套完善的多中心特征的多元治理和民主行政的市场机制来管理城市。经过这场理论交锋，公共选择理论学派逐渐占了上风，并且主导了接下来美国大都市治理的变革潮流。

2.公共选择理论学派（20世纪50年代至90年代）

公共选择理论学派批判传统区域主义，实际上是从“政治碎化”的角度出发的。公共选择理论学派认为，“政治碎化”确实会带来很多问题，但是传统区域主义开出的药方带来的问题更甚，关键的一点是无助于解决“政治碎化”；相反，“政治碎化”并不是一无是处。在大都市“碎化”的状态下，公共产品与服务的提供就存在规模经济和外部性等问题，因此，由地方政府来提供这些产品和服务就显得非常不经济和没有效率，而且巨人政府“一刀切”的政策忽视了公民需求多样性。

公共选择理论学派认为，多元的政府结构比单一集权式的政府结构更能符合城市治理的需求，碎化的政府结构给人们提供了“用脚投票”的机会，反而刺激了地方政府之间的竞争，从而获得了更有效率的服务。按照公共选择理论学派的观点，公共产品的生产和提供是两个不同的概念和环节。虽然说地方行政机构的主要职能是负责提供公共产品和服务，但是它不一定要承担其生产职能。为了提高公共产品的生产效率和服务质量，公共选择理论学派要求将一部分公共产品和服务的生产职能转交给私人部门（市场），即通过与私人部门签订协议，建立起公私伙伴关系；对于某一地方政府而言，除了与私人部门进行合作以外，还可以通过与其它地方政府进行合作，即通过跨地区的协议，来共同承担或转移公共产品和服务的生产职能。除此以外，还可以建立区域性的负责某项具体事务的专区。

实际上，公共选择理论学派提出以市场为导向的分权模式，与传统区域主义的统一集权模式是完全对立的。在该模式中，权力并不是集中固定在科层组织当中，而是分散在包括政府、企业和社会组织、甚至是公民个人等在内的更宽泛的参与主体之间；“无形的手”将协调特定商品供给者和消费者的行为，并且有效率地生产和使用资源，满足各方的需求。在城市治理中，该模式是以公共管理而不是以官僚制和权力为特征的，而且把所有参与主体视为一个受到外部刺激就会做出正确反应的理性经济人。因此，公共选择理论学派主张保留分散的地方政府行政单位，并通过这些行政单位之间的竞争，以期提高区域内现有资源的使用效率和增强管理的合理性。

公共选择理论学派经历了“兴起——高潮——融合”三个阶段。1956年，查尔斯·蒂伯特（Charles M. Tiebout）提出了“用脚投票”的思想来为大都市政府的多中心结构特征辩护，批判了传统区域主义。紧随其后，奥斯特罗姆夫妇、罗伯特·沃伦（Robert Warren）和罗伯特·比什（Robert Bish）等学者从公共选择理论的视角理解大都市治理和研究地方政府行为提供了一些新的思路和视角，迎来了公共选择理论学派的繁荣阶段：（1）有助于理解正式结构满足个人需求和偏好的关系；（2）不同规模的政府单位对提供不同公共产品和服务具有不同的效率；（3）把公共产品和服务的生产职能与供给职能分开，有助于深化对地方政府职能的理解。到20世纪90年前后，公共选择理论学派遭到了批评。首先，“经济人”假设过分强调参与主体的理性和自利性。在现实中，理性和自利性受到很多因素的干扰，难以做到完全理性和利益最大化；而且公共选择理论学派刻意回避了政府作为公共部门追求公共利益的特性。[10]其次，“碎化”的地方政府很难被认为是有效率的。尽管公共选择理论在治理“政治碎化”的初期颇有成效，但到了后期反而加剧了“政治碎化”，造成了同个区域内不同政府单位的职责不清、政府效率低下，弱化了区域政府的政治领导权，无法为居民提供有质量的服务。[11]再次，研究者发现参与主体之间的公平竞争只是理论条件，缺乏实质性的事实支持；[12]公共选择理论的理论性太强，缺乏支撑其假设的经验证据。[13]

面对着严厉的批评，公共选择理论学派并没有像传统区域主义那样在某段时期内销声匿迹，而是逐渐融合到新一股城市治理的潮流中去，这股潮流就是城市治理的第三阶段——新区域主义阶段。

二、西方城市治理理论范式转换的第三阶段

1.新区域主义的崛起（20世纪90年代至今）

传统区域主义和公共选择理论学派分别从国家和市场两个对立的角度作为逻辑起点，传统区域主义把国家/政府作为绝对主体的力量统治城市，从宏观结构途径试图解决城市问题；公共选择理论学派则把市场作为基本动力机制，从经济理性途径寻求解决方案。但是这两种方案在实践面前都遭遇挫折，20世纪70年代中期大西洋福特主义危机爆发时，国家/政府在协调公共事务面前表现出了软弱无力；20世纪80年代以后，由里根和撒切尔夫人为代表推行的新自由主义政策由于市场失灵的出现，导致单纯的市场机制在管理城市时束手无策。因此，学界开始重新思考国家、市场和社会三者之间的关系。究其原委，资本主义经济全球化的发展趋势正影响着城市化/区域化的进程。新区域主义兴起有两个背景：一个是全球化，另外一个是新自由主义的反思导致了分权化，权力由联邦（国家）向区域层面下移。自20世纪90年代以来，伴随着经济全球化的深入展开，区域竞争力逐渐成为了各国城市区域关注的焦点。在实践的推动和对传统改革派（即“传统区域主义”）以及公共选择理论学派融合发展的基础上，城市治理领域内兴起了一股“新区域主义（New Regionalism）”思潮，认为在解决城市问题上应综合考虑竞争与合作、分权与集权的因素，才能有效实现治理大城市的目的。

区域主义在20世纪90年代的复兴主要是由于：首先，联邦政府以财政援助为主要方式的城市全面规划无疾而终，中心城市的社会经济问题日益恶化；其次，发展区域经济是复苏国内经济，应对全球竞争的需要；最后90年代的区域主义改革理论受到了同一时期政府改革理论的影响，对于城市治理的思路与政策主张，体现了80年代中期以后兴起的新公共管理理论的核心思想。

2.新区域主义范式关注的焦点

目前新区域主义还不是一个统一的学派，但大致来说，赞同新区域主义的学者具有相当一致的目标：（1）大都市主要通过自愿的方式促进地方政府的合作；（2）新区域主义旨在解决碎片化的政府结构所带来的外部性问题；（3）提供财政和减税的其它方法来繁荣中心城市，使它们能更有效地促进它们所属的区域内经济。[14]

诺里斯（Norris）主张，新区域主义之所以区别于其它的范式，是因为（1）新区域主义者将区域治理的主要理论基础，从效率和均衡的议题转移到区域竞争力的议题上；（2）新区域主义对处理问题的方针是不同于传统区域主义的政府改革。[15]

倡导新区域主义的代表性学者萨维奇（Savitch）和福格尔（Vogel）认为，在新区域主义范畴下（1）以地方自治公民为首的社区应该朝外来关注更大的城市区域，并且考虑它们共同的未来；同时（2）联合政府必需与其他不同层级的政府间建立它们的合作网络关系，这是必要的手段。[16]

而汉密尔顿（Hamilton）指出，新区域主义关心的话题是涉及（1）在区域议题上决策的过程；（2）在区域间安排合作的协议；（3）必要时，籍由国家的力量来处理区域的问题。[17]

3.新区域主义的基本特征

上述新区域主义关注的议题显示了新区域主义注重治理、合作和网络等的一些基本特征。对此，瓦利斯·阿兰做出了权威性的概括，他指出，第三波区域主义（即新区域主义）至少在5个方面与其它区域主义不同[18]，即，治理、跨部门性、协作性（Collaboration）、过程和网络。随后，Daniela Windsheimer补充了另外三个特征：开放（Open）、信任（Trust）和赋权（Empowerment）。

强调治理（Governance）而非统治（Government）。虽然在近二十几年的时间里，治理已经成为社会科学领域里一个被广泛使用的概念，但是不同学科对它的理解各有侧重。新区域主义处理城市间问题的方式是建立在“治理”的基础之上，根据萨维奇和福格尔、斯托克（Stoker）、诺里斯（Norris）以及Dodge的相关研究，新区域主义的治理概念具有以下几个构成要素：（1）参与主体的多样性，其中涉及政府、企业和社会组织、甚至是公民个人；（2）参与机制的综合性，新区域主义涵盖了政府管理、市场调节以及复杂的网络化结构；（3）参与规范的灵活性，新区域主义的治理既可以是制度化的约束框架，也可以是非制度化的协议；（4）参与方式的自愿性，新区域主义强调治理参与是自愿而非强迫的，自愿的参与能最大程度地调动参与者的积极性和创造性，使其实现资源的最佳配置。Kübler和Heinelt发现，从大多数治理的城市实体来看，城市的问题是藉由各种不同层级的政府和私人部门所构成的合作和协调网络来解决的。[19]新区域主义吸收了公共选择理论学派的观点，拒斥传统区域主义的“统治”理论，把关注点从正式的制度安排转移到了议程设置和资源动员的非正式结构和过程。因此，新区域主义强调的“治理”是与主体横向的联系和地方合作的分权化特征。[20]

强调跨部门（Cross-Sectoral）而非单一部门（Uni-Sectoral）。从“统治”到“治理”的转变，就意味着政府和非政府组织、盈利部门与非营利部门、公共组织与私人组织，甚至是公民个人都可以参与到城市治理的过程中去。权力结构不再是固定统一的，而是灵活分散的；跨部门治理使得城市治理的实践更加具有可行性和实践性。

