金税调研报告

金税工程二期（以下简称“金税工程”）于2001年1月1日在我省正式开通运行，今年6月底我省全面完成防伪税控开票系统的推行任务，到今年10月份已连续26个月保持“三个百分之百”。我省金税工程的建设经历了摸索起步、稳步推进和正常运行的几个阶段。目前增值税管理形势的变化，客观上要求进一步完善金税工程各项工作的管理。为此，我们对金税工程管理形势的变化和趋势进行了分析，从三个方面对管理中存在的主要问题进行剖析，并结合实际情况提出修改完善的具体建议。

一、金税工程管理形势的变化和趋势

（一）金税工程各个子系统在正常运行的基础上需要进一步优化和完善，以提高运行质量。金税工程包括一个网络和四个系统，就是从总局到省、地市、县四级统一的计算机主干网、增值税防伪税控系统开票子系统、增值税防伪税控认证子系统、增值税计算机稽核子系统和发票协查子系统，各个系统都已经正常运行，发挥了预定功能，实现了对增值税专用发票的电子数据信息的有效监控。在正常运行的前提下，对各系统进行优化和完善，是进一步提高金税工程运行质量的需要。

（二）税务机关对增值税专用发票的管理步入正轨，管理对象由手写版发票转向电脑版专用发票，管理内容由发票真伪和发票信息并重转向以发票信息为主。金税工程对增值税最主要的进项税额抵扣凭证——增值税专用发票，通过电子信息的加密和解密，销项信息和进项信息的比对，再配合协查系统，进行了有效的控制和管理，增值税专用发票的违法犯罪活动得到明显遏制，税务机关对增值税专用发票管理对象和管理内容的重点发生了明显变化。

（三）增值税专用发票以外的进项税额抵扣凭证，亟需纳入金税工程管理，以保证增值税抵扣机制的安全。从增值税进项税额的抵扣机制来看，增值税专用发票作为最主要的进项税额抵扣凭证，虽然已经得到有效的管理，但其他增值税抵扣凭证，包括农产品收购凭证、海关完税凭证、运费普通发票和废旧物资普通发票，相比而言，已成为增值税进项税额抵扣机制中的薄弱环节，如果不能同时纳入金税工程管理，势必影响金税工程的效果。

（四）金税工程的各项工作，将按照一窗式管理和征管改革的要求，进一步调整和完善。今年总局谢旭人局长在基层调研时曾强调，税收征管改革、机构改革、人员调整的最终目的是提高征管质量和效率。从增值税征管的角度来看，金税工程各项工作在根本上要服从于提高增值税征管质量和效率这一最终目标；同时，金税工程各项工作主要是报税和认证工作要按照一窗式管理的需要，与增值税纳税申报进行有机的结合。

二、目前金税工程管理存在的主要问题

（一）增值税专用发票方面

1.增值税专用发票纸张的多项防伪措施，在增值税抵扣机制中，已经不再发挥实质性的作用，并且直接增加了纳税人使用发票的成本。增值税专用发票纸张的多项防伪措施，主要包括荧光油墨、水印和微缩文字等，是针对手工票没有进行购销双方信息的稽核比对的特点，为保证对手工票的安全管理而设置的一道防线。增值税专用发票全部纳税金税工程管理以后，这道防线已经被防伪税控密码和稽核系统所代替，在实际工作中已经不再发挥实质性的防护作用，并且使得增值税专用发票的印制成本居高不下。另外，在开具专用发票的时候，IC卡购买的发票电子代码和号码，会打印到发票票面上，与纸质发票上的号码和代码形成重复，纳税人在打印的时候，很容易将电子代码和号码打印到不一致的发票上。

2.税务机关为小规模纳税人代开专用发票政策不规范，代开发票的法律形式不完备，纳税人需要提供资料较多，且没有纳入金税工程管理。

首先是在政策上，总局只是明确可以为小规模企业代开增值税专用发票，为其他小规模纳税人代开则没有明确规定；其次是我省陆续出台的一些文件规定，对小规模纳税人到税务机关代开专用发票必须提供相关料，其中纳税人反映较多的是代开准许证、购买方盖有“增值税一般纳税人”确认章的税务登记证副本和购销合同，省局虽然在2002年2月发文要求停止执行了有关文件，但由于涉及的文件较多，还需要进一步明确清理；税务机关为小规模纳税人代开专用发票书面手续，主要是审批单，与代开行为的法律性质不一致，在法律形式上不完备；最后，代开专用发票没有通过防伪税控开具，也没通过金税工程稽核系统比对，导致金税工程没有完全覆盖增值税专用发票，给虚假代开专用发票的抵扣带来可乘之机。

