农村发展的意见建议范文

导语：如何才能写好一篇农村发展的意见建议，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公文云整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

[关键词] “三农” 农村金融 民间金融

一、三线运行双线监管模式

1.模式的内容：三线运行就是指政府、银行、资金提供者三者之间的相互合作。政府负责制定相关的法律政策，使民间金融具有一定的法律保障；商业银行负责牵线搭桥，并提供特定的交易场所，进一步发挥其信息优势和网络优势；个人或者企业提供资金。在这个过程当中，借贷双方要实行严格的实名登记制度，以便降低各种风险发生的概率。双线监管是指政府和银行联合起来共同监管借贷双方的交易活动以及资金的使用和归还；同时，政府要加强对银行的监管，避免其寻租行为的发生。这种模式可以简单的用下图来表示：

2.模式运行的原理：在这种模式下，我们要充分发挥银行的中介作用，为借贷双方牵线搭桥。借款人通过实名登记自己所能提供的以及愿意提供的资金数额，愿意投放的领域，能够接受的利率区间，要求还款的期限等，银行通过发达的网络技术为所有的借款人建立一个庞大的资源库。而贷款人通过到银行输入关键字，例如输入借款用途，借款数额，借款期限，愿意支付的利率水平等，如果与某位借款人的信息相匹配的话，交易便可以成功发生。当然，借款人和贷款人的信息并不要求必然相符，如果没有最优选择，可以进行次优选择，或者通过排列组合的方式，把几个数额较小的借款者合并到一起来满足某个大额贷款者的要求，或者把某个大额贷款人提供的资金分割成小部分来提供给小额贷款需求者，即我们可以有一对一，一对多，多对一，多对多等多种方式。

这种模式可以冲破对地域的限制，因为借贷双方可以在同一家银行在不同地区的分支机构来办理所需业务，同一银行内部是联网的。当交易发生时，借贷双方便可以通过网络签订借贷合同（目前国家已经承认电子合同的效力），并且在双方所在的银行再次进行实名登记，以便为以后产生纠纷提供法律依据。

这些借贷活动是作为银行的中间业务，银行收取一定的手续费，并依据规定履行好自己的职责即可，不需要反映到银行的资产负债表当中。当然，为了提高资金的回收率以及使用效率， 银行应该在政府的法律法规指导下，监督贷款的使用并协助贷款的回收，以便形成借贷活动的良性循环。政府法律法规的约束在这里也是必不可少的，比如为了减少违规、违约现象的发生，政府应该制定一些强制性的惩罚措施，以减少违约风险发生的概率。政府在对个人、银行的违约行为进行监管的同时，也应该制定相应的法律、法规赋予银行一定的监管职能，使银行对个人借贷者的监管具有一定的法律效力。在这里我们应该注意，由于市场机制不是万能的，所以政府有必要进行合理的干预和引导，但是政府的介入并不是民间金融的最终目标，随着民间金融市场的建立和完善，政府干预一定要注意干预度的问题，防止其成为金融发展的“瓶颈”。

3.模式的优点：这种“三线运行双线监管”的模式对政府、银行、资金的供求者都有好处，这里我们简单提一下。对政府而言，不用再为“地下金融”难治理而大伤脑筋；对银行而言，既很好地服务了当地百姓，为“三农”发展做出了贡献，又赚取了中介费；对资金的供求者而言，也不用像以前那样盲目，为找不到投资对象而四处奔波，或者提心吊胆地搞地下活动，这很大程度上减少了双方的搜寻成本。

二、内源融资市场内部化模式

这种模式要求有新的金融机构的诞生，并且专门是为了“三农”服务的农村金融机构。目前中国的广大农村存在巨额的民间资金，如何吸纳这些资金，又如何充分释放民间资金的巨大能量，这个问题是值得我们高度关注的。我们知道，金融资本都具有流动性和趋利性，由于农村缺少投资渠道，所以那些富余的资本不得不跑出农村到发达的地区去追逐利益。其实农村的金融资本未必真想游离出去，只不过是由于农村投资渠道的匮乏使这些资本不得不进行次优选择。为了解决部分农户资金有余与农村缺乏投资渠道的矛盾，我们可以尝试建立“民间银行”，为民间资本提供一个用武之地，合理引导民间资本的投资倾向，让这些资本能够真正地取之于民，用之于民。

民间金融何时能在中国的农村金融市场登堂入室，这一直以来都是金融学家以及农村经济学家关注的焦点，因为他们意识到了社会发展尤其是社会主义新农村的建设确实需要民间金融的大力支持，民间银行的设立使民间金融更加具体化。

政府必须充分认识到，在目前国有银行逐渐退出农村的大背景下，没有一个发达的民间金融体系，就没有农村经济增长潜力的充分释放，如果农村经济一直处于压抑状态下，“三农”问题的解决以及社会主义新农村的建设便成了一个空想，而随之而来的就是城乡二元化的加剧，因此，政府有义务为农村民间金融市场的发展提供一切可以提供的法律、政策、人才等各个方面各个层次的援助，呵护并扶植民间金融的健康成长。

参考文献:

[1]冯道星:农村民间金融的现状及治理[J].金融理论与实践，2005(4):54～56

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关键词：农村；民间借贷；存续

民间借贷，是指正规金融体系之外的借贷行为。在农村地区，民间借贷也有较大发展，成为农村金融体系的重要补充。

1 农村民间借贷发展原因

第一，农村正规金融贷款手续繁杂、贷款条件苛刻，促进民间借贷。由于农业经济存在特殊的自然、经济属性，金融机构会加大对农业贷款的审核、监督力度。贷款手续的繁杂、条件的苛刻会迫使部分贷款人不得不向民间借贷取得贷款，这就为民间借贷的发展创造了条件。

第二，农村闲散资金增多，加上民间借贷交易成本低的优势，促进了民间借贷的发展。随着收入的增长，农民手头可支配资金的数目也在不断增大。同时，信息搜集和加工成本低、灵活的贷款催收方式和特殊的风险控制机制等优势促进了农村金融发展。

第三，民间借贷多数是基于亲情和友情之间发生。两者的关系就决定了民间借贷相对于正规金融机构来说存在较小的违约和道德风险，这会促进民间借贷的发展。

2 农村民间借贷存续发展的博弈分析

农村金融生态系统主体参与者分为政府、正规金融机构、非正规金融机构、农户；其中民间借贷是非正规金融的一种主要形式。

假设：参与主体都是理性的。

（一）政府与民间借贷的博弈

政府与民间借贷的博弈，政府的行动可以分为管制和不管制，民间借贷的行动集合为经营和不经营。假设政府管制的成本为C，民间借贷促进农民与企业生产给当地政府带来收益为P，民间借贷给当地政府带来的风险为R，民间借贷规模为W，借贷利率为r，民间借贷遭受政府打压时损失为L。如果政府管制，则经营（（-C，Wr-L），不经营（-C，0）；政府不管制，则经营（P-R，Wr）不经营（0，0）

可以看出民间借贷的最优策略是经营，不管政府是否进行管制，民间借贷都会进行，当民间借贷选择经营时，只要其为当地政府带来的利益与风险之和小于政府管制所付出成本时，政府就会选择默认，否则，将对民间借贷行为进行严格管制。

（二）农户与民间借贷借款时发生的博弈

假设农户有资金需求，农户仅从正规金融机构融资或从民间进行借贷。农户仅从民间借贷和从正规金融机构借款；若农户选择从民间进行借贷，民间借贷组织是否选择贷款。这是一个动态博弈的过程，首先是农户先选择融资途径，然后是机构判断是否进行贷款。

