审计政府建设中的作用调研

党的**报告明确指出，加快行政管理体制改革，建设服务型政府，健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。提出建立以行政首长为主的行政问责制。我国于20**年“非典”事件首刮“问责风暴”，标志着我国政府问责制建设正式启航，而今年“三鹿奶粉”事件再次引暴社会公众对政府问责的强烈呼吁，让我们认识到中国问责制构建的迫切性、复杂性和艰巨性，从各地不断发生的矿难，到屡禁不止的领导干部责任事故，让我们不得不重新审视问责制度的实质以及现存问责制的缺陷和不足。国家审计作为政府专门监督部门，在问责制建设中责无旁贷。从审计工作自身看，经济责任审计发展到现在，面临着破解体制瓶颈和深化发展的问题。开展该课题研究也是对以全部政府性资金为主线的经济责任审计的深化转型的探索。经济责任审计作为一种制度创新，是党管干部与审计监督相结合的产物，如何发挥体制上的优势，避免体制上的矛盾需要进一步理论的创新。在“免疫系统”论下，如何发挥经济责任审计的作用，更需要进行理论创新，而经济责任审计在推进问责制建设中的作用研究，是一个有益的尝试。

一、研究背景和意义

（一）研究经济责任审计在政府问责制建设中的作用是落实**精神的需要。经济责任审计经过十多年的发展，取得了显著成绩，党的**报告从加强社会主义民主政治建设的高度，明确提出加强经济责任审计、强化权力制约监督，这既是对过去经济责任审计工作的充分肯定，也对今后工作提出了新的更高要求。从经济责任审计工作实际来看，社会各方面对经济责任审计的问责呼声越来越高，如果问责不到位，经济责任审计作用发挥必然遇到越来越大的困难，应然和实然之间的差距会越来越大。贯彻党的**精神，深化经济责任审计工作，要求我们认真对待和解决经济责任审计已有制度创新的推动力量弱化的问题，必须进行新一轮的制度创新。研究经济责任审计在政府问责制建设中的作用，将经济责任审计放到责任政府建设的大局当中，进一步明确经济责任审计制度的角色定位，是经济责任审计工作继续创新的必然要求和必由之路，是强化权力监督、落实党的**精神的具体措施。

（二）研究经济责任审计在政府问责制建设中的作用是发挥审计本质功能的需要。国家审计是民主法制的产物也是民主法制的工具，纵观古今中外的审计发展历程，尽管在不同的时代，其称谓不同，其地位也有强弱之分，但审计对受托责任履行情况进行检查和评价，可以说概莫能外。正如我国著名的会计学家、会计教育思想家杨时展教授所说：“审计工作的精义在于受托责任。有受托责任，才有审计，没有受托责任，就无所其用审计”，“审计不但因受托责任的发生而发生，而且因受托责任的发展而发展。”最高审计机关国际组织《审计准则》第1.0.36条也明确指出：“无论作出何种安排，最高审计机关的基本职能是维护和促进公共责任。”显然，经济责任审计更直观地反映了审计的本质和缘起，是审计职能的回归。国家审计是国家经济社会运行的免疫系统，这是审计本质的新发展和新认识，作为免疫系统，审计有责任更早地感知政府问责制建设中的风险，有责任更早地提出完善政府问责制建设的意见和建议，促进责任政府建设。

（三）研究经济责任审计在政府问责制建设中的作用是顺应国际审计发展潮流的需要。近年来，新制度经济学、新公共管理、公共治理等理论席卷全球，这些理论有个共同的主线就是围绕政府和群众的委托关系寻求一种有效的制度安排，核心是关注政府的绩效和责任。在这种政府安排中，国家审计发挥了重要的作用。如20**年美国审计总署更名为政府责任办公室，这一措辞上的变化是美国审计总署近年来业务内容转换的结果，也反映了美国审计总署未来的发展方向。今天，评估政府的绩效和责任，并对它的结果负责是美国GAO考虑的中心问题。在新公共管理的背景下，英国的绩效审计备受关注，其内容主要是检查政策的执行结果。领导干部的经济责任应该说是政府责任的具体化，领导干部经济责任审计最终应该是政府责任的审计，美国审计总署的更名在一定程度上体现了民主政治和加大对受托责任监督的必然，国家审计必须按照政府责任审计的思路进一步深化经济责任审计。

二、政府问责制的内涵和发展状况

（一）政府问责制的内涵。关于问责制，当前理论界常用的概念有三个，即政府问责制、行政问责制和官员问责制。

行政问责制是关于法定主体对行使公共权力的组织与个人在履行法定职责以及绩效等方面实施监督、质疑与责任追究的制度规范。官员问责制,就是对因失职、或未履行法定责任而给他人或社会造成重大危害和不良后果的官员追究责任，是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的,并要求其承担否定性结果的一种规范。政府问责制是对政府一切行为及其后果都必须和能够追究责任的制度。问责制政府即执行这样制度的政府,其内涵是把各级政府官员所掌握的公共权力与他们所应承担的政治责任、经济责任等联系起来,形成权力与责任、行为实施与行为后果密切相关的机制,从而使各级政府、政府部门和官员牢固地树立责任意识和法治意识,真正做到立党为公、执政为民,以高度负责的精神服务于社会。

从上述三个概念的内容来看，他们的内在价值追求和宗旨是基本一致的，从目前理论界的研究现状来看，也没有哪位学者特别追究这三个概念的不同，似乎只是不同学者的研究角度和个人偏好不同而已。但本文认为，在理论研究和实际工作中，大家对三个概念的理解还是有一些差别。本文之所以采用政府问责制的概念，是基于以下的考虑：