强调协作（Collaboration）而非协调（Coordination）。协同/协作和协调分别是测量善治和统治的一个主要的标准。在过去，“传统区域主义的一个主要目标是改善公共部门在规划和行动方面的协调能力。如今，新区域主义跨部门治理强调的是协作。大都市治理的目标不仅仅是让公共部门知道该做什么，而且是对每一部门的独特能力和权限范围做出安排，进而实现大都市范围的特殊任务。”[21]瓦利斯·阿兰仅仅指出了城市治理黑和白的两个方面，但事实上也存在灰色地带——合作（Cooperation）。这里首先要厘清Collaboration、Coordination和Cooperation这三个词的涵义。协调（Coordination）强调的是参与主体之间是一种上下等级性关系；协作（Collaboration）强调的是参与主体间存在强势主体主导的合作关系；合作（Cooperation）强调的是参与主体之间的平等关系。概言之，传统区域主义是一种可以被描述为一个等级结构的系统，而新区域主义是一个基于网络的系统。

强调过程（Process）而非结构（Structure）。传统区域主义以市县合并或形成某些特定目的的机构作为建立大都市政府的结构性方案；比较而言，虽然有时会使用结构性方案作为实现目标的策略，但新区域主义专注于政府治理过程，例如远景、战略规划、建立共识或解决冲突。

强调网络（Networks）而非制度（Structures）。“对协作和过程重视程度的提高，也说明了新区域主义对网络状组织而不是正式制度的依赖。这样的网络一般拥有一个稳定的利益相关者核心，它们在特殊的战略领域具有重要的共同利益。”[22]

强调开放（Open）而非封闭（Closed）。在传统区域主义范式下，区域被视为一个封闭的实体。边界和管辖都做了明确规定，传统区域主义派试图根据增长的边界、公共服务的供给和就业市场等来清楚地划定边界。相反，新区域主义接受开放的、灵活的和有弹性的边界，区域的界限是随着问题的解决而变化的。

强调信任（Trust）而非问责（Accountability）。问责是传统区域主义集权式官僚制的主要特征，而信任是新区域主义的核心特征，涉及到区域社会资本和市政基础设施的落实。许多学者假定，拥有高度信任关系的网络将有助于降低成员间的沟通与监督成本，不必再依赖高层级的权力结构介入或透过正式制度来化解集体行动的困境。

强调赋权（Empowerment）而非权力（Power）。传统区域主义认为权力是源于政府的权威，由此传统区域主义下的大都市统治通常也被看作是一场零和博弈。新区域主义的权力来源于赋权，赋权是针对社区和邻里的利益相关者参与区域决策。赋权实际上借助于城市政体（urban regime）的理论，主张广泛吸纳各层级政府（中央政府和地方政府等公共权力部门）、私人部门、非营利组织以及公民个人等的角色，使得“治理”的参与和形式变得多样且复杂。

4.新区域主义的治理模式

由于新区域主义所强调的“治理”是建立在跨部门之间协作的水平关系之中，因此与着眼于中心政治结构（政府或市场）或地方竞争力的模式不同。新区域主义的治理模式主要有“连结（linked functions）”和“复合性网络（complex networks）”两种方法和策略。

新区域主义的“治理”概念涵盖了介于单一城市和其郡县之间的“连结”，即功能性整合，或者是跨地区服务协议。通常，这个连结是在结盟的选择性成员（不一定包括区域内的所有成员）彼此之间提供公共服务，例如经济发展或者固体废弃物处理。一些地方政府会根据税基分享（tax sharing）来进一步提供一系列的公共服务和安排。与兼并（合并）和多层级政府结构不一样，“连结”是相当灵活的，而且不需要任何新层级的政府。在过去的一段时期内，功能在政府间可以增加、减少和转移。重要的是，“连结”保护了地方自治实体，同时可以取代较大城市的规模经济功能，进而发挥相当于中型中心城市的效率。此外，“连结”的灵活性可以弥补不稳定的组织成员关系。然而，地方精英特别是公共事业和企业的推动者把“连结”看作不完整的一步和某些较少政治整合的考量。

新区域主义的另一个策略就是“复合性网络”。这个进路相当于“没有政府的治理”的理念。它的倡导者设想众多的独立政府通过多个重叠的跨地区协议网络进行自愿地合作，强调的是地区之间的横向联系。拥有交叉服务的众多管理区域意味着公民可以为每一个特定的情况和在发展复杂网络的过程中寻求最优化的安排。总之，拥有交叉服务的管理区不一定是重复的，却是具有目的导向性的。“综合性”能提供最大限度的选择以及公民控制。作为地方偏好的结果，大区域“治理”可以自生自发。除了一般的服务网络，这个进路还允许利用税基分享来解决区域间的公平和自愿的土地管理和收购。

新区域主义在具体的运作方式上有政府联席会、区域联盟、大都市规划、城市区域、精明增长和税基分享等方式。

三、西方城市治理理论的范式转换对我国城市治理的启示

伴随着100多年城市化的进程，西方城市治理理论范式已经发生了三次转换：传统区域主义——公共选择理论学派——新区域主义。各范式各有优长和不足，这些范式的个别要素逐渐被吸收到独具特色的各类城市治理的运作机制上，形成了丰富多彩的城市治理模式。特别是新区域主义的治理理论如日中天，对于中国刚刚进入城镇化早期阶段，如何避免西方发达国家走过的弯路，走统筹协调的精明增长之路，具有重要的借鉴作用和启示意义。

从目前国内的研究现状来看，新型城镇化转型以及城市治理议题多集中于城市规划、区域经济和经济地理、城市社会学等学科领域，而在政治学、行政学、公共管理领域的研究则方兴未艾。学者如张成福、陈瑞莲、孙柏瑛、王佃利、曹现强、张紧跟等人近年来开始引入新区域主义和城市治理相关概念，在区域协调发展和城市治理模式创新的研究中，逐渐完成了从不自觉到自觉、从零散到系统的发展过程。从研究的主题和内容来看，主要集中于城市治理兴起背景、城市治理基本含义的界定、城市治理模式研究、城市治理的分析框架、城市治理实践、城市治理效果评估，城市治理研究的反思等方面的内容。总体来说，国内学术界有关城市治理的基础理论研究仍然匮乏，主要介绍西方城市治理的具体经验、中国城市个案研究或是市政学理论的阐述；而有关当前城市多中心治理中的政府自身建设、民间组织及企业与政府良性互动参与治理、以及结合新区域主义理论与中国统筹区域发展背景对城市治理进行研究等问题，国内学术界尚缺少深入的系统性研究，研究力度和视角有待进一步深化和拓展。

纵观世界现代文明的历史，伴随着现代工业化发展历程，城镇化成为了启动经济增长的引擎和社会政治发展的重要推动力，展望未来，面对大多数发展中国家，21世纪仍将是城市的世纪。对于中国而言，城镇化始终是我国现代化建设的重要组成部分，特别是改革开放以来，城镇化的道路选择和发展路径问题日益突出。党的“十六大”报告首次提出建设中国特色的城镇化道路的构想；“十”报告也明确指出，进入21世纪以来，全球化、信息化时代对新型城镇化发展提出了新的要求，城镇化发展的水平直接影响着区域经济发展和国际竞争力，同时也面临着社会政治生活的变迁及由此产生的新的挑战。经过数十年的发展，中国城镇化发展水平大大提高，中国社会科学院在《中国新型城市化报告（2012）》中指出：中国城市化水平已经超过了50%；而与此同时，传统城镇化模式难以为继，迫切要求转变城市发展方式，这就需要着力提高城市发展质量，走出一条“科学发展”、“以人为本”，城乡融合发展的新型城镇化道路。总理曾表示，推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民。一方面，我国面临着实现“稳增长”、“促转型”、“惠民生”的历史任务，同时面对如何在科学发展观的指导下，实现“城乡区域发展协调互动”、“工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调”的新型城镇化发展的目标；另一方面，持续扩张的城镇化引发了公共服务供给、基础设施建设、民生建设、社会管理、户籍制改革、财政共担机制、城镇化的治理结构、“城市病”、区域协调发展等广泛的城市治理问题，城镇化高速发展与现代城市管理水平的不适应，为处于转型期的中国城市综合治理能力提出了严峻的挑战。因此，如何转变城市政府职能，培育城市社会力量，构建由城市政府、经济组织、社会组织共同参与的城市治理体系，理应成为科学发展观指导下我国建设政治文明和和谐社会的重要内容。总之，借鉴国外城市治理的理念和经验，结合我国国情，探讨中国城市治理的基本理论、制度设计、治理模式和战略对策等相关问题，具有较为重要的理论价值和现实意义。

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市域社会治理解决方案篇5

关键词：　美国 大都市区

1.　绪论

人类科技日渐发达，世界城市也在科技发展的带动下发展迅速，在城市全球化和区域城市化两大背景下，大城市的影响范围迅速扩大，其在空间范围上构成了以中心城市为核心，由周边城镇共同组成的大都市区。大都市区之间的竞争也形成了世界经济竞争的缩影，协调发展大都市区城市区域经济与区域规划的主要任务。本文通过研究美国国土空间规划，特别是大都市区规划模式的演替及相关案例的分析，总结相关经验，以求为我国区域规划与管理提供有益的借鉴。

2.　美国国土空间规划体系

与政治体制相对应，美国国土规划的职能主要在地方政府，在规划中起主导作用的不是政府而是社会组织，所以，美国整个规划体系是一个以地方为主、高度分散、缺乏高层次统筹协调的规划体系。美国至今还没有进行部级的系统的全国性国土规划，只有问题导向型的区域规划，国土规划相关内容也分散在相关规划中。整个规划体系由联邦的公共土地用途规划和区域开发规划以及有关的政策、独立的州综合规划（只有部分州）、州域内的区域规划、地方政府综合规划、公共基础设施建设计划、土地利用规划等组成。