假设T表示农户从民间借贷的成本，S表示农户从正规金融机构借款的成本，一般我们认为从正规金融机构借款时手续更加繁杂，因此S大于T，正规金融机构利率为i，当农户选择向民间借贷组织进行融资时，只要借贷的利息收益大于所承担的风险，民间借贷组织就会选择贷款。农户在选择融资渠道时，将会对比-Wr-T与-Wi-S的大小，显然r大于i，S大于T，两者无恒性关系，一般农户融资特点是小额、短期，农户向正规机融机构借款时手续繁杂，且可能因为缺乏其规定的抵押、担保而无法及时获得贷款，因此农户更倾向于民间借贷。

（三）农户与民间借贷还款时发生的博弈

由于道德风险，农户在借贷行为的最后有还款和不还款两种可能，在农户不还款时，民间借贷组织也有惩罚和不惩罚两种措施。假设用I表示借款人不守信所带来的损失，G表示民间借贷组织对农户惩罚追回的部分损失，农户与民间借贷还款时发生的博弈可以写为：农户不还款时，民间借贷机构惩罚（-I-G，-W-Wr+G）不惩罚（-I，-W-Wr）；若农户还款（-W-Wr，W+Wr）。

当农户不还款时，民间借贷一定会对其进行惩罚，农户在还款与不还款之间选择时，对比-I-G与-W-Wr，短期内来看I+G小于W+Wr，但是长期来看，民间借贷一般都具有地缘性，农户不还款后会影响其信用，在其生活的地区可能造成连串效应，影响其以后贷款的获得，因此，从长期来看，不还款的损失要更大，因此两者的纳什均衡为（还款，不罚）。

从民间借贷行为的整个博弈过程来看，民间借贷有其存续发展的空间。在一个过程中，不管政府是否对民间借贷行为是否管制，只要有利可图，民间资本就会进入市场，在第二个博弈过程中，只要农民认为从民间借贷的成本小于向正规金融机构贷款成本，就会选择民间借贷，这给民间借贷带来了发展空间，最后，一个理性的农户从长远利益分析，不会选择赖账。这样民间借贷整个博弈过程会形成一个良性循环，民间借贷也会不断发展。

3 建议

第一，引导农村民间借贷正规化。首先通过放松金融准入制度，将民间资金吸引到新的金融组织中来， 以便进行规范化管理和对其实施有效监督；其次，通过吸纳民间资本人股的方式使原先运行地下的社会闲散资金吸引到合法的投资轨道上来。

第二，促进农村民间借贷等非正规金融与正规金融联接模式建立。通过垂直联接模式来发挥正规金融和非正规金融的比较优势。其典型表现是民间借贷从正规金融取得贷款， 然后将其贷给具体的借款人。

参考文献：

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与其他金融形式相比，我国农村金融及其所处环境具有许多独特之处：一是其主要服务对象数量众多，且居住分散。二是农民对农地没有所有权，只有使用权，因此农地不能作为贷款抵押物。三是农业经营的市场风险与自然风险同时并存。四是农户既是一个生产单位，也是一个消费单位，农民不仅具有投资与生产性金融服务需求，也有消费性金融服务需求。同时由于我国农户土地经营规模十分细小（平均每户半公顷），单个农户的平均金融服务需求量一般很小。

因此，为满足我国转型期农村发展的现实需求，多元化必然成为我国农村金融制度与政策框架的首要原则。这意味着我国农村金融供给既包括农业银行、农村信用社这样的正式金融机构和金融服务，也应包括各种民间金融机构及其提供的金融服务。而且，由于历史、文化等多种因素的影响，农村金融需求与民间金融联系更紧密一些。目前，我国农村金融需求的2/3以上是通过民间金融满足的。

与此同时，为维护金融市场竞争的公平性，消除价格对金融的抑制作用，实行比较自由的利率就成为一个重要的前提。另一方面，金融市场的发育与公平竞争环境的维护离不开来自外部的有效监督与监管。这有利于维护竞争的公平性，也有利于防止金融风险的发生。

二、合理利用民间金融的优势

民间金融具有多种表现形式。其正常运营与可持续发展主要是通过两种特殊机制得以实现的：一是从农村熟人社会、差序格局关系中所产生的以村庄信任为基础的信任机制，它大大减少信息不对称的情况，较好地控制金融风险；二是农民自我管理、自我经营的自治机制，有利于对市场机会做出快速反应，同时控制运营成本，提高资金使用效率。

因此，在我国的现有条件下，发展各种形式的合作金融应是我国农村金融发展的一个理性选择，也是农村信用社改革的一个重要出发点。但仅有信用社是不够的，不少地区的农民还在信用社之外，从事具有合作性质的多种民间金融活动，这样的民间金融形式在我国浙江、福建、广东等省比较普遍地存在。从实地调查的结果来看，一些地区存在的民间金融从设计到运营都是比较科学合理的，但要保持其健康发展，持续地维持低金融风险和低运营成本，并及时为农民提供多样化的信贷服务，促进地区经济增长，是有条件的。调研结果也清楚地显示，影响民间金融健康发展的主要因素包括：组织形式、融资规模、参与成员、融资目的等。而社会服务性融资，如看病、盖房、婚嫁、就学等所引起的融资风险较小；经营性融资风险相对较大。

如果严格地将民间金融限制在一定地域范围内，使信贷边界与信用、信息边界高度一致,那么，在与村庄信任相适应的一个行政村内部村民之间，通过民间融资的各种方式，基本上比较安全。为此，建议有关决策部门首先从法律上使行政村内的民间金融、行政村一级的互助基金等民间金融活动合法化，并从政策上准许它们依据其特有的方式从事存贷款业务,利率在这个层次上可以放开。实际上，基于特殊亲缘关系的融资范围，一般要比一个行政村的范围要大得多，但为了实际运作与政策执行上的方便，以行政村为边界促进农村民间金融发展是一个保守，同时也是金融风险低和容易操作的边界。

三、做好与民间金融发展的政策建议

（一）由于“普惠的金融服务”对于我国农村居民来讲还比较远，因此，建议在推进社会主义新农村建设进程中，逐步放松对农村民间金融的管制，要鼓励根据农户的基本特点发展民间金融，重点支持村庄内部村民之间的民间金融和非政府小额信贷的发展。从而在我国农村形成正规金融与民间金融相互补充、相互竞争、共同发展的格局。

（二）进一步改善政策、法律、体制与制度环境，包括市场准入、政策支持、法律确认、有效监管、产品创新等。根据建设社会主义新农村的现实需要，尽快确立农村金融发展的法律与政策框架，使民间金融活动合法化。为了尽快构建这样的法律框架，可先行制定相应的规定，将长期以来游离于法律之外的农村民间金融活动引入到法律框架之中，以促进其健康的可持续发展。

（三）建议尽快成立一个专门的民间金融监管局，对推进我国社会主义新农村建设具有重大意义的各种民间金融活动实施有效监测和监督管理。由于监测和监督管理农村民间金融的方式方法与正规金融的方式方法有很大差别，因此，这样的监管局需要具有一定的独立性。从目前我国金融监管体系的设置现状来看，可以考虑将这样一个监管局设在银监会下，也可以将其作为一种特殊的试验先放在央行内。

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【关键词】农村；体育消费；建议

中图分类号：G80 文献标识码：A 文章编号：1006-0278（2013）07-025-01

党的十六大以来重视解决“三农”问题，在“三农”问题中，新农村建设是是解决问题的重点和思路，其中发展农村体育消费也是新农村建设的重点，具体对策如下：

一、发展农村体育消费要加强发挥农村学校的作用

从农村体育消费的硬件设施来看，我国大部分的省份农村的体育基础设施不是很完善，只有少部分省份的农村体育基础设施比较先进，其中许多学校的体育基础设施大多数都是政府或者社会组织进行赠送和捐赠的，相对来说设施不具有先进性，也比较单调落后。同时，农村体育设施的软件发展也不具有优越性，农村学校具有优秀体育教师和优秀体育教育资源的比较少，体育教学的志愿者和相关的体育专业人士也是不定期的到农村进行指导教学工作，这样不仅不能起到很好的体育教学效果，也不能为农村的体育消费带来一定的促进作用，不能保证农村体育消费很好的展开工作。所以，发展农村体育消费要加强发挥农村学校的作用，全面落实农村体育的教学的方针政策，保证农村的学生可以有一个良好的体育学习和体育消费的环境，具有良好的体育教学资源和设施，为促进农村体育消费打好基础。