1．对行政问责制有不同认识。近年来，学术界对行政问责制有两种不同的理解，一是认为行政问责制是公众对政府进行问责的制度；二是认为行政问责制是行政系统对其行政干部问责的制度，属于同体问责。根据最新的观点，我国的责任政府体制包括两个组成部分：一是政治问责制，即行政机关对权力机关负责，行政首长就本机关的全部工作向国家权力机关负政治责任，如果权力机关对行政机关的政策、工作不满意，可以采取质询、罢免等各种责任方式追究行政机关首长的责任。二是行政问责制，即行政首长对所属部门、下级机关、有关人员等进行行政责任追究。随着我国民主政治制度的不断完善，要逐步实施政治问责制度。正是由于这些理解的不同，本文没有采用行政问责制的概念。而官员问责实际是从操作的角度揭示了责任政府的实现机制，同行政问责制的本质相同的是，他们都是以建设责任政府为最终目标。

2．政府问责制的概念。政府问责制清晰地揭示了建设责任政府的目标追求,充分展示了在民主政治建设过程中政府的责任担当。政府问责制更有概括性，由于政府问责制的本质是政府对政党负责，政党对人民负责，而政府对政党不仅负行政责任，也负政治责任，政府责任必然是由有关官员具体承担，所以也包括了官员问责制的含义。采用政府问责制的提法还有利于消除人们对问责制的一些认识误区：一是有利于消除人们存在的问责制就是引咎辞职的误解，二是有利于消除问责制就是上问下责的误解，三是有利于消除把问责制看成是上级对下级某个已知的具体过失的惩罚的误解。政府问责制不仅强调对政府过失的责任追究，而且同时强调政府应在平时认真负责，确保政府和官员在日常工作中能充分承担责任，政府问责制关注政府的一切责任，对虽没有发生事故但管理不善、绩效不佳的也要进行责任追究，政府问责制既是对政府官员失责行为的一种责任追惩机制,也是保障政府官员忠实履行责任的一种激励机制。所以，政府问责制是对责任政府的最为理想的诠释，采用政府问责制的概念有利于统一思想认识，防止经济责任审计需求简单化的问题，也有利于解决构建政府问责体系的问题，促进有关制度的配套,使行政问责与政府职能转变、政务公开、政府绩效评估、行政法制监督、公共预算改革、审计制度等密切结合,从而推进我国政府问责体系的科学化、制度化、法制化。

（二）政府问责制的体系框架

1．政府目标机制。政府目标机制是政府职能目标确定程序的制度化，是政府目标形成的制度原理。同以美国为代表的西方国家比，我国政府的目标形成机制极具特色。美国政府任期的概念非常强，一届政府作为政党竞争的结果以选出总统为目标起点，总统作为政府的代表，及时将竞选纲领转化为政府施政的具体目标，政府目标中如何处理各种关系，主要取决于政党的竞选策略，也受总统个人偏好的影响。我国政府虽然也有任期，但不同任期的政府目标紧密联系，因为政府目标取决于执政党的发展决策，不同时期的政府目标具有相同的目标渊源，只是实现方法和具体路径选择上存在一定的差异。所以，我国政府目标形成机制包括执政党决策，人民代表大会将决策法律化，政府执行决策并制定具体目标。

政府目标具有层次性、阶段性、区域性和操作性等特点。政府的层级决定目标的层次性，现实条件决定目标的阶段性和区域性，目标价值取向决定目标的操作性。政府目标实现机制以年度政府工作报告确定的具体目标为标准，通过任务分解，使目标走上实现的道路。科学发展、社会和谐、人民幸福、廉洁高效是政府目标机制的价值取向。中国特色社会主义经济、政治、文化和社会建设四位一体的要求是政府目标的基本内容。当前，以经济建设为中心是国家发展战略的核心，经济发展是社会进步，政治文明和实现和谐的基础，经济发展目标是政府目标的核心。

2．政府责任机制。政府责任机制包括政府责任形成机制、执行机制、监督机制和追究机制。政府责任形成机制是政府责任标准形成过程的制度安排，我国政府责任标准是执政党以及执政党通过权力机关确定。政府责任执行机制主要是政府贯彻责任标准的制度安排，是政府执行力的实现机制。政府责任监督机制是政府责任执行结果评价、责任认定与划分的制度机制。政府责任追究机制是启动奖惩程序以及奖惩规则的制度安排。

宪制规定了政府责任的形成机制，因此也从根本上决定了政府责任的内容和方式。西方国家在三权分立的制度框架下实行竞选的制度，政府责任的具体内容就集中体现在竞选人的竞选纲领之中，一旦竞选成功，政府会采取相应的措施，例如立法，将其竞选纲领和主张法律化，使其成为明确的、具有约束力的政府责任标准。我国的政治体制决定了我们必须走中国特色的社会主义道路，中国的文化传统、现实国情都决定了我国政府责任内容和方式具有鲜明的特点。我国的各级政府都有任期的时间界限，但政府责任实际是跨任期的制度安排，因为不同届政府的责任内容，都是由相同的人即执政党决定并被权力机关法律化的。

政府目标机制是政府责任机制的基础，政府责任机制的四个组成部分是有机的整体，不能割裂，任何制度的缺少都直接影响责任政府的实现。

3．政府问责制度的构成要素。一个完善的政府问责制构架主要包括问责主体、问责客体和问责范围三个要素。问责主体即由谁来问责，问责客体即对谁问责，问责范围是对哪些领域的哪些行为问责。

（三）政府问责制的发展状况

1．达国家都已经建立起完整的问责机制。构建责任政府是当前国内外学者的一个热门话题，责任政府真正体现同时还必须配备有相应的对政府责任的质问制度以规范政府的“道德风险”和“逆向选择”，政府问责制就因此应运而生。政府问责制是责任政府的实现机制，它是责任政府建设的实质与核心，没有一套系统的政府问责制度，责任政府就形同虚设，因为没有对政府失责的惩戒，就不可能有对政府履行责任的保障。西方国家对政府责任进行问责有很多种方法，其中最主要的是选民通过选举这种方式进行问责。按照方式的不同，西方国家的选民有三种类型的路径通过选举来问责政府。（1）直接路径是指选民直接通过选举活动来问责政府，不须经过任何中间环节，选民就是问责政府的主体，包括选举政府官员和参加公决复决两种形式。（2）间接路径是指选民先选举产生议会，然后由议会对政府进行直接问责，选民是问责政府的间接主体。间接路径包括议会的倒阁、弹劾、质询和调查等。（3）复合路径是指先由选民通过选举产生议会或其他监督机构，然后由选民、议会或其他机构共同启动程序对政府进行问责，包括诉愿方式、调解员方式和议会监察专员方式。