大都市区国土空间规划是美国国土空间规划体系中重要的一个组成部分，在美国维护国家竞争力的国家战略当中也扮演着重要的角色。

3.美国大都市区国土空间规划模式演替分析

美国是大都市区发展进程最快也是最明显的国家，也是提出大都市区概念的地方。美国大都市区起源于上世纪初，到40年代逐渐成熟。而目前，美国已经有268个大都市区，百分之80的人口居住在大都市区，本文从时间的角度，将美国大都市国土空间规划的发展划分为三个阶段，每个阶段的特征都尤其深刻的时代背景，并与之相适应。

3.1　单中心城市区域的对外扩张

19世纪后期，是美国经工业化大生产阶段。产业结构的演变，使得人口迅速向城市聚集，这一时期，城市是区域经济发展的主角，并控制着周围区域的发展，为了突破城市行政辖区对中心城市发展的束缚，中心城市采取了对外扩张的发展模式。而对外扩张的实现主要是通过兼并和合并等手段来实现。

从美国大都市发展的历史上看，其中心城市的兼并和合并有着自东向西，自北朝南的发展特征。美国东部城市起步较早，也是最早实施兼并的区域，例如纽约、芝加哥等都通过兼并的方式实现了中心城市的极速扩张，而后这种趋势向西、向南扩散。

3.2　多中心管治结构

进入20世纪特别是第二次世界大战之后，美国工业化进程已经成熟，中心城市中交通拥挤，环境恶化，地价飞涨等去中心化因素逐渐增强，兴起了以中产阶级为主要人群的郊区化进程。客观上增强了郊区的经济实力，郊区对中心城市的依赖性逐渐减弱，这决定了中心城市已经无法像以往那样，依靠强权的合并、兼并来进行对外的扩张。这一阶段多中心管治结构逐渐兴起。代表性的就是专区的职能分割的应用[3]。

从1952年至2002年，是美国专区规划迅速发展的阶段，这一阶段美国专区数量迅速增长，洪士建等人认为这种现象的发生是因为实践和理论互相推动的结果。他认为一方面区域经济的发展使得大都市范围内形成了数个次级中心，大都市空间格局由单中心向多中心持续转变，另一方面，公共选择学派在美国的兴起，以及其所主张的多利益体综合管治的理念深入人心，使得多中心管治结构得以持续发展和应用。

4.　美国空间国土规划案例分析

4.1　明尼阿波利斯一圣保罗都市区规划

20世纪初，明尼阿波利斯、圣保罗两个城市分隔，缺少合作，总人口约46万。20世纪50年代，快速郊区化促使这两个城市逐渐结合，明尼阿波利斯一圣保罗大都市区逐渐形成，人口达120万。大都市的快速增长带来了一系列的问题，并引发人们思考。社会各界共同关注的问题是：如何引导整个大都市区持续增长，如何解决大都市区排水和高速公路等基础设施布局、管理上遇到的问题。人们认识到需要通过区域性、整体性规划解决问题。

规划目标改变现有不可持续的开发方式，通过对城市的无序蔓延进行限制，将城市开发集中在两个中心城市和具有发展潜力的卫星城，并由大都市区交通系统将其联系起来。

具体措施图7—5

首先，成立大都市规划协会。企业、社会团体、市民等非政府力量和政府共同关注，促使区域规划得到州立法机构的重视，并于1957年通过大都市规划协会草案。该委员会（MPC）是一个政府性质的区域规划机构，提供28个席位，21位是代表地方政府，7位是由政府指定代表市民、商人和社团组织担任。由于政治家和政治体制的原因，MPC的权力和职能受到法律的限制，并没有执行权。

其次，MPC编制大都市区域规划。1966年完成规划工作。本次规划提出：①交通规划和土地利用紧密联系；②提供可供选择的多样性规划模式。土地利用规划合作中的一个突出障碍是财产税分配问题。在各自的利益驱动下，各市政府在应征税的设施布局上产生激烈竞争。

5.美国国土空间规划的经验总结

纵观美国国土规划的发展历程，有效解决限制大都市区整体发展的行政分割与区际冲突问题，是美国政府、企业、社团和居民共同关心的话题和主动要求，形成了不同模式演替的主线，促使其采取了有效的规划管理措施，主要有以下几方面：

1.适度的行政区划调整，打破行政界线对生产要素的限制是美国大都市去中心城市区域规划的普遍做法，最常用的方式则是兼并或市县合并。

2.虽然美国有深刻的以个人利益至上的传统文化背景，但是，为了协调区域之间的矛盾，各个相关政府之间通过建立统一的大都市区政府，来解决单一政府所无法解决的问题。

3.在地方自治的体制之下，普遍建立大都市区政府有一定的难度，通过建立城市联合管理体系，建立松散型的大都市地方政府协会，来协调区域间的关系，并与大都市区政府的相互补充也是一种普遍采取的方式。

4.联合组建各种单一功能的特别区和协调机构根据管理的现实需要，各地方政府联合组建各种各样的特别管辖区（特别区），设立专门管理机构，对都市区范围内的交通、水利、土地利用、基础设施建设、金融、公共服务、环境保护进行统一协调与管理。

6.对中国大都市区国土空间规划与整治的若干启示

我们经济经过30多年的迅速的增长，区域城市化趋势格外显著，目前我国已经形成了数个明显的大都市区。但是，因为机制的不健全，城市之间的协同作用明显缺乏，各个城市之间普遍存在互相争夺优质资源，却不愿承担责任的现象。城市之间互相攀比、相互封锁、各自为政严重影响了大都市区一体化发展的进程。美国大都市区的发展要比我国提前数十年，研究美国大都市区的发展经验，对于我国对于大都市区规划与管理方面将有重要借鉴意义。

1.建立区域联合管理机构

纵观美国大都市区发展历史，区域性的联合政府是美国解决区域问题的有效途径，通过联合政府的协调作用，可以实现区域资源的整合，可以以最小的代价创造最高的整体价值。而在我国目前的行政体制下，大都市区的许多成员，比如天津、北京的京津都市区，上海、苏州等组成的大上海都市区都分属不同的行政单元。行政单元与级别的不对等无疑限制了生产要素的自由流动。借鉴发达国家的发展经验，建立全球视野，逐渐淡化行政界线的限制，建立互利互惠，资源互补的协调发展长效机制，是大都市区可持续发展的基础。

2.提高非政府组织的作用

在市场条件下，仅靠政府之间的协调是远远不够的，非政府组织的作用也逐渐增强，形成了一种不可忽视的力量。在美国，由非政府组织建立的区域规划协会在美国大都市区规划与管理当中发挥了举足轻重的作用。在目前市场机制以及行政单元无法频繁划分的条件下，生产关系空前复杂，发挥市场的自动调节作用，在大都市的法制建设、基础设施建设、城市建设上协调各个利益体的利益，非政府组织将发挥更大的作用。

3.注意解决社会公平问题

社会公平问题不仅仅是一个社会问题，也应当是区域规划当中的重要命题。在美国纽约大都市区的规划当中，将解决社会公平问题当做其中一个关键组成部分。比如在该规划当中，纽约区域规划协会在规划中强调的“学校—工作联合体”的机制，该机制实行教育与培训终身制，从而保证了低收入集体的劳动竞争力。而在我国，贫富差距逐渐拉大是一个不争的事实，根据西南财经大学的中国家庭财产报告，中国家庭资产中位数是247万，而平均数却仅有47万，如此可见一斑。在珠江三角洲的大都市区也面临着产业升级，竞争加剧，劳动力素质跟不上企业发展速度等问题。而这些问题的解决，也应当是未来中国大都市区规划中的重要任务。

4.注重区域环境与经济社会的协调发展

从美国大都市区的区域国土空间规划上来看，其早期的仅注重中心城市的经济发展，而后来越来越注重区域整体协调发展，其中环境问题成为这种转变的关键要素。纽约大都市区规划提出的3E战略是后期美国国土空间规划的典型代表，该规划当中将环境提高到与经济、公平同等的地位。这也说明，环境不仅是区域竞争力的重要组成部分，也是区域可持续发展的基础性因素。而在我国，区域规划当中的环境问题还处于学术层面，对于环境治理和保护的投入远不及其他要素，粗放型增长还是我国大都市发展的基本情况。环境的持续恶化也逐渐成为我国区域发展当中的重要的消极要素。因此，总结发达国家大都市区的发展经验，避免走先污染后治理的老路，实现区域的可持续化发展，也应当是我国区域规划特别是大都市区规划当中的重要任务。

参考文献

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[2]谢守红．大都市区的空间组织[M]．北京：科学出版社，2004．

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[4]孙柏瑛．当代地方治理——　面向2l世纪的挑战[M]．北京：中国人民

大学出版社，2004．

[5]　毛寿龙．西方政府的治道变革[M]．北京：中国人民大学出版社，1998

[6]　黄丽．国外大都市区治理模式[M]．南京：东南大学出版社，2003．

市域社会治理解决方案篇6

关键词：保险型城市；　风险管理；　保险科技

一、引言

科技发展日新月异，由于科技赋能，保险行业正在发生前所未有改变。科技进步带来的是保险行业的迭代升级，极大地改变了人类对风险的认知能力。风险的本质是一种不确定性，不确定性往往源自信息不对称，反映为认知和感知的能力的差异。随着大数据、人工智能等新技术的应用，信息不对称问题逐步解决，认知能力发生了巨大的变化，原本不可测定的风险变得可测定，这种变化不仅体现在量的提升，更带来了质的跨越。对风险认知能力的提升将深刻影响到风险管理领域，更为有效的风险管理方式和风险管理工具将被创造出来。我国的保险业发展到了一个新的阶段，保险服务于经济社会发展的能力将得到极大地提升。近年来，对“保险社会”和“保险城市”的研究与实践已经成为社会治理和行政转型的一个重要趋势。保险之于城市、社会、国家的影响深远，在我国统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，实现国家治理体系和治理能力现代化的过程中，深入研究保险型城市意义重大。