二、发展农村体育消费要尽量争取更多体育经费的支持

农村要想很好的促进体育消费，就要有充足的经费，充足的体育经费是保障农村体育发展的关键，如果缺乏体育经费就会让农村的体育发展缺失了养分，让农村体育消费体系无法实现。因此，要想发展农村体育消费，就需要尽量争取更多体育经费的支持。争取更多体育经费的支持可以通过以下几种途径，如向政府进行争取，向相关的社会团体进行争取，或者获得企业和个人的赞助，同时也可以尽量的获得相关的政策支持，如果获得一定的农村体育消费优势资源，让农村的体育事业支出减少，也是争取到了体育经费支持。目前情况下，我国征集体育资金的主要途径是发行体育福利彩票，将获得的发行体育福利彩票资金注入到体育事业的发展过程中，帮助农村体育事业的良好发展。但是，现实的情况是发展农村体育消费事业具有一定的困难性，只是靠政府对农村体育事业进行扶持是不够的，还要各级农村政府对各种资源进行合理的统筹和调拨，可以各级农村政府走出去获得农村体育事业发展的资金，同时，注重农民自我体育意识的提升，保证农村的体育消费进行合理的发展。

三、发展农村体育消费要加大体育精神的弘扬

体育精神是体育的整体面貌、水平、特色及凝聚力、感染力和号召力的反映，是体育的理想、信念、情操及体育知识、体育道德、体育审美水平的标志，是体育的支柱和灵魂。它对体育实践活动起着导向作用，并规定着体育文化模式的选择。体育精神作为一种具有能动作用的意识，是体育行为的动力源泉，是一种心理资源。作为一种规范力量，它又具体表现为体育面貌、体育风范、体育心态、体育期望等。黑龙江负责体育的各级部门应重视体育精神的培育和宏扬，将体育精神与先进文化建设联系起来，坚持社会主义先进文化的发展方向，以科学发展观为统领，体现社会主义新农村特点、时代特征和地区特色的体育文化，为建设社会主义新农村提供精神文化动力。

四、发展农村体育消费要发展农村特色的体育项目

发展农村体育消费要根据自身的地域条件特点，发展符合自身农村特色的体育项目。像东北地区四季分明，冬长夏短，山地面积较大，并且海拔较高，具有丰富的滑雪资源。因此，东北地区可以优先发展滑雪这项体育项目，在适合建立滑雪场的地方建立大型的滑雪场地，通过良好的气候条件和地理条件建立高山速降、滑雪、滑冰与越野滑雪场地。目前来看，我国的东北地区冬季的体育运动比较单一，通常情况下是以滑冰为主的，因此，要发展多种形式的冰雪体育运动项目，重视冰雪资源的巨大潜力，积极引导农民参加冰雪体育活动，这对丰富农民的体育文化生活具有十分重要意义。

五、发展农村体育消费要注重提升体育从业人员的素质

发展的归结要素是人才，没有人才，任何事业都无从开展，即便开展也不可能取得丰厚的成果。培育和发展农村社会体育人才是发展农村体育的重要手段，也是重要任务。农村体育人才的基础薄弱，应当着力培育和补充的人才是三类，一是体育事业的管理人才，二是体育理念的教授人才，三是体育具体业务的指导人才。在具体的培育机制上，应当坚持，走出去和引进来两种战略。

六、小结

农村的体育事业的发展对于促进农村体育消费具有很好的促进作用。文章提出了发展农村体育消费的建议，包括：发展农村体育消费要加强发挥农村学校的作用、发展农村体育消费要尽量争取更多体育经费的支持、发展农村体育消费要加大体育精神的弘扬、发展农村体育消费要发展农村特色的体育项目、发展农村体育消费要注重提升体育从业人员的素质。发展农村体育消费要多管齐下，进行综合治理，保证农村体育消费的良好发展。

参考文献：

[1]文启湘，席建强.扩大农村居民消费的新思路：基于体育消费的视角[J].学术交流，2009，08（05）.

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[关键词] 四川省 农村金融

一、四川省农村金融发展存在的问题

1.四川省农村正规金融市场组织不完善，无法为农村提供较好的金融服务。从1999年开始，四大国有银行大规模撤并地县以下基层机构，目前仍在农村开展业务的国有银行分支机构寥寥无几。因此现在农村剩下的只有中国邮政储蓄银行、农村商业银行、农村合作银行、城市信用社、农村信用社和农村信用合作社。但是，由于各种原因，它们为“三农”提供的金融服务能力同样非常有限。

2.信贷资金供应不足，农业资金外流严重。农业资金的大量外流影响了农业投资，成为农村经济发展的一个重大障碍，以成都市为例，截止2007年8月底，成都市农村信用社各项存款余额已达到502.71亿元，但同期成都市农村信用社各项贷款余额却仅达到363.41亿元，两者的差额为139.3亿元，这势必造成了一些农村资金的外流。造成这种现象的原因是由于多年来我国“以农补工”的发展战略造成农业基础设施落后，投资环境恶劣，依靠市场机制来促进农业投资的必然与投资者的理性相违背，并且农业资金不足进一步削弱该行业的盈利能力，形成恶性循环。但是农业与农村发展对国民经济全局会产生巨大的外部效应，具有明显的“公共物品”特征，因此资源配置应该采用市场以外的方式，需要国家从长远的经济发展和社会进步角度考虑，运用适当的方式将非农资源引导进入农村领域。

3.农村借贷规模相应扩大，但仍然以民间借贷为主。随着农村经济发展农户收人水平差距加大，农户的借贷水平也呈上升趋势，但是其上升部分中民间借贷占主要部分。形成上述现象的原因是:(1)目前农村贫富差距拉大，使部分先富起来的农民有了部分闲散资金，而农村正规金融机构的存款利率较低，同时又缺乏相应的正规投资渠道，使这部分资本的持有者成为非正规金融的供给者;(2)农村资金需求具有分散化、规模小、监控难、风险大的特点，作为正规金融机构来说是不愿意将资金投入到这个高风险低收益的领域，而非正规金融以其手续简单、成本低、利率灵活的特点很大程度上满足农村不同贷款需求主体，同时小农经济仍在我国农村中占居主要地位，农民借款多向亲朋好友借款，这样一来由于“血缘”和“地缘”的关系使贷款风险降低很多。

二、对策和建议

为了进一步推动四川省农村金融改革，搞好四川省农村金融，使其成为农村经济发展的重要推动力。针对以上问题，提出如下对策和建议：

1.创建农村中小金融机构。鉴于我国严格的银行业准入制度，深化农村金融改革既要做好增量文章：通过新增金融机构促进农村金融市场的竞争和发展；依托农村信用社的“壳”资源进行资本战略重组。四川省深化农村金融改革创新要坚持两条腿走路：（1)切实贯彻银监会放宽农村地区银行业金融机构准入的政策，试点和推广村镇银行、农村小额贷款机构、农村资金互助合作组织等社区金融机构;（2)用好农信社等现有农村金融机构的“壳”资源，通过“壳”资源向社会民间及海内外引进战略投资人，从而增强农村金融供给能力。

