市动物防疫资源化管理调研报告

一、背景

20*年以来，中央出台了一系列农村改革的政策，使我省主要依赖于计划经

济体制的动物防疫工作陷入困境。一是农村实行费改税，使原来靠乡提留解决的

防疫经费失去了来源；二是乡镇机构实行改革，把乡级的农机、林业、水利以及

畜牧兽医等6个部门合并为农业服务中心，全站编制12或13个，从事畜牧兽医工

作的为1或2人。从而出现了搞防疫没经费，干工作没人员的局面。而这一时期

正值畜牧业快速发展，养殖规模不断扩大，畜禽及其产品流通范围广，各种动物

疫病越来越多，防治难度也越来越大。特别是我国加入世贸组织后，对动物防疫

的工作要求更高，任务更重，难度更大，形势更严峻。计划经济体制下形成的动

物防疫体制已远不适应形势发展的需要。在新的形势下，建立与之相适应的动物

防疫体制，已成为各级畜牧兽医行政管理部门思考的重大课题。

二、具体做法

面对以上困境，济源市在借鉴伊川县、汝州市、平桥区和通许县等地经验的

基础上，按照省畜牧局提出的“五制三化”的要求，结全自身实际，实行了“二

化五制一固定”（市场区域化、多员一体化；资格准入制、竞争上岗制、目标责

任制、免疫标识制、防检结合制和固定防疫日），在全市大力推行动物防疫资源

化管理新机制，并出台一系列的防疫政策和规范，对新机制进行大力的宣传，使

之家喻户晓，收到了良好效果。他们的具体做法为：

（一）摸清市场资源，实行市场区域化

为摸清防疫市场资源存量，20*年3月份济源市各乡镇按照市畜牧局的安排，

组织防疫人员，在全市以行政村为单位，开展动物防疫市场资源存量调查。摸清

各行政村的猪、牛、羊的存栏量和出栏量，按照规定的免疫程序和收费标准，计

算出每年的收费金额，然后根据资源量平分给各防疫大队。济源市畜牧局包片人

员还多次到各乡镇督促检查，确保调查结果准确。经过一个多月的努力，摸清了

各乡镇动物防疫市场资源情况。然后根据本乡镇的动物防疫市场存量、交通便利

条件等情况，合理划分防疫区域，报市畜牧局批准后实施。

（二）保证防疫员经济收入，实行多员一体化

为提高防疫员的工作积极性，保证防疫员的经济收入。济源市以防疫员队伍

为依托，推行多员一体化，赋予防疫员多项职能。一是防疫员职能，负责服务责

任区域内动物免疫预防注射、免疫证和免疫档案登记填写、免疫耳标的领取和佩

带工作，保证免疫密度和质量。为了方便群众，各乡镇共印制防疫员服务名片3

万余张，发送到每个养殖户。二是统计员职责。负责服务区域内畜牧业生产调查

和统计上报工作。三是动物疫情报告员职责，负责服务区域内各种动物疫情的普

查、统计、上报工作。四是畜牧兽医技术员职责。负责服务区域内畜牧兽医新技

术的推广和动物疫病诊疗工作。通过一年来的实践，防疫员的经济收入有了较大

提高。据调查，平原乡镇防疫员月平均收入可达400-500元左右，山区乡镇的防

疫员月平均收入高时可达200-300元左右，低时70-80元，都可按时发放，大部

分乡镇还为防疫员购买了意外人身伤害保险，防疫员的基本工资得到了有效保证，

工作的积极性、自觉性得到很大提高。

（三）开展职业技能鉴定，实行防疫员资格准入制

为提高防疫员素质，确保防疫质量，根据劳动和社会保障部、农业部和省畜

牧局的要求，济源市严格实行防疫员资格准入制度。规定凡是从事动物防疫工作

的人员，必须首先取得农业部颁发的《动物疫病防治员资格证书》，否则不得从

事动物防疫工作。在济源市的充分发动和各乡（镇）政府的精心组织下，全市共

有210名防疫员报名，205名防疫员参加了技能培训和职业技能鉴定，并取得了

《动物疫病防治员资格证书》，为防疫员竞争上岗奠定了基础。

（四）引入市场竞争机制，实行竞争上岗制

为了增强防疫员的责任感和紧迫感，实现防疫员从“要我干”向“我要干”

