代表性公认程度思考

党的代表大会制度是党的根本政治制度。党的各级代表大会是同级党组织的最高权力机关，是该级党组织的最高决策机关和最高监督机关。组成这个最高权力机关的基本单位是党代表，党代表的集体意志，就是党的代表大会的最终决策。因此，做好党代表候选人的推荐、考察、选举工作，推选出高素质的党代表，是开好党的代表大会的基本保证。

一、党代表候选人的推荐、考察、选举工作的重要性

党的代表大会能否充分行使好职权，正确讨论决定党的重大问题，选举出有创造力、凝聚力和战斗力的党的领导集体，关键在于党代表。所以，做好党代表候选人的推荐、考察、选举工作尤为重要。

（一）做好党代表候选人的推荐、考察、选举工作，是提高党代表素质的前提基础。党代表素质高低，直接决定着能否正确行使党代表大会的职权。《党章》规定，党的地方各级代表大会的职权是：（1）听取和审查同级委员会的报告；（2）听取和审查同级纪律检查委员会的报告；（3)讨论本地区范围内的重大问题并做出决议；（4）选举同级党的委员会，选举同级党的纪律检查委员会。由上述规定可以看出，无论是工作报告的听取和审查、重大问题的讨论决定，还是两个委员会的选举产生，都要通过党代表的工作来完成。因此，只有严格按照推荐、考察、选举的程序做好党代表的推选工作，才能确保选出的党代表既能体现党的先进性要求，又有较强的议党议政议事能力，使党代表队伍的素质得到保障，才能确保党代表的作用得到有效发挥，使党的代表大会的职权得到正确行使。这样，对于我们高举邓小平理论和“三个代表”重要思想伟大旗帜，坚持党的基本路线和基本纲领，巩固深化党的先进性建设，必将起到重要的引领作用。

（二）做好党代表候选人的推荐、考察、选举工作，是增强党代表代表性的关键环节。我们党是一个拥有7000多万党员的大党，代表着先进生产力的发展要求、先进文化的前进方向和最广大人民的根本利益。党的代表大会所作出的决策，必须要体现“三个代表”的要求。这就需要听取来自不同阶层、不同领域、不同地区的广大党员的见解、主张、意愿和诉求，需要集中全党智慧，这就要求党代表队伍必须具有广泛的代表性。而只有严格按照推荐、考察、选举的程序做好党代表的推选工作，使党代表中领导干部、先进模范人物、专业技术人员以及生产一线、工商企业、少数民族、妇女、工人、农民等各阶层、各领域、各地区的代表占有科学合理的比例，才能增强党代表的代表性，才能更广泛的代表广大党员行使民主权利、参与党内政治生活，从而为党的代表大会正确决策提供科学依据，使广大党员的意志得到充分体现，使党的先进性得到保证。

（三）做好党代表候选人的推荐、考察、选举工作，是提高党代表公认程度的重要保证。一名合格的党代表，不但在推选过程中应该得到广大党员的认可，而且在当选后履行职责的过程中更应该赢得公众的认可。目前，与人大代表、政协委员相比，党代表的公认程度处于劣势，这与我们的体制有关，更与党代表的推选工作有关。因此，只有严格按照推荐、考察、选举的程序做好党代表的推选工作，切实做到扩大民主、依法选举，才能确保将那些党性强、业务精、作风正、纪律严、效率高、观念新，广大党员公认的、能够代表广大党员和群众意志的优秀党员选上来，成为广大党员和群众的真正代言人，进而使广大党员和群众的见解、主张、意愿、诉求在党代会上真正反映出来，使党代表的作用得到了充分发挥。这样，党代表的公认程度就会逐步得到提高，从而进一步激发广大党员和党代表的荣誉感、使命感、责任感和参政议政的热情，使我们党始终保持先进性。

二、党代表选举工作及其履行职责过程中存在的问题及原因分析

我们现行的党代表选举办法，主要是依据1990年制定的《基层组织选举工作暂行条例》和1994年修订的《地方组织选举工作条例》制定的。显然，十几年来，我们国家的政治、经济、社会、文化等各个方面都发生了显著变化，反映到政治生活领域，人们的主体意识、参与意识、民主意识、竞争意识明显增强，广大党员参与政治生活的要求越来越高，原有的党代表选举工作存在着许多需要改进和完善的地方。

