市政公用事业改革考察报告

为了认真贯彻全省建设工作会议精神和省委、省政府《关于加快城镇化进程决定》推进我省市政公用事业改革向纵深发展按照今年我省城市建设和市政公用事业工作部署建设厅巡视员邓留献率领厅城建处、*市市政工程管理处、漯河市建委和市政管理处等单位一行7人于20*年*月*日至*日对山东省市政公用行业改革情况进行了考察学习考察组听取了山东省建设厅、*、*等城市市政公用事业管理局有关领导和处室负责同志经验介绍就市政公用事业改革有关问题进行了座谈交流现将考察情况报告如下：一、基本情况

近年来山东省在省委、省政府正确领导下各级城市政府十分重视城市市政公用事业发展坚持以改革为动力以市场化为导向不断加大投入强化管理市政公用设施总量和水平有了较大提高为促进经济社会发展和人民群众生活水平提高发挥了重要作用到20*年底全省市政公用事业从业人员达17.8万人,城市供水普及率达98.*%,燃气普及率达60.88%,城市集中供热面积达17059万平方米,,万人拥有公共交通车辆9.59标台,城市人均拥有道路面积8.91平方米,城市污水集中处理率*0.22%,城市垃圾无害化处理率77.26%,建成区绿化覆盖率32.98%,人均公共绿地面积9.7*平方米

二、市政公用事业改革方面主要做法和经验

（一）政府推动投资拉动为山东省市政公用事业改革打下良好基础

山东省委、省政府对城市市政公用事业改革工作十分重视1997年省政府就出台了《批转省建委等部门〈关于加快我省城市市政公用事业改革与发展报告〉通知》加快了全省市政公用事业改革步伐随后省委、省政府又相继出台了《关于加快城市化进程意见》、《关于搞好城市资产经营意见》、《关于加强城市规划建设管理决定》等一系列文件都对城市市政公用事业改革问题提出了明确要求省政府不还多次组织了全省性市政公用项目招商引资活动都为推进市政公用事业改革创造了很好外部环境收到了一定成效为进一步深化改革初步打下了基础

1、以市政公用设施招商引资为突破口实现投融资主体多元化促进管理体制和经营机制转变为缓解资金严重不足矛盾全省各地注重把政府引导与市场运作结合起来把政府投入与招商引资结合起来积极运用BOT、TOT等方式盘活存量、优化增量加大了利用外资和各类社会资金力度多元化投资步伐进一步加快“十五”以来全省市政公用事业设施建设投资接近600亿元政府财政投入约为1/3左右*、青岛按照“制销分开”思路将制水厂存量资产盘活融资外方资金3亿元；山大华特公司与潍坊市坊子区政府合作由山大华特投入5000多万元现金建设坊子区一座自来水厂一座污水处理厂及配套管网缓解了政府财政压力；许多城市出让、转让城市道路、桥梁冠名权和广告经营权收回资金用于市政设施投资；诸城市运用BOT方式与青岛银河集团合作融资1.2亿元建设污水处理厂

2、逐步放开市政公用事业经营和作业市场多种经济成分参与市场竞争格局初步形成近年来各城市围绕打破垄断、引入竞争进行了许多有益尝试和探索多种经济成分逐步介入市政公用市场市场竞争态势开始形成促进了市政公用事业运营和服务效率提高有6个城市公共交通行业已引入非国有经济成分实行股份合作打破了国有公交公司独家垄断局面香港中华煤气先后与青岛即墨市和崂山高新技术开发区、淄博、龙口成立了燃气合资企业正在与*、潍坊、威海等城市进行洽谈合作；新奥燃气先后与青岛开发区、城阳区、*开发区、聊城、日照、诸城、莱阳、邹平等市地进行了燃气经营合作在市政、园林绿化和环境卫生等提供服务行业*、青岛、淄博、东营、潍坊、济宁、威海、临沂、德州等城市已开始推行道路保洁、绿地养护、公厕管理等作业权公开招标转变了作业方式提高了养护质量

