审计民生的实践调研

党的**对审计工作提出新要求，树立“为民审计”理念，发挥审计在发展和民生问题上的作用，成为审计系统亟需思考的问题。国家审计要顺应经济社会的变化和发展，发挥国家审计的建设性、导向性和前瞻性作用。因此，本文从国家审计机关民生审计的具体实践出发，研究民生审计工作成效，提出民生审计工作具体对策。

一、民生审计产生的社会背景

关注民生是国家审计的本质要求，国家审计不仅是民主与法治的产物，而且还是推动民主与法治进步和完善的工具，是保障国家宏观经济政策的执行和实现国家经济社会管理的一项制度安排，具有时代进步发展的显著特征。

目前，我国政治经济社会快速发展，但民生问题日益显现。一是民生问题在不同阶段有不同表现。第一，回顾我国政治经济社会发展轨迹，其发展结构存在明显失衡问题，使得民生发展遇到体制、制度、机制等方面的问题。第二，有效解决民生问题的制度短缺。目前，我国仍没有建立起比较健全和合理的社会保障制度，已有制度覆盖范围小，主要集中在城市。随着农村人口涌向城市，要面对城市的物价、医疗、教育方面的高收费，其收入绝对支撑不了城市生活，抗风险能力很差，社会却还不能给他们提供最基本的社会保障。第三，民众缺少基本的利益表达途径。民生问题与公共政策制定过程中各种社会群体的利益表达能力、机制等都有直接联系。公共政策制定时，如果弱势群体缺乏正常的利益表达机制，就会在公共政策制定中的声音越来越微弱，其利益受损以后又找不到正常的表达形式，就会引发一系列社会问题。二是关注民生开始成为执政的主要理念。随着经济高速发展，社会不公平、公民生存权和发展权被侵犯和被漠视现象层出不穷，关注民生开始成为执政的主要理念。在**报告中，提出要加快推进以改善民生为重点的社会建设，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义。着力抓好优先发展教育，建设人力资源强国；实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业；深化收入分配制度改革，增加城乡居民收入；加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活；建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平；完善社会管理，维护社会安定团结等方面工作。

二．民生内涵初步分析

民生表示的是某个领域的活动特征，体现的是人类在生存、生计和生活等方面的某种关系。其具体内涵是：就业、分配、教育、医疗、社会保障（包括与有关缴存养老保险金等有关的社会保险、为老年人提供看护服务的社会福利和为弱势群体提供救济的社会救济等）、住房、人身安全。

在我国，民生问题主要表现在教育、医疗、社会保障等公共产品和公共服务短缺上。我国社会目前在民生方面还存在不少影响社会和谐的矛盾和问题，民生状态的改善滞后于经济总量的增长。人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，主要是就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房、社会治安等方面的问题。就业是民生之本，就学是民生之基，就医是民生之急，社会保障是民生之盾。

审计机关在新时期关注民生问题，是民本审计观的具体体现。所谓民生审计就是指审计机关在发挥其主要职能时，十分关注民生领域的合理、合法和有效性，在项目立项、审计实施和成果提炼等方面，注重探索和发现，以期服务最广大人民群众，发挥民生资金和民生项目的经济和社会效益。

