税收征管质量调研报告

税收征管质量考核体系作为衡量一定时期税务机关税收征管水平和效率高低的重要尺度，从一定意义上来说，不仅可以检验税务机关行政执法的规范化程度与税收征管质量，而且也是特定时期、特定社会区域内税收法制化进程的显性标志。随着经济形势的变化、税收实践的深入，现有的税收征管质量考核体系已同新时期税收经济发展有了一定的差距，不能准确、全面反映税收经济关系和税收管理水平。本文就目前影响税收征管质量的因素、税收征管质量考核工作存在的主要问题及如何进一步完善税收征管质量考核体系，促进征管质量和效率的提高作一些粗浅的探讨。

一、税收征管考核体系的完善历程

伴随着税收管理体制和税收管理理念的变化，税收征管质量考核也经历了一个不断深化的过程：**年之前税收征管质量考核以收入任务为中心，实行“一票否决”，正所谓“一俊遮百丑”，这种考核制度，使税收法制精神无法全面贯彻落实。为此**年4月，国家税务总局下发了《关于开展征管质量考核工作的通知》，开始进行“十率”考核；**年8月，总局印发了《税收征管质量考核暂行办法》，重点考核“七率”；**年6月，总局修订印发了《税收征管质量考核办法》，改按“六率”考核。随着税收征管质量考核办法的全面实施，税收考核实现了由单纯考核收入任务，向收入任务与征管质量考核并重、征管质量考核为主的转变。税收考核重点的转变，充分体现了依法治税的要求，较好地保证了“依法征收，应收尽收，坚决不收过头税，坚决防止和制止越权减免税”组织收入原则的落实。

二、当前税收征管质量考核体系的不足及因素分析

（一）征管质量考核指标覆盖面较窄，不利提高征管质量

现行征管质量考核体系侧重于结果的考核，而对于各类程序事项、与税收管理直接相关的其他情况未纳入考核，不仅不利于依法治税精神在税收管理全过程的贯彻落实，而且还不能完全反映经济税收关系、税收执法水平。在这样制度安排下，各级税务机关关注的是税收收入计划是否完成了，纳税人申报的税款是否都入库了，而较少关注纳税人应纳的税收到底是多少，是否都如实申报了，税收状况与经济水平是否相适应，税收执法过程是否规范、适当等。这样必然放松对执法程序、税源管理等非考核指标的要求，从而不利于税收征管质量全面、协调、可持续地提高。

（二）征管质量考核指标体系不合理、不科学

目前税收征管质量考核指标在设置上存在混淆税务机关与纳税人职责情况，造成“纳税人感冒，税务人员吃药”不正常现象的发生，如现行“六率”中的登记率、申报率。因为无论《中华人民共和国宪法》，还是《中华人民共和国税收征管法》及其实施细则，都明确规定依法纳税是每个公民应尽的义务，那么办理税务登记、申报纳税就是纳税人应履行的法定义务。履行的质量好坏属于纳税人自身的责任，从法理上讲纳税人违法登记、申报的行为，应由纳税人自已承担违法责任。而现行考核制度则将对纳税人的违法行为的处理，转化为对基层税务机关及其工作人员处理。不可否认，基层税务机关确实承担着宣传税法、普及纳税知识的义务，但并不能因此将纳税人的责任，转化为主管税务机关及其工作人员的责任。这样的考核制度，已经扭曲了基层执法行为，造成了少数基层机关为应付检查，征管工作存在违规操作行为。如对于登记率，只有办理税务登记的纳税人才予以统计，而未办理税务登记的纳税人不予统计；为保证申报率，少数地方非正常户认定较为随意。

（三）受多项因素影响，税收征管质量也表现出无奈

税收征管质量考核结果的客观、公正性与否，受多项因素影响。首先是地方政府干预税收执法。特别是经济欠发达地区，地方政府为了完成当期招商引资任务，在一无厂房、二无设备的情况下就注册登记，表现出登记户数的虚增。少数地方政府为吸引投资，违反税法规定，自行制定税收优惠政策，以借优化经济环境之名，出面干预税务机关清理欠税和查处税收违法案件等。其次是现有国税机关干部无论在思想上、还是在业务素质上都难以适应税收政策、征管体制的发展变化。再次是部分纳税人税法遵从度较低，不主动申报办理涉税事项，在一定程度上降低了征管质量。

三、科学设置考核体系，全方位推进征管质量上台阶

按照执法规范、征收率高、成本降低和社会满意的要求，从税收征管工作的基础环节、内部管理效率、社会满意度和增强可操作性角度出发，科学设计税收征收管理质量与效率考核评价指标体系，力求从多角度、多侧面全面反映税收工作的真实状况。

