财政体制运行的科学发展观调研思考

根据区委学习科学发展观领导小组的安排，我们调研组一行四人对如何完善现行财政体制，促进××经济发展进行了调研。我们深入乡镇、企业，走访部分在经济战线工作的人大代表，分别召开了财政、税务、各乡镇财政所长座谈会，对我区现行财政体制进行了探讨和研究，并对现行体制下××区经济社会发展的有关情况作了一些调查与思考，供各位领导参考。

一、现行财政体制的基本情况

（一）市对区财政体制

2003年，市对城区调整和完善了财政管理体制（宜府发〔2002〕48号）。体制规定，从2003年起，实行属地纳税管理体制，对税收实行中央、省、市、区四级分享，其分享比例分别是：增值税：中央75%、省8%、市10.2%、区6.8%。营业税：省30%、市42%、区28%。企业所得税：中央60%、省15%、市15%、区10%。个人所得税：中央60%、省15%、市15%、区10%。城市维护建设税：市100%。城市教育费附加：市100%。其他七小税种：市60%，区40%。

在该体制下，2006-2008年，区级分得的一般预算收入的税收收入占税收总收入的比重分别是24.58%，15.91%，15.08%，平均比重为16%，区财政上划税收的贡献率为84%。

（二）区对乡财政体制

2006年，我区在乡镇综合配套改革后，调整和完善了乡镇财政管理体制，实行“收入区级统管，核定支出基数，新增收益共享”的财政体制。核定体制支出基数1406万元。

从运行三年的情况来看，一是规范了区对乡镇的财政管理模式，有多少钱，办多少事，可以按既得财力合理安排乡镇财政预算。二是有招商引资新增收益共享的激励机制，三年共有3个乡镇按体制政策分得补助收入87万元，占体制基数的6%，相对调动了乡镇招商引资的积极性。三是对重大政策性增资给予了单项结算补助470万元，占体制基数的33%。

二、现行财政体制运行中存在的困难和问题

现行财政体制对××乃至整个城区经济和社会事业的发展，带来了一些现实利益和发展的动力，但是，财政体制在一定条件下运行一定时期后，也会出现一些与经济社会发展不相适应的方面：

（一）对经济发展的激励机制有待完善，税收结构及分享比例不尽合理

由于税收结构及各税种的分配比例不尽合理，使我区财力严重匮乏。现行市对区财政体制规定，城建税、教育费附加100%归市级所有，增值税、营业税、所得税、及其他小税种我区分享比例分别为：6.8%、28%、10%和40%。我区增值税、营业税、所得税、及其他小税种占税收收入的比例分别是:43%、12%、30%、15%。我区第三产业发展落后，开发起步较晚，稍高分享比例的营业税收入少；工业经济政府扶持性投入较大，增值税等高税收收入分成却少。我们以新发展一个企业年提供1000万元的增值税为例，现行财政体制下，中央分享750万元，省分享80万元，市分享102万元，区级仅分享68万元。然而，招商引资过程的投入、征地搬迁的费用、三通一平的投资、税费减免优惠等一切前期成本，远不止于此。因此，市对城区实行分税政策，应充分考虑地方经济发展的能动性和可持续性，对教育费附加、城建税、水资源费、排污费和土地出让金等具有专门用途的收入项目，应按照事权与财权相对应的原则确定分成比例，而不能依靠行政权力强行决定。

（二）体制在城区之间基本公共服务均等化方面体现不够明显根据《市人民政府关于调整和完善县市区财政管理体制的决定》（宜府发[2002]48号）精神，全市城区执行统一的财政体制。但是，我区与其它城区相比，基本公共服务均等化方面体现的不够明显。

1、城市建设方面。

体制规定各区的城市维护建设税属市级收入。西陵、伍家、东山享受了主城区公共设施提供的服务。

我区地处江南，属于近郊城区，不能享受主城区的公共设施提供的服务。建区以来，市对××区投入不多，区底子薄，城市化进程任重道远，所需的建设资金严重缺乏。2008年，××区入库城市建设维护税446万元，按现行财政体制只分得45万元的财力，只占入库数的10%。

