等级划分规则十篇

等级划分规则篇1

关键词：财政收支：财政级次：分税制

中图分类号：D922.2　文献标识码：A　文章编号：1004-0544(2012)05-0107-04

一、我国财政收支法律制度的框架

我国《宪法》第三条第四款对中央政府与地方政府之间事权的划分作出了原则性规定，即“中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。显然，从该条规定我们不可能清晰的了解中央和地方政府的事权到底有哪些。我国《预算法》第十九条规定了预算支出的六种基本形式，怛没有具体规定中央预算支出和地方预算支出划分的方法与原则。1993年国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》，对中央与地方政府事权划分作出了具体的规定。

我国财政收入的主要形式有：税收收入；依照规定应当上缴的国有资产收益：专项收入和其他收入。这是我国《预算法》第十九条的规定。但哪些收入属于中央哪些收入属于地方，《预算法》并没有明确划分。1993年国务院的《关于实行分税制财政管理体制的决定》对中央税、地方税和共享税的具体税种及分成比例做了规定。对中央与地方的收入进行了划分：中央税包括维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种；地方税是一些适合地方征管的税种：同经济发展直接相关的主要税种为中央与地方共享税。

二、我国财政收支法律制度存在的问题

首先：行政机关主导立法，立法机关角色缺位。从上述财政收支法律制度的框架的分析中可以看出。我国财政收支划分法律制度的主要法律文件有《宪法》、《预算法》和《关于实行分税制财政管理体制的决定》，其中主体法律文件是1993年国务院的《关于实行分税制财政管理体制的决定》，实际上就形成了行政机关主导立法，立法机关角色缺位的情况。这是我国财政收支法律制度的重大缺陷。一般而言，在法治国家中，中央与地方的财政收支划分应属宪法或最高立法机关通过的法律确定的事项。例如德国、美国分别将政府财政收支划分规定在本国宪法或宪法性法律文件中，还有一些国家则是在宪法中规定总则，而以基本法的形式规定政府间事权的具体划分，如韩国的《地方财政法》、《地方税法》以及日本的《地方税法》等。然而，我国政府间财政收支划分的具体事项在宪法和法律中没有规定，而是由国务院的一个“决定”加以规定，这显然缺乏权威性，也不符合税收法定原则。这种立法模式削弱了财政收支划分的权威性，影响了财政收支划分的稳定性和协调性，导致地方政府对本地财政收支无法形成稳定的预期，最终导致地方政府与中央政府频繁的“讨价还价”，“跑步钱进”“驻京办”的现象也由此引发。实践中，证券交易(印花)税分享比例的调整，金融保险业营业税税率的调整、以及所得税分享比例的改革都是由国务院主导的，依据几乎都是“通知”的形式，这实际上完全忽视了地方政府的地位及其表达，带来了一些不利的经济和政治影响。

其次，省级以下地方政府间收支划分无法可依。我国现行的财政收支划分法律制度存有明显的法律真空，即我国政府间事权财权划分只局限于中央政府与地方政府具体来说是省级政府之间，对省级以下各级政府没有明确划分。我国宪法规定了五级政府结构。我国《预算法》第2条规定国家实行一级政府一级预算，与五级政府相对应设立了五级预算。而且，《预算法》同时规定不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确定，可以暂不设立预算。由此，我国政府级次和预算级次为五级，特殊地区的预算级次为四级。理论上，政府间的事权财权划分对省级以下各级政府也应明确，而不应只局限于中央政府与省级政府之间。然而，就我国的立法现状而言，我国宪法只对中央与地方之间职权的划分关系作了大致的规定，即中央统一领导，充分发挥地方“两性”原则，未对省级以下政府间的职责划分予以具体规定。《预算法》通过授权国务院制定《关于实行分税制财政管理体制的决定》划分了中央与地方政府的税种，规定了中央与地方政府的支出范围。但该决定未对地方各级政府间事权范围与财权分配做出规定，导致省级以下地方政府财政收入和支出呈现多样化的特征。实践中，各地省政府在与其管辖的市、县、乡政府之间划分事权和财权时也借鉴了中央与省之间划分事权和财权的做法。中央与省之间划分事权和财权的做法归纳起来就是“财权上收，事权下放”。因此，这种借鉴带来的最大的负面效应只能是基层财政越来越困难。

再次，在现行的财政收支划分法律制度框架中，财权过度集中于中央政府，事权更多的被推诿给地方政府，地方政府所应拥有的相应的财权匮乏。现行的财政收支划分法律制度框架对收入的划分较为清晰，但对事权和支出责任的划分则较为模糊，在实践中上级政府往往将事权更多的推诿给下级政府。在现有框架下，地方政府的财权又是有限的，因此造成地方财政吃紧，土地财政由此而生。财权的核心是税权，尤其是税收立法权。在法治化国家，税收立法权的分配一般通过宪法或通过最高立法机关创制的基本法予以规定。但在我国税权的分配一直没有通过法律规定统一、稳定的规则，而是由国务院通过颁布行政规章加以规定。如《关于实行分税制财政管理体制的决定》中规定，中央税、共享税以及地方税的立法权由中央统一行使；《国务院批转国家税务总局工商税制改革实施方案的通知》(国发[1993]第90号文件)指出，中央税和全国统一实行的地方税立法权集中在中央。从上述规定可以看出，几乎所有地方税种的税法、条例及其实施细则的制定与颁发都被中央政府包揽，即全部的税收立法权和税基、税率确定权都属于中央政府，地方政府只拥有一定的征管权。这种税权划分方式不利于财政分权优势的发挥，不利于地方财政收支平衡，一定程度上打击了地方政府培植共享税种如增值税、所得税税源的积极性。

三、我国财政收支法律制度的完善路径——制定《财政收支划分法》

我国现有的财政收支法律制度存在较大的缺陷，如立法分散、层次低，财权过于集中，事权和支出责任划分不清等。针对这些缺陷，笔者认为：为规范中央与地方财政关系，应制定专门的《财政收支划分法》。

如前所述，我国广义的财政收支划分法律制度体现在《宪法》、《预算法》以及国务院规定的诸如《关于实行分税制财政管理体制的决定》等法律文件中，但我国没有专门的(或者说狭义的)《财政收支划分法》。是否要制定专门的财政收支划分法涉及到立法模式的选择问题。在世界范围内，财政收支划分的立法模式包括专门立法和分散

立法两种。大多数国家或地区采用分散立法的模式，即由宪法、宪法性文件或财政基本法来规范财政收支的划分，而不制定专门的财政收支划分法。我国宜采专门立法的方式，即应由我国的最高权力机构制定《财政收支划分法》。采专门立法方式的主要原因在于：首先，我国缺乏悠久而深厚的基础，财政立宪只是学者们的理想。因此，在短时间内力图通过宪法及宪法性文件来规范和细化财政收支划分关系很难实现。其次，我国财政领域有专门立法的传统，对这一传统的严格遵循要求制定专门的财政收支划分法。第三，财政收支划分法是调整中央政府与地方政府以及地方各级政府之间在财政收支权限划分的过程中所发生的社会关系的法律规范的总称，是财政法律体系中的基础性法律规范。财政收支划分法是财政法的重要组成部分，处于财政法的基础地位。财政收支划分法调整的财政收支划分关系体现了各级政府在国家政权体系中的地位，是一个国家经济体制甚至是政治体制的集中反映，与所有社会成员的共同利益密切相关。财政收支划分法的重要性要求对其专门立法。最后。由最高权力机构制定《财政收支划分法》，可以克服和避免分散立法出现的冲突和矛盾，可以保证划分标准、方式、范围等内容的统一性。

《财政收支划分法》的主要内容应包括：财政级次划分制度、财政支出划分制度财政收入划分制度三部分。

(一)财政级次划分制度

财政级次划分制度是关于一国是否设立多级财政级次、设立几级财政级次以及如何设立各级财政级次的制度。财政级次划分的基本原则是“一级政权，一级财政”。前已述及，我国现行的法律制度规定了五级政府架构。按照这样的架构，如果要求各级政府都有自己稳定的税基，都能按照分税分级的框架来形成财力分配，至少乡一级基层政府是不可能的。通过考察美国、澳大利亚和日本、法国等国家的政府财政级次可以发现：大多数市场经济国家实行的是三级架构或准三级架构。与这些国家相比，我国的五级财政级次显然是多了。从理论和实践两个角度考虑，政府层级的减少确实有利于缓解中国基层政府的财政困难。有学者指出应把政府缩到实三级加两个半级(市与县在体制上同级、地和乡作为派出机构层级)。另有学者指出，政府财政层级次减少到何种程度为最优，则是需要进一步讨论的问题。在设计中国的政府财政级次时，需要考虑到中国高达13亿之巨的人口。该学者同时强调指出中国最优的政府级次设置究竟是三级还是四级以及每一级政权下面又横向设置多少区划，不是一个可以轻易下结论的问题。中国可能要进行广泛的制度试验才能找到答案。笔者赞同后者的观点。

(二)财政支出划分制度

马寅初先生指出：“整个财政制度的确定，不是以财源来限制权职，乃是由权职的需要来决定财源。”因此，可以说。政府所承担的职权范围决定其所享有的财政支出权的范围。考虑到我国经济体制改革的现实，在财政支出权划分之前应先解决政府财政职能的“越位”与“缺位”问题，明确财政支出权的范围，即在哪些领域属于国家财政资金投入的领域。根据政府公共服务理论，政府的财政职能应当仅限于提供公共产品或公共服务。为此，政府应尽快退出营利性领域，而将财政支出范围限定于以下几个方面：一是实施包括巩固国防、处理国际关系、维护社会治安、城市基础设施和公用事业建设、普及教育、提供医疗保健条件等社会管理和公共服务；二是进行收入再分配：三是对经济运行进行调节，促进经济健康发展。在确定国家的财政支出范围后，再在该范围内划分中央和地方政府以及地方政府之间的财政支出责任。根据马斯格雷夫的经典财政理论，财政支出责任由与服务对象最接近的政府层级承担效率最高；再分配职能及相应的财政支出可以由较高层级的政府来承担；在经济稳定方面，中央政府往往具有优势。公共物品理论同样为确定地方政府的职权提供了可供借鉴的路径。公共物品的受益范围能够决定各级政府的事权或支出范围。公共物品的受益范围是全国或包含多个地区的，应当由中央政府承担相应的支出责任；受益范围仅限于某一特定区域的，应当由相应地方政府负责；受益范围涉及多个地方的，各级地方政府的支出权应当依照一定的分配标准在所涉政府之间进行分配。

如何划分中央政府和地方政府之间的财政支出责任在世界不存在一种统一的最优标准，因为各国的经济状况、人口、行政设置、文化背景等约束条件都不完全一致。尽管如此，各国政府间事权划分及财政支出责任的共性还是有的，即全国性的事务以及教育、健康、社会福利等有关公平的项目一般由中央政府负责或介入，而地方性事务则由地方负责。考虑到我国地方政府在教育、医疗卫生、社会保障等领域地方政府财政支出责任过重的现实，应该将相关领域划为中央和地方政府共同事权，应特别强调中央政府的事权承担。法律应该明确不同层次的政府之间的不同分工：中央政府主要提供全国性公共物品，国民经济及社会发展的宏观方面的职责主要由中央政府承担：地方政府负责提供地方性公共物品，主要对本地区资源进行优化配置。同时，应科学划分省以下地方各级政府的事权及相应的财政支出范围，划分的根据是公共服务的受益范围和规模。如果受益对象是全省范围居民，且政府活动或公共工程的规模庞大、难度大、技术要求高的，则事权归省，财政支出由省政府负责；如果受益对象是市、县范围居民的，且政府活动或公共工程规模较小、难度不大、技术要求不高的，则事权归市、县，财政支出由市、县政府负责。在此基础上，也应确定省级以下政府间的共同事权范围。相应的财政支出责任由相关层级政府共同负担。

(三)财政收入划分制度

一般来说，政府间财政收入划分包括税收入与非税收入的划分两个部分。从理论上来讲，税收划分遵循的原则主要可以分为两类：一是按税种本身特性划分；二是根据受益原则来划分。持按税种属性进行税收划分的观点的学者较多，其中代表性人物是美国著名财政学家马斯格雷夫。美国经济学家埃克斯坦则认为应按受益原则进行税收分享。他强调根据公共产品的受益范围来有效地划分各级政府的职能，并依此作为分配财权的依据。根据受益原则来划分税收符合“谁受益，谁付款”的常理，因此能够对地方政府的经济行为进行有效监督，最终可以从根本上促进整个政府体系服务效率的提高。对上述两观点进行综合，税种的划分主要应根据税种本身特性和受益原则。从效率原则的角度考虑，更多地掌握有关税基的信息的那级政府负责税收是最有效率的。根据事权匹配的原则，税种与哪级政府支出责任相关就应由哪级政府负责征收。具体来说，税源普遍、税基流动性大，影响到市场统一性和对宏观经济影响较大、税基在各个辖区间高度不均衡，具有高度再分配性质的税种应当划归中央税-种，如关税、营业税、消费税等应属于中央税。税源广泛、在各个地区间的流动性较大、具有高度再分配性质、有利于调动中央和地方发展经济的积极性、有利于促进市场主体和各种经济要素在地区间的流动的税种，则应当作为

中央和地方共享税，如企业所得税、个人所得税和增值税。税源较为普遍、税基不易转移、对宏观经济影响较小的税种则归属地方。我国现阶段税种调整的重点是将一些适宜地方征收且能够形成现实财力的税种，如现行的耕地占用税、房产税、土地使用税、契税、车辆购置税以及改革后的物业税等划归地方政府，建立真正意义上的地方税体系，从根本上解决地方财源问题，减少地方政府对土财政的依赖。