3.增值税专用发票以外的增值税进项税额抵扣凭证，还没有得到有效的管理。随着金税工程的实施，增值税进项税额抵扣环节的违法犯罪活动基本得到了控制，相比之下，其他抵扣凭证的管理就显得比较薄弱。现实情况也是如此。金税工程正常运行以前，税务机关的注意力相对来讲，集中于最主要的进项税额抵扣凭证—增值税专用发票上，对运费普通发票、海关完税凭证、农产品收购凭证和废旧物资普通发票等其他抵扣凭证的管理没有得到应有的重视。在其他增值税抵扣凭证中，运费发票涉及纳税人的面十分广，而且涉及多方管理部门较多，容易引发案件。许昌爆发虚开19亿虚开运输发票大案，就是违法犯罪分子利用了这个漏洞。国家税务局总局已经认识到这个问题，并在全国范围内加强运输业和货物运输发票的管理。其他抵扣凭证的问题也初现端倪，如南通市局第二管理分局收到伪造的由河北省邢台市国家税务局为河北省邢台市矿业物资化工公司出售焦炭代开的电脑版假增值税专用发票。

4.发票的领购和认证，是优化纳税申报流程的主要瓶颈。纳税人在纳税申报以外，需要为了购买发票和发票认证，增加到税务局的次数，增加了纳税成本。具备条件的纳税选择网上申报等电子申报方式的时候，还是需要为了购买发票多次来税务机关，没有完全达到电子申报所预期的效果。

5.增值税专用发票和普通发票的类型划分已失去意义，一般纳税人同时使用两种发票并存会影响增值税管理效果。防伪税控推行到位以后，增值税专用发票和普通发票的类型划分失去了实质意义，发票性质的不同，只有带密码和不带密码的区分，而且普通发票和增值税专用发票同时使用，特别是对于一般纳税人，从整个增值税制来看，普通发票管理的相对薄弱会影响增值税管理的效果。

（二）防伪税控系统方面

1.金税工程内部控制制度没有得到重视，特别是不同岗位（主要是防伪税控岗位）职责之间的不相容性没有得到重视，这种机制缺陷使得税务机关内部容易被违法犯罪分子突破。

总局对金税工程增值税管理部门和计算机管理部门的各级工作岗位和职责都有过明确规定，但对相互之间的区分和制约，没有重视。具体落实到基层，受管理观念、机构设置和人员编制等方面的影响，一人多岗和一岗多职的现象受到很难避免，并且总局也许可这些情况的发生。这里面就忽略了岗位职责之间的不相容性，形成管理上的薄弱环节。例如，发票发售岗位和企业发行岗位是不相容的岗位，发票发售系统中的企业信息，来自企业发行系统，如果信息被修改，就可能造成将发票卖给没有经过用票审批的企业或者虚假的企业。又如，报税岗位和申报岗位、认证岗位和申报岗位，按照票表稽核虽然能将认证报税和申报衔接起来，但如果岗位之间没有牵制制约，票表稽核的数据可能受到篡改，票表稽核的通过的数据和最终采集进入稽核系统的数据也可能不一致。在我国最大的虚开增值税专用发票案-陈学军案件中，就存在内部人员修改企业发行系统信息为没有资格的企业发售发票和帮助犯罪分子认证接受虚开的增值税专用发票抵扣联的问题。

2.防伪税控系统的报税和认证工作与增值税纳税申报之间的关系亟需明确。防伪税控的报税和认证工作的性质，直接关系到如何正确制定各项有关的制度和政策。报税和认证是否仅仅是一种区别于手工方式的数据采集方式，即仅仅是将销项和进项信息以电子数据的形式传递到税务机关？如果是，那么应该由谁承担这项工作？报税和认证是数据采集的电子形式还是属于申报行为的一部分，即报税和认证是否具有申报销项和进项的性质？或者认证报税是电子申报的一部分？这些问题需要明确，才能理顺金税工程中涉及征纳双方各自的权利和义务。