（一）以征管基础业务为考核重点，科学设置征管质量考核体系

税收征管工作千头万絮，将所有的管理事项、管理环节都纳入监督考核，既不现实，也不可能。因此必须将税收业务中最基础、最广泛，对征管质量影响较大的事项纳入考核，才有可能取得"以点带面，纲举目张"的效果。经过比较分析，税收征管质量指标体系应包括税务登记、认定管理、纳税申报、税款征收、发票管理、税务稽查、税收法制七类指标。在各类别下增设明细考核指标，具体为：税务登记类下设设立税务登记率、登记准确率、变更税务登记准确率、停复业登记准确率、注销户手续完备率，用于反映税源管理情况；认定管理类下设税种认定核批准确率、非正常户认定准确率、一般纳税人认定调查准确率、增值税税收优惠调查准确率、增值税专用发票最大开票限额审批调查准确率、企业所得税税收优惠调查准确率，用于反映日常认定管理事项；纳税申报类下设准期申报率、逾期申报限改率、逾期申报处罚率、零（负）申报率，用于反映纳税申报总体情况；税款征收类下设当期申报应纳税款入库率、延期缴纳税款到期入库率、查补税款入库率、罚款入库率、单位（千万元、亿元）税收收入欠税弹性系数率、新增欠税率、清理欠税率、留抵税额抵减增值税欠税处理准确率、预算科目（预算级次）准确率、滞纳金加收率、处罚率，用于反映税款征收总体情况；发票管理类下设发票行政许可调查准确率、供票资格认定调查准确率、发票代开准确率，用于反映发票使用基本情况；税务稽查类下设案件准期查结率、协查案件按期回复率、查补税款入库率，反映稽查总体情况；税收法制类下设税收保全措施准确率、行政强制执行措施准确率、税务行政处罚程序准确率，用于反映基层常见税收法制事项。通过设置、分解、落实、考核上述指标，实现对征管"关键点"的有效监督与控制，进而对税收管理总体行为加以规范，从而保证税收征管总体质量的提高。

（二）以规范内部管理、促进外部满意为重点，科学设置征管效率考核体系

以规范内部管理与优化税收服务为重点，按照"内外并举，重在治内，以内促外"的治税思路，税收征管效率指标体系应包括宏观征管效率、微观征管效率和社会满意度水平三类指标。宏观征管效率下设可比宏观税负率、资产税收贡献率、人均GDP税收产出率、税收经济弹性、宏观数据一致性系数，用于反映该单位整体税收征管效率；微观征管效率下设人均管户数、人均查处案件数、税务人员结构比管理、稽查机构与行政管理机构的比率、人均入库税收收入、人均征收成本、单位收入成本、人均工作效率、单位纳税成本，用于反映具体征管单位及人员征管效率；社会满意度水平下设户均查实投诉率、待批文书按期回复率、综合满意度调查、税收公平性调查，用于反映税务部门在当地社会影响情况。通过三个层面的效率考核，在总体上对于每个单位的征管效率进行综合控制，从而为征管决策提供依据。

（三）努力提高“人”的素质，为提高征管质量和效率提供保障

在现实国情下，征税人、纳税人、用税人基本上涵盖了税收空间内的所有相对人，也构成了决定税收征管质量的所有“人”的因素。首先，税收征管工作是由税务人员具体从事的，税务执法人员的素质高低直接影响税收征管的效率和质量。如果税务干部业务不熟练，思想政治不坚定，根本无法对税源实行科学化精细化管理。其次，必须加大税法宣传力度，深入开展对纳税人、用税人的税收法制化辅导。一方面提高纳税人依法纳税的自觉性，另一方面争取地方政府的支持和配合，减少行政干预。第三，征管质量除直接取决于税收征管过程外，还需要其他方面工作的支持，比如人力资源配备、税收政策执行、执法保障等。如果把税收工作比作一架机器，征管工作只是这架机器的核心职责，其他工作的任何失误都可能破坏整架机器的性能，从而影响到税收征管的最终质量。所以，对于税收中的每一项工作，无论是与征管质量直接相关还是间接相关，都必须认真对待，保证质量。

总之，征管质量与效率的考核应充分结合税收征管实际，结合税收征管模式、税制模式和经济现状，不断完善征管质效考核办法，合理设定考核内容，采用切实可行的考核方式，使得考核结果能够反映征管实际水平，推动依法治税工作深入开展。