审计政府性资金调研报告

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从全部政府性资金审计理念的提出，到现在的具体审计实践，经历了“探索—实践—完善”的过程。期间，省审计厅出台的《全部政府性资金审计工作意见》，明确了开展全部政府性资金审计的必要性、目标和任务、全部政府性资金审计的内容以及根据全部政府性资金审计工作的需要建立的相应工作机制等，有力地推动了全省审计机关的审计转型。

从实践论的观点出发，一个观点的提出到产生效果，需要经过“认识—实践—再认识—再实践”的反复过程，全部政府性资金审计也不例外。三年的审计实践，尽管也取得了一定的效果，但工作中遇到的问题或者不同的思想认识也随即不断出现，有些甚至还带有些迷惘。例如：全部政府性资金审计中还没有真正树立“一盘棋”的思想，相关业务处室存在着“各自为政”的现象，审计资源还没有得到有效整合；对全部政府性资金审计还主要停留在摸清家底的层面，纵向比对、横向分析、综合评价的成份还不多等等。剖析全部政府性资金审计的思想认识，从不同的角度探求其内在要求，有助于更好地推动全部政府性资金审计向纵深推进，进而为审计创新创业提供理论支撑，是必要的，也是必需的。所以结合这次厅冬季集训，对如何更好地开展全部政府性资金审计，作以下几点思考。

一、全部政府性资金审计的内涵要求

全部政府性资金审计、绩效审计、计算机审计，是审计转型的三大突破口，三者是相辅相成的有机统一体。对任何事物，只有从完整性、有效性、准确性的角度去评价分析，才会更加全面、客观，才会更加宏观和有说服力。

审计视野面向全部政府性资金，强调的是审计工作的宏观性和审计评价的完整性，也即从政府性资金的安排分配--拨付使用—最终成效的整个资金链，应该是一个完整的整体，任何割裂其中一块进行评价都是不完整的。同时，全部政府性资金审计也是以资金使用管理绩效为最终目标，并以计算机技术为支撑，保证分析数据的准确性。

因此，我认为，全部政府性资金审计的内涵要求，在于通过有效的审计资源整合，以资金使用绩效为目标，以计算机技术为支撑，从完整性的角度来评价一项或多项政府性资金活动的最终结果和状态。

二、全部政府性资金审计是落实“三个子”的内在要求

以“三个子”为内容的综合财政预算管理体制改革是为建立和完善公共财政体制，推进政府预算管理改革而实施的财政预算管理制度的根本性变革。而全部政府性资金审计则是审计机关为促进政府预算体制改革，进一步加强对政府性资金监督而产生的。因此两者之间有着一定的内在联系。

第一，背景的一致性。以“三个子”为内容的综合财政预算管理体制改革是财政部门内部为寻求科学的财政预算管理体制，顺应政府行政体制改革和财政预算管理体制改革的需要，自发产生的一种内在变革要求，是建立和完善公共财政体制的一种具体形式，是公共财政体制的具体体现。而政府审计作为政府财政预算管理的一个外部监督者，从审计监督和守土有责的要求出发，顺应审计环境变革和传统审计向现代审计转变的需要，创造性的提出了全部政府性资金的理念和全部政府性资金审计的要求。

二者都是存在于现时特有的财政管理体制下，其产生的背景具有一致性。我国经济社会处于转轨时期，行政体制改革和经济体制改革逐步深入和完善，以预算内外双轨制资金管理模式为特征的传统财政管理体制已体现出其不合理性，现有的财政管理体制逐渐暴露出不适应经济发展和行政体制改革的需要。20**年新的政府收支分类改革最终目标就是逐步改革传统的双轨制资金管理模式，建立完整科学的公共财政体制。在这样的背景下，综合财政预算管理改革和全部政府性资金审计的产生和发展具有时代的必然性和现实的可行性。

