引咎辞职责令辞职制度思考

近年来，随着我国干部制度改革的不断深化，许多地区对建立和实行引咎辞职、责令辞职制度进行了研究、探索和实践，天津市一些地区和系统也在推进干部制度改革进程中进行了有益尝试。在调查研究和综合分析的基础上，我们认为：当前，在我国普遍建立党政领导干部引咎辞职、责令辞职制度的时机和条件已经基本成熟。实行此项制度，还需从以下几方面做好充分准备。

一、建立和实行党政领导干部引咎辞职、责令辞职制度的指导思想和基本原则建立和实行党政领导干部引咎辞职、责令辞职制度的指导思想是：以邓小平理论为指导，按照“三个代表”重要思想的要求，坚持党要管党、从严治党方针，全面贯彻落实《深化干部人事制度改革纲要》和《党政领导干部选拔任用工作条例》，规范引咎辞职、责令辞职的内涵、行为主体、适用情形和操作程序，完善干部管理监督机制，增强党政领导干部的责任意识、进取意识和自律意识，提高干部队伍整体素质，促进社会主义政治文明建设的全面发展。建立和实行党政领导干部引咎辞职、责令辞职制度具有很强的政策性、规范性和针对性，应遵循以下基本原则：1.从严治党原则。从严治党是加强党的建设必须坚持的重要方针，尤其要贯穿于党的制度建设的始终。从严治党原则在引咎辞职、责令辞职制度中应体现以下几方面的内容：一是体现出适用情形的相对从严，即使不构成党纪、政纪处分的过错，一旦适用此项制度也要受到相应的责任追究。二是体现出以组织上的强制性作保证，逐步由柔性到刚性、由自责到惩戒过渡，引导和督促领导干部主动承担责任。三是体现出责任归属的认定上从严，不仅包括直接责任者，而且有可能涉及间接责任者，有关领导干部即使不承担直接责任，由于失职、失察也要负有连带责任。四是体现出监督领域的延伸，不仅涉及领导干部“八小时”以内的表现，而且涉及“八小时”以外的表现，促使领导干部更加注重自身的形象和言行。因此，建立和实行党政领导干部引咎辞职、责令辞职制度，必须自始至终体现严格掌握标准，严格履行程序，严格抓好落实，切实做到有咎必引、有错必究、有责必追，体现党对干部的严格要求、严格教育、严格管理、严格监督，使广大党政领导干部真正做到自重、自省、自警、自励，自觉维护党和政府的良好形象。2.有限责任承担原则。在建立和实行领导干部引咎辞职、责令辞职制度过程中，领导干部由于过错应承担哪方面的责任以及如何认定责任的归属，都应掌握在一定的范围内。一方面，此项制度仅适用于领导干部由于过错而承担相应的政治和社会责任，其目的是把过错造成的损失和影响减少到最低程度，而不涉及领导干部由于各种过错应受到的党纪、政纪以及法律上的责任追究，更不能代替党纪、政纪、法律及其他方面的制裁。另一方面，在认定责任归属上，必须同时满足有确凿的事实依据和确实属于本人职责范围两个前提条件。在此基础上，首先认定产生过错的直接责任人应承担直接责任，然后根据直接责任人的主管领导在其中的责任大小来认定间接责任的归属，即责任追究从直接责任人开始，向上追究一级。这样，既可以防止出现“出了事情找不到责任人”的现象，又可以避免人人受“株连”，层层受追究，各级领导干部无限承担责任的情况。3.依法办事原则。党政领导干部引咎辞职、责令辞职制度，是党对领导干部实行的一项管理制度，不能超越国家法律法规许可的范围。同时，制定和实行此项制度是对现行干部选拔任用和监督管理制度的补充完善，既不能与现行党政领导干部责任追究的有关制度规定相抵触，又要与之搞好配套衔接，保持政策的一致性，形成既有个人主动自责，又有组织强制处理的责任追究双管齐下、相互呼应的制度体系，也有利于防范个别人利用辞职来逃避党纪、政纪等其他责任追究。