美国为了建立更加负责任的政府，采取了多方面的有效举措。一是行政法中对政府及其人员的责任作出规定。19**年美国出台了《政府绩效和结果法》，依据此法律美国提出了一种新型的以绩效和结果为本的管理模式，提出将现有的政府机构转变成“以绩效为本”的组织。二是信息公开领域对政府责任的立法。国会19**年制定了《阳光下的政府法》，该法要求一切行政会议除法定的例外情况，一律公开举行，公民可以旁听。19**年《电子信息公开法》的制定，标志着美国政府信息公开从被动公开转变为主动向公众信息，运用信息技术来提高政府运作的透明度，从而在更大程度上促使政府进一步走向公开透明。三是采用各种制度保证政府官员的责任及责任追究，包括监督政府官员的监察官制度、监督政府财政的审计制度、对公民负责的新型责任制度等。

法国是以总理为首的政府对国民议院负责，另外总统也对选民承担宪法责任，并对最高法院承担法律责任。在法国，官员的失职或以权谋私等行为，往往成为行政法的惩戒对象。如果发生重大事故，有关人员则会被迫或自动下台。一般而言，即使被裁定没有行政责任，但是如果造成很大损失，部委，政党或单位负责人往往也会主动提出辞职，以免连累政党名誉或使政党败选。此外，在法国还有公共生活透明委员会，审计法院，中央廉政署等民间或官方预防职务犯罪的机构，他们把惩戒公职人员的职务犯罪纳入预防腐败的体系，推进各项预防措施的落实。

德国为防止个别官员违法乱纪行为危害政府部门在公众中的整体形象，特别制定有官员违法乱纪行为《惩戒法》，如果官员故意或由于一时疏忽违反职守，将受到纪律或司法方面的相应处罚。此外德国国内有着强大的舆论监督体制和严格的官员收入申报制度，任何一名官员出现问题，大多都能被及时发现，有关部门也会迅速依法追究行政和法律方面的责任，并根据违纪事实做出相应的纪律处分决定或司法判决。

2．发达国家都相应建立起完整的问责理论，理论创新规范和引导了实践的创新。西方国家历史上就有对政府问责的思想蕴含，在进入资本主义时代后这种思想迅速表现为外在的实际需要。在几百年的资本主义发展过程中，其问责制的构建基础除了来自众多历史上的思想，更伴随着许多实际案例的解决及其反映出的制度漏洞修补，再结合本国国情才逐渐完善起来的，目前主要发达国家的问责制理论均已比较成熟。一般认为，政府问责的理论基础源于西方近代的社会契约理论、人民主权理论和代议制民主理论。

近代以来，英美等国相继接受人民主权论，承认政府的权力来自人民，因此政府要对选民负责，选民是最重要的问责人。通常，选民有其代议机关代表他们问责或者追究政府的责任。但是，举行选举或者全民公决之时，选民就直接追究政府的责任，成为直接问责人。而且当达国家的趋势是逐渐增强选民作为责任问责人的直接性。为了实现问责人与问责客体的日常性互动，西方国家一般是要求议会或国会作为问责主体的补充。西方国家还把议院或法院作为最后一种问责主体。从西方国家政府问责制的建设中我们可以看出，其选举与政府问责关系的三个显著特点：一是选举为选民问责政府提供了多种途径。二是选举强化了政府的责任意识和选民的问责意识。三是选举制度的差异产生不同的政府问责方式和效果。

3．发达国家的问责制度和相应的问责理论都建立在一定的国情之上，都是为了特定的政治体制和政治集团服务的。政治需求和经济基础是决定问责机制及其理论框架和内容的根本决定因素。如英国的责任政府理论就是在特定的政治和经济条件下产生的特定的政府理论。英国近代资产阶级革命试图废除君主制，实行共和制。但是，英国资产阶级革命和新贵族最终选择了顺从英国宪法史特有的保守主义，君主制恢复并保留了下来。按照1**年权利法和**年王位继承法的规定，议会两院高于国王，同时，国王仍掌握行政实权，是实位君主。依世袭原则而掌握行政权的国王，与由民主选举产生而掌握立法权的议会，完全可能奉行不同的政策，追求不同的目标。于是，议会断然架空王权，将国王的行政权交由大臣们以国王的名义去行驶，而大臣们则对议会负责。架空君主制的宪制需要导致英国走向大臣对议会负责和由议员兼任大臣。我国的国体是人民民主专政的社会主义国家，政体是人民代表大会制度。公有制是我国社会主义经济制度的基础，与西方的私有制有根本的不同。因此我们对于西方的问责制理论不能照搬照抄，应结合我国的实际国情有选择地借鉴。

三、我国政府问责制建设的现状及问题

（一）我国政府问责制建设的现状。回顾我国的问责实践，大致经历了这样一个发展过程：从追究重大安全事故责任，到追究所有违法违纪行为的责任；从追究一般公务人员的责任，到追究行政首长和其他领导人的责任；从追究违法行使职权的责任，到追究不当行使职权以及效能责任；由对个别案件的“问责”到建立问责法律制度。近年来，我国各地各部门在建立健全问责法律制度方面进行了有益的探索，做了大量卓有成效的工作，取得了明显的成效。

1．制定了一些问责的规范性文件。大致划分为七种类型：一是全国人民代表大会常务委员会制定的相关法律，如《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国公务员法》等。二是国务院制定的行政法规，如《矿山安全条例》、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《突发公共卫生事件应急条例》等。三是国务院所属部委制定的部门规章，如《铁路重大职工死亡事故责任领导人行政处分办法》、《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定实施细则》等。四是省、自治区、直辖市以及较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，如《**省行政执法监督条例》、《**省各级人民代表大会常务委员会监督条例》等。五是省级政府和较大的市政府制定的地方政府规章，如《**市人民政府行政问责制暂行办法》、《天津市人民政府行政问责制暂行办法》等。六是最高人民法院和最高人民检察院制定的相关规定，如《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》等。七是各级党组织以及不享有地方立法权的地方政府和政府组成部门制定的相关文件，如《关于实行党风廉政建设责任制的规定》等。