二、文献综述

关于保险社会重要性的研究较少，保险对社会的影响和改变未得到学者和决策者的足够重视。如Baker（2002）Skipper（2006）等都认为，相对于保险在经济活动中的重要性，保险对社会的影响很少受到学者们的关注。若看到20世纪社会政策的巨大影响，人们会认同这样的看法，即保险是一种“沉睡的巨大力量”（Baker，2002）。Strange（1996）提出保险公司和风险管理者对社会群体、国家经济、商业企业间的价值分配的影响是当代国际政治经济的一个基础性问题。大量国外研究者认为，保险是一种治理方式。Rawls（1973）提出，一个有序的社会就像一个保险公司。Barryetc（2003）出版著作《保险作为一种治理》，保险主体在多个重要领域能与国家一样发挥管理作用。通过对人口统计、概率理论等技术的应用、嵌入法律框架、建立一整套风险监督与审计体系，构成了保险的社会宏观管理手段和方式。古典经济学家穆勒认为，国家应当被视作一个巨大的相互制保险公司或互济会，其目的是为了提升公众福利。而福柯更将保险置于其现代治理概念的核心位置。学界关于保险型社会的研究较早，MichelFoucault（1986）提出治理术（Governmentality）理论，Ewald（1986）提出保险型社会是一种广义的社会转型，保险型社会被称为是Foucault的治理术理论应用到保险领域的代表性例子。人与人之间原本孤立的相互关系会以保险契约为媒介而发生关系重组，保险将渗透到生产生活之中，保险成为新形态社会的基石，社会迈入现代社会（Beck，2012）。Baker（2002）提出了保险国家的概念，它不是政府机构，而是一种治理方式，政府的目标是保护公民免受风险的侵害。Horan（2011）分析了二战后美国保险型社会建设情况，并提出美国保险型社会建设动因是美国社会强调依靠个人而非政府的社会推动，保险为个人生活提供有效保障，降低人们对政府的依赖。国内学者对城市风险治理研究较多。王光辉、刘怡君、王红兵（2014）从城市危机、城市风险、城市病以及风险城市等概念入手，对城市风险的基本内涵进行梳理。魏华林、万暄（2015）分析了城市风险的发生规律，揭示了城市风险形成的背景和原因，指出城市风险形成的主观原因是城市规划和城市建设，城市风险治理需要由政府、市场和社会等多方联合组成治理主体。

三、保险型城市的内涵解读

保险型城市指的是利用保险机制，面向城市发展中遇到的自然灾害、社会管理、民生保障、经济发展等重大风险提供一整套风险管理体系，实现可持续发展的城市。即保险与城市建设深度融合，围绕城市发展中存在的主要问题，通过引入保险机制，充分发挥保险的风险管理、资金融通和社会管理等功能，提升城市抵御风险能力，是以保险为基础设施和管理要素的城市发展新形态。

（一）保险型城市拓展了城市风险治理的空间保险型城市关注全域范围内的风险治理。传统的城市风险治理中，由于城市是现代经济的中心，是国家经济的主要载体，城市风险治理就是治理城市的风险，城市和农村的风险治理是脱节的；保险型城市关注全域范围内的风险治理，由于城乡融合发展已经成为趋势，各种区域统一政策的出台和实施，使得城乡的融合逐步加深，风险的形成和发生难以通过城乡的地域差别进行区分，所以城乡统筹的风险治理成为必然。保险型城市关注城市网络空间的风险治理。传统的城市风险治理中，互联网发展并不充分，由互联网所诱发的风险尚未引起人们的重视，城市风险治理面对的主要问题是以城市为载体的经济和社会风险；保险型城市在传统城市风险治理基础上，充分的考虑了互联网的因素，互联网高速发展带来相关行业的创新，这些创新又产生了有别于传统行业的新型互联网风险，所以创新城市风险治理工具成为应对新型网络风险的必然。保险型城市关注思想空间的风险治理。传统的城市风险治理中，虽然有诸多的法律法规作为制度保障，但由于法律法规存在漏洞或者执法不严、不能等问题，一直困扰着城市风险治理效果；保险型城市是对建设法治国家的积极实践，将保险与城市风险治理结合，将原来政府一元化处理方式改变为一种契约形式，大家都是按照法律、按照合同来商谈办事，政府也可以从左右为难的尴尬境地解脱出来，更好制定规则，加强监督。

（二）保险型城市拓展了城市风险治理的时间保险型城市改变了城市风险治理时间的起点。传统的城市风险治理中，风险预防、风险应急管理、风险事后补偿等三者是分割的，难以有效衔接，存在社会协同的脱节，所以城市风险治理效率较低；保险型城市是城市风险治理的创新与探索，将风险预防、风险应急管理、风险事后补偿等三者有效衔接，强化社会协同，三位一体的进行全面风险管理，能有效降低事故发生概率和损失幅度。保险型城市改变了城市风险治理时间的方向。传统城市风险治理是站在过去和现在的视角看未来，在总结过去经验和现实情况基础上规划未来的风险治理方案，更注重对应急性管理工具的应用，方向是向前的；而保险型城市是站在未来的视角看现在的城市风险治理，城市未来的发展定位与规划决定现在的城市风险治理方案安排，更侧重事先预防、事中控制和事后补偿等三位一体的管理工具的应用，方向是向后的。保险型城市改变了城市风险治理时间的距离。传统的城市风险治理在考虑过去城市发展经验基础上，结合一定期限的未来发展可能，制定现在的城市发展规划，由于对未来发展可能考虑不足，往往会出现诸多城市病，属于短程视野下的城市风险治理；保险型城市在传统城市风险治理基础上，考虑未来更长时间的城市发展可能，制定现在的城市发展规划，由于对未来发展可能考虑的更加充分，使得城市朝着可持续城市方向发展，属于长程视野下的城市风险治理。

四、保险型城市的实践路径

（一）保险发展与城市建设结合保险发展应坚持问题导向，明晰城市建设所肩负的历史使命，在大城市病、供给侧结构性改革、区域经济均衡发展、改革开放等问题上寻找切入点，围绕着促进产业转型升级、完善公共安全体系、预防化解社会矛盾、优化公共服务等问题，尤其是社会治理等利益关系复杂、管理难度较大的领域引入保险制度，合理的通过保险的参与，寻找到行之有效的解决方案。例如，警保联动，依靠交通事故快速处理系统、保险公司理赔系统为支撑，通过保险公司理赔人员在城市主城区、国省主干道、重要交通节点等方式，第一时间发现和到达事故现场，协助事故双方当事人进行协商，努力实现简易交通事故的快速处理、现场车辆人员的快速撤离、损失金额的快速赔付，提升交通事故处理和保险理赔效率，防范事故引发的拥堵和造成二次事故。

（二）保险在政府行政改革中扮演助手角色在政府的行政改革过程中，保险应当积极地发挥社会稳定器的作用，特别是社会保障和公共管理领域。政府通过购买保险服务，建立成本、高效率的行政管理体制。在处理政府与市场的关系过程中，努力做到政府主导，但不主办，政府引导，但不经办，政府鼓励，但不包办，政府脱手，但不放手。保险应在产品开研发、风险管理服务、市场开拓等环节中充分发挥自身的功能，政府机构则围绕着“政府＋保险”的规则制定、标准制定、搭平建设、监督管理等领域发力，逐步解决城市发展中的难题。例如，在人民法院执行过程中，有相当一部分案件的被执行人完全丧失履行能力、经核查确无财产可供执行，已经不具备执行条件，即使法院穷尽一切措施，也无法实际执行到位，这种执行不能案件，尤其是刑事附带民事诉讼执行不能案件，一直是司法实践中的难题。如果引入保险机制，以法院为投保人，以涉及到人身损害赔偿的刑事附带民事执行不能案件中的申请执行人为受益人，设立普惠制托底型的司法援助保险，在一定程度上弥补受害人或其近亲属的经济损失。对其中特别困难的当事人，保险赔付之后，还可在理赔的基础上再给予司法救助，这样使国家保障体系更加完善，相互之间形成互补。

市域社会治理解决方案篇7

“三长一站”是群众参与城市管理、社会各方力量协同共治的工作模式。建立“三长一站”工作模式，做到“事事有人干、处处有人管”，打通城市管理“最后一公里”，从源头上预防和化解问题与矛盾，探索建立群众参与城市治理的制度化渠道。

一、人员组成及运作模式

（一）组织领导到位。我街道制定“三长一站”工作方案，根据“网格化”管理范围，结合实际情况划分路段长、区片长、楼院长和城市治理服务站的工作区域。以6个管区为单位建立管区城市治理服务站(管区负责人任站长)，以30个社区行政管辖区域划分为主设立社区城市治理服务站(社区书记任站长)，统筹工作开展，落实上情下达，强化监督管理，综合执法、公安、交警、城管、市场监督、国土、供电、联通、移动等部门安排专人参与。社区城市治理服务站下设“三长”（路段长、楼院长、区片长），由街道干部（城管、执法、安监、社会治理等）、社区居委会两委成员、社区志愿者、网格员、楼组长、协管员、退休干部党员、市政园林环卫巡检作业人员等拥护党的领导、群众基础好、有一定组织协调能力、热心公益的人员担任路段长、楼院长、区片长。