三、实施民生审计的现实必要性及其具体要求

（一）实施民生审计是国家政治发展的现实需求。国家审计不仅是民主与法治的产物，而且还是推动民主与法治进步和完善的工具，具有独立、无偏、客观的基本属性，是保障国家宏观经济政策的执行和实现国家经济社会管理的一项制度安排，具有时代进步发展的显著特征。这就要求国家审计的导向性必须与党的**报告提出实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求相一致。**报告要求与时俱进不断改善民生、保障民生，满足民众的诉求和愿景，聆听民众的心声，这就对国家审计提出了新的要求，国家审计要顺应经济社会的变化和发展，发挥国家审计的建设性、导向性和前瞻性作用。建设性是现代国家审计的基础，导向性是现代国家审计的关键，前瞻性是现代国家审计的目标，把关注民生作为现代国家审计的导向性选择具有鲜明的政治和战略意义，能够起到三个方面的导向性作用。一方面是对审计主体——国家审计机关审计工作自身重点内容的导向作用，能够把关注民生作为每一个审计人员的审计理念，在审计过程中落实到具体的审计项目选择和审计作业实践中去的导向作用；另一方面是对审计客体或者说审计对象从事经济活动的导向影响作用，起到监督、提醒和促进审计对象在民生资金运用导向作用；第三方面是对党委、政府、其他相关监督管理职能部门和社会公众的提供相对对称信息的导向作用。无论是国家审计的本质、基本职能和审计目标都体现了明确的导向性。关注民生是国家审计本质的具体体现。国家审计的基本职能就是维护国有资产、公共资金的安全和有效，维护广大人民群众的根本利益。国家审计的目标就是为改革开放服务、为经济发展服务、为贯彻落实科学发展观服务、为推动民主和法制建设服务、为全面建设小康社会服务。建设和谐社会，民生是根本，民生的改善要靠惠及民生的各项政策的落实，才能够全面提高人民的收入水平和生活质量。国家审计要紧紧围绕解决就业再就业、收入分配、社会保障、教育、医疗、安全生产、社会治安等方面与民生相关的突出问题组织开展审计，体现了国家审计监督职能充分发挥的内在需要和关注民生的导向作用。

（二）实施民生审计是审计自身发展的需要。**报告是一个以民为本、关注民生的报告。报告中论述的学有所教、老有所养、病有所医、住有所居等问题都与普通老百姓的生活息息相关，这些问题都属于我们的审计范畴。审计工作要以解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，以对人民高度负责的精神，积极做好审计工作，加大对民生工程专项资金的审计监督力度，切实维护群众利益，使社会经济发展成果更多地体现到改善民生上，必须把为民审计作为审计创新创业的立足点。

在国家审计的价值取向上，国家审计要维护人民群众最关心、最直接、最现实的利益。关注民生的国家审计要靠审计决策、审计选项和审计组织实施来完成。首先，要从维护人民群众根本利益出发进行审计决策，它体现各级国家审计机关领导人员的政治素质、大局意识和宏观管理水平。审计决策反映出国家审计的导向和审计工作的重点，也体现出各级审计机关的审计能力。其次，要从落实人民群众利益入手进行审计选项，它体现各级审计机关中层领导人员政治思想觉悟和求真务实的工作作风。国家审计要通过具体的审计项目为载体，应用专业判断和技能落实人民群众的利益。第三，要让人民群众的利益不折不扣的获取去组织实施审计。权为民所用，这就需要增加监督措施，最重要的监督就是决策程序运行过程的监督，让权力在阳光下运行，通过审计从根本上促进完善相关制度，不仅是对公权力进行严格的约束，还是对人民群众切身利益得以保护的关键。国家审计的增信服务和保证服务，就是使不对称的信息对称起来，并通过审计改善和保证信息的质量，让人民群众享有知情权、监督权、参与权。

（三）实施民生审计要以关注民生为目的推动社会和谐建设。改革开放以来取得的巨大成果使得人民群众的物质生活得到巨大丰富，但人民群众的幸福指数并没有随着物质的满足正比例增加，究其主要原因是社会贫富差距拉大，现实生活中人民群众的切身利益得不到保护，而更为主要的原因是少数人或者少数行业滥用公权力谋私谋利，利用公权力侵害群众的利益。国家审计的独立、无偏、客观的本质属性决定了国家审计的执法范畴，触及矛盾、净化经济环境、提高和改善信息质量、提供真实信息披露是国家审计的基本职能。目前，权力寻租、结党营私等个体腐败和群体性腐败等深层次的腐败问题，从范围上看，有系统内群体性腐败，也有区域性群体性腐败；从时间上看，有即期的交易行为，也有远期的交易行为；从手段上看，有隐蔽的，也有公开的；从方式上看，有权钱交易行为，也有权权交易行为；从形式上看，有主动的，也有被动的。从民众对惩治腐败的高度热情来看，国家审计必须发挥审计监督的强制性作用。国家审计要敢于触及矛盾为民众诉求提供支持帮助，发挥国家审计在约束公共权力的工具作用，这一点在经济责任审计中得到了具体体现。比如教育的高收费、医疗收费的黑洞、各项惠农政策不能落实到位、侵占农田等各种利益冲突，各级国家审计机关已经将其作为经济责任审计的重要内容，并将审计结果纳入到领导干部考核任用的参考依据。