2．处理了一大批有违法或不当行为的公务人员。在实施问责制的过程中，一大批公务人员因其违法或不当行为而被追究，分别受到党纪、政纪处分或刑事制裁，还有的自己引咎辞职。影响较大的有：中国石油天然气集团公司总经理马富才因川东钻探公司“**”井喷特大事故引咎辞职；**阜阳市市长**因**“阜阳劣质奶粉”行政记大过处分；中央对陈良宇严重违纪问题的查处，进一步表明了我们党反对腐败的坚强决心和鲜明态度。20**年9月的政坛，刮起了一股强劲的问责风暴。先是因“**”**溃坝事故，**辞去**省长职务，副省长**也被免职；紧接着，国务院同意**辞去国家质检总局局长职务，**省委免去了**市委书记职务。从***的再度辞职，到**“舞王歌舞厅”大火相关责任官员的免职；从**登封煤矿事故后第二天市长被建议免职，到**省阳宗海砷污染后行政问责制的立即启动，在事故集中爆发的9月，至少有**名高级官员引咎辞职或遭免职问责。

3．强化了公务人员的责任意识。弗雷德里克·莫舍曾经说过这样一句话：“在公共行政和私人部门行政的所有词汇中，责任一词是最为重要的。”近几年的问责实践，就问责对象来看，既有一般公务人员，也有领导干部；就问责事由而言，既有重大安全事故责任和违法责任，也有一般过错责任；就责任形式来讲，既包括通报批评和引咎辞职等道德责任，也包括行政处分和刑事制裁。问责制的实施，不仅冲击了传统文化中的落后观念，强化了公务人员的责任意识；而且促进了依法行政，改善了党和政府在人民群众中的形象。

（二）我国政府问责制建设中存在的主要问题。任何一种制度都有一个不断发展、逐步完善的过程。从目前的情况来看，我国的问责制正处于从初创逐步走向制度化、规范化的发展阶段。由于种种原因，在问责实践中还存在一些突出的问题。概括起来，主要表现在以下几个方面：

1．问责机制不健全。我国的问责机制建设还明显不足，首先是职责权限模糊不清。党政之间、不同层级之间、正副职之间职能交叉重叠、职责权限模糊，有权无责、有责无权的现象相当普遍，给问责带来很大困难；其次是异体问责薄弱，同体问责刚性不足。行政系统内部的“同体问责”随意性较大，权力机关、司法机关等异体问责主体的作用未能充分发挥；三是缺乏统一的问责标准。由于问责标准不统一、责任体系不完善，经常会出现同样的违法或不当行为，在甲地要被问责，在乙地却不被问责，在甲地要承担这样的责任，在乙地却要承担那样责任的现象。

2．问责领域过于狭窄。近几年来，我国各地在行政首长问责制、行政执法责任制、安全事故责任追究制和错案责任追究制等方面进行了有益的探索，并取得一定的成效。但是，问责的范围仍然过于狭窄，大多局限于对重大安全责任事故和严重违法、违纪案件的事后责任追究，而忽略了对决策失误、用人不当以及工作效能低下的责任追究，使问责制只能在一定范围发挥有限的作用。一般来讲，只要是担负着公共职责、行使公共职权的组织和人员，都应当成为问责对象。适用问责的情形，既可以是违法行为，也可以是不当行为。

3．法制化、规范化程度较低。问责制的相关立法还比较滞后，哪些情形需要追究责任、追究谁的责任、由谁追究、如何追究以及问责对象应当承担什么样的责任，法律规定不明确，缺乏统一的问责法律。目前关于问责的规范性文件大多为部门规章和地方政府规章，不仅适用范围有限，而且法律位阶低，缺乏足够的权威性；各地制定的相关规范性文件在问责对象、范围、标准、程序以及责任形式等方面存在差异，甚至个别地方政府规章违反上位法；问责规定过于原则，对于问责如何启动、依照何种程序问责以及问责主体与监督主体之间的关系等重要问题缺乏明确规定，可操作性不强。

四、政府问责与经济责任审计

（一）政府问责的主要内容。从广义上讲，政府责任是指政府能够积极地对社会公民的需求做出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的需求和利益。从狭义上讲，政府责任意味着政府及其公务人员违反法律规定的义务、违法行使职权时，所应承担的否定性的法律后果。政府责任本质上是一种受托公共责任，政府的职能、权力和责任是相互联系又相互对立的。职能本身就蕴含着相应的政府责任，政府具有一定的职能，就必须在政治、经济、社会、文化等方面承担一定的责任。政府运用其公共权力来执行其公共职能，以实现和保护公共利益，政府的失职、越位与错位、缺乏效率等问题都将使其承担相应的责任。政府的责任大致上可分为经济责任和非经济责任（如政治、社会、文化和道德责任等）两个方面。前者主要包括政府通过颁布政策、执行法规、财政收支和道义劝告来调整经济、分配收入、提供管理公共产品、保持国际收支平衡等。后者范围较广，如维持社会公平与效率、政府政策行为符合人民意志，代表广大人民的根本利益、保证文化事业健康发展、发展科学技术和教育职能等。政府的经济责任与其负有的政治责任、社会责任、文化责任和环境责任共同构成了我国政府责任的内容。从责任属性的角度，政府责任具有政治性、法律性和道德性。完善政府问责制度必须重视政府责任的广泛关联性，必须兼顾各种责任内容。

（二）政府经济责任的内容。按照权责对等的基本原理，政府的经济责任来源于政府的经济职权（职能）。经济调节、市场监管、社会管理、公共服务是社会主义市场经济条件下政府的四项主要职能。从我国经济社会发展实际出发，在宪法和有关法律的框架内，从责任构成的角度，地方政府的经济责任可以概括为以下五方面具体内容：

