税务人机结合思考

基层是国税工作的基础，征管是税收工作的核心。这几年，我们如皋市局始终如一地坚持抓基层重在抓征管基础工作，抓干部队伍建设重在抓征管基础建设，抓奖惩措施重在突出抓与征管基础工作的落实情况相结合，征管基础、特别是征管质量有了显著攀升。但是，征管质量考核指标提高了是不是就表示征管基础全面加强了呢？申报率、入库率达到100%是不是就表示应收尽收了呢？从2003年组织收入的实践来看，我们在地方政府一再追加税收任务的巨大压力下，强化了收入的考核机制，加大了挖潜的组织力度，也收到了预期的执行效果。这就从另一方面说明，目前我们所讲的应收尽收，还部分停留在纳税人申报的基础上，停留在信息化的表层上。只要不断加大管理力度，收入的潜力就还能挖掘。事实上我们不能回避，征、管、查外分离的征管模式运行两年多来，疏于管理、淡化责任的问题还没有得到较好的解决，甚至拉大了管理人员与纳税人的距离，高估了税务稽查的威力，高估了纳税人自觉纳税的意识。2004年征管职能的重组和业务流程的再造，强化机器管理，是否能发挥最大管理系统效能，客观上说还需要实践的检验。基于此，我们认为，在当前社会纳税遵从度还不可能有质的提高的前提下，对纳税人的管理不能简单地依靠其自行申报的信息，而必须人机结合，强调以人为本，强调人的责任的落实，强调充分调动和挖掘人的主观能动性。

一、强化人机结合管理，狠抓税源税基控管体现了三个方面的必要性

一是坚持依法治税，预防税务职务犯罪的需要。征管工作的核心是税源管理，其根本是对税基的控管。抓住了税基，也就是抓住了应收尽收，抓住了依法治税这个灵魂。放松税源税基的控管，导致税收的流失，那就是“有税不收”。而那些利用手中掌握的征管权力，与纳税人沆瀣一气，为自己谋取私利的人，最终只会走上违法犯罪的道路。强化人与机的有效结合，有利于加强对纳税人和责任区责任人两个层面的事前预警、事中监督和事后追究，从而堵塞税收流失的漏洞，保护和爱护好我们的税务干部。

二是融洽征纳关系，保障纳税人合法权益的需要。我们在征管实践中也发现，确有部分纳税人，并非主观上的偷税意愿，而是出于对税收法律、法规、规定掌握和了解不够，导致了申报不实等行为。对此，我们可以通过上门走访、约谈及管理性检查、纳税评估等手段，提供必要的预警帮助，把问题解决在萌芽和起始阶段，从而增进与纳税人的沟通与理解，优化税收服务，同时又达到对纳税人生产经营和纳税情况的掌握，提高了征管质量，实现税企双赢的目的。

三是保证税收任务，赢得社会各界理解的需要。强化税源税基控管的最终目的是为国聚财，保障收入。从宏观上讲，强化征管，依法征收，大家特别是广大税务干部容易理解也能努力做到，但从微观层面看，依法治税与组织收入特别是与地方党委政府不断追加的任务，时常出现财政需求过旺与有效税源不足的矛盾。在这种条件下，一方面，我们要坚持原则，依法征收，坚决不收“过头税”；另一方面，要切实强化税源税基的控管，保证纳税人申报的真实性，最大限度地减少税收的“跑、冒、滴、漏”，努力做到让地方党委、政府“无懈可击”，赢得他们的尊重与理解。

二、强化人机结合管理，狠抓税源税基控管必须把握好三个环节

一是事前管理的税源监控环节。首先是户籍的管理。在各地招商引资春潮涌动的大环境下，应当坚持“宽进严出”的原则，对税务登记、一般纳税人的暂认定适度从宽，对一般纳税人的年审、纳税人停、复业及注销从严控制。当前中小规模纳税人中，帐册不健全的现象较多，有的甚至没有现金和银行日记帐、商业企业不用盘存表，存货核算也不健全，对此年审时尤其要严格把关。对注销户要突出抓住发票的清查和税款的清算环节，该封存的发票要封存，该追缴的税款要追缴。其次是强化税源的分析预测。运用税源监控管理软件，提升税源分析的总体质量，提高税收预测的准确性，及时掌握影响税收收入变化的重大因素。再次是落实好责任区责任人管理办法。责任区责任人一定要深入到企业，从生产要素环节获取规范有效的信息，掌握企业的投资规模、生产规模、生产动向、原材料购进量、聘用人员规模、销售网点量、物流量、用电量，乃至工艺流程、能耗、包装物消耗等信息，构成最原始、最可信的信息来源。

二是事中控制的纳税评估环节。纳税评估置于纳税申报之后，位于税务稽查之前。征、管、查外分离后，这就成为保证纳税人申报真实性的重要一环。但此项工作开展两年来，其作用还没有完全发挥好。2003年我局补充申报1008万元，只有约1/3是通过纳税评估评出来的。原因当然是多方面的，比如软件不够完善；过分地依靠软件，在纳税人财务核算不够健全的情况下，就导致了选案的失准；以及其执法主体、执法程序、执法资格等敏感性法律问题尚待解决，具体执行中还放不开等。纳税评估要充分发挥其效能，除了随着深化改革的推进，解决好其法律地位问题外，关键要提高选案的准确性。首先是要充分地占有原始涉税信息。涉税信息一般分为两类，一类是待审查其真实性的财务会计信息，另一类是未经过加工处理的如企业基本情况、生产经营、价格等原始信息，这类信息是最为真实可靠的信息。其次，要善于总结行业的基本规律。通过对原始涉税信息的采集、筛选，推算出每种原材料的投入产出比例、单位产品能耗和设备生产能力等技术和财务指标，作为纳税评估的依据。再次，要搞好比对分析。可以采取纵向比，看其申报异常的月份；也可以横向比，找出税负异常的企业。解决了选案准确率的问题，也就是找准了问题的切入点，纳税评估就不会“无功而返”，同时，还能给税务稽查提供可靠的案源。

