政党集体领导交流

中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队。从民主革命到社会主义建设时期，中国共产党一直坚持集体领导这一基本领导制度，并在奋斗中形成了三代领导集体，保证了社会主义建设事业不断发展。同时，在实行集体领导的过程中也走过了曲曲折折的路，遇到形形色色的问题，阻滞了前进的步伐。不认真解决这些问题，将制约党的执政能力提高，影响党的先进性。

一、集体领导中存在的问题

在实行集体领导方面，我们党有不少好的经验，也有许多深刻的教训。根据集体领导的现状，可以将存在的问题概括为以下通病：

一是重形式，轻内容。开会表决是集体领导的基本形式，然而这只是必须的形式。至于什么问题拿到会上研究决定，参会成员是否有表达意见的机会，是否有平等发言权，发言是否有作用却难以保证。这样的集体领导只是形式上的，而实质上还是个人说了算。正像在《关于健全党委制》中所批评的：“重要问题的解决，不是由党委会议做决定，而是由个人做决策，党委委员等于虚设”。

二是重名分，轻机制。既然开会了，就应该按照党委会设计的本意，遵循少数服从多数的原则，由党委会集体讨论举手或投票表决做出决定。可在现实中，在讨论、决定问题时程序不规范不合理，不按程序和议事规则开会，难以保证参会成员真实充分表达意见的现象大量存在。由于程序被书记操纵，导致机制的扭曲，使得这样的“集体领导”完全失去了集体领导的应有功能。邓小平1956年在八大《关于修改党的章程的报告》中已经对此予以揭露：“这些会议只是形式主义的。他们既没有使会议的参加者对于所要决定的问题，在会议以前具有思想上的准备，在会议上，又没有造成便于展开讨论的气氛，实际上形成强迫通过。”他一针见血地指出：这是“以集体领导的外表掩盖个人专断的实质的办法，必须坚决加以反对”（《邓小平文选》第1卷，第231页）。

三是说起来重，做起来轻。在文件、报告中谈到集体领导时，再三强调集体领导的重要性，可是在实际工作中，对是否实行集体领导并不很重视。开会只是例行公事，不关注质量。在党委会议上，委员们是否能够充分表达和敢于表达自己的真实意见，完全看书记的临场表现。书记无意民主，委员也就知趣地不去争取应有的“神圣权利”了。

四是重分工，轻集体。谈起分工，仿佛自己分管的范围就是个人的领地，别人不能过问，只是单线向书记汇报工作，不向领导集体通报情况和报告工作。同时，对其他委员分管的工作也退避三舍，不愿多问，唯恐有插手太宽之嫌。

五是该轻不轻，该重不重。对一些无关紧要的事情或者比较虚的事情可以开会研究，而且还表现得特别认真；但对有些含金量高的、有实质意义的事就不一定开会研究了。其实这也是重形式、轻实质的一种表现。

总之，虽然我们一直在强调集体领导，可是事实上，集体领导在我们党内、在我们党的各级组织中并没有很好地实行，成为一以贯之的可靠制度。它经常受到干扰和排斥，被有些人当成摆设，使集体领导徒有其名，成为病态的集体领导。

二、集体领导坚持不好的原因

集体领导坚持不好这一问题绝不是一时一事的原因所导致，具体分析起来，至少有以下几方面原因：

1.体制原因

首先是在权力构成上，制度与法理冲突。我国体制的法理依据是：人民是国家的主人，一切权力属于人民。即，公共权力来源于人民，是为人民服务的，这种体现人民民主的先进理念，应该通过制度运作来体现。可在实际上却有很大差距，甚至出现背离的现象：任命重于选举，集权重于分权，指示重于法律，党政全面深程度的统合，从上而下一统到底的领导方式和不完善、不严谨的执政方式。这些都难以让人民找到国家主人的感觉，倒是让掌权者找到了“父母官”的感觉。因而有些党的干部习惯当“家长”，发号施令，破坏集体领导而不以为然。

其次是在政权组织上，党、政角色混同的冲突。党、政角色混同导致党政组织的趋同，把行政体制中的一些做法渗透到党的政治生活中来，导致了党的各级组织趋向行政化。书记自觉不自觉地充当起党内的“行政首长”来，相应地造成政府权力空洞化，行政首长无法独立决策。党组织行政化，一方面表现在党内政治生活中广泛引进行政级别：党委常委中各常委依照行政级别来划分高低，书记的行政级别高于其他委员，反过来又以行政级别的高低来确定党内职务，所谓“党政一肩挑”的做法就是这种思维的典型表现。这种级别有高低的做法，将党委内的平等关系演化为上下级关系，委员发表意见时权值也就不一样了。此时已不存在本来意义的集体领导。党组织行政化另一方面表现在党的领导方式行政化，正如邓小平所指出的，“在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委”。当国家权力、社会组织和企业组织的权力都不适当地向党委集中时，党委的权力就超出了它应有和所能承担的范围。要把这些超范围的事都管起来，就需要有一定的方式，而集体领导的体制难以适应这种什么都管的需要，于是党委的权力被集中于几个书记，特别是集中于第一书记。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。