第二，目标的协同性。虽然二者是财政和审计两个部门，出于自身的职责分工，在特定的历史背景下，创新发展，形成了具有**特色的财政预算管理体制和审计模式。但是二者的目标高度一致，都是为了促进政府资金的有效管理，防范政府财政资金风险，掌握政府可用财力规模，更好的使政府管财、理财和用财。综合财政预算管理改革与全部政府性资金审计指向的标的具有类似性。综合财政预算管理改革是以“收入一个口子、预算一个盘子、支出一个口子”为内容对政府管理资金进行归口管理，实现真正意义上的公共财政体制，因此改革指向的是政府资金的收入、管理和使用，范围是预算内外所有政府性资金。而全部政府性资金审计的指向就是全部政府性资金，按照目前全部政府性资金的界定，全部政府性资金是指政府凭借法律法规赋予的公权力来归集，归属政府支配使用且承担法律责任的资金。因此就范围而言，全部政府性资金审计的指向完全包括了综合财政预算管理改革的范围，并在其基础上还反映如政府负债、政府或有收支等更广泛意义上的政府资金内涵和内容。

三、以“三个子”的要求，做好全部政府性资金审计“点”的文章

所谓“点”，就是以财政审计部门为主要实施者，对全省县以上各级政府的全部政府性资金管理情况进行总体评价和结构分析，从人大监督的需求，从“三个子”的要求，从公共财政的角度来揭示政府性资金管理中存在的问题，推动财政性资金的预算化管理水平。

通过全部政府性资金审计，要解决目前财政预算管理制度中存在的问题和不符合公共财政体制要求的环节，不可能一步到位，今后乃至更长一段时间内，应该在初步摸清全部政府性资金收支规模的基础上，分阶段、分重点的关注和促使预算管理制度进一步改革和完善：

1、近期关注点。全部政府性资金审计虽然取得了一定的成果和影响，但目前侧重点还应该处于摸清各级政府全部政府性资金家底上，在此基础上，进一步分析全部政府性资金收支结构，评价政府财政资金安排是否符合公共财政的要求。除此之外，全部政府性资金审计要特别关注“收入一个笼子”的问题，收入是财政资金管理的源头，预算内外资金的统管是实现公共财政体制的第一步。新的政府收支分类改革很好的推进了公共财政体制的建立，也为建立新的政府资金核算模式做了制度规定，更为预算内外资金的统管做了铺垫，同时非税收入管理的规范化和透明化也将加速这一进程。全部政府性资金审计在推进预算内外资金统管上应重点关注以下一些方面：如促进五大保险基金实现五费合征，在此基础上要逐步促使其他各项社保基金（资金）实现税收化征管；建议政府规范各类收费项目，如行政事业性收入，应逐步减少执收单位和项目；建议规范政府性资源分配行为，改革政府资源分配方法，规范分配程序，强化监督，使政府资源分配更加阳光；建议规范收入征收行为，特别是非税收入，建立违规处罚办法，建立非税收入管理模式，完善非税收入征收管理系统，实现动态监管。

2、中期关注点。在逐步促成财政实现“收入一个笼子”的同时，要适时推进预算管理的一个盘子。目前财政体制改革已逐步深入和推进，部门预算已经普遍推开，具有执收权的部门行政事业性收费虽然已逐步纳入财政专户，但目前收费的真正使用权却仍然在执收部门，这偏离了公共财政“收支两条线”的要求，因此要促使财政部门进一步深化细化部门预算改革，要促进政府将上述行政事业性收费实现预算化管理，将收费项目纳入政府预算，其使用与执收单位脱钩。另外要关注维护预算的刚性和权威性，逐步促使财政预算编制的刚性，尽量杜绝和减少追加预算情况的出现。在推进部门预算改革深入的同时，全部政府性资金审计还要关注公共财政体制其他相关改革内容的推进情况，如建立零基预算制度等。五部门收费纳入基金预算的基础上，逐步实现其他非税收入的预算管理。

3、远期关注点。全部政府性资金审计在促使实现收入一个笼子的基础上，还要逐步实现支出一个口子的目标，实现公共财政体制所要求的收支两条线。在取消部门收入户的前提下，逐步缩减部门支出户，建立单一的部门帐户支付体系，推行国库集中支付制度和体系，逐步建立起以财政直接支付和授权支付为核心的单一帐户支付体系，实现所有财政资金拨付的一个口子，最终实现各级政府都能实现综合财政预算管理，达到“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”的预算管理要求。