2.进一步深化农村信用社产权制度改革，改进农村金融服务进行产权制度改革对于农村信用社的稳定发展具有重要作用，通过产权改革有利于农村信用社的市场定位。农村信用社产权制度改革应该采取循序渐进、稳步发展、因地制宜的原则进行改革，四川省农业经济和农村金融发展的差异性、不平衡性将长期存在。这种差异不仅存在于地理、气候等自然条件上，而且还存在生产力水平、发展理念上，就是同一地区不同的农村信用社其经营状况也有差异。具体到一家农村信用社采取何种产权关系必须具体情况具体对待。有条件的地区可以进行股份制改革，对于暂不具备条件的地区，可以比照股份制改造的原则和做法，实行股份合作制，对于股份制改造有困难而又适合搞合作制的，可以进一步完善合作制。

3.设立农村信用担保机制，增强金融对农业的投入力度。中央政策正在探索实行动产抵押、仓单质押、权益质押等担保形式，鼓励政府出资的各类信用担保机构积极拓展符合农村特点的担保业务，有条件的地方可设立农业担保机构，鼓励现有商业性担保机构开展农业担保业务。

4.建立信用社存款保险基金制度。为保证农村信用社产权制度改革顺利进行，可以探索建立农村信用社存款保险制度，成立农村信用社存款保险基金管理公司，资本金可由政府财政、银监局和农村信用社共同出资组成，主要职能是筹集、管理农村信用社存款保险基金，对农村信用社之间兼并提供必要资金支持，对清盘倒闭的农村信用社存款提供适当补偿，承担对投保农村信用社的风险监督。

5.进一步推进农村信用建设，大力开展小额信用贷款业务。“农村信用工程”建设是以促进农村产业结构调整、增加农民收入、发展农村经济为目标，积极推广农户小额信贷业务，建立和完善信用村(镇)，推进农村信用社端正经营方向、转换经营机制、规范农村金融市场秩序，促进农村信用文化建设的一项系统性工程。进一步改进金融服务，简化贷款手续，发放小额信用贷款，通过改进金融服务，强化内控机制，在切实防范风险的基础上，实现支农工作与农村信用社发展双赢。

参考文献:

[1]朱 泽:关于农村金融改革的基本思路及政策框架[J].宏观经济管理,2005,(03)

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关键词：农村专业合作组织 状况 问题 建议

农村专业合作经济组织，主要是指在农村从事某项专业生产或经营的农民，为了克服孤立的个体劳动和分户经营方式的局限性，在坚持家庭承包经营的基础上，按照自愿互利、民主管理、协作服务的原则，以约定共营的形式组建的民间自助服务性合作组织。它是在市场经济条件下，广大农民群众为提高农业组织化程度而创建的一种自我组织、自我管理、自我服务、自我受益的新型合作组织。农村专业合作组织的建立和发展，对发展农业农村经济，拓宽农民增收渠道，提高农产品市场竞争力，具有重大的现实意义，是推进农业产业化的有效途径。

一、山丹县农村专业合作组织发展状况

山丹县地处河西走廊中部，地域辽阔，是典型的农业县。近年来，山丹县紧紧围绕油料、啤酒大麦、脱毒马铃薯、畜禽养殖以及果品加工等支柱产业和优势产业，采取先发展后规范、边发展边规范的原则，循序渐进，逐步规范提高，探索成立了一批以农民为主体、以利益为纽带、以服务为手段、以增收为目的的农村专业合作组织，有效活跃了农村经济，提高了农民增收致富的积极性。

经过几年的发展，山丹县农村专业合作组织已由过去单纯的生产、销售，逐步向现在的产前、产中和产后的多方面、全方位的统一服务转变，随着规模的不断扩大，山丹县农村专业合作组织正在逐步打破本村、本乡、本县的界限，实行跨地域经济合作，有效缓解了分散农户盲目参与市场面临的风险，拓宽了农民增收的渠道，合作组织已成为新时期山丹农民增收致富的新型经济组织。至目前，全县已登记农村专业合作组织184户，带动发展农户28760户。从产业分布看，大多分布在第一产业，范围涉及畜禽养殖、果品加工、种植业、农机推广等多个领域，其主要类型有：“市场+协会+农户”型、“贩运大户+协会+农户”型、“公司+协会+农户”型、“支部+协会+农户”型。

二、山丹县发展农村专业合作组织存在的问题

近年来，随着农业产业化水平的不断提高，农村专业合作组织在山丹县得到了较快发展，但是，从总体上看，山丹县的农村专业合作组织仍处在低水平运行阶段，处于发展的初级阶段，在诸多方面还存在困难和问题，需要在实践中不断发展和完善。

（一）思想认识不到位，宣传力度不够

发展农村专业合作组织一方面需要各级政府的高度重视和大力支持；另一方面需要广大农民群众的广泛关注和热情参与。目前，大部分农民对专业合作组织缺乏正确的认识，没有用发展的眼光看待专业合作组织，对发展专业合作组织的重视程度不够。同时，各级政府对发展农村专业合作组织相关政策的宣传力度不够，缺乏正确的引导，在广大农民群众中没有形成“人人支持合作组织、人人参与合作组织”的良好氛围，有些群众对加入专业合作经济组织心存疑惑，担心经济遭受损失，主动参与意识较差，导致农村专业合作组织发展水平参差不齐，影响了专业合作组织的健康发展。

（二）制度不够完善，管理不够规范

目前，山丹县大部分农村专业合作组织没有严密的运行章程，董事会、理事会、监事会制度不够健全，利益返还机制、事务管理、帐目管理等运行机制还不完善，许多农村专业合作组织仅靠领办人个人的权威和能力来经营运作，运作规范化程度低，缺乏相互协作精神和利益保护机制，还没有真正建立起适应市场经济发展要求的现代经营管理模式，自我完善、自我发展、自我服务的能力不强，直接影响了专业合作组织对农户带动作用的发挥。同时，一些农村专业合作组织仅仅停留在生产环节或技术方面的简单合作，与社员之间的利益关系不紧密，没有明确的合同约束，缺乏科学合理的利益连接机制，基本处于好则合、不好则散，有利则合、遇险则散的松散状态，联结紧密、运作规范、风险共担、利益共享型的农村专业合作组织还较少，没有真正解决把农民组织起来进入市场的实质问题。

（三）资金支持力度不足、政策扶持力度不够

农村专业合作组织虽然是“民办、民管、民受益”的互助合作组织，承担较高的市场风险和运营成本，但在其发展初期离不开各级政府的资金支持和和政策扶持。但目前绝大多数农村专业合作组织自身没有建立积累机制，没有固定的收入来源，县、乡财政还没有设立农村专业合作组织专项发展基金，组织活动经费基本上靠大户赞助，靠政府和主管部门支持解决，自身没有承担市场风险的能力，缺乏可持续发展的基础，一些农民专业合作组织在建立基地、解决办公场所、开展培训、引进新技术、新品种和购置设备、组织产品购销、扩大规模等方面均存在资金短缺的实际困难，严重制约了专业合作组织开展服务、组织经营和合作互助。尽管目前各级政府和有关部门制订实施了一系列扶持农村专业合作组织发展的优惠政策，但是，仍有一些政府部门对发展农村专业合作组织热情还不高，政策扶持力度还不够大，范围还不够广，操作性也还不够强，特别是信贷资金扶持和税收减免政策还不明确，使得农村专业合作组织运行举步维艰，难以发挥更大作用，资金、政策问题已成为农村专业合作组织快速健康发展的瓶颈。

（四）服务层次低，辐射带动能力弱

目前，全县的农村专业合作组织虽然总体规模数量不少，但单体组织规模、产业规模小，力量弱、功能小，为会员提供信息、技术、营销等服务少，成员与合作组织之间联系不够紧密，没有形成真正的利益共同体，参与市场竞争和抵御市场风险的能力仍显不足。同时，部分农村专业合作组织服务手段有限，服务范围窄，辐射带动能力弱，难以产生较大的规模效益和品牌效应，产业化水平低，市场竞争力小。