（二）发挥” 三长”作用。 街道设置“三长”共326名，其中路段长138名、楼院长133名、区片长55名。“三长”根据划定的路段、楼院小区或者公共区域，在进行每日巡查、填写工作日志的同时，针对阶段性专项工作或重大活动保障等开展专项巡查，重点上报网格巡查信息，联勤联动闭环处置。

（三）建立六大管区网格工作群，提升工作开展联动性。通过六大管区网格工作群，由专职网格员牵线搭桥，联动团内资源，将水、电、气、医疗、教育等部门力量及社区内热心公益、具有一技之长的居民志愿者充实到网格组团化队伍中，实现居民“小事群内办、难事联动办、件件闭环办”，有效形成工作合力。三要成立社区微网格队伍，促进网格服务精细化。将原有网格细分成108个社区微网格，每个微网格成立由社区“两委”、党员、网格员、志愿者等组成的微网格服务团队，全面推动社区网格组团化服务管理工作深入开展，丰富做实“1+1+N”运行体系。

（四）、“三长一站”作用初显，自4月初“三长一站”工作模式开展以来，已解决问题1251起，其中解决店外经营223起，占道摊点415起，垃圾清理210起，违章建设20起,噪音扰民92起,排水管网处理49起，增绿补绿27起,规范交通秩序156起,疫情防控79起。

二、时间安排

（一）准备阶段：2020年3月底。制定工作方案，做好宣传发动，初步确定辖区“三长一站”的相关人员及负责区域。

（二）实施阶段：2020年4-9月底。结合实际，根据街道“三长一站”工作方案，开展相关工作，完善充实城市治理服务站站长组团，及时发掘典型案例。根据运行情况进行相应政策调整。

（三）总结阶段：2020年7-12月底。召开社区“三长一站”现场会，相互借鉴学习，并广泛征求各方意见建议，总结经验，细化工作措施，完善工作方案，建立长效机制。

三、下步打算

（一）以30个社区为依托实现城市治理全覆盖。建立社区城市治理服务站，社区书记任站长，路段长由经验丰富的社区两委干部担任，居民楼院长由社区“三基工程”党员（居民）小组成员担任，企事业单位楼院长由相应单位分管负责同志担任，九小场所、体育场和北海公园片区长由相应网格员担任，成员涵盖城市管理、交警、行政执法、市政、物业公司、志愿者等，构建起横到边纵到底的双向组织体系，实现城市治理全覆盖。

市域社会治理解决方案篇8

关键词： 地方民族立法；立法依据；立法形式；权利与义务对等

中图分类号：DF01

文献标识码：A

地方民族立法既是地方立法体系的重要组成部分，也是地方法制建设的重要工程。笔者在参与起草、讨论和修订《重庆市实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉办法》（以下简称《办法》）的过程中，对于重庆市民族立法所面临的诸多现实问题，进行了思考和探索。现就加快地方民族立法工作进程，加强民族立法配套法规建设，推进地方民族工作提出一些想法。

一、关于地方民族立法所要解决的主要问题

任何法律的制定与实施，都反映了一定的执政集团的政治主张，都贯彻有解决经济社会层面或者相关领域问题的意图。民族区域自治法及其配套的地方法律法规，旨在解决当地民族地区经济社会发展当中所面临的主要问题。倘若只是简单地追求体例形式而不是考虑所要解决的实际问题，使地区配套法律法规只是遵循上位法的体例，而不是关注地区法律法规所要处理的实际问题，那么这种配套法律法规就只是流于形式，而丧失了其独立存在的价值。

从重庆市的具体情况来看，虽然重庆有少数民族人口近200万，在局部区域（如渝东南地区）具有民族高度集中的基本特征［1］。但是从人口的总体数量上分析，少数民族人口仍不占重庆人口数量的主体［2］。这是不能与少数民族人口占据总人口主体地位的传统民族大省中相比的具体市情；而且，重庆市的少数民族与其他省的少数民族相比，在政治、经济、社会和文化等方面都有其独特的差异之处。

明确重庆市民族工作的主要问题是推动地方民族工作发展的关键所在。通过对重庆市的民族分布、人口结构、总量比例和指标差异进行综合分析评估后，我们清晰地认识到：重庆市民族工作所面临的主要问题，是民族地区经济社会发展的相对滞后。因此，地方民族立法工作所要解决的主要问题应该是如何通过立法保障，推动渝东南地区经济社会加快发展，并在新一轮发展机遇期中尽量缩小与其他区域的差距。近年来，市委市政府已经先后出台了若干推动渝东南民族地区的优惠政策，并在实践中已被证明具有持续的推动作用；所以，现在的当务之急就是加快地方民族立法步伐，将现有的正在执行的各项优惠政策进行全面梳理和整合汇总，通过地方立法的形式将政策支持形式转化为法律保障形式，延长政策的执行时间，拓展政策的作用空间。通过分析，我们可以充分地认为，研究制定《办法》，所要解决的主要问题，应该是促进渝东南民族地区经济社会的可持续发展。我们将立法的目的定位在主要解决渝东南民族地区经济社会问题，制定实施办法才具有针对性和实效性。对于其他方面的问题，由于相关法律法规已规定得比较明确，在实施过程中主要是具体贯彻执行的问题，本办法就可以进行详略的技术性处理，保证办法集中较多的篇幅章节，对渝东南民族地区经济社会发展中的相关问题进行制度性处理。

二、关于地方民族立法的法律、政策参照依据

无论是国家立法还是地方立法，必须通过大量的调查研究收集资料，建立立法的法律法规和政策参照体系；因此，从某种意义上讲，法律、政策参照体系的科学性、权威性、时代性和针对性，是地方立法工作中法律框架体系设计的关键。

从目前情况来看，重庆市选用的有关地区的法律范本尚不能完全符合实际工作的需要。笔者认为，现有的参照依据除《中华人民共和国民族区域自治法》和《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》具有毋庸置疑的参照价值外，《云南省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉办法》是唯一有效的参照范本。四川、湖南、湖北和贵州4省实施《中华人民共和国民族区域自治法》的若干规定均因时间原因、机关的效力等级和法定文件效力等问题，都有许多不足之处。从这个意义讲，民族地区立法工作的艰巨性和复杂性可见一斑。由于缺乏足够的法律参照范本，同时又由于各个民族地区的情况有所不同，因此，除了从立法技术、体例设置和内容所涉领域等层面能够有限借鉴以外，重庆市的民族立法工作主要应从本市的具体情况出发自主研究制定。

有的领导和专家认为，重庆市民族立法的政策参照依据主要应选用国务院关于西部大开发的若干优惠政策系列，选用《中共重庆市委、市人民政府关于加强民族工作加快渝东南民族地区经济社会发展的意见》［3］优惠政策系列，在此基础上加以整理综合，这种分析判断是有一定根据和合理性的；所以，笔者认为，在具体参照上，应将我市现行的各项优惠政策进行筛选性的梳理整合，同时将我市在民族立法实践当中经检验而具有推动民族地区经济社会发展的基本做法加以合理性的分析概括，并结合时展趋势的要求予以提升。

从重庆市的具体情况看，当前的主要任务不是继续出台新政策，而是应该将现有的政策用法律的形式固定下来，使其制度化、规范化。对我市民族立法的法律和政策参照依据的设置，应把握两个基本方向，即民族地区长远发展的需要和民族工作的长期需要；应遵循两个依据，即法律依据和政策依据，法律依据是《中华人民共和国民族区域自治法》和《国务院〈实施中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》，政策依据是国务院关于西部大开发的若干优惠政策和《中共重庆市委市人民政府关于加强民族工作加快渝东南民族地区经济社会发展的意见》；力争做到“两个突破”，即争取民族地区经济社会发展政策时空性的突破和少取多予政策利益格局的突破。

三、关于地方民族立法的基本形式

地方民族立法是法律赋予地方立法机关的法定职责，地方立法机关应该据以立法以适应民族地区经济社会发展的需要。对于重庆市贯彻执行《中华人民共和国民族区域自治法》，是通过若干规定还是制定实施办法，在目前的立法实践中尚存在着两种不同的观点。一种观点认为[注：2006年3月3日―3月4日市人大法工委、市人大民宗侨外委、市政府法制办、市民宗委组织专家学者论证会，论证《重庆市实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉办法》（草案）时，部分专家学者的意见。]，《中华人民共和国民族区域自治法》虽然规定直辖市的人民代表大会或常委会结合当地实际情况，制定实施本法的具体办法。但由于民族区域自治地方情况千差万别，且实施办法的外延和内涵应基本包括涉及民族工作的方方面面，作为重庆市目前制定实施办法的条件尚不完全具备，为了稳妥起见，建议本次地方民族立法采用通过若干规定的形式。其理由有三：一是规定具有一定的灵活性，可以以自然条款的形式逐条罗列，而不必像制定办法那样容易受到体例的局限；二是规定的内容可以侧重于某些方面，而不必像制定办法那样必须考虑方方面面；三是由于上述两点的原因，在立法讨论和修改论证时相对简单。实事求是地讲，上述观点在法理上具有正确性和合理性，一般情况下应该作为立法工作遵循的基本准则。另一种观点[注：2006年3月30日市人大法工委、市人大民宗侨外委、市政府法制办、市民宗委组织市级部门论证《重庆市实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉办法》（草案）时部分专家学者的意见.]认为：作为上位法比较明确地规定了地方立法机关研究制定本地方具体办法的事项，因此，在制定民族法律的地方配套法规时，可以采用实施办法的形式。其理由有四：一是上位法已经明确规定地方可以制定具体办法，因此，地方立法在立法形式上对此不应逾越；二是上位法要求当地要结合实际情况，而重庆市的实际情况是民族地区经济社会发展的相对滞后问题，规定虽然具有较强的指向性，但由于规定的覆盖面显然窄于办法，不利于在一定的层面充分和均衡地表达立法机关的立法意图；三是重庆市民族工作的主要问题是如何加快民族地区经济社会的发展，立法机关的立法意图是要通过较稳定和较长期的法律法规，为渝东南地区经济社会发展提供持续有效的法律保障，而采用实施办法的立法形式可以相对规范和完整地表达立法机关的立法意图。