全部政府性资金审计远期还要逐步关注和摸清如视同全部政府性资金的规模和结构，如政府当年税收减免和收费减免等内容，目前税收减免情况易于掌握，但政府收费项目名目繁多，管理部门不一，因此很难完全摸清政府所有收费项目减免的准确情况，随着行政体制改革和预算管理体制改革的深入，收费项目势必也会得到进一步的规范和管理，税费的隐性支出的规模和结构更易于掌握。

四、整合审计资源，做好全部政府性资金审计“线”的文章

所谓“线”，就是审计机关内部相关处室之间，以政府性资金活动的整个过程为审计对象，形成一种合力，共同对一项或多项资金活动对象实施审计，并形成完整的审计报告。在这方面，20**年在全省范围内开展的基础教育经费审计是一个成功的范例，一方面，省厅原直属局派出审计人员加入到省本级财政同级审小组，审计资源得到了有效整合，另一方面，对省财政厅从预算内外所有安排的基础教育经费进行了全面审计取证，并将相关数据反馈给全省各级审计机关。随后各地除了继续关注基础教育经费来源外，沿着财政资金的走向，对经费支出的绩效进行了延伸审计，并形成完整意义上的审计综合报告，取得了较好的成效。

从目前情况看，整合审计资源，已成为落实全部政府性资金审计理念的关键。全部政府性资金审计除了在“点”上要继续深化外，迫切需要做好“线”上的文章，例如：今年省厅财政处在对省本级审计中，首次打破了处室职能的界线，在对省地方税务局审计中，就省本级社会保险基金“五费合征”审计事项，对省劳动厅下属的社保中心征集的“工伤与生育保险基金”进行了审计调查，并就调查情况形成了审计专报报省政府，取得了一定的成效，但从完整性的角度，还应该包括社保中心在这两项基金的拨付使用过程中是否存在问题或管理不规范的情况，从而可以更加深入地评价社保“五费合征”中存在的问题。

再如20**年度省本级全部政府性资金审计中，单独安排了对文化、体育、传媒行业的审计调查，一方面摸清了预算内外所有对这三个行业的资金安排情况，并从经济功能和经济用途进行了结构分析评价，揭示了支出结构不合理、资金使用效益不高等问题；另一方面，对部分资金使用单位进行了延伸审计调查，揭示了部分资金安排不符合公共财政要求等问题。但从全面性的角度出发，延伸的面还显得不够，如果有相关审计职能处室加入参与延伸，效果应该会更好。

进行审计资源整合的首要任务是要摸清我们所拥有的审计资源是什么，在此基础上确定可动用的审计资源，进行系统、科学规划，合理有效地采取多种方式推进审计资源的整合，节约审计成本，提高审计效率，提高机关管理水平，在对全部政府性资金审计的过程中发挥作用。

首先，实施审计项目的前期调查工作是不可或缺的重要环节。整合审计资源要先整合审计项目资源，要通过审计前的调查准备工作把需要审计的项目进行分析归类，在科学合理地确定审计项目的基础上整合审计项目资源，打破现行按业务职能部门划分审计资源项目的现状，审计项目不一定全部由分管的业务职能部门进行，要在各业务职能部门提供年度审计项目的基础上，由审计机关综合考虑宏观经济发展的现状和党委、政府以及社会的热点焦点问题进行统筹安排。

其次，在对审计项目和审计项目计划安排与筹划整合的基础上就要对审计人力资源进行整合。审计项目和审计人力资源要打破传统的以业务职能部门划分的“审计势力范围”，就具体的一个项目而言要尽可能地通过资源整合实现全部政府性资金流程进行审计监督的全过程，要从微观审计入手揭示、分析宏观经济问题，特别是在年初制定审计项目计划时要从项目实施的全局统筹安排，避免业务职能部门制定年度审计项目计划时个性安排，导致实施审计作业时的重复劳动，以期达到人力资源的优化组合。