行政管理体制改革思考

我国28年的改革开放走到今天，市场经济体制的基本框架已经形成，各类企业已成为经济建设的主体。在这种背景下，政府继续扮演投资建设主体的角色将造成大量的经济社会矛盾。为此，新阶段行政管理体制改革的实质，就是要实现由经济建设型政府向公共服务型政府的转变。

与以往几次政府机构改革不同，当前着力推进行政管理体制改革，要从经济社会发展的现实需求出发。这个现实需求主要是：经济增长方式由政府主导向市场主导转变的需求；加快建立公共服务体制的需求；改善公共治理结构的需求。在这个特定背景下，需要统筹规划设计和加快推进行政管理体制改革。

一、行政管理体制改革要以落实科学发展观为基本目标

由于改革发展新阶段的突出矛盾有了明显变化，今天行政管理体制改革的着眼点与以往不同。无论是转变经济增长方式和加强公共服务职能，还是改善公共治理结构，都要把全面落实科学发展观作为基本目标。

1．这次行政管理体制改革面临的背景和以往相比发生了深刻变化，应当按照经济转轨和社会转型的现实需求进行总体设计和统筹安排。

（1）从经济领域看，我国面临着经济快速增长同发展不平衡、资源环境约束的突出矛盾。这意味着新阶段行政管理体制改革的着眼点，已超出以往以政企分开为基本要求的职能转变，而是要为经济增长方式由政府主导向市场主导转变作出相应的制度安排。

（2）从社会领域看，公共需求的全面快速增长与公共服务不到位、基本公共产品短缺的矛盾越来越突出。这对新阶段行政管理体制改革提出了新的要求，需要从体制上解决公共资源优化配置的问题，确保政府成为基本公共服务的主体，并发挥主导作用。

（3）从政府自身建设看，面对行政成本不断膨胀、行政效率低下和体制机制性腐败增多等问题，需要改善公共治理结构。政府还要尽快完善工作方式和运行机制，建立强有力的行政系统，使自身建设与全面落实科学发展观的要求相适应。

2．从经济社会发展的内在要求出发，新阶段行政管理体制改革的基本目标是政府转型。我国28年的改革开放走到今天，市场经济体制的基本框架已经形成，各类企业已成为经济建设的主体。在这种背景下，政府继续扮演投资建设主体的角色将造成大量的经济社会矛盾。为此，新阶段行政管理体制改革的实质，就是要实现由经济建设型政府向公共服务型政府的转变。

（1）以实现经济增长方式由政府主导向市场主导转变为重点，完善市场经济体制。这就要求政府由经济建设性主体向经济性公共服务主体转变，以此来提供经济可持续发展的体制保障。

（2）以基本公共服务均等化为重点，强化政府在建立公共服务体制过程中的主体地位和主导作用。这就要求政府尽快成为社会性公共服务的主体，以此来强化政府的再分配职能。

（3）以强化政府自身建设和改革为重点，改善公共治理结构。这就要求政府从部门利益、行业利益、地区利益中超脱出来，为社会公平正义提供重要的制度保障。

3．以全面履行政府职责、规范约束政府行为为主要内容，推进新阶段的行政管理体制改革。从改革实践看，政企分开、政资分开、政事分开等都很重要，机构改革也很重要。问题在于，在部门利益、地方利益和行业利益的诱导下，这些改革的目标都难以实现，甚至还会出现改革的扭曲变形。就是说，面对现阶段突出的矛盾和问题，要把履行政府职责、规范约束政府行为作为行政管理体制改革的重大任务。例如，在政府基本公共服务责任不到位的情况下，在教育、医疗卫生等领域推出的一些改革就有可能演变成政府“甩包袱”，从而使改革走形变样。因此，在改革方案的具体设计上，特别是在行政管理体制改革的实际推进中，要十分强调政府自身的职责所在，并由此严格约束规范政府行为。

二、按照转变经济增长方式的要求，实现政府由经济建设性主体向经济性公共服务主体的转变

在市场经济体制基本框架已经确立的大背景下，规范政府的经济管理职能成为转变经济增长方式的内在要求。政府应当尽快从微观经济管理事务中解脱出来，大大强化宏观管理职能。

4．实现经济增长方式由政府主导向市场主导转变的主要条件已经具备。我国可持续发展问题的“症结”，主要在于政府主导型的经济增长方式。这种经济增长方式在市场竞争机制和市场主体的形成过程中发挥了重要作用。问题在于，它在近几年的实践中已弊多利少，难以为继：助长了投资过度、产业结构恶化；使地区、城乡间发展严重不平衡；降低了就业增长率；加剧了能源供求矛盾等。