2、财政供给范围方面。

一是教育经费负担不一样。西陵、伍家、东山、猇亭的初级中学属市级管理，而我区要承担四所初级中学380名教师、3592名学生的经费，以及五个乡镇的农村义务教育经费保障机制改革区级配套的相关费用。目前，我区共有14所中小学988名教师，7998名中小学生，全年教育支出2897万元，占区直部门支出的51%。学校面貌与江北城区学校相比差别很大，学校基础设施建设任务十分繁重，同时，还有××一中迁建债务520余万元。2008年，我区入库教育费附加227万元，按现行财政体制只分得152万元的财力，占入库数的53%。

二是卫生事业经费负担不一样。

西陵、伍家、东山没有或少有几所自己负担的医院，只有社区卫生室。而我区要承担4个乡镇卫生院经费，和53个村（社区）卫生室的支出。

3、乡镇机构及人员负担方面。西陵、伍家、东山、猇亭4个区，只有西陵、伍家各一个乡，相应的财政负担人员少，财政支出压力小。而我区要负担5个乡镇（街办）395人和25个部门的经费，以及乡镇特有的农村社会事务、新农村建设、村级组织阵地建设、生态家园建设、农村安全饮水工程、森林防火、抗旱防汛排涝和农村低保、农村五保对象、民政优抚对象等支出压力。

4、村级负担方面。其它区乡镇少或没有乡镇，也就少有或没有村级组织负担。而我区有53个村（社区），村干部229人，在村干部较低工资水平下，每年仍需要180余万元的财政支出负担。

5、干部职工待遇方面从规范津补贴前的标准看，我区未落实或未全部落实的个人待遇有：小伙食补助月标准为90元，实际发放40元；生活补贴只执行了规定标准的一半；出勤误餐补助市标准为420元，我区在职行政事业单位干部职工发放200元，教师及离退休人员发放100元；一般干部电话费未得到落实；全区所有干部职工均未享受住房货币化政策；民政优抚对象补助标准应按自然增长率逐年调整，也因财力不足，已有三年未作调整；卫生系统的差额补助2003年以来未作调整，特别是基层卫生院从事防疫保健等公共卫生工作的投入从未增加。

从规范公务员津贴补贴以后的标准看，××区执行的标准是人均每年14900元，而同在城区的西陵区、伍家区、猇亭区的标准分别为17159元、17089元、16450元。我区比同城的三个区分别低2259元、2189元、1550元，而这个标准也很难保证执行。

（三）财政收入级次划分比例不尽合理，收支平衡难2008年，按现行财政体制计算，市区按6：4比例分享收入，××区一般预算收入为3282万元，只占财政总收入17730万元的18.5%。而且受历史原因的影响，全区收入总体规模小，既得财力少。如果，按省管县（市）管理体制计算，我区从实际完成的总收入17730万元中，可分得财力7588万元，占总收入的42.8%，多得财力4306万元。

由于现行分税制财政政策使区级分享财力太少，财政收支严重不平衡。特别是最近两年，由于国家政策规定区级必须配套的项目支出负担大、干部职工调资支出负担重、规范公务员津贴补贴支出压力大，基础设施建设、招商引资项目支出没有财力支撑。从总体上看，财权与事权不匹配的情况日益显现，特别是在教育、卫生、社保、城市建设等方面存在财权与事权明显不配套的情况。但是，为了确保干部队伍的稳定、建设发展之需要和上级考核项目达标，区级配套支出必须落实。到2008年底，我区累计财政挂帐赤字已达到6792万元，6年年均挂帐赤字1132万元。