4.尊重个人权利与体现组织手段相结合原则。在干部工作中，切实保障领导干部的正当合法权益，是推动民主政治建设不可或缺的重要内容，也是制定此项制度的一个重要立法思想。因此，在制定和履行操作程序上，应充分保证领导干部个人对引咎辞职这一行为的选择权、决定权，对被责令辞职的申辩权，在组织调查认定中的发言权、解释权，以及在辞职后安置上的意愿表达权，切实将干部的政治权利落到实处。同时，还要与行使组织手段结合起来，一旦出现该引咎辞职而不主动辞职的情况，为追究其责任，减少影响，组织人事部门要实施组织手段，强迫其承担责任，主动提出辞职。对于符合引咎辞职情形、本人拒不提出申请，最后启动责令辞职程序的，要更多地体现组织上的强制性和惩戒性，安置上应低于主动引咎辞职的干部。

二、合理确定适用对象，科学界定认定标准和适用情形1.适用对象。建立党政领导干部引咎辞职、责令辞职制度，必须合理确定适用对象。此项制度是细化和贯彻《党政领导干部选拔任用工作条例》的一项重要内容，所以引咎辞职、责令辞职制度的适用对象即引咎辞职和责令辞职的行为主体，应与《党政领导干部选拔任用工作条例》的适用范围相对应。2.认定标准。通过对大量案例和各地有关规定进行分析归纳，我们认为，党政领导干部的过错一般可分为履行职责过程中出现的过错、违反道德规范方面的过错、违纪政纪方面的过错三种类型。第一种过错主要适用于引咎辞职，后两种过错主要适用于责令辞职。无论哪一方面的过错，只要够得上引咎辞职、责令辞职的，都会给党和政府在政治上和社会上造成一定的负面影响。这是党政领导干部这一特殊职业群体本身所决定的。因此，应该把领导干部的“咎”对社会和在群众中造成的负面影响，作为引咎辞职、责令辞职制度的认定标准，即界定在“给党和政府在政治和社会上造成了明显的负面影响”上。采用这一认定标准，通过实施引咎辞职、责令辞职，让有过错的领导干部承担相应的政治责任，有利于将负面影响减少到最低程度。而对因自身工作能力、工作水平差等原因，被认定为“不称职”、“不胜任现职”的领导干部，可通过调整现职的方式解决。

3.适用情形。考虑到党政领导干部岗位不同，职责权限、工作内容及要求标准各异，规定适用情形时，应当采用定量与定性、具体与原则相结合的办法，尽可能做到既涵盖全面，有普遍的适用性，又体现一定的量化数据，有较强的可操作性。因此，一般情况下，党政领导干部有下列情形之一的，应当引咎辞职：因盲目决策或违反决策程序，给人民群众、国家和集体利益造成重大损失的；因不履行职责或不正确履行职责，在其职权范围内发生重大事故或恶性事件，在群众中造成不良影响的；对管辖范围内的突发事件、重大事项处置不及时或处置不当，造成恶劣社会影响，群众反映强烈的；下属出现严重违法违纪行为，本人负有重要领导责任的；由于其他情况，本人认为应当承担责任而提出引咎辞职的。党政领导干部有下列情形之一的，应当责令辞职：在事关人民群众生命财产和国家、集体利益安危时刻畏缩不前，漠然置之，甚至临阵脱逃的；个人道德品行不端，言行与其领导干部身分极不相符，在社会上和群众中造成恶劣影响的；不遵守党的政治纪律、组织纪律、经济工作纪律以及领导干部廉洁从政的各项规定，造成严重后果和不良社会影响的；配偶或直系亲属犯有重大刑事案件或受到刑罚，本人对此负有责任的；应当引咎辞职而不主动辞职的；由于其他原因，党委(党组)及组织(人事)部门认定其已不再适合担任现职的。