笔者个人同意第二种观点。同时还认为从现有法律的规定来看，办法在形式本质上具有全面性和侧重性的含义，在具体形式的适用上，关键是立法机关对立法所要解决的问题和对立法背景形势分析判断的科学态度。同时，不能简单机械地理解立法的技术规定特性。也就是说，立法机关可以采用办法的形式来解决全面性的问题，也可以采用办法的形式来解决某些主要方面的问题。究竟采用办法或者规定的形式，关键是看立法的基本政治指向和所要着重解决的问题覆盖的领域。从重庆市贯彻《中华人民共和国民族区域自治法》的角度和重庆市实际情况看，制定办法比制定规定更为适宜。换句话说，立法的技术性应该服从立法机关的政治意图和重庆市的具体实际，立法的一般性规则应该服务于立法的特殊性要求。

四、关于地方民族立法中权利与义务对等的问题

立法过程中权利与义务对等问题，既是行政法学领域所要研究解决的理论性问题，也是立法实践过程需要认真探索的重要课题［4］。从制定《办法》看，对这一严谨的法学命题和实践适用标准，有着两种不同的看法。一是认为省、自治区、直辖市在研究制定实施办法或规定时，除规定省级相关国家机关的权利和义务外，还应当以较大的篇幅规定自治县的权利与义务，以从内容上保持权利与义务的对等关系[注：2006年4月3日市人大法工委、市人大民宗侨外委、市政府法制办、市民宗委修改论证《重庆市实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉办法》（草案）时部分专家学者的意见。]。另一种意见认为，认为省、自治区、直辖市在研究制定实施办法或规定时，除规定省级相关国家机关的权利与义务外，可以用适当的篇幅明确自治县的权利与义务，从立法精神上保持对等关系，而不必在具体条款上机械地保持对等关系[注：2006年4月21日市人大法工委、市人大民宗侨外委、市政府法制办、市民宗委修改论证《重庆市实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉办法》（草案）时部分专家学者的意见。]。

笔者赞成第二种意见。其理由：一是省、自治区、直辖市在制定实施办法或规定时，主要应该围绕国家法律法规并结合本级的实际情况，研究制定若干鼓励、支持、促进民族地区发展的导向性规定，细化国家法律法规的原则规定；二是在省、自治区、直辖市的层面上调整政府公共管理资源和利益格局，体现上级国家机关对民族自治县经济社会发展的支持力度。这种支持应该实质性地表现为政府职能部门的政策管理资源方向性调整，在法律条款上表现为对国家机关行政作为方式的明确规定；三是作为贯彻上位法的地方立法机关制定的实施办法或规定，应当将上位法的立法精神具体化。这种具体化的表现方式就是对本级国家机关的权利和义务做出具体规定［5］。这种对法律法规具体化的表现方式不应当被认为是忽略自治县本级应尽的责任与义务。当然，在实施办法或规定的总则或其他适当地方，对民族自治县应尽的权利或义务做出必要的原则性规定也是恰当的，但这种规定因为已经在其他的法律法规中有了明确规定，就不应当在实施办法或规定中占有较大的比例。换句话说，不应当将法律文本中权利与义务条款机械地对等列置。只要在总则部分和相关条款体现出立法精神，就应当认为该法律草案基本保持了权利与义务的对等关系。

五、关于对政府相关部门职能的限制与监督

从目前重庆市现有的地方法律法规立法技术来看，在法律责任部分，基本都是采取正面规定的方式来规定责任主体的责任和对其监督的方式。一是明确政府工作人员不履行职责、或滥用权力的行政和法律处理方式；二是明确规定违反法律条款所应受的经济处理方式；三是明确规定管理相对人对行政机关不作为的法律救济措施。这些法律责任应该说基本体现了立法机关的基本态度和立法工作的规范性格式要求。

但是，研究制定《办法》，主要是根据国家上位法，结合重庆实际做出具体规定。这些规定的责任和义务的主体，涉及到29个市级相关部门。和以往重庆市已出台的法律相比较，《办法》着重规定了市级相关部门的责任和义务，如何保证市级相关部门正确地履行扶持帮助民族地区经济社会发展职责，对地方立法机关来讲是一个崭新的课题。鉴于目前已出台的地方法律尚未做出这方面的具体规定，笔者认为，有必要把握地方立法的精髓和实质要求，大胆探索，勇于创新，在法律法规当中，增加对市级相关部门职能进行限制的条款，增加对市级相关部门职责履行进行监督的条款。市级相关部门不认真履行义务或行政不作为，市人民政府和同级监察机关应该责令其改正并履行义务。这既是保证法律有效实施的重要基础，也是加强法治政府的必然要求；既是创新地方立法工作的崭新思路，也是完善立法技术的现实选择；既是人民代表大会监督和检查政府职能部门履行义务的约束性措施，也是政府职能部门依法行政的法律依据［6］。通过增设对政府相关部门的约束性规定和有效监督的法律条款，可以使《办法》更具有创新性、前瞻性、规范性、实效性和可操作性，能够较好地解决过去有的法律虽然对政府相关部门做出了原则性规定，但在实施中没有监督而导致政府部门不作为的具体法律规定和制约性措施，解决法律责任只针对政府部门工作人员而不对政府职能部门的问题。从某种角度讲，在法律责任中设定这种条款的意义已经超越了某些具体规定的内容，可以这样认为，这种条款已经在更高的层次和更大的空间以及更广泛的领域，开启和破解了建设法治政府过程中如何约束与监督政府职能部门的难题。

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［4］中共重庆市委法制建设领导小组办公室.地方性法规理论知识读本［M］.重庆： 重庆出版社，2001：2-4

市域社会治理解决方案篇9

工作思路和目标：以创建“平安”为载体，以群众满意为标准，充分发挥各级各部门的积极性，完善综治责任机制，坚持打防结合，以预防为主，城乡结合，以城镇为主，上下结合，以基层为主的路子，构建治安大防控网络，提高治安防范水平，实现刑事案件明显下降，治安案件明显减少，不发生影响较大的火灾、爆炸等重大治安灾害事故的目标。全市70%以上的乡镇办事处、80%以上的村、90%以上的居民小区达到社会治安“创安”标准。

2005年是社会治安综合治理工作的攻坚年，必须紧紧围绕工作思路和目标，强力攻坚克难，把工作做深、做实、做好，力求全面突破、全面提高，重点做好以下几方面工作：

一、提高政治敏感性，认真做好维护稳定各项工作

一是对敌对势力保持高度的警惕性。严防敌对分子的各种破坏活动，树立超前意识，做好防范工作，情报部门要注意收集和掌握有关信息，为正确谋划和科学决策提供准确依据。

二是深入开展与FLG和其它邪教组织的斗争。密切掌握动向，摸索活动规律，深挖幕后组织，打击非法活动，对操纵、组织、煽动、策划各种破坏活动的顽固分子，依法予以严惩。同时，要采取多种形式认真做好教育转化工作。

三是抓好民族宗教管理，加大制非工作力度。落实好党的宗教政策，依法管理民族宗教事务。同时，坚决查禁、取缔非法宗教及其地下活动，杜绝非法聚集、非法朝圣，严防别有用心的人利用民族宗教问题挑拔矛盾、制造事端。

四是正确处理好人民内部矛盾，严防各类群体性事件的发生。要把维护和发展人民群众的根本利益作为工作的出发点和落脚点，及时有效地解决群众的实际问题和困难，对可能引发群体性事件或激化的矛盾纠纷，本着“及时排查、各负其责、工作在前、预防为主”的原则，及时发现，及时预防，及时化解。

五是做好预防发生各类突发事件的充分准备工作。有关部门要制定全市稳定和预防各类突发性事件的工作预案，并做好防大灾、大疫及各种突发性事件的准备工作。

二、加大严打力度，着力解决影响社会治安的突出问题

针对治安状况和突出治安问题，坚持不懈地开展严打斗争。

一是重点打击各类侵财性犯罪活动。对抢劫、抢夺、盗窃等侵财犯罪要摸清规律、查找线索，集中力量开展专项整治，打团伙、抓现行，坚决遏制侵财案件多发的势头。

二是坚持打黑除恶不放松。全力侦破和打击群众反映强烈的“村霸”、“市霸”、“路霸”、“油霸”等违法势力，查找后台和保护伞，彻底摧毁其经济体系，决不允许黑恶势力在我市滋生。

三是加大对重大刑事案件的侦破力度。严厉打击杀人、抢劫、强奸、绑架等严重暴力犯罪，重大刑事案件侦破率要达到70%以上，并加大追逃工作力度，保持对犯罪分子的高压态势。

四是坚决打击经济领域犯罪活动。积极查办贪污、贿赂、偷税抗税等违法犯罪案件，严厉打击制假售假、强买强卖、欺行霸市等违法犯罪行为，维护正常的经济秩序。

五是对重点区域实行重点整治。对治安混乱区域，制定相应治理方案，明确责任单位，落实具体措施，限期改变面貌。对企业周边及涉油区域要定期进行专项治理活动，打击各类破坏市场经济秩序的违法犯罪活动，全力维护我市正常的生产经营秩序和良好的社会环境，为华北石油发展创造良好的周边环境。