1．制定本区域经济社会发展计划、规划并组织实施以及指导区域经济社会发展相关的科学决策责任。政府具有促进经济社会发展的规划决策职能。包括执行国家的国民经济和社会发展计划，制定区域国民经济和社会发展计划和规划。运用投资、财政、税收、价格、工资等经济杠杆，指导、控制、调整区域内市场主体的生产经营和投资方向，促进产业结构和产品结构合理化，促进经济规划和计划目标的实现。通过必要的决策程序，制定区域经济发展规划，正确处理当前与长远、城市与农村、社会与环境、微观与宏观的关系，引导经济社会走科学发展之路。

2．加强制度建设，依法推进和管理经济社会发展，贯彻落实国家宏观经济调控各项政策措施的依法行政责任。地方政府不具备宏观经济调控的职能，宏观经济调控权集中在中央政府，但不等于无所作为，应积极参与宏观调控，承接在本行政区内的宏观调控。贯彻宏观经济调控各项措施和上级政府的方针政策，按照政策要求，制定各种具体经济管理制度，包括制定和颁布有关的具体政策、章程、办法，组织协调区域内各行业对外经济技术合作，发展横向经济联合等，通过科学的制度安排促进区域经济社会发展，保持国民经济的综合平衡和稳定协调，实现依照法律规定行使区域经济社会管理的职权。

3．建设公共财政，加强对政府性资金以及其他资产的管理，转变政府职能，实现公共服务均等化的公共管理责任。政府具有提供公共产品、实施公共管理的职能，在充分发挥市场配置资源基础性作用的同时，补偿和纠正经济外在效应，提供社会管理和基础性服务，组织市场调查和预测，收集、分析、处理、经济技术信息和市场供求信息，组织与实现公共产品的供给。切实保护环境，建立健全社会保障体系，维护公共秩序与安全，努力建设公共财政体制框架，努力实现税制科学和财权事权统一，逐步实现从税收国家向预算国家的转变。

4．发挥市场对资源配置的基础性作用，降低政府行政成本，提高投入产出效率，实现持续发展的绩效责任。政府具有规范发展、促进公平和实现效率的职能。实现公平和效率，制定经济活动规则并监督执行是政府的重要职能，应采取切实措施缓解就业压力，遏止贫富分化，逐步解决城乡二元结构问题，促进人员的合理流动。调节处理经济纠纷和经济案件，依法保护市场主体合法利益，努力降低市场交易成本，营造良好的发展环境。

5．坚持预防与惩治并举，不断完善惩防体系，建设阳光政府，强化自我约束的廉洁从政责任。廉洁从政责任是政府始终的责任。由于我国的发展阶段和特殊国情，政府还具有阶段性的经济职能。我国社会主义初级阶段的发展与进步有一个过程，具有明显的阶段性，如从原有的计划经济向市场经济体制转轨过程中，就会有一些政府职能是阶段性存在，一是部分地替代市场；二是培育市场；三是推进市场化改革。权力在这一特殊的历史时期更容易被滥用，必须强化廉洁从政责任。

（三）经济责任审计。财产所有权与经营权分离导致产生了委托和行为，这种委托行为中的权利和义务关系就是经济责任关系，人必须对委托人负责任。所以，经济责任也可称为受托经济责任。责任总是与特定职位和特定职位的人紧密相关，领导干部（人员）经济责任的概念就是从责任承担的角度研究经济责任的结果。所谓领导干部（人员）经济责任，是指领导干部（人员）基于本人所担任的特定职务，在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负的责任和义务。

领导干部经济责任在本质上是对行使经济职权实现经济职能应承担的职务责任。领导干部经济责任的渊源是其所在组织的经济责任，是特定组织经济责任的具体化。不同的领导干部（人员）的经济责任有共同的内容，但也因经济管理职权不同而存在较大的差异性。领导干部（人员）经济责任可以分为法定责任和约定责任两种性质。法定的经济责任来自于法律法规和有关制度的规定。约定的经济责任来自于各种规划、计划、内部制度和有关承诺的约定。

回顾经济责任审计的发展历程，在促进政府问责实践探索中做了大量工作，概括起来包括以下几个方面的内容：

1．尝试构建政府问责工作机制。如**的经济责任审计工作起步较早，发展比较快，已形成覆盖市县长、乡镇党政领导、党政部门领导、高校校长和国企领导人员的经济责任审计监督格局，构建起符合**实际的经济责任审计工作机制。一是确立了三级联席会议制度。经济责任审计工作的特殊性首先表现在中央为其确定了一个特殊的领导机制，即经济责任审计工作联席会议制度。**已经在省市县三级建立了经济责任审计工作联席会议制度，制度运行比较顺畅，发挥了应有的领导作用。二是确立了项目计划形成机制。组织部门根据经济社会发展对干部管理监督的需要，及时提出年度审计项目计划初步建议，并征求审计机关的意见，审计机关按照审计工作领导体制向行政首长报告并向组织部门反馈意见，最后由组织部门按照规定程序向审计机关下达正式计划建议书。三是确立了审计工作配合机制。经济责任审计工作相关部门的配合逐步加强，包括干部监督信息的共享、有关部门共同召开审计进点会、组织部门派人参加审计实施过程、有关部门共同利用审计结果等。

2．深化了经济责任审计的内容，加强对政府问责。如**经济责任审计工作以科学发展观为统领，提升审计理念，建立符合实际的经济责任审计基本框架，尤其是明确了以对领导干部管辖的各种政府性资金运作的审计为主线、按照科学发展观的要求、运用绩效审计的理念和方法正确评价领导干部的经济责任和工作绩效的工作思路，使各类经济责任审计内容不断深化。经济责任审计的重点包括：经济和社会事业发展状况，部门、单位的事业发展或经营状况；贯彻执行国家方针政策、遵守国家法律法规情况；重大经济决策情况；财政、财务收支及资产管理情况；内部控制状况；被审计领导干部遵守有关廉政规定情况。