(四)乡镇财政运行中存在的主要困难我区现行的乡镇财政体制实行“收入区级统管，核定支出基数，新增收益共享”的财政体制。这个体制实际上就是区域经济一体化下的财政体制，该体制在平衡乡镇间分配差距、统一规划、统一招商政策、降低征税成本、维护财经纪律方面起到了很大作用，但是随着社会事业的全面发展，该体制也存在了一些不适应乡镇经济社会发展需要的问题。一是每二年干部职工正常工资调档升级和因此调增住房公积金、医疗保险、养老保险等没有纳入重大政策性增支补助范围，增加了乡镇财政负担。二是新增收益共享政策因市区财政体制下区级分享比例低，乡镇所得利益相应不足，其激励政策的作用不明显。三是全区统一安排的大型活动没有配套相应经费，增加了乡镇支出压力。四是宜万铁路、三峡翻坝公路等重点工程拆迁和长江铝业污染等问题引发群体上访影响社会稳定，增加了乡镇支出。五是乡镇债务特别是基金会借款没有还款资金来源，加大了乡镇财政困难程度。

三、完善现行财政体制的建议

（一）争取上级支持，进一步完善财政收支体制财政收入基数和财政支出基数是构成财政体制的两大基本要素。财政收入基数和支出基数是相辅相承的关系，是准确匹配财权与事权关系的重要依据。因此，建议市财政局重新核定财政收入基数和财政支出基数。

1、核定收入基数。根据《省人民政府关于进一步调整和完善分税制财政管理体制的决定》（鄂政发〔2002〕29号），按照税收属地管理和分税制政策，划分税种，比例分享，确定收入基数。建议市财政局考虑历史原因，重新核定我区税收分享比例，扣出中央、省分享部分后，市区按2：8比例分成。

如划分分享比例实在无法综合平衡，可设置一个或两个共享税种。在条件允许的情况下，尽可能的采用共享税基的办法。税基共享制的最大优点，可以使市区两级财政都能建立随经济发展而自动稳定增长的良性循环的基础之上，使财政收入具有高度的可预见性。

2、核定支出基数。支出基数分为基本支出和项目支出两部分。建议根据现行政策重新核定支出基数。基本支出基数。按现行财政供养人员、供养系数、城区平均工资水平、城区平均公用经费水平和工资及公用经费的自然增长率等参数，给定控制财政供养系数核定财政供养人员，计算出来的支出基数就是基本支出基数。其公式为：基本支出基数=核定财政供养人员×〔平均工资水平（1+工资自然增长率）+平均公用经费水平×（1+公用经费自然增长率）〕。或者：基本支出基数=核定财政供养人员×（平均工资水平+平均公用经费水平）×基本支出水平的自然增长率。

项目支出基数。一是按规定标准核定农业、科技、农村义务教育保障经费等法定支出项目基数；二是按规定标准核定卫生、社会保障、计划生育、交通、环保、城市建设、文化旅游等省、市政府规定的项目支出基数。

收支基数核定后，收入基数大于支出基数的部分，根据其整体经济实力和建设任务，建议采用以下结算办法：一是实行定额上解；二是实行比例上解；三是实行比例递增上解。支出基数大于收入基数的部分，根据其财政困难程度，建议采用以下结算办法：一是定额补贴；二是定额补贴，比例递增；三是定额补贴，比例递减。

（二）大力调整和优化财政支出结构。

为优化财政支出结构,进一步规范财政资金供给范围。解决财政供养人口和对事业单位包揽过多、负担过重的问题,实行“三不原则。即不推、不包、不揽。一是加快事业单位改革步伐。根据事业单位的不同情况，分别采取三种办法。对经营性的事业单位实行推向市场，财政逐步停止供养资金；对具有经营性、公益性双重性质的事业单位，考虑其收入条件和能力，适当核减其补贴或上交；对靠财政拨款的事业单位，如学校等，其经费保证。二是财政逐步退出经营性、竞争性投资领域。除了基础设施、公益事业、事关全市经济社会发展的支出外，集中财力，保证政府机关的正常运转和干部职工工资的发放，保证教育、科技、扶贫等重点公益事业支出的需要。三是加大对建立社会保障体系的支持力度。一方面，通过多渠道筹集社会保障资金，加大社会保障支出占财政支出的比重，制定与经济发展水平及各方面承受能力相适应的社会保障标准，严格管好用好社会保障资金。另一方面坚决确保离退休人员、失地农民养老金和城镇、农村居民最低生活费的及时足额发放，维护社会稳定。