的观念转变，各乡镇在摸清防疫资源存量、合理划分防疫区域的基础上，本着优

者上、平者让、庸者下的原则，通过考试、面试、演讲、群众评议、乡镇党委研

究等一系列程序，在取得《动物疫病防治员资格证书》的人员中，择优录用了112

名防疫员，组建了12个动物防疫大队、26个防疫中队，专职从事动物防疫工作。

全市统一购置了防疫员服装和疫苗冷藏包，90%以上的防疫员自己配备了手机和

摩托车（部分经济条件好的乡报销手机费和燃油费）。

（五）加强防疫员的监督管理，实行目标责任制

为强化防疫员的监督管理，切实提高防疫员素质，济源市出台了《济源市动

物防疫员管理办法》，一是要求各乡镇与竞争上岗的防疫员签订《动物防疫目标

管理责任书》，明确防疫员的责任、权利和义务，把防疫员的姓名、职责、服务

项目、服务区域、联系电话和举报电话等，通过《动物防疫明白栏》向广大群众

公布，接受群众监督。二是强化防疫员学习和培训。济源市动物防疫站每月都安

排学习内容，每半年组织全市防疫员进行一次统考，考试成绩记入个人档案，作

为年终考核的依据。学习内容一般以有关法律法规、业务技能和饲养管理技术为

主。三是加强督导检查工作。市动物防疫站和各乡镇农业服务中心定期或不定期

地深入各村和养殖小区调查研究，了解防疫员的工作情况和服务态度，如实记录，

作为防疫员年终考核依据。对服务态度好，目标完成好，群众拥护的防疫员，除

继续聘用外，还给予荣誉和经济上的奖励。对服务态度差，群众意见大，完不成

目标任务的坚决予以淘汰。

（六）规范防疫工作，实行免疫标识制

免疫标识是各项防疫工作的切入点。通过实行免疫标识制度，有利于动物防

疫监督机构对防疫员的服务质量和饲养者履行免疫义务情况进行监督，有利于建

立科学的防疫秩序，有利于兽用生物制品的市场管理。动物防疫资源化管理新机

制的推行能否取得成功，在很大程度上取决于免疫标识制度是否能够落实。为此，

济源市严格执行国家免疫标识有关制度，标识统一由市动物防疫站订购，各乡镇

防疫大队派专人到市站领取，每枚免疫耳标配备1头份口蹄疫苗和2头份的猪瘟

疫苗（对猪），或1头份口蹄疫苗和1头份的梭菌疫苗（对牛羊）。耳标统一由

防疫员在免疫注射后，凭免疫证和免疫档案给家畜佩带，确保了免疫标识从订购、

保管、发放和使用环节的封闭运行，保证了“不免疫不挂标”。

（七）以免疫标识为结合点，实行防检结合制

免疫标识是防疫、检疫的结合点，在产地检疫环节，济源市防治站和动检站

结合，认真落实凭有效免疫标识进行检疫并出具产地检疫证明制度。凡符合要求

的，由动检部门在检疫后出具产地检疫证明；不符合要求的，由防疫员实施补免

后，再由检疫部门检疫出证，做到了“不挂标不检疫，不检疫不准上市流通”，

实现了防疫和检疫的有机结合，保证了免疫标识制度的实施。

（八）执行固定防疫日制度，使防疫工作深入人心

为了使专业化防疫取得群众的理解、配合和支持，乡站把一个月里的某一天

固定为一个或几个村的防疫日，并加大了防疫的宣传力度。一是每个行政村都建

立《防疫明白栏》和《畜牧科技宣传栏》，把防疫的收费标准、防疫项目、免疫

对象、联系方法和防疫的国家政策、法律法规、技术知识等向群众公布，使养殖

户明白防疫的内容、防疫的对象以及收费的标准等；二是发放防疫大队的防疫名

片，上面印制服务内容、收费标准和队内每个防疫员的联系电话，送到每一个养

殖户、畜禽经营户手中。通过《防疫明白栏》和《畜牧科技宣传栏》的宣传和防