三、山丹县发展农村专业合作组织的建议

农村专业合作组织是一种新型的市场主体，不仅要建立科学有效的运行机制，还要遵循市场经济规则，努力提高农产品的市场竞争力。只有这样才能真正把山丹的农村专业合作组织建成助农增收致富的经济主体。

（一）提高思想认识，加大宣传力度

充分运用各种方式，进一步加大对发展农村专业合作组织意义的宣传力度，树立典型，积极引导，营造良好的社会氛围。让广大农民群众看到实实在在的利益，彻底转变农民群众的思想认识，让广大农民群众从建设社会主义新农村、构建和谐社会的高度，充分认识发展农村合作组织的必要性和紧迫性，关心、支持农村专业合作组织的发展。

（二）建章立制，加强农村专业合作组织的规范化管理

农村专业合作组织的发展动力和活力，既源于改善其外部环境，更需要创新和规范内在机制。在遵循入社自愿、退社自由、服务会员、民主管理等原则的基础上，建立健全各项规章制度，以确保农村专业合作组织健康有序发展。同时，政府的有关职能部门也要在广泛调研的基础上，制定和出台发展农村专业合作组织的规范和要求，构建出适合当地特点的新型农村专业合作组织体系，并就该组织体系中的运行机制、利益分配机制、监督保障机制以及政府在发展农村专业合作组织中的职能定位等问题作出相关规定，真正形成制度健全、管理规范、服务能力较强的新型农村专业合作组织。

（三）加大资金、政策扶持力度

资金和政策问题始终是制约农村专业合作组织发展的根本性问题，没有资金和政策的扶持，农村专业合作组织就不可能发展。政府在资金、政策的扶持上，应出实招，办实事，积极协调各部门大开“绿灯”，采取先扶持后管理，先发展后收费，放水养鱼的办法，促其壮大。鼓励金融部门加大对农村专业合作组织的信贷支持力度，帮助其解决资金困难问题：促使工商、税务部门根据有关规定制定和落实相应的税收减免政策，营造合作组织发展的宽松环境，奠定专业合作组织发展的经济基础。

（四）创建优质品牌，培育龙头企业

创建优质品牌，培育龙头企业是发展农村专业合作组织的根本所在。各级政府要以当地特色产业为基础，以专业合作组织为载体，大力培育龙头企业，重点发展加工型、流通型龙头企业，以龙头企业为依托，鼓励帮助各专业合作组织扩大销售途径，增加产品的知名度，从而带动农村合作组织纵深发展。同时，要通过改造和重组，把现有的农产品加工企业、流通企业改造为龙头企业，逐步形成一批拥有自主知识产权、较强技术实力、较强产业带动能力和深加工水平的新型农村专业合作组织。

参考文献：

1 茂，发展专业合作组织助农增收[J]，中国合作经济，2009

2 郭艳伟，建设社会主义新农村需要农民合作组织[J]，现代农业，2007年03期

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关键词：农村信用社；发展；政策建议

中图分类号：F830.34 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）09-0041-02

引言

中国的农村信用社是经中国人民银行批准设立，有社员入股组成，实行社员民主管理，主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构，它的本质特征是：由社员入股组成，实行民主管理，主要为社员提供信用服务，合作制是农村信用社的基本制度，以农为本，为农服务是农村信用社的办社宗旨。

一、农村信用社目前现状

1.经营管理存在的主要问题及面临的风险。当前农村信用社监管体制、机构体制和防范风险机制都存在着不同程度的问题，信贷资产质量不高、经济效益差的问题比较突出。信贷风险是农村信用社最广泛、最突出的问题，是效益风险、财产风险、支付风险等其他经营风险的源头，目前不少信用社由于大量不良贷款无从消化，只能维持现状，即保支付、保结算、清呆滞，个别信用社的支付已成难题，谋求发展当然更无从谈起。农村信用社队伍的整体素质低是造成以上问题的一个重要原因，与农业银行脱钩前，农村信用社的职工大部分是农行子女顶替和照顾各种关系调入的，国家分配和招考的比例很少。虽然近几年通过多种方式的培训学习，职工的文化素质有了较大的提高，但与其他国有商业银行相比，属于正规院校毕业的人员比例明显偏低。

2.农村信用社的比较优势。农村信用社无论其人员素质、业务结构、资金实力、服务功能、服务质量、结算方式等都与国有商业银行有相当差距。在城市里，农村信用社无法与国有商业银行在“同一个起跑线上”竞争。但在乡镇农村，政策性银行和商业银行却无法取代农村信用社的地位。首先，政策性银行虽然也是为支持农村经济平衡发展而运作，但主要着眼于宏观方面，扶持的是全行业或全地区的事业，不能像农村信用社那样具体到单个的经济弱者。在具体操作中，政策性银行网点少，覆盖范围窄，不能解决现实中大量的、零星的、分散的农户或团体的不同资金需求，而为零星的、分散的农户服务正是农村信用社的优势。其次，商业银行从市场原则出发，要求借款人有较高的经济实力和经济效益，不是低层次经济单元所能达到的。最后，商业银行经营的目的是获取利润最大化，其机构网点的设置，服务范围的确定都要从成本核算出发，广大农村分散地区得不到商业银行的服务，可见，农村信用社的优势在广大农村。

二、农村信用社发展的政策建议

通过农村信用社目前的现状，有些是属于改革进程中出现的问题，有些是农村信用社发展进程中出现的问题，这些问题的解决，需要深化农村金融改革，针对目前现状，提出以下政策建议:

1.尽快实现农村信用社向农村商业银行体制的转换。要在深化改革的基础上，选择转为农村商业银行，而不要再选择农村合作银行，实现一步到位的改革。对于存在严重资产状况的农村信用社，应采取“招、拍、挂”的形式并结合镇村银行的发展给予处理。

2.成立省级农村商业银行，尽快理顺省级联社的体制。省级联社目前所处的尴尬地位，完全是当初选择改革模式决定的结果。省级联社既非行业协会和自律组织，也非经济实体的体制，如果不能尽快解决，无疑会给农村金融的运行和发展带来阻碍。信用合作事业的发展已有一百五十年的历史，已成为世界金融体系的一个重要组成部分。发达国家的信用合作社已经演变为商业性的合作银行体系。从信用社到商业性金融组织的演变是一个动态的、渐进的过程，不但依赖于自身实力的强大，而且与其所处的外部经济环境有着密切关系。在中国，农村信用社服务对象随着其自身经济地位的改变，他们所要求的金融服务层次也会相应地改变。农村信用社应在坚持以合作制为基础，以为社员服务为主的前提下，根据经济发展、市场要求和服务对象的变化，实事求是地对发展战略进行调整和重新定位。21世纪发展的趋势是：为社员服务为主、兼顾盈利性的信用合作组织以盈利性为主、兼顾为社员服务的组织农村合作银行。组建农村合作银行并不违背合作金融的原则，与以前名为合作实为股份制的城市合作银行不同。另外，从信用社的发展来看，组建农村合作银行是从小规模金融向大规模金融发展的自然取向，体现了经济发达地区合作金融发展的更高层次，要避免组建合作银行后的过度商业倾向，防止其蜕化为另一种商业银行。

3.用市场化思路解决三农发展的金融需求问题。用划分经营地域和服务对象的办法来解决满足三农发展对金融需求的问题，不仅不能有效地解决问题，反而会使这一问题长期存在。为此，必须改变目前划分金融机构，和服务对象服务三农的计划经济办法，采用市场经济的办法，调动所有的金融机构，尤其是国有股份制商业银行支持三农的发展。例如，利用税收政策和各种贴息政策，引导和调动国有商业银行从事针对三农的金融活动，以缓解和最终解决三农发展资金不足的问题。