国家审计作为国家监督工具必须满足国家建设发展的需要，以民生审计为导向促进社会和谐建设，着手解决人民内部矛盾为己任。首先，国家审计要敢于揭示社会不公平的深层次原因，充分利用审计分析能力和提高、改善信息质量的途径，向国家管理监督机关提供宏观决策依据。其次，要进一步深化经济责任审计，使党政领导干部和国有企业及国有控股企业领导人员的权力在阳光下运行，通过审计领导干部执行效果约束公权力，评价领导干部履行经济责任的能力。第三，把关注民生作为审计工作的一项长期任务，让民众评议审计，关注审计，严格履行国家审计的监督职能，使国家审计权力成为维护好人民群众根本利益的坚强利器。

审计要着力促进解决社会公平问题。第一，民生问题也是政府提供公共服务能力和行为问题；第二，表现为经济、社会层面的民生问题，与一定时期社会的公平、正义密切相关。第三，民生问题与一个国家和政府在一定时期的制度安排有关。

四、我国开展民生审计体现的主要特点及其审计思考。

（一）民生审计的主要特点

1．服务性。由于我国国家审计的价值属性，我国政府审计价值取向主要是服务执政党和服务社会公众，促进政府执法行为的公开、公平、公正。

2．政策导向性。由于涉及民生的有关政策，基本涉及社会公众的切身利益，因此，有必要关注政策制定的公众参与度、政策制定的规范性和可执行性、政策执行上下层级之间的协调性以及政策的公平性。

3．证据收集的多样性。由于民生审计的特殊性，因此，该类审计可以采取网络调查、个别访谈、群体座谈、问卷调查、收集运行调查研究报告、实质性测试等方法，运用多样化审计手段，促进民生政策、民生资金等的合法、有效运行。

4．审计行为的透明性。其透明性主要体现于政策实施公开、群众参与、结果公开，其行为实施效果具有直接性和长远性。

从我国国家审计民生审计实践看，审计机关围绕环境保护资金等开展的专项审计调查，其审计决策就是考虑了执政者、老百姓等方面的需求，项目立项充分听取领导者和社会各方的意见。在具体实施中，通过书面资料的核实，结合召开群体和个体座谈、问卷调查、实地踏勘、专家咨询等方式，在成果提升方面，立足于制度完善，全方位提升运行中存在的问题。

（二）对民生问题的审计思考

1．开展民生审计，关注创新质量。开展民生审计，首先应关注公共服务体系、基本公共服务均等化、改革发展成果共享等机制建设问题。在审计理念上，应从共享改革发展的物质、精神成果和社会成果出发，为解决人民群众物质生活、精神生活、公共服务和参与社会政治生活的各类现实需要提出审计对策。目前，改变初次收入分配体制性扭曲，已经成为深化收入分配改革的重点。按照公共财政建设的框架要求，将社会建设和改善民生所需资金纳入财政支出范围，增加投入，切实解决与人民群众生活息息相关的突出问题。因此，审计应注意收入分配制度改革进展情况，按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，其要旨是处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平；审计应关注城乡居民收入在国民收入分配中的比重，应关注个人收入分配调节力度，目前，政府力求在提高低收入者收入水平、扩大中等收入者比重、规范垄断行业收入、有效调节过高收入、坚决取缔非法收入。开展好民生审计，还应当注意研究长效机制，注重富民优先的导向和政府公共服务能力和水平。要特别注意是否应急机制，特别需要完善慈善救助机制、环境风险预警和应急处理机制、经济薄弱村帮扶机制以及社会平安稳定等机制建设和执行情况。