与税种的划分有关，应在中央和地方政府之间进行税收立法权的相应划分和配置。中央与地方税收立法权划分的核心是地方是否拥有地方税的立法权。笔者认为可以赋予地方政府必要的税收立法权和在一定范围内税种、税率的选择权。地方政府拥有税收立法权有利于地方政府依法获得稳定的财政收入，从而更好地为本地居民提供公共产品和服务，有利于保障地方政府的相对独立地位，有助于有效地实现地方政府的职能。地方政府在行使税收立法权筹集财政收入时必然受到税收法定主义原则的约束，它有助于解决地方政府乱收费和随意减免税或征收过头税的问题。地方政府拥有税收立法权但不应滥用其税收立法权。地方税收立法权的行使应受到如下约束：一是宪法和法律对地方税收立法权的限制，即地方税收立法权的行使不得违背宪法、税收法律的规定。二是司法权对地方税收立法权的制约。三是民主制度对地方税收立法权的限制。

非税收入包括国有资产收益、收费、债务收入等。国有资产收益的划分一般遵循“谁出资、谁分红”的原则，将其划归相应层级财政。收费应遵循哪一级财政提供的服务，就应该由哪一级政府收费的原则，依据财权与事权相对应的原则，对于事权已全部下放到地方政府的，收费收入也应划给地方，中央不再参与分成，保证地方政府履行事权的资金需要。从理论上说，各级政府都有债务收入的权利，因为在实行财政联邦制的国家，每一级财政都是相对独立的。一般来说，几乎任何国家都肯认中央政府的举债权，但地方政府是否应有举债权则是有争议的。我国《预算法》第二十八条规定：除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。解析这一规定可以得出：我国立法原则上禁止地方政府发行债券，但此条的但书规定实际上又指出，“法律和国务院另有规定除外”，这为地方政府债券的发行留了一条后路。理论上，在分级分权的财政管理框架下，地方政府的财政相对独立，地方政府有一定的财政自。因此，地方政府应该拥有发债的权力。2009年，我国新疆、上海、青海、四川等省、自治区、直辖市相继发行地方政府债券，总计2000亿元。2009年地方政府债券的发行的直接目的是为了应对国际金融危机冲击，扩大内需保持增长。尽管我国已经有发行地方政府债券的先例，但是因这种发行具有一定的应急性而似乎也是一种“特例”。从长远来看，我国地方政府债券的发行应当从一时之需的“特例”走向常规化和规范化。要使地方政府债券的发行走向常规化和规范化，一是要修订现行的《预算法》，二是要在财政收支划分法中对中央和地方的债务收入的划分进行规定。要从制度上解决这样一些重要问题：一是如何有效控制发债规模；二是如何保证地方债券资金的有效使用；三是如何加强地方债券的法治监督和透明度。

参考文献：

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等级划分规则篇2

【关键词】电子海图多级网格； 航海用途 ；分幅 ；命名

[Abstract] in this paper, based on review of electronicchart subdivision requirements, the HPD multi gridplanning ideas, the new coastal electronic chart multi griddivision method and naming, and ultimately determine thegrid of ENC range Chinese coastal existing navigation purpose layer and naming rules, which provides some reference ideas for using HPD system in the production ofChinese coastal grid electronic chart planning.

[keyword] electronic chart navigation multi grid;application; framing; naming

中图分类号：U675.81

1 引言

中国海事自90年代初着手生产电子海图，经过近20年的发展，至今已经具备规模生产的能力，目前公开发行的电子海图已达418幅，引起了国内外用户的广泛关注。

电子海图的要求与纸海图有所不同，但由于历史原因，中国海事的电子海图目录与纸海图的目录完全一致。纸海图受到海图纸张的限制和方便使用的要求，只能分幅表示，且要考虑用途、海区的完整性等多方面因素。而电子海图的图幅不受大小限制，理论上可用一幅电子海图表示出同一航海用途的全覆盖区域。

随着航海信息量的日益增大，越来越多的气象、水文等因素将被融入ECDIS，这样就会增大电子海图数据的数据量。而空间多级网格的数据组织与管理具有一定的普遍性和适用性，可以实现对电子海图数据的切割，解决数据量过大所带来的问题。因此，为实现中国沿海电子海图全覆盖，我们利用“空间多级网格”的思想展开研究，以期为中国海事电子海图图幅的重新规划提供一些思路。

2 电子海图分幅要求

电子海图分幅作为电子海图图幅的一种规划思路，应参照官方电子海图ENC（Electronic Nautical Chart）所遵循的S-57标准，遵从以下几方面要求。

2.1 同一航海用途内数据不能重叠

为了便于有效处理ENC数据，给定电子海图单元（幅）必须是矩形的(由两条经线和两条纬线定界），在IHO S57中明确规定了同一航海用途单元里的数据必须不重叠。

2.2 电子海图实际使用效能

单幅电子海图的数据量应小于5兆，以满足绝大多数的ECDIS和ECS的硬件设备的最低配置要求。

2.3 命名规则符合IHO标准

多级网格电子海图的分幅命名应符合IHO S57的标准要求，在全球范围内必须是唯一的，符合S57附录B1 5.6的文件命名规则（见图1）。

图1

3多级网格划分方案

多级网格划分即按一定的规则将电子海图空间划分为一定大小的空间区域（单元网格），以单元网格为基本单位，将全国海域划分成若干个网格状的单元，实现对全国海域分层、分级、全区域的无缝多级网格化管理[3]。多级网格划分是中国沿海网格电子海图分幅的基础。

3.1 HPD多级网格测绘工程规划方案

2008年，中国海事局参考了日本、加拿大、香港的海事生产模式后，结合中国纸海图和电子海图生产的实际需求，在同年召开的第九次HPD生产研讨会上通过了HPD多级网格测绘工程规划方案。该方案参考了中国地形图分幅原则、根据全国沿海海域的水域特性和产品覆盖情况，以百万网格为基础，将全国海域划分为10万、5万、2.5万、1万四个等级网格（见表1）。

表1

该方案首次提出中国沿海多级网格划分的规则，网格编号为：CN＋网格等级（1位）＋百万网格编号（1位）＋行号（2位）＋列号（2位）（共8位）。

3.2 新的航海用途划分规则

在此次研究中，笔者所在团队提出了适合我国电子海图的新的航海用途划分规则（见表2）

表2 中国沿海电子海图航海用途划分规则

这一新的航海用途划分原则充分利用了航海用途6的富余空间，将图幅最为集中的1:22000～1:44999和1:45000～1:89999分开，解决了航海用途4、5可用编辑比例尺过多的问题。它在一定程度上解决了原航海用途划分所造成的同一航海用途单元数据重叠的问题。

3.3 中国沿海电子海图多级网格划分方案

笔者团队在HPD多级网格划分及新的航海用途划分基础上，重新划分了中国沿海电子海图多级网格。

首先，根据中国沿海海域的基本情况，以6°×4°大小的范围，在东经102°～126°、北纬8°～44°之间的区域内，划分了25个初级网格。编号采用一位大写英文字母表示，即A～Y，从西到东、从北到南依次排列（见图2）。

图2 中国沿海初级网格覆盖范围及编号

然后，在初级网格的基础上划分五个等级的网格，见表3。

表3中国沿海电子海图多级网格划分

网格编号依然采用HPD多级网格测绘工程规划中提出的方案，具体为：CN＋网格等级（1位）＋初级网格编号（1位）＋行号（2位）＋列号（2位）（共8位），详见图3。

图3

由于采用了新的航海用途划分规则，这一方案的最大特点就是网格等级与电子海图的航海用途一致，一个HPD网格恰好对应一幅电子海图，较好解决了已有HPD多级网格测绘工程规划方案中未能解决的电子海图命名问题。

4 网格电子海图分幅及命名

4.1 网格电子海图分幅及命名一般原则

根据2013年版《中国沿海港口航道图目录》，笔者团队基于下列原则确定了现有的各航海用途层的网格电子海图单元。

（1）符合IHO关于电子海图的相关要求，如2所述。

（2）所有图幅按照中国沿海电子海图航海用途划分规则（表2）确定航海用途。

（3）根据航海用途，按照4中所述选择对应的网格等级，网格等级即为航海用途，网格编号即网格电子海图单元名称。根据中国沿海电子海图多级网格划分方案，未来网格电子海图文件名正好与网格编号保持一致。

（4）如果网格内所包含的数据全部为陆地区域或仅有一小片水域且水域内的数据与更小一级航海用途单元数据基本一致，该网格不制作电子海图。

根据上述原则确定了中国沿海网格电子海图分幅，现截取东海航海用途层3的网格电子海图分幅图示意如下（见图4）。蓝线范围为网格电子海图的分幅范围，粉色区域为网格电子海图的有效数据覆盖范围。

图4航海用途层3网格电子海图分幅图

4.2 同一航海用途层中网格电子海图重叠的处理原则

从3.2中新的航海用途划分规则（表2）可以看出，在同一航海用途中仍然存在某些电子海图数据重叠的问题，大致有以下几种情况，建议遵循如下处理原则。

（1）当同一区域的同一航海用途中有多个比例尺电子海图时，且各比例尺电子海图数据完全重叠。此时，可以采用选取一个主比例尺数据制作电子海图，另一个比例尺数据不做电子海图的方式。

（2）当同一区域的同一航海用途中有多个比例尺电子海图时，但各比例尺电子海图数据有部分重叠。此时，建议将大比例尺图数据放入小比例尺图数据所在的HPD层中，一起制作电子海图。

（3）航海用途层3中电子海图重叠的特殊情况处理

航海用途3中数据重叠的问题，即HPD中C1层（1:90000～1:179999）和C2层（小于1:179999）数据重叠，网格电子海图无法制作。分析2013年港口航道图目录发现受影响的是16幅1:30万海图、1幅1:40万海图（电子海图编辑比例尺为1:18万）与50幅1:10万—1:18万海图（电子海图编辑比例尺为1:9万）数据重叠。

为解决该问题，建议将16幅1:30万海图对应的网格电子海图设置为1:35万，航海用途变为2，虽然这与现行的电子海图编辑比例尺确定规则不符，但这样做有以下优点：

a.可以解决航海用途层3中因数据重叠而无法制作网格电子海图的问题，并且使中国沿海网格电子海图的层次更丰富；

b.解决了16幅1:30万海图与同系列1幅1:40万海图的拼接问题，调整之后1:30万海图与1:40万海图属同一航海用途2，可以统一制作网格电子海图；

c.电子海图中编辑比例尺主要用于最小比例尺的设置，1:30万与1:35万更为接近，这样设置并不影响电子海图的质量。

4.3 入海江河网格电子海图单元分幅及命名原则

现有港口航道图目录中覆盖入海江河的海图，如海河、黄浦江、珠江，单元范围不按照4中所述方案划分网格，而是根据纸海图范围划分为连续不重叠矩形，单元名称为：CN6R＋河流名称缩写（2位）＋顺序号（2位），如黄浦江第一幅电子海图（最接近入海口的图）文件名为CN6RHP01，示例见图5。

图5 入海江河分幅示例（上海港黄浦江）

5结语

本文笔者团队针对电子海图分幅原则的要求，对解决同一航海用途层的单元数据重叠提出建议，进而在新的中国沿海电子海图航海用途划分规则下，重新划分中国沿海电子海图多级网格，并最终确定了中国沿海网格电子海图分幅及命名。这对网格电子海图的下一步发展做了基础性铺垫，为实现中国沿海网格电子海图全覆盖的蓝图拉开了序幕。

参考文献

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[2]International Hydrographic Bureau. IHO Transfer Standard for Digital Hydrographic Data Edition3.1, 2009

[3] 张岳 王昭 李辉 邢攸姿 石金榜. 电子海图多级网格化管理的设计与实现，2009

[4] 文琳. 基于网格下的HPD源数据生产流程探讨,2009

作者简介

1.刘莉雯（1981- ），女，湖北红安人，工程师，硕士，2007年毕业于武汉大学大地测量学与测量工程专业，现从事海图制图及质检工作。

等级划分规则篇3

一、按照科学发展观的要求，加快建立层次分明、功能清晰的规划体系

（一）明确规划编制的指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真遵循科学发展观，紧紧抓住重要战略机遇期，围绕我省全面建设小康社会、提前基本实现现代化的奋斗目标，深入实施“八八战略”，全面建设“平安*”，注重解决国民经济和社会发展的全局问题，注重速度与结构、质量、效益相统一，注重城乡、区域、经济社会发展相协调，注重发展需求与要素资源支撑能力、生态环境承载能力相适应，充分发挥社会主义市场经济条件下政府规划的应有功能，促进经济社会全面协调可持续发展和人的全面发展。

（二）理清规划体系的功能分工。同一行政层次的规划按对象和功能，分为国民经济和社会发展规划纲要、空间规划、专项规划。国民经济和社会发展规划纲要（以下简称发展规划纲要）是根据行政区域国民经济和社会发展为对象编制的纲领性规划，在本级各类规划中具有统领地位，是编制空间规划、专项规划以及有关政策和年度计划的依据。空间规划是根据区域内人口、资源等基本要素及相关功能区的空间结构和空间开发秩序为对象编制的规划，包括城乡规划、土地利用规划、海洋功能区划等，是指导和约束基本要素配置及相关功能区的相对位置、组合状况、聚散程度等的依据。专项规划是根据区域内国民经济和社会发展的专门领域为对象编制的规划，包括产业发展、基础设施建设、生态环境保护等各种行业规划、专题规划、建设规划等，是指导该领域发展和政府调控行为的依据。随着经济社会发展，以跨行政区的特定区域