3、加快市政公用企业公司制改制推进设施管养行业干管分离市政公用行业基层事业单位改革不断推进几年来山东各地按照省政府《批转省建委等部门〈关于加快我省城市市政公用事业改革与发展报告〉通知》要求加快了城市公用企业公司制改造部分公司还进行了规范股份制改造青岛市努力推动市政公用企业建立现代企业制度完善法人治理结构同时普遍建立了企业经营责任期目标责任制形成了企业绩效评价办法国有资产监督管理和运营管理相关制度也正逐步建立健全针对市政、园林、环卫养管行业实际各地普遍开始了政事、政企、事企分开和干管分离改革在一些环节上取得了一定进展各城市普遍开展了市政公用行业企事业单位内部人事、劳动和工资三项制度改革有推行了竞争上岗和“按绩定酬”分配制度还有进行了内部招标尝试青岛市率先在全省推行了公用事业单位事改企市辖四个区基本实现了市政、园林、环卫行业政事分开济宁市去年对原独家承接市政道路设计施工市政处进行改革把管理养护和道路建设分开除部分人员工资由城维费列支外其余一律推向市场找米下锅们还对事业改企业职工采取了保留事业身份和档案工资办法有效地稳定了职工思想

*、市政公用事业价格改革有了一定突破投资补偿机制开始建立近年来为理顺和完善市政公用事业价格山东省相继出台了一系列相关政策山东省政府把价格管理权下放给了各城市政府进一步完善市政公用事业产品和服务价格机制政策框架已初步形成不少城市都在理顺水、气价格垃圾、污水收费和其市政公用设施有偿使用方面进行了积极探索公用事业产品和服务价格与价值倒挂矛盾有一定缓解城市公用设施无偿使用观念逐步打破使用者付费、污染者付费意识逐步得以确立各城市普遍开征了污水处理运行费有还进行了收取垃圾处理费尝试在一定程度上减轻了财政负担

山东省在城市市政公用事业改革方面进行了一些积极探索取得了一定成效但仍面临很多问题：一全省市政公用行业改革整体步伐仍然较慢总体上滞后于其它行业改革进程而且省内各城市之间也很不平衡；二改革存在动力不足问题不少基层单位有畏难有发愁和等待观望想法一些主管部门求稳怕乱城市政府也没有推进改革压力；三改革深层次问题还缺乏相应配套政策比如人员安置问题、资产处置以及市场规范、行业监管等政策还需要进一步完善；四价费机制没有建立起来直接阻碍了改革进程（二）围绕难点、重点问题搞突破为推动全省市政公用事业改革提供政策保障

去年初山东省建设厅会同省直8个部门组成调研组开展了市政公用事业改革调研省政府分管领导和省建设厅主要领导亲自带队多方面听取意见通过认真调查基本摸清了全省市政公用事业单位资产、人员构成等基本情况掌握了丰富第一手资料在调研过程中了解到改革难点问题“人到那里去、钱从那里来”改革重点为行业准确定位、为改革提供保障在此基础上形成了调研报告并代省政府起草了《山东省人民政府关于加快城市市政公用事业改革意见》省政府于8月25日以鲁政发[20*]7*号文件正式印发意见共有八个部分二十六条明确了改革指导思想、目标要求和具体政策措施总体上要通过抓好管理体制、动运作模式和经营方式三项改革建立三种机制即：按市场化要求理顺管理体制建立规范科学政府监管机制；打破垄断彻底放开城市市政公用事业投融资市场、经营市场和作业市场建立市场化运作机制；加快推进事业单位改企转制和企业制度创新建立富有活力企业经营机制生产性、经营性、企事业单位要在1年内完成改制管理性、作业性事业单位要在2年内完成改革力争用3年左右时间建立起统一开放、竞争有序城市市政公用事业市场体系