（一）党代表候选人的推荐、考察、选举工作中存在的问题

1、选区划分不够科学。目前，选举党代表的选区是按照党组织的隶属关系来划分的，每个选区范围过大，党员类型复杂，平时接触少，彼此了解不多，有的甚至根本不认识。这样，不利于选出代表性和广泛性都很强的党代表。

2、候选人提名不够民主。在党代表的推选工作中，虽然规定了候选人的提名要有几上几下、反复酝酿的程序，但是在实际操作过程中，一些党组织往往根据分配的代表名额、结构等情况，安排出意向性人选进行考察了解，没有明显问题后，报经党委研究同意形成初步人选，最后交由党员大会或党代表大会选举产生。整个酝酿、提名过程，党组织发挥了主体作用，而党员的意志没有全面充分体现。候选人当选也往往认为是“组织安排”，党代表逐渐成了一种“政治荣誉”。这不但影响了党代表素质的提高，而且影响了选举制度民主本质的充分体现。另外，差额人选的确定，组织意图也十分明显。有的地方为保证组织上提名的候选人当选，在挑选差额人选时，选择工作能力较弱、群众评价一般的人，让代表感到选他明显不合适，出现“陪选”现象。有的还向党员间接暗示甚至直接点明差额人选名单。这些都违背了选举工作的基本原则和有关要求，挫伤了党员参与选举的积极性，导致差额选举工作存在形式化。所以有人对党内选举的评价是“走形式、设悬念”。

3、介绍候选人的方式过于简单。目前，对候选人的介绍只是印发候选人的名册、简历。这种静态式的文字介绍，只能说明一个人曾从事过什么工作、担任过什么职务，并不能说明他干得怎么样，不足以判断他的能力、水平和政治素养、思想品德。选举人在较短时间内，从众多不熟悉、不了解的人选中选择出政治水平高、工作能力强、实绩突出的党代表是有一定难度的。于是，一些党员往往投的是对组织提名的“信任票”、对熟悉人选的“感情票”、对某个候选人一知半解的“印象票”或从简历中得来的“感性认识票”。这就形成了广大党员、党代表参与而不知情，投了票却不了解候选人能否真正代表党员意愿的情况，导致了选举的随意性和盲目性。

（二）党代表的素质、代表性和公认程度方面存在的问题

1、少数代表素质低，难以尽职尽责。尽管近年来各级党组织加大党员培训、教育、管理力度，党员的政治觉悟、理论水平及业务技能均有所进步，但贫困地区农村党员代表由于年龄大、文化程度低，在履行职责过程中，思想上存在着旧的传统观念，认为年龄大的干部有工作经验、处事稳重，年轻干部思想偏激、办事不牢靠，怕其上任后压不了台，在其思想作风、工作能力等方面不能量化比较时，往往注重候选人的资历及以前所担任过的职务，因而造成一些新提拔的干部落选。再有，就是缺少责任心，在选举领导班子过程中，认为圈好划叉难找，选谁都一样，便随意选择，在听取和讨论报告的过程中也只是例行程序、敷衍了事，提不出自己的见解和主张。

2、代表结构比例不尽合理，缺乏代表性。目前，在各级党代会的代表构成中，机关领导干部占了多数，劳动模范、专业技术人才和基层一线党员占少数。从**地区今年各级党代表队伍的组成结构来看，与上届党代表构成相比，尽管劳动模范、专业技术人员和基层一线党员的比例有明显提高，但还存在着比例失调问题。这样的代表结构，难以真正代表党内各阶层、各领域、各地区的意志和利益。

3、代表作用发挥得不够充分，公认程度较低。目前，党代表作用的发挥仅仅局限于党的代表大会上，党代会闭会后，党代表发挥作用就失去了依托和载体，党代表的身份似乎消失了，很难对党代会决议的落实情况及“两委”履行职责情况进行有效监督。这与党代表密切联系广大党员和群众，积极参与党内各项事务管理的要求相差甚远。党代表只能机械的履行“明天开会，今天报到；听完报告，举手投票；选出领导，各自开道”的程序，其权利、地位和影响力明显削弱，公认程度明显低于人大代表和政协委员。

（三）存在上述问题的原因分析

1、代表选举操作程序不够规范。每次换届选举都要制定一次选举办法，选举办法没有用法规的形式固定下来，政策缺乏连续性，随意性较大，有时制定选举办法的主要任务成了保证组织意图的实现。有的地区法制观念淡薄，民主意识差，工作中怕麻烦、图省事，未能广泛征求党员意见，未能按规定召开党员大会或党员代表会议对正式候选人进行预选票决，而是采取组织内定或协商确定，随意性很强。有的党组织在正式选举中，在代表座位安排上有意识采取“间隔”办法，或安排工作人员有意无意地监督代表填写选票，或在选票设计上做文章，采取同意的不划圈，不同意、弃权的划圈的做法，影响了投票人意愿的真实表达。这样，代表的素质很难得到保证。