4.进一步深化改革，推动农村信用社的金融创新。（1）不断扩大农村信用社金融产品准入的领域，增加业务收入。要继续提高市场份额或者扩大业务规模，尤其是在开放金融领域和金融产品上，农村信用社与国有商业银行享受到的政策待遇是不平等的。在中间业务逐渐成为金融机构重要盈利来源的今天，对农村信用社进入中间业务或者从事中间产品服务进行限制，既不符合市场经济运行要求，也对包括农村信用社在内的农村金融组织发展不利。（2）允许农村信用社实行跨地区设置金融网点或成立分支机构，实现跨地区经营。突破省级行政区划，实现农村信用社的跨地区经营，是农村合作银行摆脱县域金融市场狭小的瓶颈制约，支撑其不断发展需要的一条重要途径。各级政府要从培育竞争性金融市场和培育多元化竞争主体的角度出发，从政策上给予相应的支持，以使这种跨地域经营能够顺利进行。（3）鼓励农村信用社与其他所有制形式的金融机构进行联营、股份制经营。允许国有商业股份制银行、甚至境外独资和合资银行参与农村合作银行的股份制改造，可以让农村信用社在市场开拓、金融结算、产品开发上，实现借船出海和提升竞争力。

5.抓紧改革人事制度。没有人才，农村信用社的发展就成了无源之水，面对目前农村信用社人才素质较低的现状，必须深入改革信用社人事制度，建立一种开放式、可流动的用人制度。所谓开放式就是选人的领域要宽，不拘一格；可流动是指信用社和人才之间可双向选择，能进能出。这样既可以通过考试、招聘等方式把一些素质较高、有一定管理能力和经营经验的人才充实到农村信用社各个领导岗位中去。同时，把不适应信用社工作的干部、职工调离出去。彻底改变过去那种能进不能出、能上不能下的用人制度。要加大对现有人员的培训力度，增强风险意识、“民办意识”，提高经营水平。

6.剥离不良资产，切实帮助农村信用社化解历史包袱。对农村信用社承担的凡不属于自身原因形成的不良资产和历史“包袱”，应当在摸清家底后，逐步逐项的剥离，由中央政府和地方政府协商解决，必要的话需要政府注资、需要人民银行再贷款支持，就像对国有商业银行和清理农村合作基金会所作的那样，切实帮助农村信用社化解历史“包袱”，使之能够轻装上阵，顺利发展。

7.运用优胜劣汰的市场机制，规范破产行为。目前确有一小部分农村信用社资产负债率极高，经济效益极差，连年亏损，且数额越来越大，致使所有者权益出现了很大的负数，无论经营者的工作水平和当前的环境都没有扭亏为盈的希望，已经达到积重难返的境地。中国商业银行法已经颁布，金融机构破产在中国也已经有先例，按照法律规定，应该对经营效益极差的农村信用社实施破产，并处理负有重要责任的负责人，不准其易地为官，只有敢于破产一部分，才能使目前经营较为正常者产生后顾之忧，有压力感并力图将压力变动力，起到破一儆百的警示作用。

参考文献：

[1] 王蕾.农村信用社内生风险分析[J].经济研究导刊，2011，(1).

[2] 王蕾.农村信用社存在的问题及政策建议[J].经济研究导刊，2011，(3).

[3] 王蕾.外部金融冲击下的农村金融市场风险剖析[J].经济研究导刊，2011，(18).

[4] 王小芽.农村信用社概述[M].北京:中国社会出版社，2006：13.

[5] 郭家万.中国农村信用合作金融[M].北京:中国金融出版社，2006：9.

[6] 辛耀.欠发达地区农村信用改革发展研究[M].北京:光明日报出版社，2007.

[7] 孙建平.当前农村信用社的困境与出路[J].金融与经济，2008，(9).

[8] 范静.农村合作金融产权制度创新研究 以农村信用社为例[M].北京:中国农业出版社，2006:8.

[9] 林华.外资银行 圈地 中国农村[N].中国商报，2007-08-28.

[10] 宋琬如.欠发达地区农业银行抢位中国农村金融市场[N].国际金融报，2007-11-13.

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关键词 农民合作组织；功能；问题；建议

中图分类号 F321.4 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2014）05-0321-01

农民合作组织介于市场与农户之间、政府与农户之间，其将弱小农户组织起来合作经营，并在一定程度上降低生产成本、统一生产标准、统一销售渠道、抵御市场风险，对农村经济发展起到促进作用。个体的农民无法及时了解市场行情，调整生产活动，在市场竞争中处于不利地位，而农民合作组织可以把分散经营的农户整合起来，有计划地组织生产和销售，通过规模经营、标准化生产降低市场风险，降低成本，增加收益。

1 农民合作组织的主要功能

1.1 组织功能

农民合作组织根据实际情况，将分散的农户与专业村联接到一起，通过农业生产合作扩大农业经营规模，规范农技标准，提升组织化水平，提高农民的市场主导地位。

1.2 载体功能

农民合作组织目前不仅是组织者和中介，其功能范围正逐渐向产前与产后扩展，建立多种经济实体，将农民合作组织发展为兼具社区性与专业性的产业系统化组织。

1.3 服务功能

农民合作组织为农民提供农业生产不同阶段的有效服务，发展农业产业化经营。当前我国农技推广体系尚不完善，而农民对于生产中各阶段的农技服务又有迫切需要。农民合作组织作为农业社会化服务系统中的关键单元正发挥其特有的社会服务功能[1-2]。

2 县级农民合作组织发展中存在的问题

一是合作组织规模小。90%的组织规模都较小，组织化程度低，带动力不强，服务功能弱，达不到《社会团体登记管理条例》要求的有50个以上的个人会员或30个以上的单位会员数量。二是合作组织内部管理不规范、决策不民主。大部分合作组织有章程但不规范；缺乏具体的议事、监事等制度；缺乏财务管理和监事等机构；凝聚力不强，合作意识不强，只愿利益共享，不愿风险共担；缺乏利益分配机制和风险承担机制，保证不了合作社农民的二次返利分配权。三是缺少能人带动。领头人专业化水平不高，对市场需求把握不准，严重缺乏综合能力强的专业性人才。

3 农民合作组织发展建议

3.1 坚持《合作社法》的法定原则

一是坚持农民经营主体原则。巩固、完善土地承包制度，扩大农民的生产经营独立权，保障农民个体户的资产分配等相关权利。保证农民因承包耕地而获得的孽息权、承包权和合作二次返利权。二是坚持农民加入与退出组织自愿原则、农民合作组织农民自主管理的原则以及农民自主经营、自主生产、自主发展的原则。三是鼓励根据当地实际情况，发展多种形式的合作组织[3-4]。

3.2 设置机构，明确职能，统一管理

明确农民专业合作组织管理机构，《合作社法》规定由农业行政主管单位管理其运行，政府应将农民合作组织的管理作为一项新的职能赋予农业行政主管部门，农业主管部门要设立相关机构专门负责农民合作组织的管理工作。

3.3 制定优惠政策

一是贯彻执行国家和各级政府扶持农民合作组织的优惠政策，带动农民合作生产的主动性。二是对农民合作组织实施税收减免。对登记在册的农民合作组织通过向农民提供各项技术支持和劳务所得收入免征所得税。销售自产农产品及简单加工的自产农产品，可免征增值税。三是加强对农民合作组织的资金支持。财政机构增加支农资金的分配份额，保障各级农民合作组织的正常运行。银行、信用社等金融部门积极给予信贷支持，提供各种低息贷款。四是给予农民专业合作组织优先立项。对农村专业合作组织提出的项目，经专家论证，凡是市场前景好、积极效益显著的，应优先考虑。五是允许专业合作经济组织经营与本专业有关的生产资料，包括种子、苗木、肥料、农药等，支持农村专业经济组织创建农产品批发市场，销售合作社市场的产品。

3.4 加大人才培养力度

把人才培养作为发展农村合作组织的硬件来抓，尽快培养一批懂技术、会管理、善经营的新型农民，引导他们牵头兴办农民合作组织。

3.5 加强信息网络建设，强化信息服务

各级财政列支专款加强农民专业合作组织信息网络建设。农业管理部门建立统一的网络信息平台，设立专门的农民合作组织联系网，实现各级各地区各类农民合作组织网络连通，保障信息互通，促进农民合作组织发展。

4 参考文献

[1] 卢昌军，周志斌，曾建民，等.湖北省农业专业合作经济组织发展中存在的问题及对策[J].安徽农业科学，2005（11）：2140-2141.

