党内民主良性互动调研报告

中国的社会主义民主政治，实际上包含了党内民主与人民民主两个方面的内容。党内民主的发展与人民民主的发育程度密不可分，二者需要通盘的考虑，需要在科学执政、民主执政、依法执政的前提下创造良性互动的环境。

党内民主发展到乡镇一级直选所涉及的问题

发端于村民自治的基层民主政治，近些年来有了更加深入的发展，形成了人民民主与党内民主互动的局面。如吉林白城县（处）以下干部的“三票制”（第一票是群众提名，第二票指民意否决，第三票是常委会或全委会票决），四川平昌县和成都市新都区乡镇党委书记的直选等等，都借鉴了基层群众直接选举的经验，扩大了基层党组织直选范围，对基层人民民主的发展起到了推进作用。

但是，当党内民主发展到乡镇一级直选的时候，就不仅牵涉到乡镇党内领导班子问题，还牵涉到执政党与政府、人大的关系，牵涉到广义的“乡镇领导班子”（包含乡镇长和人大主任，即以党组织为核心的基层政权组织建设问题）的产生方式。这是中国特定条件下的特有问题。

比如，在党的领导的总原则下，直选产生的乡镇党委书记，与非直选产生的政权系统的负责人是什么关系？党组织如何以法定的、民主的方式推荐产生政权系统的候选人？从另外的角度说，直选产生的乡镇长与非经直选产生的乡镇党委书记又是什么关系？是向授权方负责还是向非经选举的党委负责？如果双方都是直选产生的，但各自是在不同性质、不同范围的选举中获胜任职的，那么，在授权关系不一致的情况下，同样会产生向谁负责的问题。虽然原则上向选民负责与向上级党组织负责是一致的，但在二者意见不一致时怎样统一？这与村民直选村委会（村委会是群众自治组织，不是政权组织）有很大不同。执政党基层组织直选势必影响到同级政权领导班子的人选，而同级政权系统（政府、人大等）人选的产生方式是有宪法和法律规定的，这里牵涉的就是政治体制的问题。

乡镇党委书记直选与政权系统领导人的产生方式需要形成良性互动的制度环境

从根本上说，党内民主的发展与人民民主的发育程度是分不开的。二者需要有一个通盘的考虑，需要在科学执政、民主执政、依法执政的前提下创造良性互动的环境。乡镇党委书记直选与政权系统领导人的产生方式同样需要一种良性互动的制度环境。形成这种环境依赖于下列条件：

进一步深化对社会主义民主政治基本结构的认识，准确理解党的领导的实现方式。中国的事情关键在党，中国政治体制设置是以执政党为领导核心而展开的，任何层面的改革都必然触及到这一问题。基层党组织负责人直选，直接从核心问题入手，是党内民主的重大发展。

但是，即使直选产生的党内领导班子，在人民民主中，在与政府和人大领导班子发生关系时，也存在怎样实现党的领导的问题。特别是在调整广义的乡镇领导班子时，党组织提名候选人是惯例，也是得到广泛认同的“组阁权”的表现，但从法律上讲，这只是“提议”之权，不是“强制”权，需要经过一系列相应的法定程序才能实现党的“提议”。同样，从法律上讲，享有“提议”之权的还有其他人，例如人大代表。在进行乡镇长直选的地方，其候选人可以由党组织推荐也可以个人自愿报名；在进行乡镇党委书记直选的地方，也可以自愿报名（选举范围不同）。那么，如果二者同时进行直选，在党内通过直选担任了领导职务，并不一定能确保在党外选举中获胜。如果党组织推荐的候选人落选，是否就失去了党在组织上的领导权？事实上，只要是共产党员上任，无论是组织推荐还是群众提名或个人自荐，都实现了党在组织上的领导权。此外，按国家法律规定需经人大选举的干部，任何组织和个人、任何其他范围其他性质的选举或决议都不能替代。党委不审批人大选举的结果。这些恰恰是党的十一届三中全会以来的一大进步，是社会主义民主政治条件下党的领导方式的根本转变。没有这一转变，就没有民主执政和依法执政。

国家法制建设与党内制度建设要相互衔接。目前各地出现的一些乡镇直选，大部分侧重于某一个方面：或者乡镇长直选，不涉及党内选举；或者乡镇党委书记直选而乡镇长仍按原有方式产生；或者以乡镇党委书记直选为主涉及乡镇长的提名方式，等等。由此就出现了一些实际操作与现行法律不完全相符，或者国家法律规定与党内制度规定相互矛盾、冲突的现象。这在基层民主政治的探索阶段是可以理解的，但从长远来看，国家法律与党内制度应对乡镇直选作出统一的界定、规范，使党内民主与人民民主在法制的轨道上同步发展，相互促进而不是相互掣肘。

把基层民主政治的发展与乡镇领导体制改革联系起来。基层民主政治的发展不可能单靠直选而突飞猛进，需要有全面的制度设计。在通盘考虑乡镇一级政治与经济现状的基础上，确定党内选举与人大选举、乡镇长选举之间的相互关系，如果广泛推行乡镇干部的交叉任职，那么还要界定不同的授权关系、权责对应问题，相应的乡镇机构设置、人员定编，乡镇政治的长远格局等问题。其中，最重要的是乡镇治理模式问题。因为，直选方式不等同于治理模式的改变，治理模式却可以决定需要什么样的方式产生治理者。乡镇既不同于县级治理，也不同于村民自治，究竟是延续几十年来的领导方式，还是借鉴村民自治的有益成果进行创新，形成新的治理模式，是事关民主政治发展的重要问题。只有在民主的、法治的治理模式中，才有可能巩固当前乡镇直选的成果，而乡镇直选的成果也只有在民主法治的治理模式中才能展现其意义。

乡镇干部选举与干部人事制度的改革要通盘设计。乡镇党委书记或乡镇长直选只是基层民主的一个方面。在乡镇一级，哪些职务需要选举，哪些职务属于非选举职务，需要有一个全面的界定，以科学的规则界定民主的边界，以科学的精神规划基层干部队伍建设，使目前的直选试点与干部制度改革相互衔接，使基层政治生活经济生活保持稳定。

进一步理顺党内权力关系。当前的乡镇党委书记直选，通常采用全体党员（有一定比例的党外群众参加）先选党委书记，再选副书记，最后才产生党的委员会的方式。但由此对党内权力关系提出一系列新的问题。党内权力主体是党员，党员选举产生党代表，党代表大会选举产生委员会，委员会选举产生书记，反映了层层授权关系。而书记直选后，书记与委员会就不是授权关系，委员会与党代表大会也不是授权关系了，那么，在乡镇一级，党内的最高权力机构究竟是什么？书记与党委、与代表大会又是什么关系？党的集体领导如何体现？虽然这只是局部地方的直选所带来的问题，但为着社会主义民主政治有序而稳定的发展，党内应有相应的制度规范。