2、选举监督机制不健全。社会上普遍反映的一个问题就是党内选举监督机制不完善，监督乏力。一是监督缺位。当前的选举制度只对提名、选举环节作出了相应规定，而对监督、罢免环节并没有作出具体规定，导致了党代表权利运行过程中的监督缺位，削弱了党员代表的地位作用。二是监督难到位。在党内选举中，党代会主席团是负责选举的机构，同时又是选举的监督机构，实际上充当了既当运动员又当裁判员的角色，难于起到监督作用。三是监督不到位。对党内选举工作中提名候选人程序、介绍候选人内容、酝酿候选人时间等关键环节的违规行为没有作出禁止性规定。同时，同级组织、纪检部门又不便于对同级党委选举实施监督，使监督工作不到位。

3、代表思想认识程度不够。一是对党内选举制度的实质认识不到位。有的党代表认为选举只是为了完成党组织的意图，完成领导班子换届任务，对用什么标准、选什么人不太重视。有的认为参与党内选举就是尽个义务，选举任务完成，义务也就完成了。二是对党内选举制度的严肃性认识不到位。有的党代表容易受宗派意识和非组织活动因素干扰，不能正确行使自己的民主权利。三是对党内选举制度的发展认识不到位。党内选举制度处在不断的完善和发展中，民主程度不断提高，但有些党组织片面地强调党员的义务，忽视了党员的民主权利；少数党员领导干部缺乏民主意识，存在“一言堂”、家长制的不良作风，没有从制度建设、发展党内民主、防止党内集权和防止腐败的高度来认识党内选举，导致广大党员的民主权利得不到保障。

三、改革和完善党代表选举工作，提高党代表的素质、代表性和公认程度的对策建议

改革和完善党代表选举工作，要根据《党章》和党内选举工作条例的有关精神，借鉴人大、政协和国外的一些好的选举经验和做法，坚持公开、平等、竞争的原则，采取标本兼治的措施，以健全制度为重点，努力使党代表选举工作朝着民主化、程序化、制度化、规范化方向推进，逐步在党内形成透明度高、充分真实地体现党员主体意志的民主选举机制。

（一）做好党代表候选人的推荐、考察、选举工作主要措施

1、优化党代表的结构。代表的广泛性是在党代表选举工作中发扬民主的本质要求。只有当代表来自各个行业、各个层面且结构比例适当时，才会有利于党的民主决策、科学决策。确定代表的结构比例，可以采取按行业、部门、系统，结合地域来确定代表结构类型。重点从三个方面优化结构：一是优化职业结构，减少领导干部代表比例，增加基层一线和新的社会阶层代表的比例。领导干部代表在各级党代会中比例不宜超过50％，这样才能有利于反映不同类型、不同阶层党员的意愿和利益。二是优化代表知识结构，增加法律、经济、文化、教育、科技等方面人才在代表中的比例，以利于增强代表的整体素质，发挥党代会的整体功能。三是优化代表年龄结构，代表队伍中既要有经验丰富的老同志，又要吸收热爱党的工作、年富力强的年轻同志；既要保留一定比例素质较高、参政议政能力较强的上届代表，又要注意引导其他党员积极竞选党代表，从而使代表队伍形成梯次，充满活力，保持工作连续性和稳定性。

2、科学划分选区。选举的本质意义在于通过法律规定的程序，挑选出能够代表某一阶层、某一群体人员的意志和利益的代言人。只有合理划分选区，才能便于选出代表党员意志的党代表。在当前社会转型不断加速、人员结构不断分化的情况下，要改变目前仅按党组织的隶属关系确定选区的做法，可以按行业、部门、系统，结合地域、党组织设置情况划分选举单位。同时，要划小选区，以便于党员对代表候选人的了解和监督。

3、完善候选人产生的程序。党代表候选人的提出既要发扬民主，又要严把资格条件关，确保参加正式选举的代表候选人有较高的素质和较强的能力。选举单位应按照分配名额，采用自下而上、自上而下、上下结合的方式提名，经过充分酝酿协商，根据多数党组织或多数党员的意见，按照多于候选人名额一定的比例提出代表候选人初步人选；选举单位对候选人初步人选要逐个进行全面考察，尤其要考察他们在关键时刻、重大原则问题上的政治立场和政治倾向，并征求所在单位党员、群众和有关方面的意见后，形成个体考察材料，由选举单位召开党委会议，按一定的差额比例确定代表候选人预备人选。