为对象编制的区域规划已成为规划体系的重要组成部分。区域规划既有综合性的区域发展规划，也有区域空间规划、区域专项规划，是发展规划纲要在特定区域的细化和落实。

（三）科学界定规划编制的领域。坚持以市场为取向的改革方向。政府编制规划的领域，主要是政府履行社会管理、公共服务职能以及需要政府扶持、调控和引导的领域。对政府履行公共职责的基础设施、重要资源、生态环境、公共事业等领域必须编制规划，使之成为政府审核项目、安排财力的依据，并为企业决策、社会投资提供参考。在一定时期确需政府扶持、调控和引导的产业，可根据全省战略需要编制专项规划。对市场机制已充分发挥资源配置基础性作用的领域，原则上不再编制规划。

（四）突出发展规划纲要的战略导向。发展规划纲要应抓住关系国民经济和社会发展全局的重大问题，切实增强战略性和宏观性，突出指导方针、战略任务、空间布局和重大举措。要改变规划内容无所不包、涉及领域过宽的状况，减少由市场机制发挥作用领域的内容，进一步充实政府履行公共职责的内容。

（五）切实强化空间规划功能。空间规划着眼于把区域内的城镇体系布局、土地总体利用、产业聚集区、基础设施网络、限制开发地区等落实到具体的地域空间，是划定主要功能区且有一定约束力的“红线”。城乡规划是政府指导、调控城乡建设和发展的基本手段，是确定区域内空间组织和具体布局的重要依据。空间规划要统筹考虑区域内生产力布局、重大基础设施和生态环境等建设，努力提高空间资源的整体配置效率。

（六）进一步明确专项规划定位。切实改变目前专项规划数量过多、内容空泛的状况，坚持突出重点、有所为有所不为，努力增强针对性和操作性，使之成为本领域落实宏观调控措施、审批项目和安排投资的依据。简化对竞争性产业发展方向、产品产量的描述，不应将扶持特定企业作为规划的内容。结合本领域的特点，着力研究政府如何通过完善体制、制定政策、合理布局、加强建设，切实提供良好的社会管理和公共服务环境，为市场主体创造有利的宏观环境、制度环境和市场环境。

（七）注重研究编制区域规划。编制区域规划的主要区域是，经济、社会联系紧密的地区，需统筹规划、协调发展的城镇密集地区，以及政府确定的重点开发或者保护地区等。综合性的区域发展规划一般包括：人口、经济增长等的预测和资源环境承载能力分析，各类功能区的划分及其定位，区域协调机制等规划实施的保障措施等。

要强化区域规划在相应特定区域的指导性、统筹性和约束性，增强编制工作中部门、地区之间的衔接和协调。

二、切实规范编制行为，将规划纳入科学化、民主化、法制化轨道

（八）加强规划综合协调。各地各部门要从全局出发研究确定规划内容，各类规划依据发展规划纲要，专项规划遵循空间规划，下级规划服从上级规划，所有规划都要相互协调。既努力防止规划部门化，又尽可能减少重复编制、内容交叉。在适当撤并有关规划工作领导机构的基础上，建立省政府规划协调会议制度，由省长主持，有关副省长和省级职能部门负责人参加，承担规划的综合协调和审议职能。设立省政府规划协调会议办公室（以下简称省规划办），由省发展改革部门牵头，会同城乡规划、国土资源、经贸、海洋、环保、交通、水利等部门组成，负责开展规划协调会议日常工作。

（九）规范规划立项管理。按照以事权编制规划的原则，发展规划纲要、空间规划由各级政府提出并组织编制，其中，发展规划纲要由同级发展改革部门牵头具体组织，城镇体系规划、城市总体规划等城乡规划由同级城乡规划部门牵头具体组织，土地利用总体规划由同级国土资源部门牵头具体组织，海洋功能区划由同级海洋主管部门牵头具体组织。除法律法规另有规定外，专项规划一般由其主管部门提出，经同级发展改革部门审查后组织编制，其中重点专项规划由发展改革部门会同其主管部门研究提出，报同级政府同意后组织编制。综合性的区域发展规划由发展改革部门会同有关市（县）政府提出，报同级政府同意后组织编制。

（十）深化规划研究工作。规划组织编制单位可采取自主编制、合作编制、委托编制和招标编制等方式，确定规划编制承担单位。规划编制承担单位要深入开展前期调研工作，努力保证规划编制的科学性和合理性。尤其是对规划建设的重大项目要认真研究，切实为政府决策、企业投资提供依据和参考。规划应充分体现区域特色，避免简单重复国家和省级规划的内容。

（十一）扩大规划公众参与。要采取多种形式保障公民、法人和其他组织参与规划编制过程和了解规划内容的权利。发展规划纲要和其他重要规划正式送审前，应预先听取人大、政协的意见，并征询社会公众意见。与人民生活密切相关的空间规划、专项规划，要妥善处理保密与提高透明度的关系，在草案初步形成后，可采取听证、公示等适当形式，为社会公众参与规划编制开辟畅通的渠道。

（十二）健全规划专家论证制度。有条件的地方可建立规划咨询专家库，根据工作需要分类设立规划咨询专家委员会，组织开展规划咨询、论证、评估等活动。发展规划纲要和重要规划在送审前应组织专家论证，其中省级重要规划由省规划办提请省咨询委主持论证并提出审议意见，努力形成规范化的规划决策咨询机制。

（十三）注重规划相互衔接。各级各类规划之前，必须与相关规划进行衔接。省级规划和跨市的区域规划由省规划办负责协调衔接，重点是衔接宏观调控目标、区域发展方向、基础设施等空间布局、重要资源开发、财政资金平衡等，切实避免规划内容自相矛盾、政策效果相互抵消。省规划办协调衔接工作根据规划性质，确定具体的省级职能部门主持；出现较大分歧意见时，提交省政府规划协调会议决定。市、县（市、区）规划也要加强协调衔接。各部门组织编制规划，凡内容涉及其他主管部门的，应及时主动进行衔接。

（十四）完善规划审批制度。规划决策主体应与规划层次、效力相对应，努力形成科学合理的规划审批制度。省级发展规划纲要经省政府审定后，提交省人民代表大会审议批准。省级空间规划按国家法律法规和有关政策的规定审批。省级专项规划除少数重要规划由省政府审批外，原则上由省发展改革部门会同相关主管部门联合审批，其中重点专项规划以“经省政府同意”的名义。跨市的区域规划由省政府审批。除法律法规另有规定之外，市、县（市、区）规划的审批，由同级政府作出决定。

三、进一步加强监督管理，努力健全规划组织实施的保障机制

（十五）健全规划实施目标责任制。各级各类中长期规划都要有明确、具体的年度或分期实施计划。按照各地和有关部门职责分工，建立严格的工作责任制，认真贯彻落实规划提出的发展目标和任务，并列入政府目标责任制考核体系。各级政府要采取切实有效措施，充实监督检查力量，形成完善的行政检查、行政纠正和行政责任追究机制。

（十六）强化规划配置资源的导向作用。切实按照规划的总体要求，合理配置财政性资金、政策性金融以及国有土地资源、国有资产存量等公共资源。政府投资决策坚持“以规划带项目”的原则，逐步实现投资调控由项目审批向规划审批转变，即能编制规划的领域，先编规划，后审项目，再安排投资；未列入规划的建设项目，在规划调整前原则上不予立项。通过体制创新和产业政策，为市场主体自觉遵循规划引导创造良好的环境。

（十七）认真落实规划的约束性内容。对各级各类规划规定的各项控制性、强制性指标以及禁止性、限制，切实加强监督管理，使之成为约束社会公众行为的准则。坚持空间均衡原则，注重经济分布、人口分布与资源环境的承载能力相适应，严格建设项目规划许可、用地预审等制度和实施过程管理制度。对必须由政府统一布局或在一定时期需要政府管制、调控的领域，任何单位和个人应坚决服从规划的限定。对违反规划的，依照法律法规进行严肃处理。

等级划分规则篇4

【关键词】行政规划;规划冲突;整合原则—;逆流原则;合法原则;协商原则

一、引言:行政规划法之宪法思考的必要

行政规划或行政计划,[1]在现代国家行政管理中举足轻重,具有整合、优化、引导等多种功能,其制定权亦有“第二立法权”或“第四种权力”之称。[2]行政规划广泛应用于各个领域,逐渐形成了所谓的“计划国家”,依法律行政甚至为依规划行政所取代。行政规划对宪法构成了一系列的挑战,对议会的权威、对人民自由的保障、对行政机关相互之间关系、行政机关与其他机关之间关系的协调、对国家权力纵向关系中自治与集权的协调等均提出了新的课题。如何回应这种挑战,如何协调行政规划与宪法之间的关系,如何将宪法的理念落实在规划行政之中,是亟待现代行政法学乃至宪法学深入研究的重要课题之一。

本文的研究是我对行政规划法进行宪法思考的一个开始。行政规划具有综合调整功能,理应在内容上确保自身的合法性和科学性。而行政规划之间的协调一致就是其重要要求之一。本文研究行政规划之间的冲突,是为了解决、消除冲突;而如何调整行政规划的冲突,虽然我国目前主要依靠政治的手段,但其根本是一个宪法问题,涉及不同国家机关宪法地位的保障和相互关系的调整原理。解决行政规划之间的冲突,确保行政规划体系的统一性与合理性,这或许比解决行政规划实施过程中的权利救济更为重要,因为体系和谐的规划堪称“源头活水”。

二、行政规划冲突及其缘起

行政规划林林总总,不一而足。从中央到地方、从政府到政府职能部门,几乎无一不制定规划。规划如此之多,不发生冲突,那简直是一个奇迹。那么,何为行政规划的冲突、又为何会发生行政规划的冲突呢?

(一)规划冲突及其类型

所谓行政规划的冲突,亦可简称为规划冲突,是指在行政规划的体系中,不同的行政规划就同一事项的强制性内容作出了矛盾的规定,以致无论实施哪一个规划都将导致另一规划无法实施的情形。例如,《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》(2006~2010年)中规定,单位国内生产总值能源消耗降低20%左右。但考察全国各省的“十一五规划”发现,至少12个省所规定的指标均低于20%,只有4个省高于这一标准,平均起来也无法完成全国的指标。[3]这就是一个典型的规划冲突。

规划冲突可以有不同的类型,从规划之间的效力层次来看,可分为上位规划与下位规划之间的垂直冲突和同位规划之间的水平冲突。根据规划本身的效力层次,可将行政规划分为上位规划与下位规划。上位规划与下位规划大致可以根据下面两个标准加以判断:其一,制定规划的行政机关的法律地位。在同一领域内,上级行政机关所制定的规划为上位规划。其二,规划本身的综合性程度。在同一领域内,具有相同法律地位的行政机关制定不同的规划,综合性程度高的规划为上位规划。[4]行政规划有上下之分,相应地,规划冲突就有上位规划与下位规划之间的垂直冲突,即上位规划与下位规划在同一事项的强制性内容上作出了不同的规定。一般而言,下位规划应根据上位规划来制定,但实践中却未必能和谐一致。例如,城市总体规划与其详细规划、专门规划之间发生的冲突即属于这一类型。而所谓水平冲突,是指同位规划之间就同一事项的强制性内容作出矛盾的设计而发生的冲突。同位规划的判断标准一般要看规划的制定主体的地位,如果制定机关的法律地位相同,则可能为同位规划。其次,要看规划本身的综合性程度。同一机关制定的综合性程度高的规划也是专门性规划的上位规划。综合性、具体化的程度相当的规划,就属于同位规划。例如,开发规划与土地利用规划、环境保护规划之间可能就某土地的使用发生冲突,土地利用规划可能与文物保护规划发生冲突,等等。

(二)发生规划冲突的原因

规划本是人类运用自身的理性对未来进行设计的结果,为什么这种理性的结果还会发生冲突呢?毋庸置疑,人类的理性本身是有限的,运用有限的理性去设计无限复杂变动不居的未来,这本身就是一件难乎其难的事情。

第一,行政规划的长期性与现实的变动性之间存在着矛盾。行政机关制定行政规划一般旨在对未来作出规划,一般需经较长的期限方能实现。但是,囿于行政机关收集信息的局限性、预测的有限性,行政规划不见得能很好地与现实的发展相契合。如此,为了保证行政规划的实效性,行政规划将不得不作出修改、甚至终止实施。“修改规划,与其说是其病理现象,不如说是其生理现象。”[5]原本作为其他规划制定依据之一的行政规划发生了变更,其他规划将不免与其发生冲突。有的规划长期不作变动,可能落后于现实的发展。如果继续按照该规划实施,就很可能与其他根据现实发展而制定的新规划相冲突。[6]

第二,行政规划的综合性与行政机关的专门性之间存在着矛盾。行政规划多系政府职能部门甚至整个政府的未来蓝图,其内容常具有综合性,其执行手段也具有多样性。而行政机关由于技术性的发展和分工的细化,专门化的现象也较为明显。但事务的存在并非根据行政机关的分工而分门别类,而是按照其自身的发展需要与其他事务纠缠在一起。行政机关在制定规划时要想系统地调整该事项的关系,就很难不牵扯其他机关的权限,就很难不与其他机关发生冲突。如果彼此缺乏沟通或者各不相让,自然要导致行政规划之间 的冲突。这种常见的冲突有旅游规划(旅游部门编制)与土地利用规划(国土部门编制)之间的冲突等。

第三,行政规划的多重性与事项的特定性之间存在着矛盾。在同一地域、同一事项等之上,可能会存在着多重行政规划。不同的行政机关对同一个事项都可能具有管辖权,因其规划目标不同、标准不一,就会导致不同的行政规划在同一地域的竞合和冲突。中央与地方很难作成统一的行政规划,不同类型的规划也不大可能合一化。常见的冲突有国民经济和社会发展规划、土地利用规划与城市规划之间的冲突等。