我院**年改革调查问卷显示，79．04％的专家认为实现经济增长方式由政府主导向市场主导转变的基本条件已经成熟。应当看到，我国已经确立了市场经济体制的基本框架：企业（尤其是民营企业）已成为市场经济的主体；市场在资源配置中的基础性作用大大提高，产品和服务的价格机制基本形成；经济全方位对外开放。在这个大背景下，政府的经济职能不应再是直接投资搞建设，而是要通过提供良好的经济性公共服务，为经济可持续发展创造良好的政策和制度环境。

5．按照经济增长方式转变的要求，有效地履行政府的经济调节职能。适应经济增长方式转变的新形势，下一步应重点改善和加强政府的经济调节职能。

（1）加强政府中长期战略规划职能。近些年，中长期发展规划的科学性和宏观经济政策的稳定性，在保持宏观经济稳定中的作用越来越大。宏观经济波动在很大程度上是由经济政策缺乏预见性和连续性所致。为此，建议成立专司中长期规划及经济政策决策的国家经济部或国家经济发展委员会，以提高中长期发展规划的科学性、约束性和经济政策的有效性、稳定性。

（2）提高货币政策在经济调节中的地位。利率和汇率是市场经济条件下经济调节的基本工具。为此，应当明显增强央行的货币政策决策职能，并由此完善央行运行的体制机制。

（3）确保经济信息统计的准确性。准确的经济信息是保证经济政策有效性的前提，但目前统计数字失真的现象具有一定的普遍性。建议通过相关立法，进一步完善制度和改进方法，提升国家统计机构的权威性，以进一步增强经济信息的客观性。

6．强化政府的市场监管职能。我院**年改革调查问卷显示，72．75％的专家认为，当前政府在履行经济职能方面的突出问题是市场监管不力和过多干预并存。最近几年，药品、食品安全等方面的问题越来越严重，有些已经触及了社会公共安全的底线。为此，应尽快从体制机制入手，提高政府市场监管效能。

（1）保证市场监管的统一性。实行市场监管的垂直管理。例如，把处于直属机构和事业单位中的监管机构纳入国家行政序列，受国家行政法和相关法规的规范和约束。

（2）建立国家层面的市场监管委员会。针对市场监管中多头参与和监管不到位并存的现状，要加强市场监管的统筹协调，整合各监管部门的力量，提高监管效率。

（3）实现由分业监管向综合性监管的过渡。以金融业为例，混业经营大势所趋，应尽快实现由分业监管向综合性监管的转变。

7．加强国家的经济战略职能。我国已经成为世界上第四大经济体，加强国家整体经济战略的任务比以往更为紧迫。

（1）大大强化国家能源战略职能。我国现行的能源战略规划、机构设置与经济大国的地位不相适应。为此，应当尽快组建国家能源委员会，专司国家能源战略职能。此外，最大的三家国有控股能源公司既有执行国家能源战略的某些职能，又都是海外上市公司。这样，不可避免地导致资本盈利性和国家能源战略职能之间的体制性矛盾。由此，尽快组建国家能源控股公司有着十分迫切而重大的现实需求。

（2）强化对外经济战略职能。我国是世界第三大贸易国，但政府的对外经济战略职能还比较薄弱。虽然履行对外经济战略职能的部门是商务部，但是相当一部分政策的制定和责任落在其他相关部门。为此，建议由商务部专司国家对外经济战略职能，以强化对外经济战略职能的统一性和协调性。

（3）将国有资产管理纳入国家的经济战略职能。我国的基本经济制度决定了国有经济要在一些重要工业部门保持主导作用，与此相对应，国有资产管理应当始终作为国家经济战略职能的重要组成部分。为此，建议成立国有资产管理和工业部，专司国有资产战略管理职能。这样，既有利于加强政府的国有资产战略管理和重大政策决策的职能，又可以有效地发挥国有资本在工业领域的控制力和影响力。

8．扩大国家的环境保护职能。**年度中国公众环保民生指数显示，有86％的公众认为，环境污染对人的健康造成了很大的影响。39％的人认为，环境污染对本人和家人的健康造成了很大或较大影响。越来越严峻的环境问题不仅影响和制约了人们的生产和生活，而且还直接威胁到了人类自身和子孙后代的生存和发展。因此，应当大大强化各级政府的环境保护职能。

（1）在发挥中央地方两个积极性的基础上，强化中央对地方环境保护的监管职能。严格纠正一些地方政府重经济增长而轻环境保护的倾向。

（2）为强化国家的环保职能，建议成立国家环境委员会。

（3）探索绿色GDP评价体系。使其逐步成为评价地方政府经济业绩可操作性的指标体系