[2] 曾志娟.宜宾市农业产业组织发展研究[D].重庆：重庆师范大学，2007.

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近期，根据凌河街道小队安排部署，围绕《关于组织开展第一期“社情民意直通车”专题征集的工作方案》相关要求，走村入户，开展专题调研，征集民情民意。现根据调研情况，对于推动农村一二三产业融合发展提出以下建议：

一、积极探索发展模式，引领融合发展方向

推进农村三产融合发展，各村庄必须要发挥比较优势，找准适合本村的最佳发展方向。在融合模式上，要鼓励引导新型农业经营主体，以农业优势资源为依托，将种植业、养殖业的某些环节甚至整个环节联接在一起，加快形成农业内部紧密协作、循环利用、一体化发展的经营方式，拓展农业增值空间；要加快实施“互联网+”现代农业，完善配送及综合服务网络，推动科技元素融入农业，实现农产品线上线下交易及农业信息共享，提升农业信息化水平；要依托农业龙头企业，促进涉农企业集聚集群发展，实现一产“接二连三”、三次产业联动发展，打造融合生产加工、科技研发、物流储藏、商务会展、信息咨询、金融服务等于一体的复合型农业综合体。在推进方式上，要突出抓好项目这一载体，靠项目带动产业融合发展，加快农业与生态、文化、旅游等元素结合，拓展增效增收空间。要加强招商引资，围绕延伸产业链条，着力引进一批有品牌影响、有市场潜力的农业开发项目。在示范引领上，要注重典型培树，加快推进好项目延长拉宽产业链条，打造三次产业融合发展样板。

二、培育多元发展主体，夯实融合发展基础

新型农业经营主体是转变农业发展方式的生力军，也是推进农村一二三产业融合发展的“开路先锋”。一是协调推进新型农业经营主体发展。要强化家庭农场基础作用，鼓励家庭农场开展农产品直销，延长经营链条。要强化农民合作社带动作用，引导农民合作社发展农产品加工、销售，拓展合作领域和服务内容。要支持龙头企业发挥引领示范作用，重点发展农产品加工流通、电子商务和农业社会化服务，通过直接投资、参股经营、签订长期合同等方式，建设标准化和规模化的原料生产基地，带动农户和农民合作社发展适度规模经营。各农业龙头企业要优化要素资源配置，加强产业链建设和供应链管理，提高产品附加值。二是注重协调新型农业经营主体与群众的关系。通过促进农产品本地化利用，发展相关的农产品加工、流通和旅游等产业，来提高农民收入，将本要流向外部的就业岗位和附加值内部化。要通过新型农业经营主体更好地发挥引领、示范和带动作用，带动更多的群众增强参与农村一二三产业融合发展的能力，更好地分享农村一二三产业融合发展的成果，最大限度地维护普通群众的利益。三是积极发展行业协会和产业联盟。充分发挥行业协会自律、教育培训和品牌营销作用，开展标准制订、商业模式推介等工作，助推产业融合发展。扶持发展产业联盟，鼓励龙头企业、农民合作社等成立产业联盟，通过共同研发、科技成果产业化、融资拆借、共有品牌、统一营销等方式，实现信息互通、优势互补。

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【关键词】西北农村地区 寄宿制学校 问题 建议

一、研究概况

2001年《 国务院关于基础教育改革与发展的决定 》中将调整农村义务教育学校布局列为一项重要工作，并指出在有需要又有条件的地方，可举办寄宿制学校。2004年国务院出台的《 国家西部地区“两基”攻坚计划（2004―2007年）》，将在西部地区实施“农村寄宿制学校建设工程”作为实现“两基”攻坚计划的七项措施之一。2007―2010年间，国家发展改革委员会安排100亿元专项投资，推动未纳入“两基”攻坚计划实施范围的中西部地区改善农村初中的学生生活设施。无论政府或社会都给予寄宿制学校发展以极大的关注。为了正确认识目前寄宿制学校在建设和发展中遇到的问题并提出切实可行的实施策略，我们进行了调查研究。

本次调查采取访谈和问卷调查相结合的方法，抽样选取甘肃省A县、B县共9所学校（其中小学5所、九年制学校3所、独立初中1所）作为样本。在调查过程中进行了县教育局局长访谈、校长访谈、教师访谈（每所学校随机选取班主任2~4位）、学生访谈（各学校根据实际情况随机选取高、中、低各年级学生2~4位）、家长访谈（在每所学校随机选取家长1~2位），共访谈教育局局长2位、校长9位、教师15位、学生59位、家长14位。共发放学生问卷1 250份，回收有效问卷1 188份，回收率为95.04%；发放教师问卷140份，回收有效问卷132份，回收率为94.29%。

二、西北地区农村寄宿制学校建设中存在的问题

1．资金不足、后续投资不到位

西北地区特别是农村地区财政收入较东部发达地区和中部地区都有一定差距，相应地用于寄宿制学校的后续地方拨款很难到位。资金短缺对寄宿制学校的硬件设施建设产生的影响突出表现为以下几点。

（1）纳入国家农村寄宿制建设工程的学校现有的宿舍或数量不够或住宿质量较低，有的学校低年级甚至出现2~3个学生共睡一张单人床的情况，学生反映宿舍潮湿、黑暗、阴冷等。寄宿制学校学生宿舍现状具体情况见表1。

在访谈中，对“作为住校生，你对学校的环境和住宿条件满意吗？（在学校的生活有没有什么不好的地方？）”这样的问题，有学生表示：（S1代表小学生，S2代表初中生）

S1：有问题。偷东西、丢东西的现象比较严重，手机、馍馍放床上很快就不见了，床板烂了，床（说着孩子们指了指我坐的那张床，我顺手摇了一下，晃得厉害）、桌子不好（坏了，访谈过程中桌子周围挤满了学生，两张桌子其中的一张被周围学生挤得十分摇晃）。

S2：一般吧。宿舍住的人太多了，而且水有时候就没了。厕所离宿舍太远了，晚上上厕所害怕，课间的时候厕所的坑不够用。

从以上数据和访谈反映的情况可以看出，宿舍硬件的配备无法保证学生有一个安全良好的生活和学习环境。这样的住宿条件难免会影响到学生的健康成长。

（2）未纳入农村寄宿制建设工程的学校没有住宿设施，有住宿需要的学生只能寄宿在周围农户家中。由于这种寄宿的分散性，家长对于学生的监督也无法到位，这对学校的管理工作造成很大的困难和挑战。同时，很多农村地区处于高原山地地区，夏天多发暴雨，存在泥石流、滑坡的危险，冬天下雪山路崎岖，这些因素都使学生从学校到所寄宿农户家之间的路途安全无法保障。而且农户不具有寄宿学生监护人的身份，在学生放学回到农户家中，而农户又忙于农活无法对他们进行管理时，寄宿学生的这部分课余时间又成为管理空白。在教师访谈中，有教师提到：“学校没有宿舍，学生只能住在农户家里，他们的纪律性明显比较差，现在学校放学时间是下午5：20左右，现在天黑得比较迟，学生放学到吃饭的时间没人管，学生形不成‘我要回家的’的观念。我们这里道路窄，山陡，很多问题。既然学校能存在就应该解决住宿生的住宿问题。冬天还好些，夏天下暴雨的时候，由于我们这里山大沟深，容易发生滑坡、泥石流，学生回家的路上有的要沿着212线走，车辆多，我们只能是每天强调安全问题。”如何解决好寄宿于农户家中的学生的监管和安全问题，是目前学校面临的一大难题，也是令校方和家长十分担心的问题。