三、实行党政领导干部引咎辞职、责令辞职制度，应严格规范操作程序科学、严谨、规范的操作程序是任何一项法规或制度正确、有效执行的重要保障。而作为党内重要法规，党政领导干部引咎辞职、责令辞职制度在操作上，还要充分体现党管干部原则，必须在各个环节自始至终充分发挥党委(党组)及其组织部门的主导作用，体现出党的政策引导能力、宏观把握能力和运作控制能力，才能保证此项制度健康有序地得到落实。1.引咎辞职的操作程序。党政领导干部引咎辞职的程序一般要经过个人申请、调查认定、组织审批和对外等四个必经程序。“个人申请”是启动引咎辞职程序的前提。党政领导干部本人按照规定，向干部主管部门提出引咎辞职的书面申请。辞职申请的格式要规范，应包括辞职请求、辞职原因、个人思想认识和辞职后的打算及要求等方面的内容。党政领导干部提出书面辞职申请后，在干部主管部门审批期限内不得擅自离职，要坚守岗位，继续做好工作。对擅自离职的，应当依照有关规定酌情给予党纪、政纪处分。根据《国家公务员暂行条例》第十四章第七十一条和《党政领导干部选拔任用工作条例》第五十八条规定，有以下情形之一的党政领导干部个人不得提出辞职：未满最低服务年限的；在涉及国家安全、重要机密等特殊职位任职且不满解密期限的；重要公务尚未处理完毕，须由本人继续处理的；有其他特殊原因的。“调查认定”是实施引咎辞职和责令辞职制度的核心环节。干部主管部门接到干部辞职申请后，应按干部管理权限由组织部门组成考察组，或者由组织部门牵头、纪检、监察、审计、信访等部门配合组成考察组进行调查。调查的重点内容包括辞职原因、事实真相、本人过错行为大小、造成的损失及影响程度、主客观之间的因果关系，并界定责任，提出是否同意本人辞职的建议。对有经济管理职能或重大经济利益关系的党政领导干部，还要进行离任审计。“组织审批”是领导干部最终能否引咎辞职的决定性环节。党政领导干部辞职的审批机关应为有干部任免权限的党委(党组)。调查组在充分调查、核实的基础上，形成书面材料，由干部主管部门提交党委(党组)集体研究，做出批准或不批准的决定。为确保决定的民主性，党委(党组)可采取无记名投票方式表决。干部主管部门应当在三个月内，履行有关手续，以书面形式通知干部本人。“对外”是消除和减轻政治上、社会上负面影响的必要环节。党委(党组)做出批准干部辞职决定后，按照干部管理权限，以批复的形式及时送达干部所在单位党组织和干部本人。收到干部辞职申请超过三个月未予答复的，可视为同意辞职，干部主管部门应当给予办理辞职手续。同时还应通过适当方式将这一决定向外界。2.责令辞职的操作程序。责令辞职的操作程序要经过考察认定、下达通知、个人申辩、申请辞职、组织审批和对外等六个必经程序。其中，特别要把握好三个环节。一是组织上的考察认定。按照干部管理权限，由组织部门组成考察组，或由组织部门牵头组成考察组，进行调查了解，并形成书面调查报告。经党委(党组)讨论研究后，责令当事人辞去现职，由干部主管部门以书面形式通知党政领导干部本人，责令其在一定期限内提交书面辞职申请报告。期限一般从党政领导干部收到责令其辞职的书面通知起10天为宜。二是领导干部的个人申辩。为充分尊重领导干部的权利，体现干部工作中的民主，同时减少失察现象，防止和纠正出于个人因素对领导干部打击报复，被责令辞职的领导干部若不服组织决定，可以提出申诉，使领导干部权利得到充分保障。申诉部门应为上一级组织部门。因为同一级部门既进行辞职的审查、批准，又受理申诉、复查，与民主法治的制衡原则相悖。上级组织部门在对实体和程序进行审查的基础上，做出复议决定，下达下一级组织部门和申诉人本人。三是组织审批。