2.具体工作方法和思想方法原因

一是不恰当地套用“一把手”概念。“一把手”是个借用概念，形象地指代实行“首长负责制”机关的首长。可是，共产党组织实行的是民主集中制，其领导制度是集体领导。因此，在党的文件和讲话中使用“一把手”的称谓，是一种违背党章的不严肃做法，应该坚决纠正。我们现在将“一把手”不适当地套用在共产党组织中，势必会引起混乱。例如，工作上错误地提出“一把手”负总责。既然负总责，就要有全权，这实际上是将任务交给了个人，而不是交给一级组织。又如，上级组织在与下级组织联系时，过多地与“一把手”单线联系，听“一把手”的汇报，书记垄断了汇报权，造成书记与委员的信息不对称，剥夺了委员的汇报权、知情权，成了个人对个人，而不是组织对组织，客观上为“一把手”专权提供了条件。

二是由思想偏见造成的不良风气。由于种种原因，我们党内在思想上存在一些不好的风气，影响了集体领导的健康实施。例如，对不同意见不能正确对待，习惯于与“一把手”保持一致，总认为持不同意见的人是不支持工作、出风头、表现自己等等，总之，只有与一把手完全一致才能保持相安无事。又例如，把由于对某人不适当的行为提出批评而产生的矛盾当成闹不团结，上级不是采取客观的态度，实事求是地分析其中的是非，而是简单地、不容分辩地加以否定，各打五十大板，或是习惯地以“一把手”的认识来判断是非，用“破坏集中、统一”等上纲上线的做法戴“帽子”、打“棍子”。还有的对民主集中制采取实用主义态度，曲解民主集中制的本意，以“文明的”形式实施专断。

三是党纪的疏失。集体领导同个人专断本来就是一对矛盾，它们的此起彼伏此消彼长决定着我们民主集中的水平，决定着领导集体的命运。破坏党的集体领导制度是破坏民主集中制的行为，这固然有思想认识问题，需要通过说服和教育来帮助提高，但是我们又绝不能只停留在这样的处理方式上。因为破坏民主集中制和集体领导也是违反组织制度的行为，是对组织秩序（制度）的破坏，是对组织中他人权利的侵犯或剥夺，应该受到组织纪律的处理。可是我们的纪律部门在工作中并没能很好履行自己应有的职责，没有及时对违反组织制度的行为予以追究。像陈希同、胡建学那样的破坏集体领导的行为，只是在他们的经济问题败露受到惩处后，才将他们专横跋扈、破坏集体领导的问题作为个人品质评价提出来。在此之前，谁会、谁敢过问这样的问题呢？

问题在于民主集中制从来没有成为党内的法规或纪律。虽然我们说民主集中制是我们的基本组织制度，但是我们更多的时候是把它当成一种组织原则看待，并没有当成组织制度来对待。邓小平说：“党内讨论重大问题，不少时候发扬民主、充分酝酿不够，由个人或少数人匆忙做出决定，很少按照少数服从多数的原则实行投票表决，这表明民主集中制还没有形成严格的完善的制度。”如果是组织制度就应该有相应的配套的（成文的）具体实施细则或条款，而且对违背原则的问题，在组织内也应形成可靠的解决渠道。

3.历史原因

历史原因大致可以分为“自己的”和“外来的”两方面。“自己的”主要是指我国封建主义影响和革命战争年代传统做法的影响。

一是封建社会的思想文化影响根深蒂固。由于我国民主革命胜利后，在很短的时间里就转向社会主义建设高潮，没有来得及清理旧社会给我们留下的封建主义遗产，封建的政治思想无孔不入地侵袭着我们。

革命战争年代，在“为人民打天下”旗帜下聚集起来的队伍中，绝大多数是从事小农经济生产的贫苦农民，在他们之中，打天下、坐天下，改朝换代的想法很有市场。因此在政治思想上，形形色色的人治思想、特权思想、官本位思想、等级观念等等，他们接受起来并不难。改革开放以来，我们虽然提出了“依法治国”，可是，人们还是崇尚权力，在“权”与“法”的争斗中，“法”仍然处于弱势，权大于法的现象比比皆是。

二是革命战争环境形成的传统。民主革命时期，我们党的中心任务是军事斗争。为适应军事斗争环境的需要，采用了一些具有军事组织特征的权力运作形式，如遵义会议后成立的新三人团全权指挥作战，这种军事斗争的传统对我党后来的政治活动产生了很大影响。特别是军事首长的强制性（命令）指挥方式，在很长一个时期被作为正面形象传播。