4、完善党代表的选举机制。在选举工作中，关键要克服选举对主客体范围的局限性，落实代表的选择权。一是硬化党代表的标准，在选举的各个环节上体现代表的意愿。大多数党员群众不推荐的人选不能列为考察人选。二是防止选举失真，确保选举结果的公正性。毋庸讳言，影响候选人得票率的因素很多，除了其工作实绩、人品和能力等素质条件外，还包括参与选举人的个人情感等不可忽略的人为因素。一些候选人在选举过程中请客送礼拉关系，想方设法提高得票率。针对这种现象，要严肃选举工作和政治纪律，对于拉选票、搞贿选等违纪违法行为者要坚决查处，并加强对党员的教育，进一步增强他们的政治责任心和民主意识，真正使之做到出手公正，而不是从一己私利出发，投人情票。三是注意改进工作方法，把党员的选择权落到实处。要建立健全基层党组织选举制度，使之更规范、更有可操作性，将体现党组织的意图与保证选举者的自主选举权有机结合起来，防止出现形式主义和走过场的做法。

（二）提高党代表的素质、代表性和公认程度的主要途径

1、切实保障党员和党代表的民主权利。离开了党员民主权利的充分行使和切实保障，任何所谓党内民主，都会成为无源之水，无本之木。我们首先要从制度上作出设计和安排，保证选出来的党代表能够真正享有民主权利，真正能够代表大多数党员意志，真正发挥应有的作用。这是改革和完善党代表选举工作的前提和保证。当前，要努力在选举、审议、监督、质询、罢免等五个方面，保障党代表享有充分的权利。

2、扩大差额比例。竞争是选举的题中应有之义。通过竞争，既可以激发党员的政治热情，增添选举活力，拓宽选举范围，提高选举质量，又可以为候选人创造公平竞争、施展才能的机会。目前党代表选举差额比例，可以扩大到30％。

3、进一步建立健全监督机制。建立健全监督机制，能够有效保证党内选举沿着民主、健康、有序轨道运行。（1）建立专门的监督工作机构。调查对象普遍认为同级之间不便于监督，建议由上一级党委组织部门、纪检部门、党员代表组成专门的党内选举监督机构，对下一级党组织选举党代表的全过程进行监督，对选举中的违纪违规现象进行调查处理，为确保党内选举工作健康顺利进行提供组织保证。（2）建立公示制度和质询制度。在党内选举中，应建立并规范公示制度和质询制度。公示制度应包括公示时间、内容、结果等，公示时间一般为7到10天。公示期间，上一级党组织接到有关反映后，要负责调查、核实、公布，并按党章、选举工作条例和有关规定处理。内容要以候选人的推荐、提名、酝酿和选举等关键环节为重点。（3）建立联名罢免制度。在党内选举中应建立罢免制，便于对委托权力运行不良后果及时进行校正。罢免案应当由一定数额的党代表向同级的代表大会或党委提出，经同级党委查证认定后，提交同级党的代表大会进行表决。

4、善代表在选举工作中的知情机制。传统的选举工作过分强调保密，保密的范围过宽，普通党员对干部选举这个环节知情的领域过窄，使选举工作步入神秘化的误区。党代表对选举工作应当具有知情权，这是落实群众在干部选拔任用工作中的参与权、选举权、监督权的前提和基础。在选举前，应以书面或通过媒体的形式公开拟选干部职位、任职条件和资格、选举的程序和结果、考察方法、工作纪律等，让代表熟悉拟选干部的情况，掌握政策标准，监督整个选举工作。同时，保障党员代表知情权的落实应贯彻适时适度的公开原则，处理好选举工作的公开化与保密性的关系。代表对选举工作不知情；贯彻群众公认的原则就是一句空话。但是干部的任免决定涉及到一些同志的进退留转，上下左右都比较敏感，如果该保的密保不住，就会给选举工作造成很大的被动。为避免引起不必要的思想波动，尤其要注意两个方面：一是从保证组织意图的角度，要选准公开时间。二是从调动被公开对象工作积极性的角度出发，要慎重公开内容。主要公开拟任干部的姓名、年龄、性别、政治面貌、文化程度、现任职务等基本情况，从而确保党代表有效的行使代表权。