3.企业使用防伪税控开票系统的成本还是较高，使用防伪税控和纳税申报的各项工作和软件需要进一步整合。目前企业使用防伪税控开票系统必须的初始支出约12000元，包括购买专用设备金税卡1303元、税控IC卡105元、读卡器173元，购买电脑和发票打印机约10000元，培训费200元，防伪税控开票系统服务费450元/年；纳入主机共享服务系统管理的则除了金税卡和税控IC卡外，还要交纳代开服务费60-120元/年，设备服务费450元/年；使用网上认证的纳税人还需支付另外的费用。纳税人在购票、开票、认证、报税、申报等工作中，要遵守不同的工作要求、时限，使用不同的软件如防伪税控开票软件、网上认证软件、电子申报软件等多种软件（还不包括其他税种的软件），这些业务活动和软件亟需整合。

4.防伪税控开票系统推行到位以后，不存在未使用防伪税控开票系统的一般纳税人了（不需要使用的除外），有关防伪税控管理的规定，实际上就成为一般纳税人增值税管理规定的一部分，相关政策还没有进行合并和修改。如防伪税控企业的认定没有和一般纳税人认定相合并。

（三）稽核系统等其他方面

1.稽核系统缺少上级国税机关对下级国税机关（特别是省以下国税机关对下级国税机关）直接进行质量指标监控的功能。稽核系统的比对结果直接反映了金税工程的运行质量，总局对以下各级国税机关的监控都是有效及时的，但省级国税机关对地市级国税机关、地市级国税机关对区县级国税机关的监控需要通过总局每月完成比对、分析和公布后才能通过稽核系统以外的途径得知。对于全国比对后的各级国税机关的存根联采集率、抵扣联重号率、报表差错率等不能及时查询结果，这在一定程度上影响了上级国税机关对下级国税机关的及时监控。

2.对于防伪税控开具的负数发票，目前还没有落实具体的处理办法。负数发票主要分为两类，一类是开票方取回原来发票的发票联和抵扣联，进行跨月作废，另一类是根据受票方税务机关开具的进货退出和索取折让证明单开具。

三、完善金税工程管理的建议

根据金税工程管理形势的变化和趋势，结合实际工作情况，我们对金税工程管理中存在的主要问题，进行了分析，并探讨了解决问题的建议。

（一）增值税专用发票方面。

1．在强化防伪税控税控开票系统安全管理的同时，逐步淡化增值税专用发票安全管理。

首先，我们可以考虑增加每次发票发售量，可以减少纳税人来税务局购票的次数，发票的验旧、注销、购新、领购簿登记等工作都可以在申报时一次完成。举例来说，假如在核定某纳税人的月票量为30份，则初次发售时在这个基础上增加一个安全库存，如增加20份，即实际发售50份，下个月申报时，可以根据IC卡报税的信息（假设开具28份），在报税后自动发售28份，使纳税人的月初发票库存保存在50份，发票的注销和领购等信息可以通过计算机在发票领购簿上自动打印。税务机关对纳税人领购、开具、注销发票的信息可以通过IC卡准确有效地采集，便于在纳税申报环节和纳税评估环节进行纳税人发票使用情况的分析和比对。

另外，可以减少专用发票的防伪措施，进一步降低发票印制成本，降低发票的销售价格，从更进一步的角度考虑，甚至可以取消发票防伪措施（或者保留一项防伪措施），使用符合规格的普通打印纸张即可，并且取消发票代码（代码当初是用来表示不同版本的，但是目前版本只剩下电脑版了，号码只具备流水号的性质），纳税人通过IC卡或通过网络从税务机关购买发票的电子号码，可以极大地提高工作效率。同样，在发票保管等其他环节，可以适当放松政策，如降低处罚标准等。

2.规范税务机关为小规模纳税人代开专用发票的政策规定，简化代开手续，纳入金税工程管理。

一方面，建议总局出台为小规模纳税人（不仅仅限于小规模企业）代开增值税专用发票的政策。在发票管理中，代开专用发票是解决小规模纳税人和一般纳税人的发票待遇差异的折衷措施，但又是符合实际情况的补充措施。在出台代开专用发票政策的时候，要明确界定代开发票的法律性质（委托—的性质），在代开的手续和形式上要符合这种性质的要求，不能简单地以行政审批来代替，以免混淆征纳双方的权利和义务，甚至导致税务机关承担不必要的法律责任。