2．创新民生审计，关注合力作用。既要关注政府投入力度，也要关注职能到位情况。要充分认识到，政府在解决民生问题上不仅要输血，更重要的是造血。十分注意发现公共政策制定中的非理性问题。现在公共政策制定中的一个突出问题是部门主导倾向比较严重，导致部门利益凌驾于公众利益之上，因此，应在科学化、民主化的决策机制多做分析。注意政府政策制定的调研、决策、执行、监督等四个环节相对分离情况，促进强化改革决策机制和执行力。同时，发挥民众作用，让有条件创业的普通百姓在社会主义市场经济体制的框架内都能成为市场经济的主体，成为创造财富的主体。

3．深度开展审计，围绕重点实施。一是促进解决扩大就业问题。就业是“民生之本”。党中央、国务院一直高度重视扩大就业工作，先后出台了一系列支持鼓励扩大就业的政策，并取得了明显成效。但在当前时期，我国的就业形势依然严峻。因此，审计部门必须在这方面有所作为。在审计工作中要把机关、企事业行政单位的用工制度、人员招聘、工资水平、社会保险作为审计和评价的内容，为推动和扩大就业做贡献。在实施就业政策方面，要关注以下几个方面：一是就业岗位扩大情况。坚持发展经济与促进就业互动，积极发展经济和调整结构，以发展促进就业，扩大就业规模，改善就业结构。这就需要大力发展劳动密集型产业、服务业和各类中小企业，发展有利于扩大就业的新行业、新产业，鼓励、支持、引导非公有制经济发展，推进小城镇建设和加快县域经济发展，尽可能多地增加就业岗位。审计机关对该类情况应有重点进行了解。二是了解政策鼓励自主创业和自谋职业情况，要促进以创业带动就业。三是掌握就业体制改革创新情况。要摸清城乡劳动者平等就业制度、就业服务体系、困难群众就业援助制度，为政府及时帮助零就业家庭解决就业困难提供。二是促进解决健全和完善社会保障体系问题。社会保障是维护百姓切身利益的“托底”机制，是一张维护社会安全的“防护网”，对构建和谐社会具有最基本的保证作用。到“十五”期末，我国参加基本养老保险人数达到1.7亿人，参加基本医疗保险人数达1.3亿人，参加失业保险职工达到1.1亿人，参加工伤保险人数达到**万人。但社会保障水平仍然较低，覆盖范围也有待扩大，还有大量的农民和城市老龄人口没有纳入到社会保障体系。目前的社会保障制度还不适应社会主义市场经济的发展和完善的客观要求，从审计情况看，社会保障制度本身也有不合理因素。主要表现在，社会保险费的征缴、支付、运营、统筹管理不够规范；社会救济、社会福利和优抚安置的立法欠缺；社会保障工作在许多方面只能靠政府规定和行政手段推行；国家立法滞后，地方立法分散。由此导致社会保障的覆盖面小、权威性差、保障程度低。因此，审计机关必须进一步加大对社保资金的分配和使用的审计力度，把社保资金筹集的真实性、合法性，分配的合规性、合理性，使用的合法性、有效性，作为审计机关长期的审计任务，周密安排，精心布置，促进我国社会保障工作不断实现科学化、法制化、规范化，逐步扩大养老覆盖面，让更多的人享受改革的成果；促进建立健全医疗保障体系，推进新型农村合作医疗制度；协助解决农民工的工伤保险和大病医疗以及养老保险问题；推进建立与农村经济发展水平相适应的农村养老保险制度。要关注社会保障体系建设，坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续指导方针，以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快构筑合理、健全和覆盖城乡全体居民的社会保障体系。三是扎实推进社会主义新农村建设。当前，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，初步具备了加大力度扶持“三农”的能力和条件。因此，审计机关为这项事业保驾护航责无旁贷。注重农村基础设施建设工程管理以及农村土地整理运行的规范性、资金使用的合理性和合法性，分析下山转移工程政策实际绩效，促进人口积聚工作迈向适度发展轨道。四是着力促进解决建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度问题。