第四,行政规划的长期性与政府绩效评估的短期性之间存在着矛盾。行政规划的制定旨在规划较长时期内的安排,其效果也需逐渐展现,而很难如同行政处理行为一般立即实现。但绩效评估一般较短,以一届政府的期限算也就是五年时间。如果行政规划“千城一面”照搬照抄,那么所谓规划冲突则难以存在。但现实中,追求特色、“造福一方”是为官一任者的普遍心态。这种人为因素也在一定程度上加剧了规划冲突。

(三)规划冲突的特殊性

应该说,规划冲突与法律冲突是不同的。德国行政法学家福斯特霍夫(E.Forsthoff)曾指出两者之间的差别:法律规范之间是一致还是矛盾的,可由解释的方法来确定。而规划冲突则并不适合于解释的方法,是否冲突只有在执行的阶段才能确定。法律规范冲突时,只能在否定冲突或肯定下位规范无效这两者之间选择其一。而规划冲突则并非如此,例如,规划在这一点或那一点上与上位规划没有调和或没有很好的调和,或者可以并且也值得为进一步整合而努力,各种见解均有可能。[7]另外,规划的周期长短不一,适应新形势的行政规划应该在规划冲突中享有更高的正当性,而不是说下位规划就必须适应上位规划。不符合现实的行政规划,不论是上位规划还是下位规划,均应作出一定的调整。这也是规划冲突与法律冲突的一点差别。法律冲突中以合法性为最高标准,不合法的法规范即使有较高的正当性一般也不能予以承认,而应通过正常的立法程序加以解决。但规划冲突则不能拘泥于此,毕竟规划是面向未来发生效力的,符合现实发展的规划才能发挥其实效性。当然,规划冲突的解决虽然主要是协调的问题,但有时也还是存在着某一规划处于优位的情形,例如上位规划中的强制性标准即不得违反。

三、调整行政规划垂直冲突的原则与机制

解决规划冲突是确保行政规划体系融贯性的需要。下面就按照垂直和水平冲突的两大类型来讨论行政规划冲突如何调整的问题。

(一)调整规划垂直冲突的原则

法律的层级冲突一般根据“上位法优于下位法”的规则来解决。但行政规划之间的垂直冲突却较此更为复杂,并不能完全遵循这一规则而调整。如何调整垂直冲突,不仅与规划的性质有关,更关涉中央与地方、上级与下级之间的关系。垂直冲突大致应按照下面两个原则进行协调。

1.整合原则

所谓整合原则,就是指上位规划指导下位规划的制定,上位规划统辖下位规划,下位规划不得违反上位规划。一般而言,上位规划对下位规划具有拘束力,下位规划应符合上位规划的设计,如此才能发挥上位规划的调控功能。例如,《城乡规划法》第5条规定,“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制,应当依据国民经济和社会发展规划”。《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》(国发〔2005〕33 号)第二点规定,“总体规划是国民经济和社会发展的战略性、纲领性、综合性规划,是编制本级和下级专项规划、区域规划以及制定有关政策和年度规划的依据,其他规划要符合总体规划的要求”。第七点规定,“规划衔接要遵循专项规划和区域规划服从本级和上级总体规划,下级政府规划服从上级政府规划……的原则”。“依据”、“符合”和“服从”的措辞均表明,上位规划是下位规划的依据与基础,下位规划是上位规划的执行与延伸,下位规划不得违反上位规划。相应地,上位规划作出了变更调整,下位规划也应该根据上位规划作出相应的变更调整。但这一义务在我国有关规划的法律中并未作出明确规定,而只是在国务院的文件中有所说明。[8]

那么,上位规划对下位规划的拘束力来源于何处呢?其一,来源于法律的规定。例如,《城乡规划法》第20条规定,“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求,组织编制城市的控制性详细规划”。《城市规划编制办法》更加明确地要求,编制城市总体规划,应当以全国城镇体系规划、省域城镇体系规划以及其它上层次法定规划为依据;编制城市近期建设规划,应当依据已经依法批准的城市总体规划;编制城市分区规划,应当依据已经依法批准的城市总体规划;编制城市控制性详细规划,应当依据已经依法批准的城市总体规划或分区规划。[9]《城乡规划法》第48条第1款还规定,“控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的,应当先修改总体规划”。这也明确表明了上位规划的效力等级。第二,来源于上位规划制定者的行政法律地位。按照宪法和地方组织法的规定,国务院统一领导地方各级国家行政机关的工作,[10]县级以上人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作。[11]

但问题在于,按照宪法和法律的规定,人大享有重要事项的决定权,有时候行政规划须经人大或其常委会批准方能生效。这时,如果所谓上位规划对下位规划的拘束力没有法律上的依据,其拘束力又来源于哪里呢?因为上级人民政府对下级人大并没有领导监督的权限。如果上位规划也是由其同级人大批准的,那么基于上级人大对下级人大具有监督权,尚可推导出拘束力。如果上位规划仅仅为由行政机关所制定,那么,它对下位规划的拘束力的来源则会存在着一定的疑问。[12]

2.逆流原则

所谓逆流原则,是指在下位规划适合上位规划的同时,上位规划对整体秩序的调整也要考虑部分秩序的条件和要求。[13]换言之,整合原则讲究自上而下,而逆流原则强调自下而上,强调下位规划要有特色个性和自主性,防止上位规划对下位规划的过度规制。一方面,为了保证下级机关一定的自主性——这种自主性甚至具有宪法的保障,上位规划有必要为下位规划留下一定的自主空间。另一方面,要想制定合理的上位规划,也必须要遵循逆流原则,因为只有征询下级机关的意见,才更有可能让规划符合现实,让规划更富有实效性。逆流原则有助于保障下级机关的自主性和相对独立性,有助于提高其参与的积极性,也有助于维护地方的利益,更有助于上位规划自身的合理性和科学性。当然,如果贯彻逆流原则的精神,还应强调规划权力的下放。

逆流原则在我国的法律中并没有明确的规定,但在个别规定中有所体现。从我国国家机构所施行的“民主集中制”的原则(《宪法》第3条第1款)来看,逆流原则是符合其“在民主的基础上集中”要求的。《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》第八点规定,“编制规划要充分发扬民主,广泛听取意见。各级各类规划应视不同情况,征求本级人民政府有关部门和下一级人民政府……的意见。”在这里,规划编制者听取下级机关的意见亦被视为发扬民主的要求。《城市规划编制办法》第15条规定,“在城市总体规划的编制中,应当在城市人民政府组织下,充分吸取政府有关部门和军事机关的意见。”“组织编制城市详细规划,应当充分听取政府有关部门的意见,保证有关专业规划的空间落实。”这些规定体现了一定的逆流原则的要求。

(二)规划垂直冲突的调整机制

鉴于有可能出现“1+1<2”的情形,但也有可能出现“1+1>2”的情形,所以一者要落实两大原则,二者要在整合 原则与逆流原则之间进行权衡。

1.实现整合原则调整的机制

要实现整合原则的要求,就有必要赋予上位规划制定者监督的权限。在我国,作为实现整合原则的调整机制,主要是下位规划的审批、备案和监督制度。审批制度是防止规划间发生垂直冲突的事前调整的制度。有的法律明确规定了行政规划的审批。例如,在城市规划的制定方面,《城乡规划法》规定了分级审批的制度,[14]省级及省级以下人民政府编制城乡规划均需上级或上一级人民政府批准。但在修改城乡总体规划时,《城乡规划法》第47条第2款规定,“修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划前,组织编制机关应当对原规划的实施情况进行总结,并向原审批机关报告;修改涉及城市总体规划、镇总体规划强制性内容的,应当先向原审批机关提出专题报告,经同意后,方可编制修改方案”。作为《城市规划法》[15]具体化的《城市规划编制办法》却作出了不同的规定。后者规定,“城市总体规划调整,应当按规定向规划审批机关提出调整报告,经认定后依照法律规定组织调整”。[16]后一规定没有区分强制性内容的变更与指导性内容的变更,而一律报请原审批机关认定。这一规定虽然有助于加强审批机关的职权,也回避了被变更内容的“强制性”与“指导性”这两个法律概念的不确定性给执行所带来的麻烦,但仍然不符合现行法律规定,缺乏可操作的实效性,应当作出修改。

备案制度是事后监督的准备制度,监督制度则是规划间垂直冲突的事后调整的制度。上位规划的制定者对下位规划的监督权限鲜有法律明确规定,但这种监督权仍然是可以推定的。其一,这是上位规划的地位的要求。其二,这也是上位规划制定者的法律地位的体现。按照宪法和地方组织法的规定,国务院有权改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令,县级以上人民政府改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。[17]

2.实现逆流原则调整的机制

要实现逆流原则的要求,就有必要赋予下位规划的制定者参与上位规划制定的权利(提案权、替代方案提出权、共同决定权等)。在逆流原则中,与适应上位规划的义务相对应,参与的权利是其核心的要素。[18]保证下级机关的参与权对于保障其相对独立性是非常有必要的。

应该说,上位规划拘束下位规划并不当然违反宪法对地方自主性的保障,因为作为上位规划的政策判断已经超出了单个地方在自己责任范围内的裁量范围——与社会经济条件的急速变化相伴,人口向城市集中、人的活动范围与生活范围扩大、生活方式发生变化,人们对行政的需要也变得广域化了。与此相对应,地方公共事务的内容也不得已发生变质,地域的一体性与地方公共事务的理想类型之间的一致性可以说业已丧失。[19]因而,上位规划的拘束力是容许的。但是,上位规划并不能无限制地加以拘束,而是应为下位规划保留足够的自主空间。上位规划应该对自身的公共性负有具体的说明责任,[20]也就是说要对为什么制定上位规划作出具体说明。接下来的问题在于下级机关的发言权或参与的范围到底有多大呢?这是一个需要着力研究的问题。笔者以为,这主要还是看规划所涉事项与下级机关或地方自主性事务之间的关联程度。关联程度越高,下级机关的参与程度应该越大。[21]

制定上位规划时听取下级机关的意见,这是参与程度较低的形式。更高参与程度较高的形式,还有参与起草、取得下级行政机关的同意、组成制定规划的共同组织等。《城市规划编制办法》第15条第2款规定:“对于政府有关部门和军事机关提出意见的采纳结果,应当作为城市总体规划报送审批材料的专题组成部分。”对于其他机关提出意见的采纳结果,也是日后审查行政规划合法性时所要考虑的因素,即在程序上是否征询其他部门的意见,实体上是否考虑相关因素,是否存在衡量不当的情形。[22]

3.整合原则与逆流原则调整机制之间的协调

整合原则和逆流原则之间是相反相成的关系,两者的路线刚好相反,但最终目的均在于保证行政规划的合理性和科学性。为了在满足整合原则的同时实现逆流原则的价值,有必要对整合原则的调整机制进行一定的限制,为逆流原则保留必要的生存空间。在德国,为保障乡镇的行政自治,上级行政机关的审批应该限于合法性控制,而不应扩及合目的性控制。上级机关拒绝批准,应该说明理由。乡镇向行政法院提起请求批准规划的课予义务诉讼。在这一诉讼中,法院可附带地审查州规划目的的合法性。[23]这就为在实现整合原则的同时实现逆流原则的要求提供了制度上的保障。但这一点在我国似乎难以实现,一者我国上级行政机关对下级行政机关的审批并没有限于合法性控制,[24]二者我国行政诉讼法也没有赋予地方行政机关的原告资格,而适用政治体系内的制度予以解决。在具体的协调中,对于强制性的内容,应严格遵循整合原则按照上位规划执行;对于指导性的内容,则应按照逆流原则的要求尊重下位规划的自主选择。

四、调整行政规划水平冲突的原则与机制

协调一致性是不同行政规划的共通要求,但整合-逆流原则及其相应的实现机制适合于行政规划垂直冲突的调整,却并不适合于同位规划水平冲突的调整。行政规划的水平冲突在调整的原则和机制上具有一定的特殊性。

(一)调整规划水平冲突的原则

同位规划之间往往规定的事项是不同的,但在同一事项上的规定应当协调一致,这样才能保证规划的统一性。《城乡规划法》第5条规定,“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制,应当……与土地利用总体规划相衔接”。《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》第七点规定,“规划衔接要遵循……专项规划之间不得相互矛盾的原则”。“相衔接”、“不得相互矛盾”的表述均表达了规划之间协调统一性的要求。但问题在于如何防止矛盾的发生呢?其间的冲突又如何调整呢?