另一方面，为支持个私经济的发展和做好中小企业的服务工作，同时鉴于小规模纳税人的管理水平和经营特点，应该对小规模纳税人申请代开专用发票必须提供的资料进行简化。对省局先后规定的小规模纳税人申请代开专用发票必须提供的资料，包括代开准许证、税务登记证、购销或劳务合同、购方盖有“增值税一般纳税人”确认章的税务登记证副本、申请代开审批单等资料进行简化；主管税务机关对所辖小规模纳税人申请代开专用发票，只需要其提供身份证明和开票委托单，开票委托单替代原来的审批单，在法律上具有合同的性质，用来明确双方的权利和义务。

由于代开专用发票没有进行加密，金税工程目前还没有做到完全覆盖所有增值税专用发票。我们认为，可以将代开专用发票纳入防伪税控系统和金税工程管理，具体做法是，将每一个税务机关代开点赋予一个编码，为其发行一套防伪税控代开发票系统，开出带密码的发票，纳入金税工程现有的系统管理，堵塞代开发票抵扣环节的漏洞。

3.加强运输发票等其他增值税进项税额抵扣凭证的管理。国务院总理对审计署提交的关于许昌地区虚开货运发票的报告进行批示后，国家税务总局已经十分重视货运发票这个管理漏洞，紧急召开了电视电话会议，连续出台了四个文件。加强其他增值税进行抵扣凭证的管理，势在必行；同样，对增值税海关完税凭证、农产品收购凭证和废旧物资普通发票等的管理，也需要引起重视，采取相应的措施，堵塞漏洞。

4.加快实施网上认证，试行发票发售的电子化。这两项工作的目的，都是提高增值税征管工作的效率。加快网上认证工作的推行，将集中于征收大厅的认证工作逐步分散到纳税人，对缓解征收大厅窗口排队的压力和减少纳税人多次往返排队的麻烦，都有直接的作用。同样，在降低对专用发票纸质真伪关注程度的同时，可以试行发票发售的电子化，税务机关可以适当企业领购发票的数量，通过IC卡或网络，将发票号码的电子信息在每月报税的时候发售给企业（对月内用量临时增加的情况，可以单独发售），也可以大大减少纳税人往返次数，提高税务机关的征管工作效率。

5.取消增值税专用发票和普通发票的划分，统一使用增税发票。取消两种发票的划分，将增值税发票划分为密码票和无密码票两种类型，对销售货物或提供应税劳务统一使用增值税发票，密码票全部纳入金税工程管理。小规模纳税人和一般纳税人在使用增值税发票方面适用不同的管理制度则可以进一步研究，可以考虑小规模纳税人不得使用防伪税控开票系统，可以开具不带密码的增值税发票，需要开具带密码的发票可由税务机关代开或经税务机关认定具备资质的中介机构代开，一般纳税人有资格使用防伪税控开票系统，包括一机一卡和主机共享等形式，不得开具不带密码的增值税发票。

（二）防伪税控方面。

1.建议由有关部门对金税工程的岗位职责进行职务相容性分析，严格职责分工，建立定期轮岗和内部稽核等内部控制制度。总局对金税工程岗位已经进行了规定，增值税管理类有稽核管理岗位、税务登记岗位、一般纳税人认定岗位、发票发售岗位、报税管理岗位、认证管理岗位、数据采集岗位、日常稽核岗位设备管理岗位；技术管理类有技术管理岗位和税务发行岗位。这些岗位之间、这些岗位和其他征收管理岗位之间，相互衔接和制约，存在不相容性，特别是发票发售岗位和其它岗位之间、报税岗位和申报岗位之间、数据采集岗位和其它岗位之间存在着明显的不相容性。这些岗位落实到基层，不同岗位应配备不同的人员，严格职责分工，并建立定期轮岗和内部稽核的制度，及时防范违反规定发售发票、认证报税、数据采集和纳税申报等重要环节发生内外勾结的违法犯罪活动。