3．发挥了经济责任审计制度问责作用。一是从一个方面加强了干部监督的力度，通过形成正确的政绩导向，对促进落实科学发展观和树立正确政绩观、贯彻好国家宏观调控各项政策、转变政府职能和提高公共服务水平等，都发挥了重要的作用。二是完善了干部监督管理机制，强化领导干部监督手段，实现部门监督职能互补。经济责任审计是强化权力制约监督的重要手段，是从源头上预防和治理腐败的重要机制。经济责任审计通过对被审计者的工作业绩、经济责任履行进行审查达到量化考核，弥补了以往干部考核定性多、定量少的缺欠，经济责任审计结果和评价意见是考核评价领导班子和领导干部工作实绩的重要依据。三是经济责任审计是完善国有企业法人治理的重要机制。通过经济责任审计认定或解除经营者受托经济责任，在一定程度上弥补了国有企业法人治理结构不完善的缺陷，通过强化国有企业的外部治理，促进国有经济调整结构、转变增长方式和提高综合效益。

五、以经济责任审计为切入点推进政府问责制建设的独特优势

（一）经济责任审计是法律文件明文规定的经济责任监督问责类型。关于经济责任审计，《审计法》第二十五条作出明确规定，即审计机关按照国家有关规定，对国家机关和依法属于审计机关监督对象的其他单位的主要负责人，在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况，进行审计监督。

（二）政府审计是有行政处理处罚权的监督。我国审计法等有关法律明确规定了我国政府审计机关的行政处罚权权限，最近国务院颁布的《财政违法行为处罚处分条例》也进一步规定，政府审计机关及其派出机构有权依法对财政违法行为做出处理处罚的决定。这种权力再结合审计活动自身强大的信息披露功能，势必会使审计部门在政府问责制的建设过程中扮演着无可替代且举足轻重的角色。此外审计部门还可把检查监督的结果以《审计结果公告》向全社会公开，在社会监督、群众监督、舆论监督等的共同作用下，最大限度地发挥审计部门促进和完善政府责任制的作用。

（三）经济责任是当前及今后一段时期政府最大的责任，抓住经济责任就是抓住了问责重点。我国的基本国情决定了经济责任是我国政府最重要的责任。首先，政府作为提供公共产品、公共服务和解决市场外部性问题的主要力量，我国作为发展中的人口大国，公共产品和公共服务的需求十分庞大，但当前政府的提供能力却不能很好地满足如此数量庞大的需求。对此，我们在加强政府自身供给能力的同时，还需要对政府在这个供给过程中是否已尽自己的经济责任进行监督，以保证现有有限公共产品的分配效率和质量，逐步改变公共服务领域的供需矛盾；其次，我国拥有巨大规模的国有资产，中央和地方政府不仅手握大量国有资产，其行政活动也极其自由，政府权力和官员权力运行中涉及的国有资产数量十分庞大，权力的运作实际是对国有资产的重新配置。而这种配置对整个社会来说是否是最有效的，就迫切需要相应的经济责任，使资源的配置给整个社会带来更大的福利；最后，目前我国仍处于经济建设时期，从邓小平“发展是硬道理”到“发展是第一要务”再到同志提出“科学发展观”仍强调第一要义是发展，发展经济在今后相当长一段时期仍将是各级政府的主要任务。在改革开放后的刚开始十几年内，原本薄弱的制度基础在一定程度上被高速发展的宏观经济掩盖了其内在问题。但最近几年来，随着我国的经济水平取得了实足的进展后，宏观经济运行中的矛盾逐渐显露出来，各方面的利益冲突不断发生，蕴含在这些矛盾和冲突的背后很大一部分原因正是原先就不完善不合理的制度安排。我国的经济发展模式是以政府作为主导的，这种模式有利也有弊。在经济起飞之际，政府主导能为宏观经济提供强大的动力，但当经济水平发展到一定程度后，政府的过多主导反而会扰乱市场机制的正常运作。在此，对政府行为尤其是经济行为进行约束就显得尤为重要。我国当前地区间和部门间的考核制度安排让每个政府班子都有干预发展的冲动，领导干部提拔很重要的一个指标就是其任职期间的经济政绩，因此每个政府班子都会尽其所能地运用手中强大的经济权力和庞大的国有资产去投资去发展GDP以增加自身今后的政治筹码。这种不合理的竞争制度安排会造成严重的后果，政府投资过多不仅挤出私人投资造成社会经济结构的不正常，更会使市场价格信号失真以致资源的流向配置不合理。因此对政府这方面经济责任的监督将是当前和今后一个时期的首要任务。

由此可见，以经济责任监督作为我国政府问责制构建和完善的切入点，符合我国当前社会背景。建立以经济责任为核心的问责制不仅是理性的制度创新和实践探索，更是在中国特色的社会背景下的实际需要。

（四）经济责任审计在政府问责制建设中具有实践经验。在经济责任审计中重视经济社会发展的绩效责任，责任人（被审计者）行使经济管理职权，不仅实现过程中的行为要合法，而且预期目标要有效达到。以发展的结果衡量发展的速度，以付出的代价衡量发展的成本和发展的持续性。这部分审计内容是评价经济责任履行情况的关键，与财政财务收支真实合法的审计比较，在问效之上的问责是很大的进步，是经济责任审计对政府问责制的积极贡献；重视经济决策责任。经济决策是权力运行中最重要的内容，决策失误必然造成损失浪费。经济责任审计对战略决策、规划决策、计划决策、预算决策、公共政策决策、管理制度决策和项目决策进行监督评价，既重视决策过程中执行程序的规范性，也追踪检查经济决策实施的结果，是有效监督权力运行、突出问责重点的保证；重视政策和制度责任，通过关注扶持企业政策、土地政策、税收政策、奖励政策、行业发展规定和标准等方面的内容，以及涉及公共财政资金筹集、管理、分配和使用的内部控制制度，揭示体制机制方面的薄弱环节，不仅是发挥审计监督建设性作用的关键，也是政府加强经济责任管理的重点，这方面工作的加强，对促进问责制的常态化具有现实意义；重视查处损失浪费问题。通过揭露政绩工程、形象工程、重复建设，以及生产、建设、流通领域的严重浪费，对惩治官僚主义、权力滥用、盲目决策、与民争利、破坏法治的问题和责任人，对建设责任政府，构建和谐社会和实现科学发展具有十分重要的意义。