在制定《意见》中为加快市政公用事业改革在确立改革总体框架同时在可操作性上下了很大功夫特别在事关人员安置、资产处置、政府投入、价费改革等重大问题上们本着积极稳妥原则多方面征求意见有针对性地提出了许多务实、也很优惠政策具体要求：

1、切实做好改制企事业单位人员安置工作解决好职工后顾之忧人员安置企事业单位改制面临一个比较复杂和敏感问题要解决好这一问题政策必须有突破否则改革会陷入僵局《意见》中明确改制后企业原则上应全部接收原单位职工在此基础上优惠安置老职工合理补偿中间层次重新对等新职工妥善安置老职工主要政策有：对工作年限已满25年且距国家规定退休年龄不足10年人员本人提出订立至退休合同单位应与其签订至退休合同；对改制前连续工龄满20年且5年内（含5年）达到退休年龄职工可以实行内部离岗退养托管并按事业单位退休有关规定计发基本待遇；基本养老金计发办法按照企业职工基本养老保险规定执行如低于原事业单位标准可采用加发补贴办法解决合理补偿中间层次职工主要政策有：可根据事业单位与企业单位职工退休待遇差额情况为原事业单位转为企业职工建立补充养老保险经费可一次性从原事业经费支出或从国有净资产中扣除改制后企业缴费在工资总额*%以内部分可从成本中列支；鉴于欠缴养老、失业、医疗、工伤、生育等社会保险费以及应享受遗属补助人员补助费经省劳动保障部门确认人数和标准后可在净资产中一次性扣除重新对待新职工就对改制后新招收职工按企业对待

2、妥善处置改制单位资产明确改制过渡期相关优惠政策改革必须要支付相应成本来推动市政公用企事业单位国有净资产应该改革成本主要来源山东《意见》明确市政公用企事业单位国有净资产应首先用于支付欠缴养老、失业、医疗等社会保险费拖欠职工工资、医疗费改制时职工经济补偿离岗退养人员费用以及涉及职工个人其有关费用剩余或不足部分在城市市政公用事业行业内统一调剂使用行业内统一调剂不能解决由本级财政解决净资产中不够提留改制成本可将其原使用划拨土地按照有关法律、法规和政策规定进行出让其收入按国家规定缴纳税金后优先用于企事业单位支付改制费用同时改革也不可能一蹴而就山东在《意见》中还设置了3年过渡期对原国有改制单位适当扶持在过渡期内改制企业可优先获得特许经营权；原财政补贴数额暂维持不变用于支付改革成本稳定人心；在同等条件下改制单位在资质审批、工商注册时应有一定优先权并可适当放宽条件；由事业单位改制组建企业可以享受国家相关税收优惠政策

3、保障政府投入推动市政公用事业持续健康发展推进市政公用事业改革并不改变其社会公益事业基本性质政府决不能有“一改了之”、“甩包袱”想法对市政公用事业非经营性项目所需费用、企业政策性亏损和必要改革成本政府应予以补偿同时随着财力增强政府应仍要不断加大对市政公用基础设施投入山东省《意见》中明确各级政府要逐步增加对城市市政公用事业投入形成政府引导、社会参与、市场运作投资机制城市道路桥梁、公共管网、广场、园林绿化等大型市政公用设施建设仍以政府投入为主也可采取市场运作、以综合开发带项目办法建设大型市政公用设施；对尚不能完全市场化运作市政公用设施政府要进行政策扶持、投资引导、适度补贴；对可经营市政公用设施政府一般不再投资并逐步退出要逐步转变政府投入方式实行项目代建、改变政策性补贴方式变“养人”为“养事”同时在改革过程中政府财政要承担必要改革成本比如：改制前机关事业单位未启动养老保险社会统筹职工按规定计算连续工龄可视同缴费年限不再补缴；改制后不保留国有资本企业对给予职工经济补偿原单位有支付能力由原单位支付原单位确实无力支付可从国有资产中支付不足部分可由同级财政补贴