（3）已建成的学生宿舍，硬件配套设施无法跟进，造成宿舍作用无法充分发挥甚至闲置的现象。不少学校在中央一次性专项经费到位后都及时改建、扩建、新建了学生宿舍，但是应由地方财政承担的后续资金迟滞使相应的取暖、管道、供电设施都无法到位，致使已建成的学生宿舍无法投入使用，学生依然只能寄宿在校外。在校长访谈中一位校长谈到：“我们现在的学生住宿楼就要建成了，可是供暖、供水、排水、电、锅炉房、食堂、煤炭、工人问题还没有着落，目前供暖只能是借用三中以前用过的一个小锅炉，但是要把这些设施配备齐全至少要10万元，资金还没有着落。”

2．缺乏生活教师

在笔者进行调研的9所学校中，大多数学校缺少生活教师。按照国家规定，小学每50名学生、初中每100名学生需要配备1位生活教师。但是，目前农村寄宿制学校生活教师不足乃至缺编是普遍存在的现象，特别是由于农村教师编制本来就已十分紧张，许多学校不能设置专门的生活管理教师，致使本应由生活教师承担的工作集中到了班主任和任课教师身上，他们既要给学生上课，又要管理学生的日常生活，这使他们的工作量大大增加。有的学校虽然为寄宿生配备了生活教师，但是在生活教师的聘用、考核标准上也并不完善。有的学校为节约成本以低工资聘用当地农妇或学生家长做生活教师，这些生活教师文化程度不高、缺乏管理素质，无法给予学生足够的心理关爱。所调查的学校生活教师的来源情况如图1所示。

由于各方面条件的限制，目前农村学校生活教师培训制度也没有建立起来，生活教师基本没有接受过专业的培训，如表2所示，缺乏对生理、心理处于发展关键时期的学生进行针对性管理和教育的基本知识，他们对学生的管理处于低层次的纪律维持、劳动教育等方面。在有限的生活教师培训中，也以学校自行组织的培训为主，如表3所示。

3．学生膳食营养状况堪忧

足够的营养摄入对于处在成长发育期的少年儿童十分重要。在笔者调查的9所寄宿制学校中，只有3所学校设有学生食堂，即使仅有的这3个食堂其饭菜营养成分也难以满足学生的成长需求。在谈及对学校食堂饭菜评价和一日三餐都吃什么时，有的学生说：“我觉得不好。有时候吃不饱，4、5年级以上的同学就吃不饱。饭菜都是每天定量的，有钱了我们就买方便面，没钱了就饿着。饭不好吃，都是那几样，米饭、莲花菜、土豆、辣椒、面条，很单调。早上就吃馒头，连包子都不做，这学期就做了二三次包子。”有的学生说：“有专门的食堂，有时候好吃。早上就是馍馍、米汤，中午就是菜和馍馍，是莲花菜、菜瓜、土豆、萝卜等，晚上就是压的机器面切碎了下的，饭菜不好吃，菜单调。”具体情况见表4。在没有食堂的寄宿制学校，学生只有在每周回家时从家里带来面粉、土豆等自己做饭，这就更难保证饭菜的营养。

4．学生心理健康状况亟待关注

离开家庭进入学校学习是儿童学龄期正式开始的标志，进入寄宿制学校对于远离家庭呵护开始集体生活的学生更是一个全新的环境。孩子们需要接触全新的校园、老师和同学，形成新的行为习惯。没有了家人的照顾，开始了一种受纪律约束的生活，这对于学生的自理能力和自我控制能力都有较高的要求。鉴于目前西北农村地区很多孩子的父母都常年外出打工不在孩子身边、家庭教育主要是以爷爷奶奶为主的隔代教育状况，寄宿学生的心理健康状况更值得关注。

在住校期间学生遇到最大的心理问题就是想家，具体情况见表5。有的寄宿学生长年累月见不到父母，只有周末回家时才可以享受到家的温暖。有的在家中也只有年长的老人照看，同样作为弱势群体的老人照顾孩子的体力和精力都十分有限。目前寄宿制学校既缺少合格的生活教师，也缺少专业的心理辅导教师，二者工作一般都是由班主任和其他任课教师来做，一旦住校学生出现心理健康问题，如孤独寂寞、思念亲人、性格孤僻等，得不到很好的心理辅导，这对处于身心发展关键期的义务教育阶段的学生的成长极为不利。

三、关于西北农村地区中小学寄宿制学校发展的建议

1．加大寄宿制学校建设的资金投入

对于国家西部农村寄宿制学校建设来说，应当根据不同地区（市、县）的国民生产总值和财政收入等经济指标来划定不同的中央、省一级的拨款标准和地方政府分担标准。对于财政收入困难的市、县，中央和省一级财政可承担较高的投资比例，减少地方财政分担比例。除此之外，各级政府还应确保寄宿制学校建设的专项资金，明确建设标准，落实学生食宿、娱乐、健康、洗浴等配套设施的资金投入。

2．建立规范合理的生活教师培训和聘用制度

寄宿制学校既担当了学校教育的责任又承担了一大部分家庭教育的义务。鉴于目前生活教师普遍缺编、少编，而处于义务教育阶段的学生尤其是小学低年级学生自理能力有限的情况，配备素质良好、负责细心的生活教师十分必要。有关部门应尽快出台生活教师培训和聘用制度，并按照国家规定的师生比例设置生活教师编制，确保生活教师工资、福利待遇落实到位。只有建立一支稳定的生活教师队伍，才能保证学龄期儿童的身心健康，使他们感受到家的温暖，在住校生活遇到困难时得到及时有效的帮助。

3．加强家校合作，保障住校学生健康发展

目前家校合作方式多局限于有限的家长会和简单的电话联系。加强家庭和学校这两个学生最重要生活场所之间的沟通和交流，对于解决学生发展中存在的膳食营养状况堪忧和心理健康问题十分重要。

在改善学生营养摄入方面，父母应该在家庭经济情况允许的情况下参考符合儿童身心发展规律的膳食营养标准为住校学生准备其需要的食物，而学校应尽量在食堂建设和饭菜营养价值等方面加以改善，提高学生就餐质量。学校可为每个学生制作个人饮食档案，注明学生过敏食物、饮食偏好、饮食结构改善情况等，以便和家长及时沟通，作为家校合力促进寄宿学生膳食状况改善的依据。

在关注学生心理健康方面，学校可采取学校开放日、家长进课堂、教育知识讲座、教师家访等多种形式让家长了解寄宿学生在学校各方面的表现，及时和家长沟通学生心理状况。针对学生出现的想家、孤独感、无助感等问题，学校教师和家长应及时发现并对学生进行有效的心理疏导，例如，教师参与到学生的课外活动中，关心学生细小的生活细节，关注其朋友圈，从侧面了解学生真实的内心世界，学生周末回到家时，家长不要只关注学习成绩，而应以学生感兴趣的话题为切入点与其进行交流；家长也应及时向学校反馈学生成长中的问题，以便学校采取针对性措施。

4．提高农村寄宿制学校办学的规范化、标准化水平

尽管西北农村地区近年改建、扩建及新建了一批规模相对较大、师资水平及教学设施相对较好的寄宿制学校，但寄宿学校办学的规范化、标准化水平普遍不高，不同市、县，甚至同一县域内的不同乡镇学校差距明显。