（三）积极探索区域经济一体化的财政体制，加快经济快速发展

我区作为城区的近郊，虽然具有广阔的土地、丰富的旅游源等，但由于行政区划的阻隔，无法承接市级及主城区资金、技术、人才项目等优势的辐射，经济发展潜力还远远没有得到应有的发挥。宜昌、××要想获得更大的发展，就必须打破行政区划的界限，积极探索宜昌区域经济一体化的财政体制，在坚持“财政统一，规划统一，市场统一”的原则下，市区两级在财政投资项目建设方面实行统一规划、统一管理，在土地、财政、税收等方面实行统一的政策，实现更高层面的融合。

实现“财政统一”

有利于推进公共财政框架的构建。由于经济发展水平与历史原因，市及各县市区财政运行呈明显的生产型特征，政府包揽过多，加大了财政运行的压力与风险。推行“财政统一”既是市区财政并轨对接的过程，也是市区财政活动“有所为，有所不为”的筛选过程，有利于公共财政框架的构建。实现“财政统一”

有利于净化投资环境。区域经济一体化的全面展开，为新一轮的招商引资和资产重组提供了广阔的平台。“财政统一”有利于加大政策的透明性和简化性，提高办事效率；有利于统一财税优惠政策，避免恶性竞争；有利于发挥财政监督职能，规范国企产权交易，遏制国有资产流失。

实现“财政统一”有利于公共服务均等化。“财政统一”的统一性其实也是一种公平性，它通过为全体社会成员提供一视同仁的服务，来营造一种公平的社会价值观和稳定的社会环境。应充分利用财政机制中的诸如转移支付“劫富济贫效应”，缩小区与区、县与区之间公共产品和公共服务的差距，这是“财政统一”的核心内容，也是“财政统一”的切入点，当然也是一体化的应有成本。

实现“财政统一”有利于对既定财税等优惠政策进行清理、检查。首先统一优惠政策口径，防止政出多门，各自为政。第二要定期检查既定优惠政策的落实情况。防止优惠政策到了不同层面有不同的解释，确保政策连贯性和统一性。可以尝试性地建立外来投资者满意程度的反馈机制，建立优惠政策兑现的复查制度，建立违反既定政策的惩戒制度。

（四）建议调整体制时，充分考虑××区沉重赤字包袱，以便××区轻装上阵，进入经济发展的快车道××区在现行财政体制下，收入总体规模小，区级税收分享更少，财力十分有限。在市政府和市财政局的大力关心和支持下，基本保障了干部工资发放、机关运转。为了使××区能够有一个更好的发展环境，建议市财政局在调整财政体制时，充分考虑××区沉重的财政赤字包袱这一实际困难，每年通过困难性转移支付方式解决一部分，我区从每年享受的激励性转移支付补助中解决一部分，通过3到5年时间逐步消化财政赤字。

（五）适时调整乡镇财政收支基数

在维持现行财政体制不变的前提下，对乡镇财政收支基数重新核定调整。根据乡镇所承担的事权对支出基数实行“零基预算”的方式重新核定。在争取市对区的财政体制调整后，加大对乡镇发展经济的激励政策的力度。

（六）全市城区初级中学统一由市级管理

目前，我区管辖的四所初级中学，与其他城区相比，相对增加了我区的财政支出负担，也使我区财政供养系数达不到控制标准，相对影响了财权与事权的匹配关系，也是造成财政赤字的一个重要原因，因此将我区初级中学纳入市级管理的工作迫在眉睫。上划基数以近三年平均支出基数为宜。