1.合法原则

合法原则是调整同位规划水平冲突的前提。调整规划的水平冲突,首先要解决制定机关权限的合法性问题。水平冲突一般系因具有相同法律地位的不同行政机关就同一事项作出不同的规定而产生。而某些事项的规定权限可能专属于特定机关,例如土地利用总体规划实行分级审批实行分级审批,因此,没有合法权限的机关超越自身权限制定的规划属于应当修改的对象。

有时,法律已经设定了同位规划之间的先后关系或主导关系。法定的关系为行政规划的制定确立了基本的统一的法律秩序,在此秩序之内,各行政规划的制定者可以本着协商原则进行相互协调,共同为规划目标的实现而努力。如果某规划违反了法律所设定的规划之间的关系,违反者即为违法,而违法者即应被撤销或变更。例如,对于城市总体规划与土地利用总体规划的关系,1986年《土地管理法》第16条中规定的是协调关系,1998年在修改《土地管理法》时改为目前的衔接关系,[25]即现行《土地管理法》第22条第2款规定,“城市总体规划、村庄和集镇规划,应当与土地利用总体规划相衔接,城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模”。其用意十分明显,那就是强调土地利用总体规划的主导性。但现实中,城市总体规划等常常突破土地利用总体规划的用地限制,这时只能是让前者适合于后者,而不是两者之间进行协调。

2.协商原则

在缺乏相关法律的明确规范时,由于同位规划的制定者的 法律地位大致相当,而且一般不享有指挥监督权,这时要防止或解决冲突就必须遵循协商原则。否则在同一事项上各执一词,必然导致冲突的发生。所谓协商原则,是指在法定空间内,同位规划的制定者就同一事项的设计进行磋商,以达成一致。协商原则的适用是有限制的,那就是必须限于合法的框架之内,而不能逾越法定的标准和界限。合法是运用协商原则进行调整的前提。

同位规划的制定者有义务相互提供帮助,以避免矛盾的发生、促进规划之间的协调。协商原则有时在法律中是有明确规定的。例如,《文物保护法》第16条对城乡建设规划与文物保护规划之间的协调作出规定,“各级人民政府制定城乡建设规划,应当根据文物保护的需要,事先由城乡建设规划部门会同文物行政部门商定对本行政区域内各级文物保护单位的保护措施,并纳入规划”。事后发生冲突时,亦应本着协商原则进行会商解决。

即使没有法律的明文规定,协商原则也应该在调整同位规划的水平冲突中发挥作用。这是因为没有指挥监督权的行政机关之间负有相互忠诚的义务和水平的合作义务。所谓相互忠诚义务,是指各个机关之间应友好相处,而不得相互抵牾。具体到规划冲突方面,那就是要求某机关在制定规划时应努力避免, 与其他机关所制定的规划相冲突。所谓水平的合作义务,是指各个机关之间应相互帮助,在其他机关有需要的时候应援之以手。具体到规划冲突方面,那就是应积极与其他机关协商、共同解决冲突。那么,这一相互忠诚的义务和水平的合作义务来源于何处呢?作为同级人民政府或者政府的职能部门,它们都是整个政府的有机组成部分。它们负有义务共同维护整个政府的本质,共同为人民服务,更好地实现公共福祉作出贡献。如果各个行政机关割据一方“分而治之”甚至相互掣肘,必然破坏整体的公共福祉的实现。我国宪法和法律虽然没有规定各个行政机关之间的相互忠诚义务和合作义务,但我们应注意到,宪法总纲中在规定发展各种事业时均使用“国家”这一概括性的主体,换言之,并没有分门别类分配到各个机关。强调各个机关之间的相互忠诚义务和合作义务是符合宪法和法律的精神的。

(二)规划水平冲突的调整机制

对于因制定权限的合法性问题而产生的水平冲突,首先应根据法律的规定确定各自的权限范围,如果由于法律的模糊性而无法明确界定,则需请求有权机关进行解释。如果在明确界定了权限范围之后,无权限者仍然纠缠不清、甚至无理取闹,则应请求上级行政机关予以裁处、监督。然而,在双方主体均拥有合法的制定权限时,则要看法律有没有给某种规划设定主导性地位,享有主导性地位的规划应当在规划冲突的调整中获得尊重。为了减少城市总体规划和土地利用总体规划的冲突,2005年,国务院办公厅携建设部和国土资源部,对下一步城市总体规划的审核报批工作提出建议。建议提出对土地治理整顿验收未合格或未验收的地区,以及对土地利用总体规划修编后未经审批的,城市总体规划仍暂停审批。这个建议实际上明确了两大规划的先后次序,强调了土地利用总体规划的主导作用。[26]在土地利用总体规划修改后,城市总体规划应当相应地作出修改。

在法律没有设定规划之间的相互关系时,为保证规划制定者之间的相互调整和合作义务,规划机关一方面应消极地避免冲突的发生,另一方面也应积极采取措施调整自己的规划。在不能达成一致时,即应通过对话协商加以解决。如果无法或者不愿协商,则只能请求上级行政机关作出裁定。[27]但唯有通过协商解决,才更有可能获得双赢的效果。要建立调整水平冲突的对话协商,首先应确立规划信息的通报和共享机制。充分获取规划相关信息是科学编制规划的前提。这里的相关信息自然也包括其他行政规划的信息,这一点在制定同位规划时也同样重要。其次,听取意见机制。在接受到其他相关规划的信息之后,发现有与本规划相冲突的可能,即应积极沟通。相应地,行政规划的制定者亦应积极听取其意见,如果不采纳其意见,应说明理由。再次,事务的共同对话机制。在确立了协商主题之后,由双方主体召开联席会议进行磋商。在磋商中亦可发挥专家的作用,双方可共同邀请专家参与论证,而不必各自延请专家分别论证,以节省行政成本、提高达成共识的进程。

五、结语:行政规划冲突的预防与消除

规划冲突问题的解决,可谓整个规划法问题的一个缩影。规划间相互调整的过程,也是对上位规划的统合作用、下位规划的自治性进行反思和调整的过程,也是对规划体系所包含的不同价值序列重新认识和权衡的过程。不论是上位规划与下位规划的冲突,还是同位规划之间的冲突,终归是对整个行政规划体系统一性的破坏,终归是对人类理性的自我嘲讽。为了确保整个行政规划体系的协调一致,为了保障各个规划的相对独立性,整合原则与逆流原则的对接、合法原则与协商原则的结合,并按照一定的机制对规划冲突进行调整,均不失为对规划统一性的恢复,不失为对人类理性的挽救。

要获取规划的理性,我们需要正视复杂的现实,遵循历史的经验,勘定理性的边界。为了预防规划冲突的发生,还应正本清源、从制定规划之际着手清理。为了调整错综复杂的利害关系,应欢迎各界代表参加规划制定的组织,努力实现组织构成的多元化,通过规划主体参与规划制定程序来进行调整。[28]为了预防规划的垂直和水平冲突,建立一种交叉型、对话型规划制定程序,应会收到较好的现实效果。我国《城乡规划法》第26~27条为这种交叉型、对话型的规划制定程序留下了空间。它要求城乡规划报送审批前,组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告,并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。审批机关应当组织专家和有关部门进行审查。这就为其他部门的对话参与提供了制度上的支撑,但还需进一步细化,提供可操作性强的对话程序,预防可能出现的冲突。

在发生了规划冲突之后,除了依据上述原则和机制解决之外,尚需有一个重要的制度相配套,那就是行政规划的变更。在冲突发生之后,下位规划或者上位规划要根据情况作出一定的调整变更,同位规划之间也要就同一事项作出一定的调整变更。我国在有关规划的立法中对于规划的变更以往很少强调,现在的《城乡规划法》单设一章对规划的修改作出规定,但其程序的严格性和超强的稳定性似乎又走向了另一个极端。[29] “换一届领导换一个规划”、把规划当“鬼话”固然是不正常的状态,但不面对现实过于强调规划的稳定性同样也是不正常的状态。规划的过于稳定,必然导致规划与现实之间的脱离、规划之间的相互冲突和规划的虚化。规划修改的过程实际上也是对规划本身的合理性作出反思的过程。

【注释】

[1]这里说明两点。第一,“规划”与“计划”在很大程度上是同义词。但国人似已对“计划”一词感情淡泊、甚至不乏深恶痛绝者。其实,“计划”使用已久,现实中除经济性内容外仍然普遍使用,且境外使用也较为普遍。第二,有一些计划(例如国家“十二五”规划等)严格来说是不能称之为行政计划的,因为它已经不再是由行政机关决定的,有学者认为准确的称谓应为“国家规划”,它包括了行政法的行政规划和国家法上的政治规划(参见〔日〕手岛孝:《国家计画の法理》(二),载于《法政研究》第38卷第1号,1971年9月,第47页)。但行政规划与政治规划的区分也有相对性,本文不作细致区分,统称为“行政规划”。

[2]参见〔日〕原田尚彦:《行政法要论》,学阳书房2005年全订第6版,第126页。

[3]参见宋雅琴、古德丹:《“十一五规划”开局节能、减排指标“失灵”的制度分析》,载于《中国软科学》2007年第9期,第28-29页。

[4]有学者认为,上一层次的规划涉及的范围大,其控制力要大于下一层次的规划。(参见刘飞主编:《城市规划行政法》,北京大学出版社2007年版,第107页。)这种说法在一定程度上是正确的,但上位规划和下位规划所涉及的范围也可能是一致的 ,例如总体规划与其详细规划;至于控制力的大小问题,从法律的层次来说是正确的,但从实际运作来看就未必如此。

[5]参见〔日〕远藤博也:《计画行政法》,学阳书房1976年版,第13页。

[6]有学者认为,如果情况发生巨大变化,规划制定者即负有变更、重新评估的义务。参见〔日〕礒野弥生:《都市计画と公害防止计画の适合性》,载于小早川光郎、宇贺克也、交告尚史编:《行政判例百选Ⅰ》,有斐阁2006年第5版,第109页。

[7]参见〔日〕宫田三郎:《行政计画法》,ぎょうせい1984年版,第136页。

[8]《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》第十三点规定,“总体规划涉及的特定领域或区域发展方向等内容有重大变化的,专项规划或区域规划也要相应调整和修订”。

[9]参见《城市规划编制办法》第21~24条。

[10]《宪法》第89条第4项;《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第55条第2款。

[11]《宪法》第108条;《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条第2项。

[12]行政规划制定权的合理配置是一个关系行政规划的科学性与民主性的重要问题,笔者拟另文阐述。

[13]参见〔日〕宫田三郎:《行政计画法》,ぎょうせい1984年版,第148页。

[14]《城乡规划法》第13~15条、第21条。

[15]2008年8月1日失效的《城市规划法》第22条规定:“城市人民政府可以根据城市经济社会发展需要,对城市总体规划进行局部调整,报同级人民代表大会常务委员会和原批准机关备案;但涉及城市性质、规模、发展方向和总体布局重大变更的,须经同级人民代表大会或者其常务委员会审查同意后报原批准机关审批。”它区分了“重大变更”与“局部变更”两种形式。

[16]《城市规划编制办法》第17条第1款。

[17]《宪法》第89条第14项、第108条;《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条第3项。

[18]在德国开发规划相关法中,无论是上位规划还是广域规划,均承认乡镇的参与权。参见〔日〕成田頼明:《国土计画と地方自治——若干法律问题》,载于《ジュリスト》第430号,1969年8月,第18页。

[19]参见〔日〕成田頼明:《国土计画と地方自治》,载于《ジュリスト》第430号,1969年8月,第17页。

[20]参见〔日〕大桥洋一:《対话型行政法学の创造》,弘文堂1999年版,第94页。

[21]参见〔日〕大桥洋一:《现代行政の行为形式论》,弘文堂1993年版,第310-311页。

[22]在德国,有关规划的适合性问题可以成为行政法院的审查对象。乡镇可就认可建设基本规划的违法性而争讼,也可就上级机关以没有履行规划适合性义务为理由进行自治监督而争讼。参见〔日〕成田頼明:《国土计画と地方自治》,载于《ジュリスト》第430号,1969年8月,第20页。

[23]参见〔日〕宫田三郎:《行政计画法》,ぎょうせい1984年版,第149-150页。

[24]例如,国务院在《关于北京市城市总体规划的批复》(国函〔2005〕2号,2005年1月27日)中,对《北京城市总体规划(2004年—2020年)》的审查实际上就远远超出了合法性控制的范畴,对北京市的功能定位、发展目标、若干注意事项均有明确指示。

[25]参见全国人大法律委员会:《关于初步审议情况的汇报》,载于《中国土地》1998年第8期,第12页。

[26]参见田春华:《新一轮土地利用总体规划渐行渐明》(上),载于《中国土地》2007年第5期,第7页。

[27]当然,引入法律的手段,允许机关诉讼等形式,更有助于实体规则的形成和可预见性。

等级划分规则篇5

第一条为进一步提高渔港的避风抗灾能力，构筑沿海防灾减灾体系，保障沿海渔民群众生命财产安全，科学合理地开发、利用和保护渔港资源，促进渔业经济的可持续发展，编制《**省沿海标准渔港布局与建设规划（****—****年）》（以下简称《规划》）。

第二条规划依据。依据《**省渔港渔业船舶管理条例》和《**省人民政府关于加快标准渔港建设的若干意见》（浙政发〔****〕14号）及其它有关法律、法规、政策文件、技术标准和规范的要求进行编制。

第三条规划期限。规划基准年为****年。近期：****～****年；远期：**13～****年。

第四条规划范围。**省沿海**8座渔港，分属**市、**市、**市、**市以及嘉兴市、**市，其中规划重点是**、**、**、**四市的**5座渔港。

第五条规划原则。标准渔港布局与建设遵循防灾减灾、服务渔民的原则；因地制宜，合理布局的原则；突出重点、统筹兼顾的原则；政府主导、社会参与的原则。

第六条指导思想。坚持以党的“十七”大和省第十二次党代会精神为指导，全面贯彻落实科学发展观，深入实施省委、省政府提出的“创业富民，创新强省”总战略，以保障广大渔民群众生命财产安全、构建和谐社会、和谐渔区为总要求，紧紧围绕**省人民政府《关于加快标准渔港建设的若干意见》，按照“明确目标，科学建设，强化政策，完善机制，加强领导”的工作方针，通过5—10年左右的努力，将渔港建设成为我省沿海防灾减灾的重要屏障、现代渔业产业发展的重要平台、沿海渔区特色块状经济发展的重要载体、渔区小城镇和新农村建设的重要支撑。

第七条建设目标。以传统渔港的改造、扩容、升级为重点，以提高避风能力为核心，大力增加有效避风港池面积，进一步完善渔港配套设施，使护岸和码头达到五十年一遇、防波堤达到百年一遇的标准，三级及以上渔港普遍建立起渔船系泊、防碰撞、港区监控报警等装置和风力等级标志等。

1、近期目标。到****年，基本建成一批大中小配置合理、布局科学、产权清晰、主体明确、配套完善、功能齐全的新型渔港，形成以国家中心渔港为龙头，一、二级渔港为骨干，三级渔港为基础，天然避风岙口为补充的标准渔港体系。具体为：

（1）基本完成69座渔港的建设计划。新建防波堤26条，长约2万米，码头132座，护岸约3万米，系缆墩55个，港池疏浚248万立方米，补网场地约14万平方米，管理用房约2万平方米，港内道路长约7万米。