总书记指出，医疗卫生事业是造福人民的事业，关系广大人民群众的切身利益，关系千家万户的幸福安康，也关系经济社会协调发展，关系国家和民族的未来。在经济发展基础上加大医疗卫生投入和体系建设，不断提高人民群众健康水平，是实现人民共享改革发展成果的重要体现，是促进社会和谐的重要举措，是党和政府义不容辞的责任。因此必须注重基本医疗卫生制度建设，实现人人享有基本医疗服务目标。坚持公共医疗卫生公益性质，坚持预防为主、以农村为重点、中西医并重，实行政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开，强化政府责任和投入，完善国民健康政策，鼓励社会参与，建设覆盖城乡居民的公共卫生体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。因此审计必须进一步加大对农村合作医疗、城市医疗卫生行业的审计工作力度，促进群众看病难看病贵问题得以改善。要为政府在农民报销的便利性、规范性以及资金配套、公共医疗体系的建立等方面提供审计咨询服务。五是着力促进解决经济适用房和廉租房的快速建设和健康发展问题。经济适用房和廉租房是指具有社会保障性质的商品住宅，具有经济性和适用性的特点。经济性是指住宅购买或租赁的价格相对于市场价格比较适中，能够适应中低收入家庭的承受能力；适用性是指在住房设计及其建筑标准上强调住房的使用效果，而非建筑标准。它是国家为解决中低收人家庭住房问题而建造的民心工程。因此，审计应通过履行监督职责促进地方政府增加经济适用房和廉租房的供应量，同时严格审查建设成本，控制房价，为促进和保护中低收入家庭安居乐业做贡献。六是促进完善社会管理。第一，从审计角度掌握社会管理体制改革创新情况。要通过审计和审计调查，了解党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，以及基层社会管理体制健全情况。推进创新社会管理理念和管理方式，在服务中实施管理，在管理中实现服务，最大限度地激发社会创造活力，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素。第二，妥善处理人民内部矛盾。分析信访制度完善性，看其是否健全党和政府主导的维护群众权益机制，统筹协调各方面利益关系，有效预防和化解各类社会矛盾。第三，重视社会组织建设和管理。第四，强化安全生产管理和监督。第五，完善社会治安防控体系。通过调查，看以改善民生为重点的社会建设情况，着重从以下几个进行评价：第一，正确认识和处理经济建设与社会建设的关系。社会建设是经济建设的重要目的，也为经济建设提供强大动力和支撑。同时，必须高度重视和加强社会建设，使社会建设和经济建设相协调。当前，我国社会发展滞后于经济发展的问题比较突出，不少涉及人民群众切身利益的问题亟待解决，必须在经济发展基础上，更加注重加快社会建设，更加注重改善民生第。第二是正确认识和处理尽力而为和量力而行的关系。我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，目前经济发展水平总体不高而且发展很不平衡。既要积极进取，尽最大努力加快社会建设，抓紧解决群众关心的突出问题，又要从实际出发，充分考虑各方面的条件和承受能力。第三是正确认识和处理政府主导和社会参与的关系。改善民生，加快社会建设，必须正确发挥政府和社会的积极性。教育、医疗卫生、社会保障等社会事业，要从指导思想、制度建设和资金投入等方面，坚持体现公益性原则，切实强化政府职责，充分发挥政府主导作用，特别要不断增强政府公共产品和公共服务的供给能力。第四是正确认识和处理增加投入和深化改革的关系。必须把增加投入和深化改革这两者有机结合起来。既要扩大公共服务供给总量，又要大力调整供给结构，努力改变公共服务设施分布不合理状况。要正确认识和处理社会建设领域中事业和产业的关系。必须针对管理体制、运行机制存在的弊端，加大社会体制改革力度，推进体制机制制度创新。还要加强社会领域的法制建设，把社会建设和管理纳入法治化、规范化、制度化轨道。