六是政法各部门统一思想，搞好配合。在确保办案质量的前提下，加快办案节奏，做到依法快侦快破、快捕快诉、快审快判，把依法从重从快的原则贯穿到办案的各个环节。

三、建立健全五项机制，构筑治安防控体系

（一）完善防范机制。一是构筑公安专控网络。进行公安110指挥体系升级改造，实现四级联网，进行GPS卫星定位系统建设，逐步实现与省内对接联网并覆盖农村。二是构筑社区防范体系。建立社区警务室、居委会、物业管理部门“三位一体”的社区安全管理和警民联动防范模式。全市各小区全部实行封闭式管理，建立健全管理制度，加大人防、物防、技防投入，广泛推广楼宇对讲、红外线报警等高科技防范设施。三是构筑机关单位与内部重点部位防范机制。加强内部单位综治机构建设，增加保卫力量，建立健全安全保卫责任制，利用护厂（校）人员或聘请的保安员开展好单位内部巡逻，对仓库、财务室等重点部位及水电气热、易燃易爆等要害部位实行24小时巡防守护，逐步提高防范的科技含量，做到电视监控系统、红外线报警系统装备齐全，技防设施达到100%。四是构筑重点区域防范网络。针对公共复杂场所人财物流动频繁，犯罪分子利用的空隙较多，防控工作难的特点，对大型商尝集贸市尝车站等要以防火防盗为重点，把驻地派出所和内部保卫人员作为主要防范力量，实行全方位管理和控制。五是构筑农村及城乡结合部防范平台。在乡村充分发挥“两会一队”的作用，做到人员、组织、工作、报酬四落实，在村民中广泛开展院户联防和邻里守望，逐步形成街道有人巡、院户有人看、重点目标有人守的农村安全防范新格局。对城乡结合部加大巡逻密度，推进“村企联防”，确保防范不留死角死面。

市域社会治理解决方案篇10

关键词：跨地区合作；基本公共服务；合作机制；公共政策

中图分类号：f83　文献标识码：a　文章编号：1007－905x(2012)02－0066－04

自党中央提出“基本公共服务均等化”战略后，基本公共服务便上升为地方政府区域治理的重点。在这一战略推进过程中，区域公共问题往往被利益相关、问题共性的地方政府推至交流、合作的平台，共同商讨、应对诸如“跨区域环境资源保护”、“突发性公共问题处理”、“地区社会治安与犯罪预防”、“地方基础设施发展”等问题。由于问题关乎区域共同利益，治理后能对周边地区形成正外部效应，且单一地方政府对提供此类公共服务力不从心，因而联手处理成为最佳选择。由是观之，跨区域合作在“基本公共服务均等化”中承载着解决区域共生问题的重要任务，而如何利用具有效率的制度安排来处理区域合作公共事务则是题中之义。

一、浙江、珠三角区域合作样本的典型考察

(一)样本之一：浙江省跨区域合作提供公共服务

1　借力“山海协作工程”，龙泉市积极推进劳动力资源跨区域转移

浙江省自2002年始全面实施“山海协作工程”，通过发达地区与欠发达地区多领域、多层次的合作，促进欠发达地区的跨越式发展。作为省内相对贫困地区的龙泉市，针对闲置劳动力富集状况，采取三项措施加快劳动力资源转移。即，加强与发达地区的劳务信息对接，做好牵线搭桥工作；加强与丽水、温州等企业联系，互通劳动力供求信息；依托乡镇(街道)劳动保障所，为外出务工人员提供各类订单式培训。经过几年的努力，龙泉市已摆脱劳动力过剩、就业困难的状况。

转移本地富余劳动力、促进就业本身是政府提供基本公共服务的一项重要内容。龙泉市借力“山海协作工程”以促进农村劳动力就业所进行的区域合作是卓有成效的，它向人们展示着区域间劳务合作的发展潜力。

2　绍兴跨区域治理污水，市、县共建世界最大的纺织印染污水集中处理工程

绍兴是纺织印染业发达地区，工业污水处理成为一大问题。绍兴污水处理最初采用点源治理的模式，每家企业在环保部门的监管下自己治理，但执法部门与企业间经常玩“猫捉老鼠”的游戏。由于点多面广，治理、监管成本较高，效果并不明显。2000年，市里正式作出决定，投资5.2亿元，建设日处理能力30万吨的绍兴污水处理厂一期工程。由市、县两级政府按照4：6的比例出资4687万元组建绍兴水处理发展有限公司，作为污水处理的运作主体，该公司试行市场化运作，实现两地污水集中处理，达标排放。经市里带动，各县(市)纷纷以市场化为导向，以合作共建为模式，建设区域性污水集中处理厂，嵊州市与新昌县共同投资3亿元建成嵊新污水处理厂便是其典型。目前，各县市污水处理厂运行状态良好，区域合作效益明显。

污水处理是基本公共服务的另一项重要内容，通过区域合作、市场化运作，绍兴市逐渐形成了源水、供水、污水搜集、污水处理与排放一体联动的系统，优化了生活用水的质量，也为污水处理公共服务领域的合作提供了成功的范例。

(二)样本之二：珠三角地区跨地区合作提供公共服务

珠三角地区作为中国经济发展水平高、区域公共管理先进的地区之一，区域合作亦走在全国前列。《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008～2020)》和新近出台的《珠江三角洲基本公共服务一体化规划(2009～2020年)》为区域间合作提供基本公共服务营造了优良的政策环境，其合作的成果殊值我们关注、借鉴。

1　签署区域环保合作协议，珠、中、江各地共同应对环境问题

片面发展经济引致环境恶化是我国地区发展中共有的问题，珠三角地区也不例外。基于此，2009年5月27日，珠海、中山、江门三地正式启动环保合作，签署《珠中江环境保护区域合作协议》，共同应对三市环境问题。

在合作中，三方积极构筑系统的合作机制。在水源保护

方面，建立起西江饮用水源保护区协调管理机制，保护跨市河流水质，确保交界断面水质达标管理；在日常环境监管方面，建立珠中江环境监测数据互动机制，构建珠中江环境监测网；在环境案件处理方面，建立跨界环境违法案件区域移送机制，打击跨界环境违法行为；在环境信息传递方面，实现区域环境信息定期通报制度；在应急联动方面，建立区域环境事故协调机制，加强环境应急资源的合作与共享，提高区域环境应急水平。此外，珠中江三地还专门设立联席会议办公室，以联席会议制为活动平台，推进合作协议的具体落实。

在“低碳”、环保理念日渐受重视的今天，环境保护成为基本公共服务的重要内容。珠三角自觉地通过区域协议合作治理环境的模式，值得肯定与借鉴。珠中江三地所创造出来的区域协调管理机制、监测数据互动机制、违法案件区域移送机制、事故协调机制等勾勒了区域公共服务合作的框架，联席会议制度搭建了政策交流、互动的平台，有利于长效合作的展开，其合作的规范化、制度化趋于成熟。

2　“一体化”合作，深、莞、惠提升区域公共服务质量

2009年9月24日，深、莞、惠三地一体化第三次联席会议签署了《深圳市、东莞市、惠州市社会公共服务一体化合作框架协议》，三地居民自此可享受教育、社保、卫生、文化、民政、老年人服务等基本公共服务。

经一体合作，在教育方面，优先安排符合流人地政府规定就读条件的三市九年义务教育阶段适龄儿童相对就近入学，方便家长和学生。在劳动保障方面，建立三市统一开放的人力资源市场，实现供求信息的共享，建立三市共享的创业带动就业的项目库。在社会保障方面，推动三市社会保险的信息互通，逐步实现社会保险关系无障碍转移。在医药卫生方面，探索三市医保服务系统的互联互通，建立“一卡通”服务，消除居民异地享受医保服务的障碍，在改观医保服务功能的同时便利民众生活。申言之，通过整合教育、文化、社保、卫生等现有公共服务资源，极大提升了其供给能力和服务质量，能较好满足民众的需求。

以此为契机，广东省人民政府于2010年7月出台了《珠江三角洲基本公共服务一体化规划(2009～2020年)》，突破行政区划的界限，通过逐步实现对接共享包括资源共享、制度对接、要素趋同、流转顺畅、差距缩小、城乡统一、待遇互认和指挥协同等八个方面公共服务资源，最终实现公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通、生活保障、住房保障、就业保障、医疗保障、生态与环境和现代服务业等十个方面同一标准的过程和状态。

二、浙江、珠三角样本的异同性比较：对公共政策的影 

(一)浙江、珠三角样本演绎的合作模式

在合作模式上，浙江、珠三角样本分属不同层次，可归为两种模式：

一是以浙江为代表的援助型、带动型的合作模式。前者如浙江业已实施的“山海协作工程”，该工程遵循“梯度理论”，将生产力、公共服务资源由高阶位向低阶位推进。后者如绍兴市政府带动区、县建设水污染集中处理工程，由试点成功到模式的成功复制，实现区域水环境的改善。

二是以珠三角地区为代表的互动性、“一体化合作”模式。此类模式通常适用于经济发展水平、社会公共服务水平相对均衡的区域。

两大样本呈现不同的合作模式，其深层次的原因源于区域本身的经济发展水平、基本公共服务的功能定位。在经济发展水平差异性较大的地区，基本公共服务资源的分布通常是经济发达地区相对富集而欠发达地区较为薄弱，需要通过优势地区支援、带动薄弱地区的合作方式，实现“以强补弱”、逐步均等化。而珠三角地区经几十年的融合。业已形成差异性较小的区域经济合作地带，公共服务的供给能力因此相差较小，于是，其公共服务的定位着眼于质量的提升和服务的均等化提供。可见，两种合作模式各有千秋，带给我们最大的启示是：区域合作提供公共服务需要因地制宜。