（2）新增有效避风港池面积**00万平方米（由****年的1650万平方米增加到3650万平方米），新增避风渔港25座（由****年的34座增加到59座），力争全省95%以上海洋捕捞渔船能够就近安全避风。

2、远期目标。到****年，基本建成布局合理、结构优化、功能互补、设施完备、服务完善、生态良好、可持续发展的标准渔港体系。基础设施建设标准提高，有效避风港池面积增加到46**万平方米，能基本满足在我省作业的省内外海洋机动渔船就近安全避风，为全面构筑防灾减灾体系奠定基础。

第八条本《规划》是编制区域、县（市、区）渔港布局与建设规划、进行渔港开发、利用、保护、建设的基本依据。

第九条**省发展和改革、海洋与渔业行政主管部门对本《规划》实施宏观管理。国土资源、财政、建设、海事、农业、水利、环保等有关部门按各自职责，加强协作，共同做好渔港建设工作。省海洋与渔业主管部门负责本《规划》实施的监督和管理工作。有渔港建设任务的县（市、区）人民政府负责组织实施本《规划》。

第十条任何地区、部门、单位和个人未经允许，不得随意变更本《规划》。确需对本《规划》的规划方案或规划措施作出重大变更的，必须经原审批机关审查批准。

第二章渔港资源评价

第十一条渔港。渔港是指主要为渔业生产服务和供渔业船舶停泊、避风、装卸渔获物、补给渔需物资的人工港口、自然港湾以及综合港的渔业港区，包括陆域、水域、岸线等。渔港水域是指渔港的港池、锚地、避风湾和航道。渔港公益性基础设施主要包括防波堤、码头、护岸、管理用房、港区道路、补网场地、渔船系泊、防碰撞、给排水、供电照明、通讯、导航、助航、海洋水文监测测报、风力等级标志、消防、环保、监控预警预报等设施；经营设施主要包括加水、加冰、加油、冷库、加工及交易市场等。

第十二条渔港资源现状。**02年全国渔港普查我省渔港数为243座。本次规划经过深入详细调查，近年因淤积、围垦、整合、废弃、涉海项目开发、其它基础设施项目建设、人口迁移等原因停止使用的渔港数为35座，****年底全省拥有渔港**8座，其中**市59座，**市57座，**市44座，**市45座，其他地区3座。全省渔港水域面积10455万平方米，陆域面积1830万平方米，渔业码头368座，岸线**万米，防波堤1.68万米，补网场地2.82万平方米，管理用房1.70万平方米；具有通讯设施的渔港86座，导航设施的26座，消防设施的50座，可避**级台风的34座；有效避风港池面积达到1650万平方米，可容纳15050艘渔船避风停泊，为43.6%的海洋机动渔船提供了就近安全避风的条件。

第十三条渔业生产与渔船。**省****年海洋捕捞量318万吨，海洋机动渔船345**艘。根据省政府“坚决压缩近海捕捞，稳健拓展远洋渔业”战略和农业部《关于**03～**10年海洋捕捞渔船控制制度实施意见》的有关规定，预计近十年内全省海洋捕捞量稳定在300万吨左右，海洋机动渔船数控制在34500艘左右。

第十四条有效避风港池面积需求。到****年，全省共需有效避风港池面积46**万平方米，其中静态需求38**万平方米，动态需求需增加800万平方米。

静态需求是指渔船在船籍所在地避风所需的锚泊面积。它主要受渔船的大小、数量和锚泊方式的影响。本规划按三种大小渔船类型和6船并排单锚系泊的锚泊方式以及不同地市的分布状况进行加权统计。

动态需求是指渔船因迁移作业而跨区流动避风所需增加的锚泊面积。它主要受渔汛季节、作业习惯等因素影响。本规划根据**省海洋水产研究所的调研资料，通过对浙北、浙中和浙南三大区域在伏休后和冬汛期间的渔船迁移情况进行测算。

第三章标准渔港布局

第十五条渔港布局。按农业部渔港等级分类标准，全省**8座渔港分为五级。其中部级中心渔港10座、一级渔港18座、二级渔港35座、三级渔港43座、等级以下渔港102座。本次规划针对我省防灾减灾、抗台避风的实际需要，在农业部渔港等级分类基础上，突出渔港的主导功能，将渔港进一步细分为综合型渔港、避风型渔港、服务型渔港。通过本规划的实施，全省形成综合型渔港39座（含9座中心渔港、15座一级渔港、10座二级渔港、3座三级渔港、等级以下渔港2座）、避风型渔港**座（含2座一级渔港、4座二级渔港、5座三级渔港、等级以下渔港9座）、服务型渔港149座的标准渔港体系（详见附表1）。

第十六条空间结构。根据地理位置、行政区域以及自然特性，形成“一轴、四群、九区”的空间布局结构。即构建一个沿海渔港主轴，四个海洋渔业地市渔港群，九个渔港核心区。

一轴。以**、**、**、**沿海重点渔港为主线，建立现代渔港主轴。该主轴是**省海洋渔业重点产业带，具有渔船分布集中，渔港资源集中，渔业区位条件优越的特点。要打破行政区域界限，加强渔港产业的纵向沟通，实现防灾减灾资源共享，促进信息、资源、技术的流通，提高沿海防灾减灾能力和综合服务能力。

四群九区。一是**渔港群：由4座部级中心渔港，7座一级渔港，11座二级渔港，18座三级渔港，19座等级以下渔港构成。特点：渔港密度大，捕捞渔船多，渔场知名度高，区域辐射面广，渔港建设条件好。发展方向：巩固近海渔业，积极发展远洋捕捞业。以水产品加工业为基础，做大做强渔港服务业，积极发展渔港休闲观光业，努力打造全国一流的现代化渔业基地和渔港经济强区。重点建设嵊泗中心渔港、岱山高亭中心渔港、**本岛中心渔港三大核心区。

二是**渔港群：由1座部级中心渔港，3座一级渔港，8座二级渔港，10座三级渔港，35座等级以下渔港构成。特点：生产历史悠久，近海作业为主，等级以下渔港较多。发展方向：优化渔港产业结构，充分利用石浦的渔港文化优势，建设多功能渔港，为渔民提供优质的生产与生活条件。重点建设石浦中心渔港核心区。

三是**渔港群：由3座部级中心渔港，4座一级渔港，8座二级渔港，8座三级渔港，21座等级以下渔港构成。特点：生产能力强，渔港密度大，经营机制灵活，建设现代渔港的社会经济基础条件较好，渔港经济开发潜力较大，但避风渔港偏少。发展方向：加快渔港避风能力建设，充分利用周边地区的避风渔港，构建区域联动的抗台防灾体系。重点建设椒江中心渔港核心区，温岭中心渔港核心区，玉环坎门中心渔港核心区。

四是**渔港群：由2座部级中心渔港，4座一级渔港，8座二级渔港，7座三级渔港，24座等级以下渔港构成。特点：台风登陆最频繁，建港迫切性较高，海域广阔，港湾众多，但建港条件较差。发展方向：优化渔业产业结构，发展二、三产业，实现渔港建设与产业发展的互动。在建好骨干渔港的同时，努力建好重点渔区、海岛的渔港。重点建设洞头中心渔港核心区和苍南中心渔港核心区。

第四章标准渔港建设

第十七条近期建设任务。综合考虑各地自然条件、渔船数量、作业区域、风暴潮灾害、避风能力和避风习惯、经济和社会发展需要、省级财政和地方资金的承受能力、地方建港积极性等要素。到****年，全省建设69座标准渔港，总投资29.69亿元（详见附表8）。其中部级中心渔港8座，投资约8亿元（详见附表2）；一级渔港17座，投资约14亿元（详见附表3）；二级渔港19座，投资约4亿元（详见附表4）；三级渔港13座，投资约1亿元（详见附表5）；三级以下渔港**座，投资约2亿元（详见附表6）。其中****年计划投资0.88亿元，**08年计划投资2.39亿元，**09年计划投资11.83亿元，**10年计划投资9.16亿元，**11年计划投资4.15亿元，****年计划投资1.28亿元。续建项目9个。另外，鉴于渔港建设受国家宏观调控、地方自筹资金、建设条件等因素的影响，具有不确定性，规划安排**个后备项目，投资约6亿元（详见附表7）。

1、主体工程建设。主要包括防波堤、码头、护岸等。防波堤26条，长约2万米，建设标准100年一遇；码头132座，泊位长约6000米，建设标准50年一遇；护岸约3万米，建设标准50年一遇。（详见附表9）。

2、配套设施建设。主要包括道路、管理用房、补网场地等。其中道路约7万米；管理用房约2万平方米，主要用于综合执法办证、渔港视频监控、海洋环境水文测报设施等的需要；补网场地14万平方米，满足晒网、补网的要求（详见附表9）。

第十八条远期建设任务。至****年，全省再增加有效避风港池面积1000万平方米，基本满足在我省作业的省内外海洋机动渔船就近安全避风。优先考虑列入本次规划的后备项目建设，其它项目由省海洋与渔业局、省发改委、省财政厅另行确定。

第十九条渔港建设管理机制与体制。渔港所在地政府要把渔港建设与渔港投资、管理体制改革有机结合起来，积极创新渔港建设管理机制，广泛调动社会力量参与渔港建设的积极性，凡是能够实行市场化运作的配套服务项目应尽可能动员社会力量来投资建设。各级政府要及早明确渔港今后使用、管理和维护的主体，并使其在渔港建设过程中充分发挥业主的监督作用和科学合理设计项目功能的作用。

第二十条陆域建设用地。各渔港项目所在地政府和建设单位，要认真做好与土地利用总体规划的衔接工作，科学合理利用滩涂资源，尽量少占耕地。在严格控制新增建设用地总量的同时，尽量满足渔港及其配套设施建设对用地的合理要求。对部分渔港建设过程中通过围填海新增的土地，在符合国家节约集约用地的政策条件下，优先用于渔港建设。

第五章资源与环境保护

第二十一条渔港资源保护。要进一步贯彻落实《**省渔港渔业船舶管理条例》，依法保护和管理渔港及其设施。对列入全省布局规划的渔港应当划定陆域、水域保护范围，明确港界，并根据需要设立界碑（标）。渔港范围一经确定，不得擅自变更。因建设确需占用二级及以上渔港陆域、水域和渔港设施的，应当经省级海洋与渔业行政主管部门审核同意；占用渔港或部分改变渔港功能的，要按照“占一补一”和“补偿在先、占用在后”的原则，由占用者负责异地重建并给予相应补偿。

第二十二条渔港环境保护。要依法保护渔港环境，加强港区生态环境建设。凡列入规划实施的渔港都要配置港区油污、生活垃圾处置与回收等“三废”治理设施。各工程建设项目不得造成海洋生态环境的破坏。

第六章规划实施

第二十三条沿海县（市、区）发展和改革行政主管部门、海洋与渔业行政主管部门应会同有关部门根据本规划编制县（市、区）渔港建设规划，县（市、区）渔港建设规划编制完成后，由各市发改委会同海洋与渔业局根据省级有关部门渔港规划编制要求组织审查，经修改后由当地人民政府批准，并报省发改委、省海洋与渔业局备案。

第二十四条为保证《规划》目标的实现，实行分级管理制度。省级《规划》主要确定全省渔港布局与建设规划，提出近期建设的主要内容，并将全省《规划》确定的建设重点和重点建设的项目具体落实到县（市、区）。县级《规划》则依据省级《规划》确定的目标和地方国民经济和社会发展需求，确定相对详细的建设规划，并会同有关单位组织实施。各级人民政府要对其审批的《规划》的实施情况进行监督检查。海洋与渔业行政主管部门每年要对《规划》实施情况进行总结，并报上级海洋与渔业行政主管部门。

第二十五条规划应根据经济社会发展情况进行适时修编；修编时应由原编制机关会同有关部门提出修编方案，报有批准权的人民政府批准。在《规划》的编制过程中，遇有对全局有重大影响的建设项目需要改变《规划》的，根据有批准权的人民政府的批准文件修改《规划》；按照有关法律、法规和规章需要报请国家批准的项目，按规定程序报批后，根据国家的批准文件修改《规划》。

第二十六条认真贯彻执行有关渔港及其配套的法规规章，并结合**实际，制定我省地方性法规、规章及相关的实施细则，真正把《规划》编制、审批和实施工作的各个方面纳入法制化、规范化轨道。

坚持把《规划》作为渔港建设的依据。《规划》范围内的一切建设活动，都应当遵守批准的《规划》。对一时达不到标准渔港建设要求的，允许在一定时期内逐步调整建设到位。

坚持把《规划》作为发展渔港经济，开发利用渔港资源、引导渔港生产力合理布局的依据。在符合海洋功能区划、城市总体规划、土地利用总体规划和防洪规划等相关规划要求的同时做好与港口总体规划、海塘建设规划、滩涂围垦规划等专项规划的衔接工作。

等级划分规则篇6

“十二五”时期，是我市抓住新机遇、实现新跨越、全面建设和谐富裕新的关键时期，也是深化改革、加快转变发展方式的攻坚时期。为充分发挥县域地名规划在服务经济社会发展中的重要作用，根据《自治区人民政府办公厅关于“十二五”时期加快实施县域地名规划工作的指导意见》文件精神，结合我市实际，现提出以下指导意见。