“外来的”主要指共产国际又主要是斯大林体制的影响。

高度集权的官僚体制和干部任命制，对中国共产党的建设发生了深刻影响，至今还留有深刻印痕。像干部制度中的任命制，就是来源于苏联从十月革命后就开始实行的“罗名制”（Номенклатура）。这种制度是党向国家机关派遣干部，但是党内干部的管理也受到了这一制度的深刻影响。例如，党内选举制在实质上已经被任命制替代。官员层层钦定，与“指定接班人”的做法同出一辙。干部一律任命的做法，无疑强化了干部看好上级，而不看好本级组织和领导集体。

三、正确理解和实行集体领导

集体领导作为无产阶级政党民主决策的重要形式，是人类政治文明的产物。正确理解集体领导的含义是搞好集体领导的重要基础，对集体领导的任何曲解都是导致集体领导变异的根源。

1.正确理解集体领导应该注意的一些问题

此处谈的集体领导不是指党对社会的领导，而是指党组织内的领导。党内集体领导是一种组织制度，与组织的性质、结构密切相关，是关系到党的性质的问题，是体现政党先进性的一个重要标志，非此不是先进政党。

集体领导是指：在同一级党组织中的领导者是一个集体，而非某个人；本级组织的重大问题要由这个领导集体来共同决定，任何个人都无权做出决定；在这个领导集体中的所有成员的权利平等，不存在任何特权；在这个集体中，少数要服从多数，个人只服从领导集体（组织）而非某个人，个人只对领导集体和组织负责。这与平常说的领导中发扬民主，听取采纳各方面意见，直至决策过程中有他人参与等等，有相似之处，但又有本质区别。集体领导形成的最后决定是整个领导集体的意见，各种不同意见是依据在集体中所占比重和集体的接受程度来发挥作用的，是少数服从多数。而领导者个人发扬民主所做出的决定，被征求意见者或参与意见者的各种意见在决策中所占的分量完全依据“拍板人”个人主观意愿。坚持集体领导体现的是政治民主，是制度和纪律问题；个人决策中发扬民主体现的是个人政治素养，是品德和能力问题。因此，在现实中要警惕那些搞个人专断的人故意混淆它们的区别，从中偷梁换柱，以巧妙地排斥集体领导。

集体领导由领导集体承担，党的委员会就是领导集体。这与行使首长负责制的公共权力组织有根本区别。《准则》指出：“在党委会内，决定问题要严格遵守少数服从多数的原则。书记和委员不是上下级关系，书记是党的委员会中平等的一员。书记或第一书记要善于集中大家的意见。不允许搞‘一言堂’、家长制。”书记只是党委会的召集人、协调人，他在党委会上表决时同其他委员的分量一样。因此，书记既不是最高领导人，也不是最后责任人。“一把手”的称谓并不适合按照民主集中制的要求实行集体领导的党组织。

集体领导是权力，应该集体决定而没有通过集体的做法就是越权，应该受到纪律的追究。集体领导的功能是避免“最坏”，而非提供“最好”。真理有时候会在少数人手中，由集体做出的决定并不能保证都是正确的，它体现的只是当时多数人的认识水平和能接受的程度。判别决策是否正确只能靠实践，除此之外，没有别的办法，决不能依权力、身份和人数多少来判断。依照少数服从多数的办法，体现的只能是决策的合法性，而不是真理性。

集体领导既具有决策机制，也具有纠错和制约机制。

“一把手”监督是与集体领导相对应的问题。“对领导人最重要的监督来自党委会本身”（邓小平1962年在扩大的中央工作会议上的讲话）。在健康的集体领导环境下，委员们的权利能得到保障，委员们可以充分表达真实意见，提出问题。这样的环境有利于制约任何特权的产生。不同意见的表达本身就是一种监督，领导集体中每一个人包括书记都受到其他成员共同的监督，这是一种相互监督，是对重大问题的监督。这种表达自己意愿的权利受到党规党法的保护。当集体领导的正常秩序被破坏，出现某些人的权利受到侵犯而不能纠正时，“最重要的监督”就可能在另一些人那里失灵。

集体领导的决策机制还有利于维护党的统一，巩固党的团结。领导集体的成员是由党组织内的党员选举产生，他们代表着多数党员的意愿。当他们能很好地参与领导时，就能获得多数党员的认同和拥护，广大党员就能自觉地执行党委的决定，使党内政治生活出现既有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼的局面，达到组织的团结统一。