同时，通过审计成果的运用，经济责任审计结果报告进入干部档案，经济责任审计结果和评价意见成为领导班子和领导干部工作实绩评价的组成部分。以及经济责任审计结果的综合分析制度、审计结果整改督察制度、审计结果通报制度的逐步建立。有效地发挥了经济责任审计在促进政府问责制中的作用的发挥。

六、经济责任审计在政府问责制中的作用

（一）审计作为监督者，通过审计监督，促进已出台的政府问责政策措施制度执行到位。总结过去的实践探索，我们发现经济责任审计有力地促进了我国政府问责制度的发展。经济责任审计将政府问责扩展到经济领域，扩大了我国政府问责的范围，极大地丰富和深化了我国政府问责的内容，将政府经济工作的绩效、尤其是经济决策的绩效和经济管理制度责任纳入政府问责的视野，促进了政府问责制度的常态化，促进将事后的追究与日常的科学管理结合起来，经济责任审计在建设责任政府和发展我国民主政治进程中，发挥了不可忽视的积极作用。作为监督者，经济责任审计在政府问责制中的作用，主要体现在直接问责、启动问责程序两个方面：

1．直接问责。我国审计法等有关法律明确规定了我国政府审计机关的行政处罚权权限，国务院颁布的《财政违法行为处罚处分条例》也进一步规定，政府审计机关及其派出机构有权依法对财政违法行为做出处理处罚的决定。这使审计监督具有了对一部分经济责任的直接问责权力。再结合审计活动自身强大的信息披露功能，势必会使审计部门在政府问责制的建设过程中扮演着无可替代且举足轻重的角色。

2．启动问责程序。按照我国有关法律法规的规定，问责政府的权力主要在党委和人大，司法机关和政府专门部门等是人大和党委问责权力的延伸和操作工具。审计机关作为法定的经济责任监督主体，在问责机制框架中的定位是明确的，经济责任监督结论是对经济责任履行结果的界定和评价，肯定成绩，揭露问题并作出责任认定。经济责任认定结束之后，对成绩的奖励和对责任人员的责任追究都是相关有权机关的职能。责任机制保证责任认定结果能启动有权机关实施相应的奖励和惩戒活动。

（二）发挥审计的建设性作用，促进问责机制的完善。政府问责的目的是保证公共权力的正确行使，如果政府问责仅仅停留在事后的惩戒和处罚，那只能是加剧我国实际存在的自上而下的压力型政治体制，容易导致官僚主义、形式主义、弄虚作假等严重后果，给经济秩序、社会道德带来巨大影响甚至冲击。必须通过经济责任监督来加强经济责任管理，通过考核实绩、评价效廉、监测风险、界定责任、树立导向，使经济责任管理科学化、规范化和制度化，明确政府经济权力的边界和责任标准，逐步使政府问责制实现理想的常态化。通过审计监督、责任认定，可以促进政府责任的届定，促进责任追究制度的出台和完善。

七、经济责任审计促进政府问责制建设的实现途径

（一）审计自身提高认识，担负起职责。目前，法律法规已赋予了审计机关一定的问责权限，我们一定要提高认识，担负起职责。一是关注领导干部的责任，强化政府及其部门领导干部的责任意识。修订后的《审计法》将经济责任审计上升到法律的高度加以规定，明确了审计机关进行任期经济责任审计的法律地位；中组部《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》把“上级审计部门提供的有关经济责任审计结论和评价意见”作为对领导干部考评的重要内容。这些规定增强了经济责任审计的权威性，审计机关要依法加强对公共财政的使用绩效和党政领导干部的廉政情况进行监督。二是审计机关对发现的政府机构不能有效履行职责的行为可以直接向政府首长报告，提高经济责任审计问责的效率。我国《宪法》第*条规定：“审计机关在国务院总理领导下，依法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”；《审计法》也明确了审计机关在政府各级首长的直接领导下工作。这样的工作模式，有利于在经济责任审计中发现的问题直接、快速、准确地反映到当地政府首长，保证问责渠道的通畅，提高问责的效率。三是按照法律赋予审计机关的处理、处罚权，直接问责。修订后的《审计法》在为经济责任审计提供了法律基础上，对“审计决定”执行的法律程序和相关责任进行了明确规定，增强了经济责任审计问责的效果。四是审计机关就发现问题的整改情况向立法机关进行专门报告，健全经济责任问责的机制。要充分发挥审计工作报告的作用，将审计监督和人大监督结合起来，督促被审计单位认真整改经济责任审计查出的问题。

（二）以推进政府问责制为重点，推进经济责任审计从“财务型”向“绩效型”的全面转型，实现经济责任审计创新。要实现经济责任审计对政府问责的最终目标，就必须着力推进经济责任审计从传统“财务型”向现代“绩效型”的全面转型，进行经济责任审计创新：要按照政府责任审计的方向，从需求出发，进一步完善以对领导干部管辖的全部政府性资金为主线，绩效审计为方向的经济责任审计新框架，探索以信息技术支撑经济责任审计的方法和途径。确立以责任为导向的审计内容，包括经济决策、制度政策审计、经济结构调整评价、屡责绩效和廉政评价等；积极研究和探索经济责任审计过程控制型向结果导向型的质量管理办法转变问题；研究和优化经济责任审计的业务管理流程，根据以权定责、以责定评、以评定审的逻辑顺序,优化现有的流程控制，改进审计现场管理；研究经济责任审计成果运用机制，实现从对领导者个人问责向既对领导者问责又对政府问责的目标转变。

（三）完善审计结果公告制度。问责是由授权产生的，政府是国家各项重要职能的直接体现者和执行者，政府代表社会施政，从社会获取权力以促使全体参加社会联盟的成员履行自己的社会义务，而政府自身也在法律的框架内，通过行政行为的方式来履行其与社会权力相对等的责任，要对授予其权力的人民负责。因此，政府有责任向公众报告他们的行为，公众有权利知晓政府运作情况，有权利知道谁对公众负责，谁没有对公众负责，有权利质疑和追究渎职官员的失职行为。此外，按照国家制度的设计，人大、派等机构具有领导和监督作用，他们也有权问责。在这一层面上，开展审计结果公告，让公众了解事件的来龙去脉、发生原因、处理进程和结果，及政府的改进措施和落实情况，通过民众的广泛参与落实问责制，这对于提高政府决策的科学水平，有效防止腐败，提高政府公信力有重要的意义。