一、充分认识开展县域地名规划工作的重要意义

地名是一个地方的定位符号和指称工具，是社会交往媒介和信息载体，也是一种最为大众化的文化形态，反映文化传统与风俗习惯，涉及精神文明与经济建设诸多方面，与人民群众生活息息相关。地名命名科学规范与否，对行政管理与群众生活有重大影响。开展县域地名规划工作，有利于加强城乡地名命名更名的科学性、计划性和实效性，有利于提高地名的标准化水平和标准地名应用的社会化，有利于更好地满足人们对地名的需求，使地名管理与服务工作更加规范有序，成为有利于经济社会发展、文化进步、构建社会主义和谐社会的积极因素。做好这项工作，既是适应城乡快速发展的需要，也是整顿规范地名命名、更名混乱问题的需要，对促进经济建设发展，提高行政管理效能，服务人民生活具有重要现实意义。各地要从推动地区经济社会科学发展的高度、实现我市跨越式发展的大局和构建和谐新的全局来推动县域地名规划工作，以对人民和社会高度负责的历史责任感，紧紧围绕“十二五”规划，提高认识，认清形势，把握机遇，切实将县域地名规划工作列入重要议事日程，加强领导，精心组织，按时完成县域地名规划工作。

二、县域地名规划编制的指导思想和基本原则

编制县域地名规划要坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻科学发展观，按照国家地名管理的有关法规要求，健全和完善与经济社会发展相适应的地名管理和服务机制，充分体现地名管理的科学性和计划性，促进地名标准化建设，弘扬传统优秀的地名文化，充实地名文化的时代精神，营造良好的人居文化环境，推动地名公共服务工程更好更快地发展，为全市经济发展和社会公众生活提供及时、高效、优良的地名信息服务。具体要遵循以下原则：

——坚持以人为本、立足服务的原则。坚持以群众生产、生活需要为根本出发点，挖掘当地历史文化、参照区域地理环境、贴近城乡人文背景，为推进经济社会发展服务，促进和谐发展。

——坚持科学规划、持续发展的原则。紧密联系城乡发展规划的总体思想，体现城乡总体规划的精神和要求，反映城乡区域建设的特点和功能定位，使地名规划达到地方特色鲜明、区块主题明确、点面线状地名层次清晰、空间覆盖完整、相互联系规律的要求，实现地名的长期稳定。

——坚持继承传统、体现特征的原则。注重对本地区历史地名的保护和挖掘，继承历史地名，弘扬中华传统优秀文化，按照本地规划的区域自然环境与人文历史背景、原有地名特点和城乡规划现状，反映本地规划区域内别具特色的历史文化和风土人情。同时塑造富有文化内涵和时代精神的地名群落。

——坚持科学规范、雅俗共赏的原则。符合地名管理法规精神，尊重本地历史风俗习惯，做到地名通名名副其实，地名专名优化简明，读写记易无歧解，音形义好有实用，充分体现地名的整体性、系统性和序列性，通过规范通名与优化专名，实现地名规范有序、彰显文化、雅俗共赏、好找易记。

三、县域地名规划的层次、范围与对象

（一）规划层次。县域地名规划由市辖区地名规划、县(区)地名规划组成。市辖区地名规划应对市城乡总体规划和市辖区规划，由设区的市编制；县(区)地名规划应对县(区)规划，由县(区)编制。县域地名规划是城乡总体规划的重要内容，应与城乡总体规划同步进行。

（二）规划范围。县域地名规划的范围与辖区城乡规划相一致。

（三）规划对象。除行政区域名称以外的所有人文地理实体名称(包括非行政区域、群众自治组织、居民点、路街巷、重要人工建筑物、城市广场和公共绿地、具有地名意义的台、站、港、场名称和企事业单位名称等)，无名的或未经标准化处理的自然地理实体名称(包括山、河、湖、海、岛礁等)。

四、县域地名规划的编制内容

（一）总则。说明地名规划任务的由来，明确规划编制的依据、目的、指导思想、原则、范围、期限和分期目标等。

（二）历史和现状分析

1.回顾城市发展历程，不同时期的城市轮廓和功能分区；

2.归纳现行地名分布规律和主要特色；

3.考察当地的地理环境、人文社会、典章制度等地名生成环境，分析各种因素对地名的影响。

（三）相关环境分析

1.城乡发展定位；

2.城乡发展方向和功能分区；

3.城乡建设规划的时序；

4.历史、文化保护措施与发展目标。

（四）地名规划。根据辖区城乡总体规划的区域和功能分区，划分覆盖整个辖区的地名分布区域，并按不同分区特点，提出规范管理的一般性要求。其中乡镇、村应结合城乡一体化、新农村建设和生态移民规划，并结合当地的历史文化、地理特征确定地名规划的总体架构。

1.通名规划。依据《回族市地名命名更名销名及标准地名使用核准工作规范》，设计出科学、规范、符合当地习惯的通名体系，并按类别确定通名等级的应用指标。

2.专名规划。对专名的采词提出规划原则，明确各类地名专名在不同分区里的具体命名方案。

3.地名标志规划。规划设计地名导向系统和地名标志的标识内容，外形风格、设置密度、分期目标等。地名标志包括道路名称标志牌、人工建筑物名称标志牌、居民点名称标志牌和门牌、公共活动中心和公园绿地名称标志牌等。

4.地名文化保护规划。地名属非物质文化遗产，对历史地名、古地名、老地名的使用、重新启用、派生规则、保护措施等进行规划。

五、县域地名规划成果

（一）规划文本。规划文本是对地名规划各项目标和内容提出规定要求的文件，是规划调研所形成的结论性表述，其文字表达应做到规范、准确、客观、言简意赅。

（二）地名规划图。地名规划图与地名规划文本具有同等效力。编制地名规划图应以现状图为基础，参考城市总体规划及规划图。地名规划图应标示在国家基本比例尺地形图上。地名规划图应标示图名、图例、编制单位、编制时间。比例尺应与城市总体规划图相同，或根据实际需要调整，其调整情况应予注明。

（三）研究报告。研究报告是规划结论的专题性文件，侧重于基础情况调查研究，如对当地人文地理情况和自然地理环境特点的调查，当地的地名文化及与之相关的历史文化背景的研究，为地名分区划分提供基础和依据。研究报告还应对整个城市的地名规划提出建议和具体的命名方案。

（四）规划编制说明。规划编制说明是文本的解释性文件，主要叙述规划编制的目的、指导思想和工作思路，介绍理论和现实背景，论述确定规划指标、规划目标的依据；说明规划文本的主要内容、重点和特点；说明规划编制过程及与当地政府有关部门的协调情况；说明履行规划编制程序的情况；说明专家论证评审结果和向社会各界征求意见，以及市、县(区)政府审定情况；说明其他有必要说明的重要问题。

六、县域地名规划的编制程序与步骤

（一）准备阶段。

1.成立机构。规划编制应由各级人民政府组织，成立由民政、建设(规划)、财政等相关部门，以及院校组成的规划编制工作领导小组，并创造必要的工作环境和相关条件。

2.收集资料。市、县(市、区)规划部门负责提供城乡规划图和电子文本及有关规划文字材料；各乡(镇、街道、开发区)负责提供辖区规划图和电子文本及有关规划文字材料。

（二）规划阶段。在调查了解当地历史、人文背景、地名规划现状及特点的基础上，依据地名规划的工作原则开展规划工作。编制工作由民政部门负责。规划编制过程要注重调查研究，搜集和掌握大量的资料，广泛征求有关专家及社会各界的意见。组织由专家及各界人士参加的论证会，并通过媒体向社会公开征求意见。

（三）规划方案的论证、评审阶段。在完成规划征求意见，社会公示和编制工作领导小组初审后，按规定报请上级民政部门审核，并组织地名专家委员会进行论证和评审。专家评审委员会由民政部门、建设(规划)部门及地名、规划、历史、地理、语言文字、民俗等专业的专家学者组成。每次组织评审不少于5人组成评审小组，规划评审应形成书面评审意见，并由参加评审的专家签字。

（四）规划审批阶段。编制单位根据专家论证评审意见、社会公示反馈，对规划作进一步修改完善后，报请本级人民政府审批，并报市民政厅备案。审批后，应选择适当的时机予以公布，并认真组织实施。

地名规划的期限一般为10年—15年。根据地名管理法规规定的更名原则，依照法定程序，及时对已经批准实施的地名规划进行必要的修订。修改和调整地名规划的程序：

1.对原地名规划做出重大修改和调整的，必须由本级地名主管部门提出意见，组织评审后，由原批准机关审批，并报上级地名主管部门备案。

2.对原地名规划作局部或个别修改和调整的，由本级地名主管部门提出意见，直接由原批准机关审批，并报上级地名主管部门备案。

七、工作要求

各级人民政府要高度重视县域地名规划工作，建立健全领导体制和工作机构，坚持“政府领导、民政主管、部门协作、社会参与’’的工作原则，统筹安排好开展地名规划工作所需的人力、物力、财力问题，确保县域地名规划编制工作顺利开展。

等级划分规则篇7

关键词：地质灾害危险性评估原则范围方法

引言

《地质灾害防治条例》第二十一条规定：“在地质灾害易发区进行工程建设应当在可行性研究阶段进行地质灾害危险性评估，……。编制地质灾害易发区内的城市总体规划、村庄和集镇规划时，应当对规划区进行地质灾害危险性评估。”《国土资源部关于加强地质灾害危险性评估工作的通知》(国土资发［2004］69号)规定“地质灾害危险性评估工作分级进行。评估工作级别按建设项目的重要性和地质环境条件的复杂程度分为三级。具体分级标准和评估技术要求见《地质灾害危险性评估技术要求（试行）》。”

一、地质灾害危险性评估的原则

1.1分级评估、备案的原则地质灾害危险性评估分级进行，根据地质环境条件复杂程度与建设项目重要性划分为三级。一级评估应有充足的基础资料，进行充分论证，一级评估由获得国土资源行政主管部门颁发的地质灾害危险性评估甲级资质证书的单位进行，评估报告报省（自治区、直辖市）国土资源厅（局）备案；二级评估应有足够的基础资料，进行综合分析，二级评估由获得国土资源行政主管部门颁发的地质灾害危险性评估甲、乙级资质证书的单位进行，评估报告报市（地）级国土资源行政主管部门备案；三级评估应有必要的基础资料进行分析，参照一级评估要求的内容，做出概略评估，三级评估由获得国土资源行政主管部门颁发的地质灾害危险性评估甲、乙、丙级资质证书的单位进行。

1.2分区（段）评估的原则依据评估区（段）地质环境条件差异和潜在地质灾害隐患点的分布、危险程度以及拟建工程的特点，将评估区划分为若干个危险性程度不同的区域。将不同的评估区（段）按照各种致灾地质作用的性质、规模、和承灾对象社会经济属性（承灾对象的价值，可移动性等）的基础上，从致灾体稳定性和致灾体与承灾对象遭遇的概率上分析入手将地质灾害危险性划分为大、中等、小三级，并按区（段）对场地进行适宜性评估，将评估区（段）划分为适宜性差、基本适宜、适宜三级。

1.3就高不就低的评估原则同一区（段）内有多种地质灾害共存时，按就大不就小、就高不就低的原则确定危险性级别。如果在同一区（段）同时存在弱发育崩塌地质灾害，危险性小，中等发育滑坡地质灾害，危险性中等，强发育地裂缝地质灾害，危险性大，则按照就高不就低的评估原则，将该区（段）划分为地质灾害危险性大区，土地适宜性差。

1.4对建设场地压覆矿产资源的评估原则若评估区内压覆矿产资源，评估区内下伏矿产一旦遭到开采，会引发大规模的地质灾害，对评估区内地表建筑工程及设施造成极度严重的破坏，则拟建工程遭受地质灾害的危险性大；评估区内下伏矿产未遭到开采时，则拟建工程不会受到地下采矿引发的地质灾害，其地质灾害危险性小。鉴于此种情况，对压覆矿产区，若下伏矿产尚未遭到开采时，可以通过与矿权方协商解决预留足够的保护煤柱，则下伏开采可能造成的地质灾害危险性预测评估不参与地质灾害危险性综合评估。

二、地质灾害危险性评估范围的确定

《地质灾害危险性评估技术要求（试行）》第5.1条规定“地质灾害危险性评估范围，不能局限于建设用地和规划用地面积内，应视建设和规划项目的特点、地质环境条件和地质灾害种类予以确定。”第5.2条“若危险性仅限于用地面积内，则按用地范围进行评估”。第二种情况比较简单，本文仅对第一种情况进行讨论。

2.1崩塌、滑坡地质灾害评估范围的确定崩塌、滑坡其评估范围应以第一斜坡带为限，首先应查明坡体中所有发育的节理、裂隙、岩层面、断层等构造面的延伸方向，倾向和倾角大小及规模、发育密度等，即构造面的发育特征。通常，平行斜坡延伸方的陡倾角面或临空面，常形成崩塌体的两侧边界；崩塌、滑坡体底界常由倾向坡外的构造面或软弱带组成，也可由岩、土体自身折断形成。其次调查结构面的相互关系、组合形式、交切特点、贯通情况及它们能否将或已将坡体切割，并与母体(山体)分离。最后，综合分析调查结果，那些相互交切、组合，可能或已经将坡体切割与其母体分离的构造面，就是崩塌体的边界面。其中，靠外侧、贯通(水平或垂直方向上)性较好的结构面所围的崩塌体的危险性最大，即为崩塌、滑坡的第一斜坡带。

2.2泥石流地质灾害的评估范围确定泥石流必须以完整的沟道流域面积为评估范围，泥石流的评估范围宜在地形地质图上确定，应为包含泥石流沟谷的第一条完整的山脊为边界，通过实地调查后确定泥石流的形成区、流通区和堆积区三部分，即为完整的沟道流域面积。:

2.3地面塌陷和地面沉降地质灾害评估范围的确定地面塌陷和地面沉降的评估范围应与初步推测的可能范围一致；地裂缝应与初步推测可能延展、影响范围一致，地面塌陷和地面沉降范围按照煤炭部制定的《建筑物、水体、铁路航主要井巷煤柱留设与压煤开采规程》，通过概率积分法用一下公式进行推测。全盆地的移动和变形地表任意点的下沉计算公式式中：C(x)与C(y)称之为主断面内的下沉分布系数。走向主断面上地表移动和变形最大值及其位置。最大下沉值：Wcm=Mqcosa，mm，位置x=∞若评估区内压覆矿产资源，则应该按照岩层影响角及下伏地层岩性计算下伏矿产资源开采时的采动影响0值线，并以此划分评估范围。

2.4其他确定评估范围的依据建设工程和规划区位于强震区，工程场地内分布有可能产生明显位错或构造性地裂的全新活动断裂或发震断裂，评估范围应尽可能把邻近地区活动断裂的一些特殊构造部位（不同方向的活动断裂的交汇部位、活动断裂的拐弯段、强烈活动部位、端点及断面上不平滑处等）包括其中。在已进行地质灾害危险性评估的城市规划区范围内进行工程建设，建设工程处于已划定为危险性大－中等的区段，还应按建设工程项目的重要性与工程特点进行建设工程地质灾害危险性评估。区域性工程项目的评估范围，应根据区域地质环境条件及工程类型确定。重要的线路工程建设项目，评估范围一般应以相对线路两侧扩展500－1000m为限。建设用地地质灾害危险性评估的范围应是以上各个因子的并集，且为了全面反映评估区地质环境条件、地质灾害类型及特征，在确定评估面积后，对评估区也要进行调查，调查范围应该包含引发地质灾害的各项地质环境要素的范围。

参考文献：

[1]张有良.最新工程地质手册[M].北京：中国知识出版社.2006.