破坏集体领导与权力高度集中两者密切相关。权力高度集中是不搞集体领导的外在表现和结果，不搞集体领导是权力高度集中的制度实质和因源。由于破坏集体领导，给我们党带来了一系列不良后果。政治上的高度集权导致了专断倾向：在组织里搞家长制，任人唯亲，大权独揽，思想僵化守旧，排斥压制不同意见，从而禁锢了思想，挫伤了党员的积极性，遏制了组织活力，致使正常的对社会主义发展和建设规律的探索与认识屈从政治权力和斗争，给社会发展带来极大的破坏。组织内在活力减退后，腐败的蔓延也就难以遏制了。执政党权力高度集中的体制，还将对政府工作产生不良影响，不仅导致政府管理效率低下，官僚主义、特权现象严重，而且还导致政府成本高昂，重大决策失误。

2.正确实行集体领导应注意的一些问题

组织制度出问题一般都带有全局性，不会是局部的，因此要实现真实健康的集体领导有待上下一齐动作，从多方面推进。从以上对影响集体领导的原因分析中我们可以看出，导致集体领导执行不好的因素主要来自两方面即领导集体中的所谓“一把手”和上级领导。这两方面因素相互结合，共同作用。两者中，又以上级为主要方面。只有从党规党法上努力，才可能从根本上扭转这种局面。搞好集体领导应着力解决的两个基本问题，一是确保领导集体成员的权利；二是确保议事程序公正。

为了保证集体领导的实行，应从以下方面努力：

要将推进民主集中制的认真施行作为我们的重要工作内容。民主集中制坚持不好的一个重要原因是民主意识淡漠，既有上级和一把手不尊重他人权利的问题，又有其他成员不珍惜自己权利的问题。民主意识不会凭空产生，要靠制度的训练和理论的修养才会树立起来。这就要严格地执行民主集中制，要改变只讲义务不讲权利的错误倾向，增强党员意识，认识到党员的权利和主体地位，这是集体领导的基础。常委会要向全委会汇报并负责，全委会要向党代会汇报并负责，这样可以使各级掌权者感受到权力来自全党。

要建立有力的党章保障机制。破坏集体领导、侵犯党员权利都是违章。没有党章的保障机制，破坏集体领导的行为无法遏制，集体领导得不到保证。应将维护民主集中制的正常执行作为纪律检查机关的一项长期基本任务，坚持不懈地抓起来。既要维护党员的基本权利，也要维护各级领导集体中成员的权利，对破坏党的民主集中制的问题进行查处。

要调整好领导集体中成员间的关系，提高领导集体的质量。党委委员的关系也是党内同志关系。十六届四中全会《关于加强党的执政能力建设的决定》中要求：“营造党内不同意见平等讨论的环境，鼓励和保护党员讲真话、讲心里话。”这种环境何以能营造出来呢？我们从开始，讲了六十多年的批评与自我批评，可是现在的状况是什么样呢？几乎开展不起来。关键就是党内同志关系不正常，同志关系变成了同事关系。没有共同的志向就没有共同的语言，批评和自我批评又从何谈起呢？只有努力改善党内关系，让同志关系占主导地位，才能保证批评自我批评的正常开展，才能使党内有平等地位，才能保证真正的集体领导。

要建立严格的工作制度，包括工作程序和细则，杜绝任何特权。工作制度是走向集体领导的桥梁，破坏集体领导就是从破坏工作制度开始，坚持工作制度就是维护集体领导。过多地突出个人的作用，只把搞好工作的希望寄托在“一把手”身上，就会忽视改进工作机制发挥组织的作用，最后导致“一把手”失控。工作制度建设的重点是工作程序和实施细则。程序体现的是客观事物发展的秩序，对集体领导活动具有纠错功能。有了细则，监督才有标准，纪律才能发挥作用。

处理好集体领导与分工负责的关系。没有分工负责，集体领导就会变成议而不行，从而失去集体领导的权威，也就没有真正意义的集体领导了。个人分工负责不是搞个人承包，而是集体领导下的分工负责。分工负责是对领导集体负责，而不是对书记负责。我们要防止以分工负责来揽权，而以集体领导来避责。属于分工的就要明确由个人来负责，属于集体领导的就要严格控制住，不搞分散主义。在反对个人独断专行时，还要注意克服软弱涣散现象。这两种倾向都不利于集体领导。

当然，书记与委员之间的区别是显而易见的，书记是党委会议的召集人和主持者，书记享有主持会议的权力和搞好集体领导的责任，但是也仅此而已。书记的权力不应超出此范围，应该将书记的权力严格限制在此范围内。如果一个领导集体不能很好地实行集体领导，书记就不是一个称职的书记，应该对此承担责任。从书记的权和责任我们可以看出，一个领导集体中有一个书记就足够了，用不着设好几个书记，书记多了不利于集体领导。