为了体现党管干部与依法办事相结合的原则，无论是引咎辞职还是责令辞职，任命制产生的干部要由各级党委(党组)及其组织部门决定；选任制产生的干部，党委(党组)要在讨论认定其已不再适合担任现职的基础上，按照干部选任程序，向有任免权的选举机关提出建议，提请选举机关表决；聘任制产生的干部，由党委(党组)及其组织部门协同聘任主管单位具体实施。四、完善配套措施，切实保证制度的贯彻落实1.加强民主监督，提高权力运行的透明度。一是要不断扩大干部工作中的民主。坚持和完善民主推荐、民主测评和民主评议制度，改进干部考核考察工作，推行干部考察预告制、差额考察制，实行干部任前公示制。要疏通群众监督的渠道，公开监督电话，坚持和完善群众来信来访和电话举报制度，让群众真正参与到干部选拔任用监督管理的全过程中来，保障群众对干部选拔任用工作的知情权、参与权、选择权、监督权。二是要进一步推进政务公开、党务公开、村务公开，扩大公开的范围和内容，使党政领导干部做到廉洁高效，权力运行干净透明。三是加强社会舆论的监督，特别是新闻监督。要通过听证、质询等方式，多为新闻单位提供机会，支持和鼓励新闻媒体通过正常渠道“关注”领导干部，督促相关领导主动承担责任。2.强化道德教育，增强干部的道德自律意识。领导干部的权力道德水准高低，是引咎辞职制度能否落实的一个重要因素。加强对各级党政领导干部的道德教育，特别是要强化对领导干部的宗旨教育，使其牢固树立全心全意为人民服务的思想。要把对党政领导干部的道德教育纳入干部教育培训规划，贯穿到干部学习培训的各个环节，认真抓好抓实，成为干部教育培训部门的常规工作，切实提高党政领导干部整体素质，努力履行各自职责。3.合情合理地运用政策，妥善做好辞职者的安置工作。对辞职后的干部能否妥善安置，是关系到引咎辞职、责令辞职制度能否顺利推行的关键环节。引咎辞职、责令辞职不是一种处分，对引咎辞职、责令辞职的干部要根据“适其岗、尽其才”的原则进行妥善安置。要具体问题具体分析，依据损失或影响大小、承担责任的轻重、思想认识的好坏、个人综合素质及累积工作实绩的优劣等情形，本着宽严适度的原则，采取改任非领导职务、平级转岗、降职任用、降级不任用、离岗培训、改任专业技术职务、到企事业单位任职、待岗、自主择业或提前退休等方式进行安置。对于应该引咎辞职而本人不提出，被迫由组织上责令辞职的干部，安置上不能优于或等同于主动引咎辞职的干部。对于应当责令辞职，本人拒不接受的，任免机关可予以就地免职，不再安排任用。无论是引咎辞职还是责令辞职的干部，原则上一年内不得提拔任用。只有在新的岗位工作一年后，实绩突出，符合提拔任用条件的，按照有关规定，才可以重新担任或提拔担任领导职务。同时，要本着惩前毖后、治病救人的原则，把安置和鞭策教育结合起来，各级党委和组织部门要与辞职的干部谈心谈话，认真做好思想工作，帮助他们提高认识，正确对待辞职，在新的岗位上做好工作。4.加大宣传力度，增进群众和社会对制度的了解，增强贯彻落实制度的自觉性。一是各级党委要高度重视，认真抓好对此项制度的学习和贯彻落实。各级党委(党组)是干部任免的决策机构，是组织干部工作各项制度的执行主体，特别是党委(党组)书记，作为班子的主要领导人，要带头抓好对制度的学习掌握，并认真加以落实。二是组织部门要深入学习宣传，推动制度落实。要熟悉和掌握引咎辞职、责令辞职制度的基本原则和操作标准，严格遵照执行。同时还要作好宣传工作，让管辖范围内的党政领导干部充分了解和熟悉制度的具体内容和要求，形成正确认识，推动制度的落实。三是要加大社会宣传力度。贯彻落实引咎辞职、责令辞职制度，不仅是各级党委和组织部门的任务，而且是全社会每个人的事情。要通过新闻媒体宣传这一制度，引导干部群众主动参与到干部选拔任用和监督管理工作中来，努力营造一个良好的社会环境。