2.建议总局将认证和报税工作作为增值税纳税申报活动的一部分进行明确，以此作为制定各项政策的依据。我们认为，纳税人到税务机关进行发票认证，即有申请抵扣发票所列进行税金的意思表示；报税也具有履行发票所代表的纳税义务的意思表示。因此，认证和报税不仅仅是数据采集的电子手段，而且构成申报行为的一部分。对认证相符的抵扣联，纳税人可以进行抵扣；对于认证不符和密文有误的抵扣联，税务机关有权进行查明责任进行处理；对于报税成功的发票信息，纳税人必须核算和申报相应的销项税额。认证和报税是纳税人作为增值税纳税申报应该承担的义务，但税务机关应该为纳税人提供便捷的手段，使得企业可以较低的成本和较高的效率完成这项工作。

3.进一步降低纳税人使用防伪税控系统的成本，开发和提供一体化的增值税纳税申报软件。

征管改革的目标之一就是提高征收效率降低成本，但是不能仅仅考虑税务机关内收成本的降低，要将纳税人的纳税成本也考虑类在内；提供电子申报等不同的纳税申报方式是符合发展方向的，但申报成本不应该有所提高。

建议总局和航天信息股份有限公司以及国家计委三方进一步协商降低防伪税控系统硬件售价的途径，由总局组织开发功能齐全、接口透明的电子申报软件（开票系统可以集成在里面，也可以单独继续完善），免费提供给纳税人，使纳税人可以通过一个软件和一个网络完成购票、开票、报税、认证和申报等各项工作，最大程度地方便纳税人和降低维护费用。

4.将防伪税控系统管理的有关内容，作为一般纳税人管理规定的一部分，进行合并和修改。防伪税控全面推行到位后，由于不存在未使用防伪税控开票系统的一般纳税人了（不需要使用的除外），有关防伪税控管理的规定，实际上就成为一般纳税人增值税管理规定的一部分，相关政策可以进行合并和修改。如防伪税控企业的认定就可以直接作为一般纳税人认定的一个内容，企业使用增值税专用发票的资格变为使用防伪税控开票系统的资格等。

（三）稽核系统等其他方面。

1.在稽核系统中，增加上级国税机关对下级国税机关金税工程运行重要指标的计算和查询功能，便于及时准确地进行监控和考核。这些指标可以包括存根联采集率、抵扣联重号率、报表差错率、档案信息采集率、报税率等指标，指标结果可以在总局每月比对工作结束后，将涉及的作为指标计算基础的基本数据和指标结果连同总局比对返回结果情况逐级下传到下级国税机关。

2.将负数发票纳入金税工程管理的同时，加强和完善证明单的管理。

负数发票主要分为两类，一类是开票方取回原来发票的发票联和抵扣联，进行跨月作废，另一类是根据受票方税务机关开具的进货退出和索取折让证明单开具。对于第一类情况，税务机关在接受负数发票报税的同时，应查验原发票的抵扣联原件，采集的负数发票对应的原发票在稽核系统中作作废发票处理，并且要在发票库中查找开票日期以来比对相符中是否有这张发票信息，没有则与正常的作废发票处理情况相同，有则转入协查系统。对于第二类情况，需要同时核对两组信息，一组是销货方开具的负数发票信息和证明单的真实信息，另一组是购货方扣减进项税额信息和证明单的真实信息，第一组信息需要通过稽核系统进行比对，第二组信息不需要进入稽核系统，只需要主管税务机关定期核对证明单信息和购货方认证的负数发票抵扣联信息。

当然，也可以考虑统一的解决方案。从金税工程的角度看，跨月作废于当月作废的主要区别在于，跨月作废存根联信息采集时间会出现晚于对应抵扣联信息采集时间的情形，因此可以规定对于销货方跨月取回发票抵扣联和发票联原件需要开具负数发票的情形，必须由购货方税务机关开具证明单。这样一来，两类情况可以合并为一种情况管理。具体做法是：完善证明单的管理，开发和使用专门的证明单软件，将证明单的信息视为发票信息，按月采集进入稽核系统；在稽核系统中，只要将采集的负数发票存根联信息视为抵扣联进行比对，将采集的证明单信息视为存根联进行比对；各基层国税机关定期将证明单的开具情况和企业认证的负数发票抵扣联信息（不需要上传）进行本级核对即可。