*、建立合理价费机制促进市政公用事业良性循环发展要改变市政公用事业建设高投入低回报现状形成投入产出良性循环机制就必须改变市政公用事业福利性供给运行机制逐步建立和完善科学合理价格制订和调整机制进一步理顺价格形成关系山东省《意见》中明确城市市政公用事业单位改制后供水、供气、供热、公共交通、垃圾污水处理等行业产品、服务价格由各市、县政府按照“生产成本+税费+合理利润”原则确定并根据社会平均成本和年度价格指数适时予以调整按照“作业成本+税费+合理利润”原则制定和完善市政维护、绿化养护、环卫保洁等作业定额标准并根据和各地劳动力成本变化抢救无效情况定期予以调整作为具体作业项目招投标评定依据

（三）狠抓落实搞好配套努力构建新城市市政公用事业管理体制和运行机制

山东省7*号文件出台后在全省引起强烈反响特别对全省市政公用行业广大干部职工震动更为突出抓改革、促发展已经成为当前全省市政公用行业中心任务各城市按照省里统一部署和要求抓住机遇积极运作大力推进改革改革呈现出良好发展态势*、潍坊、济宁等许多城市都出台了加快市政公用事业改革意见召开了专题会议*市政府出台了《*市市政公用行业特许经营试行办法》；*市将市政公司整体转让给中天集团开创了山东事业单位一步转制为民营企业先河潍坊市完成了市属市政公用企业改制方案批复为进一步改革奠定了基础

1、加大宣传贯彻力度努力营造推进城市市政公用事业改革良好氛围山东7*号文件出台后山东省相继召开了不同层次会议对改革工作进行动员部署去年省委全省加快发展现场会上省委、省政府评分领导对市政公用事业改革工作提出了明确要求；全省城市建设现场会杨焕彩厅长对这项工作进行了具体部署；组织召开了全省城市市政公用事业改革研讨会邀请省直有关部门和专家就改革中具体操作问题进行探讨；在今年全省建设工作会议上赵克志副省长和杨焕彩厅长进一步进行了部署,要求各城市3月底拿出改革实施方案,供水、热力、公交、燃气、市政施工等行业年内必须完成改制市政养护、环卫保洁、园林绿化等事业单位年内改企改制争取完成50%

2、制定改革配套政策确保改革改制工作顺利进行为推动改革深入发展最近山东省建设厅城建处会同省定额站赴上海就市政养护、园林绿化、环境卫生定额编制进行了考察学习并在济宁市召开了部分城市市政园林环卫定额编制座谈会为下一步3个养护定额修编奠定了基础同时还要配合有关部门开展研究探索建立合理市政公用事业价费调整机制和社会对公用事业价格监督机制为市政公用行业全面走向市场奠定基础

3、抓好试点积累经验稳步推进市政公用事业具有基础性、公益性和自然垄断性等特点为生产、生活提供基础设施及共同条件产业直接影响到城市生产和人民生活所以推进改革必须要典型引路分类指导循序渐进稳步推进我省确定*、潍坊、济宁三个城市为改革试点城市厅里建立了联系点制度分别派出一名厅领导负责指导、联系试点城市改革工作我们也要求和城市在制定方案时要明确试点县（市、区）和试点单位总结经验稳步前进

*、加强行业管理转变和完善市政公用事业政府监管机制在城市供水、供气、供热、公共客运、垃圾处理、污水处理等行业们准备各选择一个城市试行特许经营制度切实转变政府管理方式稳步推进市政园林环卫等事业单位改革改制工作用足用好有关优惠政策安置好现有职工冻结事业单位和人员逐步将管理职能和建设、作业职能分开收回事业单位承担管理职能并结合机构改革适当调整政府部门管理职能在改革过程中要加强对市政公用事业市场监管依法行使行业管理职能特别对市场化以后市政公用产品和服务质量监管确保有效供给和服务确保社会稳定