三是事后检查的税务稽查环节。这是税源控管的最后一关，也是不得已而为之的补救措施。一级稽查推行后，稽查局除了受理举报案件查处外，受理纳税评估移送的案件应成为主要案源。事实上目前通过纳税评估移送的又少之又少。因此，可以视税收规模大小，按月对管理分局下达一定量的纳税评估移送要求，由稽查局实施重点稽查。对稽查局查到的企业偷税行为，如果不是通过纳税评估移送的，在对管理分局目标责任制考核中要予以扣分。稽查局由市局审理委员会实施监督。通过纳税评估和税务稽查，最大限度地遏制税源流失，为完成全年税收任务提供保障。

三、强化人机结合管理，狠抓税源税基控管必须抓往三个对象

一是提高责任区责任人的素质。要以企业财务会计和税收政策的学习为基础，强化对纳税人生产流程和经营动态的了解、分析和掌握，引领管理人员树立市场经济意识，使税源监管更贴近纳税人经营实际。要加强管理人员的思想道德建设，继续深化“三观三德五珍惜”的教育成果，使他们充分认识到工作岗位的来之不易，自觉做到廉洁从税，克己奉公，真正体现聚财为国、执法为民的要求。要增强管理人员的责任意识。完善责任区制度建设，不但要明确“管什么”，还要明确“没有管或管错了怎么办”，使责任追究有一个刚性的参照标准。特别是对纳税人发生重大偷骗税的案件，责任区管理人员要承担起相应的连带责任，并切实加以行政追究。

二是加强企业办税人员的管理。在当前中小规模纳税人中，普遍存在着一个持有办税人员资格证书的会计，代为若干家企业记帐的现象。这种会计只是起到简单的记帐作用，没有实施有效的财务监督，必须从制度上进行规范。去年年初起，我们在全市推行了办税人员管理及考核办法，这是根据新征管法规定，对办税人员行使认定权的体现，应当坚持。对办税资格证的年检也要严格把关，培训要突出重点，达到纠错、提高的目的，而不是简单的收费问题。特别是涉税被查处的企业，在办税人员考核中要体现出来，进行扣减分处理直至取消办税资格。

三是强化企业经营者的税法宣传。企业经营者是一个企业运转的决策指挥中心，其目的是为了追求利润的最大化，正因为这样，偷税与反偷税的斗争就不可避免地存在。作为税务机关，我们一方面要继续不遗余力地做好税收政策、法律、法规的宣传工作，通过上门咨询、业务辅导、政策攻心等各种手段提高他们的守法经营、诚信纳税意识；另一方面，对敢于冒偷税风险的纳税人，一经查实，严肃处理，严惩不怠。要将涉税案件的查处情况与纳税信誉等级的评定紧密挂钩，扩大评定面，落实升降级制度，实行差别管理对待。

四、强化人机结合管理，狠抓税源税基控管必须处理好三个关系

一要处理好管户与管事的关系。从本质上讲，管户也是管事。如果把管事停留在流程的某个节点之上，就事论事，就事管事，不深入基层，不调查研究，就必然导致机械教条，导致形而上学。所以这次总局谢旭人局长在全国税务工作会议上就指出，要正确认识和处理管户与管事的关系，重新看待管户制。要进一步明晰管理岗位的职能职责，实行责任到人、管理到户，变坐等上门为有计划地积极下户，全面深入地掌握纳税人生产经营和纳税情况。对发票检查、帐簿管理、税收清算等以前有所忽视的环节，应着重列入责任人的职责范围，提高管理的针对性和有效性，切实解决“疏于管理，淡化责任”的问题。

二要处理好人管与机管的关系。征管改革这些年来，我们已经显著体会到信息化带来的高效率，同时，它也发挥了约束人的行为、实现计算机管人的积极作用，推进了依法治税和队伍建设。但是，计算机管理本身也有着其局限性，它只能解决一些共性问题，面对不同行业、不同工艺流程、不同营销模式、不同财务核算制度、不同企业规模和不同的税收处理方式，还需要人工进一步分析。所以说，机管说到底还是人管的问题，我们要依靠机，而不依赖机，相信机，而不迷信机。要充分利用我们掌握的财务、税收知识和工作经验，借助计算机提供的信息，进行过滤、加工、综合、分析，有的放矢地提出质疑并作出判断评价，实现信息的增值利用，达到税源控管的目的。

三要处理好纳税评估与税务稽查的关系。纳税评估的目的是警示纳税人准确、如实申报税款，而税务稽查的目的是打击涉税违法犯罪，保护守法经营。在实际工作中，要尽可能防止把纳税评估变成二级稽查，以免带来一些难以解决的执法责任上的困扰。但是，又要防止将纳税评估变成税务管理人员谋取私利的工具，结果是该移送稽查的没有移送，该处以罚款的没有处罚。所以评估工作与稽查工作相互联系、互为制约，只有不偏不倚处理好两者关系，才能实现征管质量提高与税收环境好转的双赢。