疫日的确定，群众的防疫意识明显增强，防疫工作变被动为主动，一定程度上改

变了防疫工作的被动性。原来一些不让防疫的群众也开始主动要求防疫，防疫队

一进村，许多养殖户都主动要求防疫人员防疫。该做法的初期，防疫日是由防疫

专业队进行防疫，后来随着人们对防疫工作的熟悉，只是在集中防疫时由专业队

进行防疫，在日常的补防中，主要由就近的防疫员进行防疫。

三、主要成效

动物防疫资源化管理新机制的推行，使济源市的动物防疫工作呈现了明显变

化，即基层动物防疫队伍形象明显的改善了，防疫人员的责任心明显增强了，防

疫质量明显提高了。基层防疫人员由原来的“没人干”变成了“要求干”，防疫

工作由原来春秋集中防疫变成了日常化、制度化、规范化防疫，取得了政府、防

疫员、群众三满意的效果。

四、基本经验

（一）市畜牧局党组重视

济源市畜牧局在防疫走入困境时，不等不靠，多次讨论研究，并到全省防疫

工作做的好的县、乡考察，积极组织有关人员去深入学习和调研。局党组统一认

识，决定在全市推行。在省畜牧局的指导下，在借鉴外地经验的基础上，结合自

身实际，济源市制定出详实的实施方案。在向市委、市政府汇报后，得到了政府

的重视和认可，同时市畜局还组织各乡镇主管农业的副乡镇长到洛阳市伊川县进

行参观学习，使他们对这一机制有了更进一步的了解，为该机制的推行赢得了市、

乡政府的支持。

（二）政府领导重视

在年初召开的市委农村工作会议上，市委、市政府把推行动物防疫资源化管

理新机制，提高动物防疫质量列入各乡镇年度大目标序列，市政府又将该项工作

列入各乡镇的专项农业目标序列，在整个畜牧工作7分里面，新机制的推行占2

分。市政府对各乡（镇）政府的考核实行末位淘汰制，倒数第一，黄牌警告，且

乡（镇）党委书记和乡（镇）长两年不能调任、不能涨工资。从而使各乡政府高

度重视动物防疫工作以及新机制的推行工作。各乡镇成立了以负责农业的副乡镇

长为组长的领导小组，主管领导亲自抓，农业服务中心具体抓。采取各种措施，

确保此项工作顺利推行。在开展动物防疫市场资源存量调查的过程中，参加调查

的人员乡政府每人每天补贴15元钱。在防疫员进行执业技能鉴定的过程中，乡政

府统一组织和接送防疫人员参加培训和考试。在新机制的推行宣传过程中，各乡

镇在财力紧张的情况下，都不同程度地解决了专项经费，用于“两栏”制作、固

定标语刷写、印刷宣传资料、防疫阵地建设等。据统计，各乡镇用于新机制推行

的专项经费达50余万元。经费的落实，有力地保证了新机制的推行。

（三）经费保障到位

政府部门建立了长效的防疫经费投入机制。目前济源市市、乡两级的防疫经

费全部纳入财政预算，额度在70万元左右。这些经费主要用于疫苗的配套、防

疫工作的宣传开支等。

（四）宣传到位

推行动物防疫资源化管理新机制是动物防疫工作改革的重大举措，乡村干部

和广大群众认识程度的高低，直接影响新机制的实施。为此济源市把加强宣传，

提高认识作为推行此项工作的突破口。一是通过各种会议强化宣传。2004年以

来，济源市政府召开了专题会议并出台政府文件，先后三次召开各乡镇党委书记、

乡镇长和农业服务中心主任参加的动物防疫资源化管理新机制推行现场会，并组

织各乡镇主管农业的副乡镇长到洛阳市伊川县参观学习。市畜牧局局长和分管副

局长在各乡镇召集有关人员开了10余次座谈会，具体调研，解决推行过程中的具

体问题。各乡镇也分别召开机关干部和村组干部动员会议，切实提高乡村基层干