等级划分规则篇8

规划名称中是否加“总体”二字。根据《全国重点文物保护单位保护规划编制审批管理办法》中所述，“文物保护单位保护规划可根据文物保护单位的规模和复杂程度分为总体规划和专项规划”，所以有人认为，“总体规划”是特指规模较大的国保单位的文物保护规划，区域性的保护规划不宜加“总体”二字。笔者认为，即使是规模较大的国保单位，也只是一处保护单位。而区域性文物保护规划，是某地域内所有不同级别文物保护单位的整体规划，体现“把握全局、总体谋划”的视野，建议冠以“总体”之称。如果有必要，在总体规划通过之后，可以对某个重要的文物保护单位另做详细的保护规划。

二、关于规划的对象

此次评审的几个区域性文物保护规划，规划对象限定于区域内的不可移动文物，但事实上，对一些遗址类的不可移动文物，其中出土的可移动文物跟遗址息息相关，是遗址不可分割的组成部分。笔者建议，整合当地博物馆的展陈资源，将这些相关的可移动文物纳入规划对象，并提出了展示和利用的要求。经过第三次文物普查，各地都新增了不少不可移动文物，许多还未定级。这些未定级的不可移动文物，与一些已定级的文物保护单位有着相同的文化面貌，由于缺乏法律保障，其保护和生存面临较大的困难。如果在区域性文物保护规划中，将其列为规划对象，提出划定保护级别的建议，同时，根据保护需要，制定分级保护措施，将缓解这些暂未定级的不可移动文物的保护尴尬局面。

三、关于规划的编写体例

区域性文物保护规划的体例，由于没有明确的规范和要求，可参考《全国重点文物保护单位保护规划编制要求》，分文本、图纸、说明及资料汇编四个部分编写。文本内容，分评估和规划两大部分。但需要注意的是，区域性的文物保护规划由于规划范围大、对象多，评估部分需要做大量的基础工作。现在普遍存在的问题是，评估做得不够，或完全缺项，导致规划部分提出的措施依据不足，可操作性差。如价值评估、管理评估不到位；区划评估、文物环境评估缺位等。考虑到区域性文物保护规划涉及的文物点众多，建议多采用表格或图表形式，分类表达，一目了然。

四、关于规划的目标

区域性文物保护规划，与这一区域内的社会、经济发展密切相关，备受当地政府的关注和重视，规划目标的确立对决策者来说至关重要。由于规划涉及当地旅游、城建、水利、土地、民众等诸多利益相关者，规划目标的制定，除了要与当地的经济发展水平相适应外，重要的是平衡好这些利益相关者的关系，统筹考虑他们各自的诉求，把握好利益相关者之间的需求和动机，促进文物历史文化价值的传承、保护与开发。

五、关于保护区划的界划

文物保护区划的界划，关系城乡建设的范围和规模，与区域经济的发展直接关联。区域性文物保护规划包括了大量的县级文物保护单位，但大部分的县级文物保护单位没有划定保护范围和建设控制地带，在区域性保护规划中，是否有必要为每一处未划定保护区划的文物保护单位进行区划界划，还是只提出区划的原则，具体划定由当地政府来做，这一问题成为大家争论的焦点。区域性的文物保护规划，一旦审批通过，将作为法律性文件，由当地政府公布实施，具有法律效应。因此，笔者认为，对未划定区划的保护单位应在本规划中进行明确的区划界划，而不是只提要求和原则，把问题留到以后解决。虽然这个工作量比较大，但区划作为文物保护规划主要解决的问题，应该投入更多的精力，这样，规划公布后，涉及文物范围的工程建设才有法律依据，否则一些级别较低的文物保护单位可能由于缺乏控制而受到工程建设的影响，甚至遭到破坏［2］。

六、区域性文物保护规划不等同于旅游规划

等级划分规则篇9

为进一步明确河道管理职责，加快水利基础设施建设，切实保护和改善河道功能，根据我区实际情况，提出本意见。

一、重新明确和划分河道等级的必要性

目前实行的河道等级是1995年划分的。10多年来，我区经过了多次区划调整，不少河道与行政区域之间的关系发生了较大的变化。在实际工作中，各镇(街道)在河道等级的认定上已出现了较大的偏差，区镇二级在河道管理、投资建设等方面也常常出现分歧。因此，重新划分河道等级，进一步明确区镇二级河道管理职责已是十分必要。

二、河道等级划分的原则和依据

河道等级划分以《锡山区水系规划》为依据，遵循以下几项原则：一是有利于区镇二级区分河道管理责任；二是有利于区级集中精力、财力、物力构建骨干河网；三是有利于分区域、分板块综合治理；四是区级及区级以上河道布局合理，精干高能。

三、河道等级的划分

根据构建区级骨干河网需要，以下26条河道明确划分为区级及区级以上河道：

(一)区级以上河道(即一至三级河道)。共14条：望虞河(嘉菱荡、鹅真荡)、九里河(新兴塘、南兴塘、宛山荡、北横塘)、北兴塘、三坝港、伯渎港、锡北运河、东青河、走马塘、严埭港(白屈港)、东亭港、冷渎港、桐桥港(火车浜)、北横河、寺头港。

(二)区级河道(即四级河道)。共12条：八士港、大塘河、潘墅塘、严羊河、界泾河(羊尖塘)、芙蓉塘、西仓浜(鞋山浜、周泾浜)、黄塘河(徐冲桥港、庙桥港)、张塘河(苏舍塘、杨安港)、双泾河(南桥港、白米荡)、吼山港、桑叶桥港(南荡西圩荡)。

锡山区境内的其他河道，按照其所在位置或流域分布区域，界定为区级以下河道，由各镇(街道)依据《锡山区水系规划》自行划分镇(街道)、村等级。

四、河道管理的权限和职责

根据河道及其水利设施的特点和作用，我区实行“统分结合”，以受益主体负责为主的河道管理办法。区镇二级按照《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》和《省河道管理实施办法》的有关规定，各司其职，各负其责；上下联动，有序管理。

(一)河道管理实行分级负责制。区级及区级以上河道的保护性管理工作由区级负责，各镇(街道)配合。日常性管理工作由所在镇(街道)负责；镇级及镇级以下河道的管理工作由镇(街道)级负责。

(二)水利设施管理实行属地负责制。除已明确的工程外，各级河道上的各类水利设施(包括堤防、护岸、闸站等)，由所在镇(街道)负责管理和养护。

(三)水利工程建设实行“区镇共建，以镇为主”负责制。改善或增加区级及区级以上河道功能的水利工程，由区级负责规划建设；圩区防汛、农业灌溉和新农村建设等需要的水利工程，由各镇(街道)负责规划建设，其工程建设方案必须按照审批权限上报审批。区政府对镇(街道)级水利工程建设实行投资补贴政策。

(四)由区政府统一规划、统一部署、统一建设的水利工程，依据区政府统一部署时制订的政策实施。除重大工程外，由区政府统一建设完成的水利工程，移交所在镇(街道)管理和养护。

等级划分规则篇10

【关键词】水土保持；规划；水土流失易发区；监督管理

修订后的水土保持法第二十五条规定：“在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编制水土保持方案，报县级以上人民政府水行政主管部门审批，并按照经批准的水土保持方案，采取水土流失预防和治理措施。”由此，在水土保持规划编制工作中贯彻落实新水土保持法的要求，切合实际、准确合理地阐述并划分“水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域”，就显得十分必要和迫切。这既是国家和各级地方人民政府编制水土保持规划和制定相关规章制度等实际工作的需要，也是为水土保持监督管理提供科学依据的迫切需要。本人根据对安徽、江苏两省平原河网地区实地情况的调查研究，就如何划分“水土流失易发区”初步提出一些粗浅的认识，与同行们共同商榷。

1 深刻认识“易发区”划分的现实意义

修订后的水土保持法，在水土保持方案编报的适用范围上取得了重大突破。原法规定只有在山区、丘陵区、风沙区这三个区中开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位才应当编制水土保持方案。

修订后的水土保持法在“山区、丘陵区、风沙区”的基础上，增加了“水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域”。如平原河网区等区域，在这些区域开办的生产建设项目也有可能造成较为严重的水土流失，并且治理起来难度大、成本高。因此，划分易发区十分必要和重要。

2 易发区划分应当遵循的几个原则

在充分认识划分水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域重要性的同时，我们也感到划分“易发区”并非易事！ 根据实地调研，应在充分考虑水土流失的类型、成因、分布规律以及危害程度等的基础上划分易发区，划分时应当遵循以下原则。

2. 1 有所为与有所不为相结合

新水土保持法第二十五条较原法适当扩大了编制水土保持方案的范围，扩大的范围是“水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域”。这一范围不是除“山区、丘陵区、风沙区”之外的所有范围，而是部分范围。易发区的确定首先要尊重新水土保持法； 其次要以水土流失的发生规律和特点为标准来划分，要科学，要有说服力； 第三要结合各地实际情况，根据省、市、县水土保持部门的意见，充分考虑其提出的易发区的划分原则和影响因子等。另外，易发区划分一定要避免所有区域都划。

2.2 宏观定性与微观定量相结合

“山区、丘陵区、风沙区”之外的流失区域的边界界定，存在着一定的难度。如平原河网区，多大的河网密度就能够划为易发区，要划定河道两侧多大范围，现在没人能说得清。同时，降雨、地形、土壤、植被等因子对径流、土壤侵蚀的作用也十分复杂，即使分别研究每个单因子与土壤侵蚀之间的关系，也必须注意所在研究区的气候、土壤、地形等条件，并在其他因素严格限定的条件下对所研究因子在不同的取值范围内进行分析。因此，在划分易发区时，应以定性分析为主，而针对一些特定区域，亦可以量化。易发区划分要以定性为主，定量为辅。

2.3 与社会经济发达程度、人民群众对生活环境质量的要求相结合

随着社会的发展进步，长江中下游一些地区经济高度发达，土地资源、水资源日益珍贵，价值不断增高，在这些区域开展建设活动，对土地资源、水资源的保护要求高，破坏后的恢复成本也高。同时，经济发达了，社会和人民群众对生活环境的要求也在逐步提高，希望山清水秀，居住环境优美。因此，防治水土流失，减少水土流失的危害，必须与保护土地资源、水资源相结合，必须与改善当地居民居住环境，提升居民幸福指数相结合。因此，划分易发区应与社会经济发达程度、人民群众对生活环境的要求相结合。

2.4 动态管理原则

水土流失重点预防区和重点治理区的划分不应是一成不变的，应根据国民经济和社会发展的需要以及轻重缓急分批公布，并可根据生态文明建设或国家战略的需要进行调整。为保持生态文明建设的连续性和稳定性，地方各级人民政府划定的“两区”需要调整时，应事先征得上一级人民政府水行政主管部门的同意。

3 预期成果展望

3.1 重点预防区展望

县级的水土流失重点预防区，一般为植被盖度较高的小流域。地块上主要包括小流域上部坡度较陡的森林、草原以及山脊、侵蚀沟岸和河库周边地带，还包括流动沙丘、绿洲及边缘、水源涵养区以及崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区，主体功能区规划中的禁止开发区以及部分限制开发区等。

省级的水土流失重点预防区，应从涵盖范围的整体性和相邻地区的一致性考虑，把对环境稳定和生态安全有直接贡献的区域划入，包括对国家或区域水资源安全及生态安全有重大影响的生态屏障、生态过渡带、生态脆弱或敏感地区，如陕西秦岭片区、内蒙古阴山北麓片区、安徽新安江水库水源地片区等。

地块则根据各地实际情况进行施划。部级水土流失重点预防区，应从国家主体功能区划的定位以及维护生态系统的角度出发，将“两屏三带”、重要的次生林区、草原区、水源区和自然绿洲区以及不同生态系统类型的边缘地带划入，需要国家加强重点预防保护，确保国家生态屏障。包括水蚀风蚀交错区、塔里木河绿洲、河西走廊、东北森林草原带、三江源等大江大河水源涵养区、汉江上游等水源保护区等。

3.2 重点治理区展望

县级的水土流失重点治理区，一般为水土流失较为严重的小流域。地块上主要包括小流域中部地带、集中连片的荒山荒坡、坡耕地集中的山坡以及侵蚀沟和主要河道、沟道两侧等区域。