(二)浙江、珠三角样本公共政策的定位

1　两大样本共性的政策理念

(1)以政策为导向，寻找基本公共服务跨区域合作的现实基点

浙江和珠三角地区在跨区域合作中获得成功，一条很重要的经验是，以政策为导向，寻找基本公共服务跨区域合作的现实基点。基本公共服务的非竞争性、非排他性客观上要求公共服务在区域间实现恰当的流通，而行政区域的阻隔不自觉地形成人为的障碍，从而降

低了基本公共服务满足公众需求的能力，加之我国区域间基本公共服务的需求能力本身就存在不均衡的现实，因而区域一体化合作便是公共服务提供的应有之义。

(2)以共赢为动力，构筑基本公共服务跨区域合作的保障体系

浙江和珠三角地区均以合作促双赢乃至共赢为合作动力。龙泉市在劳务合作中，转移了剩余劳动力，解决了当地民众就业问题，同时又有效缓解了劳务输入地，如温州等发达地区劳动力资源相对短缺的现状，为劳务输入地企业增加了利润的空间。双方在合作中各取其利，为合作提供了持久动力。

在绍兴的污水处理合作中，污水处理不再由政府唱独角戏，而是通过引入市场机制，建立污水处理公司，将污水处理置于市场化运作，其结果是：规模化的处理降低了政府治理的成本；用者付费制度让污水处理公司赢得收益；引入排污权交易制度，让当地企业分得了排污产权，激发其降排增收的积极性。

珠、中、江环境共治和深、莞、惠一体化合作亦是如此，合作后，建立了资源共享、制度对接、待遇互认等制度，有效地整合公共服务资源，合作各方居民享受到了高质量的服务。

(3)从方案到战略，勾勒基本公共服务跨区域合作的脉络

浙江和珠三角地区的实践，提出了区域间合作解决劳动力剩余问题的对策，构筑了环境问题区域间协作整治的模式，推出了医疗、教育、卫生等基本公共服务区域一体化合作方案。其意义在于，区域合作可以而且应当从解决区域共生问题的方案上升到合作战略的高度，为基本公共服务均等化战略提供横向的支撑。可以说，在区域合作提供公共服务中，问题的共生性是合作开展的前提，问题解决的共益性是合作持续开展的动力，而方案的多样性则视合作双方的需求、公共服务的功能定位而呈现出不同的发展样态。

2　两大样本差异化的政策选择

(1)珠三角地区见长于规范化、平等性合作

在珠三角地区的合作案例中，珠、中、江三地合作与深、莞、惠三地合作分别达成了合作协议。签订合作协议，意味着合作各方建立在平等的基础上，依协议进行各自权利与义务的分配与约束，合作的规范性得到强化，为持久合作奠定了基础。而在浙江的合作案件中，并未见规范化的协议。

区域性合作通过规范化的协议能够使合作关系制度化。在保障双方平等地位的同时，通过协议的约定可以解决合作过程中可能出现的问题，最终保证合作行为有序且持久地进行。

(2)浙江合作凸显市场机制的运用

在浙江合作中，市场机制的引入有其特色。龙泉市一方面及时把握发达地区劳动力市场的需求，另一方面积极采取订单式培训，在提升劳动力技能的同时实现对口转移。而绍兴治理污水，经历了由政府自治向市场机制引入的转变过程，政府一统僵死的局面被打破，在搞活污水治理的同时市场优化了资源配置，也降低了行政成本，可谓一举两得。

相比较而言，珠三角地区的合作模式仍以传统的政府治理为导向，以珠、中、江三地合作治理环境为例，虽然三方构筑了坚实的协调管理、应急管理等互动合作机制，规范化程度也较高，但该合作的行政成本相对较高，更为重要的是，治理、监管过程中发生的“猫捉老鼠”的游戏往往使其陷于被动。浙江绍兴引入市场化机制处理污水的举措避免了此类问题：其一，通过多元主体的投入以及污水处理收费制度的确立解决了钱从哪里来的问题，在减少财政支出的同时实现了增收；其二通过排污权的初始分配与流转，使企业的排污量产权化，将企业不自觉地引入排污的自我约束中，便于政府治理和监管。

三、跨区域合作提供基本公共服务的公共政策构建

(一)以制定法形式规范、促进区际合作

跨区域合作在“基本公共服务均等化”中承载着解决区域共生问题的重要任务，就促进基本公共服务均等化的立法政策而言，应当在总结提炼有效模式的基础上，进行深层次的法律制度安排。实际上，西方国家在公共服务跨区合作中已注意到了制定法所能发挥的功效，强化完备的公共服务法律体系。为此，我国也应积极推进以基本公共服务一体化为内容的区际立法，有必要出台《跨地区合作提供基本公共服务条例》，有关这一方面的立法重点是：

1　明确立法的基本事项

除了在总论部分明确合作的原则，合作的主体，合作的权利、义务、责任等外，在分论部分应有针对性地对基本公共服务相关的问题，

如跨区域环境资源保护、突发性公共问题处理、地区社会治安与犯罪预防、非户籍常住人口基本公共服务管理、基本公共服务福利跨区域流转、区域内公共教育一体化推进作出明确的规定。此外，立法应完善相应的法律救济手段，保障个人或社会组织在受到公共服务不均等或歧视时有相应的法律救济方式。

2　厘定立法的主要内容

跨地区合作立法，其主要内容可围绕以下方面展开：一是将区际合作中的政府责任和社会组织、非营利组织的共同参与纳入制度安排中，二是在基本公共服务建设中公众参与决策、管理、监督的权利与程序，三是区际合作的组织与形式，四是在基本公共服务合作中纠纷处理、利益补偿问题。考虑到公共产品的非竞争性、非排他性，外部溢出效应所引发的“搭便车”问题亟待解决，基于公正理念，分享合作成果的一方应当对提供方作出适当的补偿。

3　凸显互信承诺的责任机制 域合作共建共享、多元主体参与，致使法律关系复杂，合作各方之间的互信承诺尤为重要。基于“集体理性”行动违背互信承诺现象的考虑，应通过立法构建相关主体的责任追究机制，以保证合作的顺利进行。

(二)以多元主体合作模式搭建互动型合作平台

西方新公共管理运动的经验表明，单一地依靠政府不是公共服务有效供给的良方。“应当将公共服务的供给权限与责任适度地移交给私营部门与第三部门，构筑竞争与合作机制，形成一种政府主导型的多元组织，政府、市场、第三部门供给的局面”。在借鉴西方经验的基础上，主张以多元主体合作模式实现基本公共服务供给的多兀化。

1　恰当定位政府角色

在提供公共服务方面，借鉴西方国家的经验，区域政府宜根据公共物品的性质作出理性的选择。对于纯粹的公共服务，如国防、外交等事关国家利益，应当直接由政府来生产和提供，而对于混合的公共物品(或称“准公共物品”)，如市政设施、后勤服务、供应系统、环境等在明确政府责任的同时，可以适当引入诸如合同出租、公私合作、民营化、付费与补贴等市场化运作形式。

在监管方面，政府退出可市场化领域的同时，也应看到市场在社会治安、环境治理等方面功能失灵的问题。因此，在地方政府将提供公共服务的职能转向企业、组织时，除了通过签订明确的协议约定其服务的领域、职责外，采用定期、不定期检查的方式加以监督尤为必要，市场决策和执行是否充分实现了“均等化”目标是其监管的核心内容。

2　发挥政府、市场、社会组织多元供给的功能

区际合作推进基本公共服务均等化会涉及政府、社会组织、市场三者之间的关系。立法政策应在充分考虑它们之间关系的基础上作出相应的制度安排，促成其互动机制。立法应在充分论证的基础上，将当前一些行之有效的基本公共服务供给模式加以制度化和规范化。积极鼓励和引导非营利组织广泛参与基本公共服务活动，把某些公益性、服务性、社会性的公共服务职能转给具备一定条件的非营利性组织来完成。政府可以根据其服务人口和提供基本服务项目的数量、质量和服务成本(含人力成本、耗材等)在全面考核评价的基础上予以补助。最终形成政府与市场结合、政府间组织和非政府组织功能性参与的公共服务合作模式。如图1所示。

1　协商机制的民主性

协商的民主性最终体现于决策。公共选择理论指出，民主的决策并非取决于经济学家和政治学家的集体智慧，而是决策规则。因而区域公共服务的供给应当充分体现公共服务需求者即民众的需求和满意度，其中民众参与和利益的恰当诉求是民主决策的两个基本点。

在具体实施时，民主化决策机制可以诸如预决算听政、有公众参与的联席会议、公众满意度调研与问卷等方式展开，通过问政于民将公众的利益诉求纳入决策中，并适时公开，接受民众的监督。

2　利益协调机制的公正性

为公正处理相关利益纠纷以实现恰当的协调，有必要在制度与组织机制上作出统筹。在制度上，合作双方应达成规范合作的协议、章程，通过明确权利、义务和责任，恰当约束协议各方。在保障“合作共赢”的基础上为规范合作、解决纠纷提供正当的依据。

在组织上，主张在专项公共事务的跨区域政府合作组织中设立利益协调机构，专门处理合作各方间可能发生的纠纷，协调各方利益。当条件成熟时，可于有关领域引入民间合作组织，这样做的意义在于：其一，弥补政府职能

不足，推进区域公共服务的多元提供；其二，代表民众利益对合作方案提出建言，尤其当合作中发生损及民众利益的情形时，及时向合作政府反映，在恰当协调政府与公众利益的基础上推进长效合作的展开。