部对防疫新机制推行的重要性和紧迫性的认识。二是上下联动深入宣传。为使宣

传工作深入各个角落，济源市统一制定了宣传标语内容，统一印制了《动物防疫

告知书》，统一了《动物防疫明白栏》和《畜牧科技宣传栏》的规格和内容，统

一摘录了有关动物防疫的法律、法规。各乡镇按照市里的安排部署，在各村、各

养殖小区制作《动物防疫明白栏》和《畜牧科技宣传栏》1200余块，印制《动物

防疫告知书》10万余份发放到每个养殖户，刷写固定宣传标语1500余条，出动宣

传车200余台次，使推行动物防疫资源化管理新机制的重要性、必要性得以家喻

户晓，人人皆知。强大的宣传力度，广泛深入的宣传面，为新机制的推行奠定了

坚实的群众基础。

（五）防检结合到位

济源市检疫站在全市设立了8个检疫点，在产地检疫环节，认真落实凭免疫

标识进行检疫并出具产地检疫证明制度。在猪出栏时，由该区域的防疫员向该区

域的检疫点进行报检，凡符合要求的，由动检部门在检疫后出具产地检疫证明，

不符合要求的，由防疫员实施补免后，再由检疫部门检疫出证，做到了“不挂标

不检疫，不检疫不准上市流通”，既降低了漏检率，又促进了防疫工作，实现了

防疫和检疫的有机结合，防疫员和检疫员的互利互惠，从而保证了免疫标识制度

的实施。

五、存在的问题

济源市现推行的动物防疫机制，基本能适应当前的动物防疫形势。既组建了

一支年富力强的动物防疫专业队，解决了基层工作断线问题，又提高了防疫的密

度，整个防疫工作得到了较好的落实。防疫工作由原来的春秋集中防疫变为日常

防疫。防疫专业队工作灵活，能随叫随到，能完成一些临时性紧急工作。但在新

形势下，这一防疫机制，还存在一些问题需要继续探讨和完善。主要表现在：

（一）防疫员的收入与畜禽饲养量有关。畜禽存栏量大，防疫员的收入就高，

若畜、禽存栏量小，收入就很难保障，如山区的防疫，不仅工作量大，而且耗时、

耗力、耗油，且收入很低。即使平原区域收入高的每月也仅为500元左右（包括

40元的手机费补贴和60元的燃油补贴），去掉在外防疫吃饭的钱，所余极少。只

有不能远离家乡外出打工，又不怎么影响农活，且没有找到比这更好的门路的人

愿意干（一旦有好的门路就走），这是造成队伍不稳的重要因素。

（二）防疫收入全部用于防疫员的工资、奖金和防疫日耗品，没有公共积累。

（三）防疫后，出现应激等原因造成畜禽死亡，没有风险赔偿金，饲养户要

求经济赔偿，给防疫员的工作带来极大的困难。

（四）防检结合，检疫员只看有无免疫标识，不辨真伪。且不看免疫证，从

而使免疫证作用不大。

（五）牛、羊防疫密度上不去，主要是因为牛、羊的病少，老百姓不愿防，

防疫收费主要靠猪的防疫收费。

（六）免疫标识的费用无法解决，只能由防疫员承担。

（七）防疫专业队属乡站或农业服务中心的附属机构，出了问题服务中心、

畜牧局以至于政府都难脱赔偿等问题的纠缠。

（八）规模养殖场和养殖小区有些不让防疫专业队防疫，因怕消毒不严带来

疫病。

六、建议

按照济源市的“二化五制一固定”的做法组建防疫专业队，但动物防疫工作

是公共卫生的一部分，尤其是重大动物疫病的防疫，是不能完全靠市场防疫收费

解决。应实行防疫收费和国家财政补贴相结合的办法，确保防疫员的收入和队伍

的稳定。办公场所和经费、防疫物质、疫苗和器械的购置费用以及重大动物疫病

染疫动物扑杀补偿资金应由政府解决，动物防疫风险资金应由政府或政府与疫苗

生产厂家共同来承担。