八、保障措施

（一）完善立法，健全问责法律规范体系，实行依法问责。依法问责是法治原则在问责领域的具体体现。根据这一要求，哪些情形需要追究责任、追究谁的责任、由谁追究、如何追究以及问责对象应当承担什么样的责任，都必须有明确的法律规定。目前我国问责立法还比较滞后，主要表现在：一是专门规定问责问题的规范性文件大多为部门规章和地方政府规章，不仅适用范围有限，而且法律位阶低，缺乏足够的权威性；二是各地制定的相关规范性文件在问责对象、范围、标准、程序以及责任形式等方面存在差异，甚至个别地方政府规章违反上位法；三是问责相关规定过于原则，对于问责如何启动、依照何种程序问责以及问责主体与监督主体之间的关系等重要问题缺乏明确规定，可操作性不强。为了规范问责活动，提高问责效能，需尽快制定统一的问责法律，明确规定问责的主体、对象、适用范围、标准、程序、责任形式以及救济制度。

（二）加强配套制度建设。

1．明确问责主体及其权限。问责主体包括权力机关、行政机关和司法机关。一般来讲，权力机关的问责对象主要是“一府两院”中的正副职领导及其组成部门或内设机构负责人；行政机关可以在其任免权限内对本级或下级行政机关的工作人员实行问责；司法机关对公务人员的问责通常通过审理行政案件和刑事案件来实现。要在健全系统内部问责机制的同时，进一步强化系统外部问责机制，特别是要充分发挥权力机关、司法机关等问责主体的作用。

2．统一问责标准，建立过罚相当的责任体系。过罚相当原则要求根据问责对象的过错大小确定适当的责任形式。目前，由于问责标准不统一、责任体系不完善，经常会出现同样的违法或不当行为，在甲地要被问责，在乙地却不被问责，在甲地要承担这样的责任，在乙地却要承担那样的责任的现象，而且不论性质如何、责任大小，动辄就是引咎辞职。为了保证问责活动的严肃性和有效性，需要统一问责标准和责任体系，使同一种违法或不当行为承担相同的责任，避免畸轻畸重。在问责实践中，可以根据情节轻重、损害后果和影响大小，将公务人员的过错分为一般过错、严重过错和特别严重过错；根据问责对象和责任结果之间的关系，将责任分为直接责任和间接责任；根据社会规范的不同层次，将公务人员的责任分为政治责任、法律责任和道德责任，其中法律责任又包括行政法律责任、民事法律责任、刑事法律责任和违宪责任等多种形式。责任性质和问责主体不同，归责原则也应有所区别。认定和追究公务人员的法律责任，应当以过错责任原则为主，以违法责任原则、过错推定原则和公平原则为补充。同时，还要解决好以下两个问题：一是各种责任形式之间的关系问题，既不能用行政法律责任或民事法律责任代替刑事法律责任；二是不同责任认定和追究程序之间的衔接问题，尤其是纪律处分与刑事处罚的衔接问题。

（三）构建合理有效的经济责任审计联席会议工作机制。问责是经济责任审计的最终目的。要确保这一目标的实现，必须建立和完善相应的工作机制。当前，应建立健全经济责任审计结果问责制度，以制度确立结果运用机制，并保证机制的规范运行。应加强有关经济责任审计工作联席会议成员之间的协同配合，进一步形成联席会议成员单位之间分工明确、各负其责、资源共享、形成合力的工作目标，尤其是计划安排、项目组织实施和成果运用应该在制度层面作出统一的规定；将经济责任审计结果运用和党内谈话、诫勉谈话、述职述廉、民主生活会等制度有机结合；应逐步建立经济责任审计结果综合分析制度、结果通报制度、结果落实的整改督察制度。努力使经济责任审计结果与开展干部警示教育相结合、与解决群众反映的突出问题相结合、与干部选拔任用和监督管理工作相结合、与构建惩治和预防腐败体系相结合。

（四）不断提高审计干部队伍素质。一是政治素质。“**省**市审计局审计人员猝死事件”被曝光后，不少人感叹：“审计部门腐败，公众尤其伤心。”公众对审计部门的道德操守和职业准则期望很高，审计人员的任何违规行为，均会严重损害其形象，降低公众对审计部门的信任度。审计问责能落到实处，就必须加强对审计部门的严格监督，这包括纪检、监察部门的依法制约，包括审计部门的自我约束，还必须有社会和舆论的监督。二是业务素质。从事审计问责的审计人员应当具备一定的政策水平和综合分析能力，抓住违法违规问题的要害，切忌简单化、表面化。审计干部要加快知识更新，通过专门的审计科学研究，获取新的审计科学知识，要将知识应用于实践；审计人员还要注重汲取和更新宏观经济理论、综合经济管理知识、决策科学等相关知识；审计部门要高度重视对审计人员的教育培训，加大对审计人员的教育培训力度，使审计人员与高要求的审计任务相适应。

结语：应该说，政府问责制建设是一项系统工程，非审计一家之力也非短期所能构建，但我们认为，将经济责任审计放在政府问责制建设的大框架下来思考，有助于明确方向，深化经济责任审计的创新和转型，也彰显了免疫系统论下审计人的责任感和使命感，非常有意义。在促进责任政府建立中，经济责任审计具有特殊的地位和优势，开展经济责任审计在政府问责制建设中的作用研究是一个在新的历史起点上研究经济责任审计的重要课题，具有鲜明的中国特色和现实意义。由于国情不同，该课题的研究没有太多的国际经验可资借鉴，国内目前对经济责任审计与政府问责制的关联研究也很少，随着形势的变化和审计工作的发展，需要我们在以往研究成果的基础上，进一步总结审计工作经验，升华认识，以理论创新进一步推进实践创新。