税务局应用税收机制促进节能减排的工作方案

近年来，我国的环境问题随着经济的迅速发展、工业化和城市化进程的加快及人口的增长而变得日趋严重。过度采伐和放牧使森林、草场等植被资源遭受严重破坏，造成水土流失和草场的退化，一些高能耗、重污染型企业迅速发展，使工业有害物质的排放量骤增，加剧了对大气、土壤和水源的污染。世界各国不断探讨运用各种手段防止和治理环境污染，尤其是应用税收机制和手段成为许多国家环境政策的重要组成部分。本文对本国和本地的情况进行调研分析，并应用税收机制和手段提出一些利于节能减排的建议，以促进工作的顺利开展。

一、我国节能减排的现状

随着我国经济的快速增长，造成的资源环境压力也越来越大，资源消耗高、浪费大，对经济发展的制约问题仍很严重，特别是节能降耗和污染减排的任务仍十分艰巨。我国耕地、淡水、能源这些重要战略资源的人均占有量不足世界平均水平的1/2到1/3；大气、土壤等到污染严重，二氧化硫等主要污染指数已居世界前列。针对我国日益严重的环境状况和能耗问题，国务院下发《节能减排综合性工作方案》(以下简称《方案》)，决定以产业化的方式推进我国节能减排工作，促进产业结构调整、建立节能技术服务体系、鼓励外商投资节能领域、制定鼓励节能减排的财政和税收政策。2006年3月，全国人大十届四次会议审议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中明确指出，要建设资源节约型、环境友好型社会，大力发展循环经济，加大环境保护力度，切实保护好自然生态环境。提出了“十一五”期间单位国内生产总值能耗降低20%左右，主要污染物排放总量减少10%的约束性指标。

我国经济发展中资源消耗高、利用率低、浪费大、环境污染严重等问题，一直没得到很好的解决，高消耗、高排放、低效率的粗放型经济增长方式尚未得到根本转变。随着经济的快速增长和人口的不断增加，我国淡水、土地、能源、矿产等资源不足的矛盾更加突出，环境压力日益增大。

1.资源短缺，人均资源少，能源供应紧张，资源供求矛盾越来越大。据估计，我国煤炭剩余可采储量为900亿吨，可供开采不足百年，石油剩余可采储量为23亿吨，可供开采14年，天然气剩余可采储量为6310亿立方米，可供开采32年。1993年起，我国石油生产开始不能满足消费的需求，成为石油净进口国，*年中国原油进出口出现逆差，石油进口量从l996年的4536.9万吨增加到2002年的1.027亿吨，进出口逆差从-1840万吨扩大到-8130.1万吨，2004年原油进口超过1亿吨，中国石油消费对外依存度超过40%，如果我国国民经济以7%左右的速度增长，则原油需求将以4%左右的速度增长，而国内原油产量最多只能以2%左右的速度增长，国内生产的增长远跟不上需求的增长，我国石油供需矛盾进一步加剧，对外依存度进一步加大。

2.资源浪费严重，资源利用效率低。资源利用率低，浪费十分严重。我国能源效率约为3l.2%，比发达国家落后约20年，相差约l0个百分点。中国工业的能源利用率只有30%，而美国、日本则为5O%;中国每单位GNP的能耗量是日本的5.3倍、美国的2.3倍。我国每生产其万元的产值所消耗的能源是美国的3倍，日本的7.2倍，也高于巴西、印度等发展中国家。中国资源的总回收率只有30%左右，与世界水平相比要低2O个百分点，每年有300万吨的废钢铁、15万吨的有色金属、30万吨的橡胶、100多万吨的烧碱、600多万吨的废纸等没有回收利用。

3.环境污染严重。

（1）中国面临的生态环境问题十分严峻。一是大气污染日益严重。据1998年国际卫生组织对全世界各大中城市的空气质量检测结果表明;全球十大空气污染城市中，中国占据7个。全国640多个城市中，空气质量符合国家一级标准的不足1%。二是水污染加重。中国江河湖库水域普遍受到不同程度的污染，总体上呈加重趋势。水污染通过直接(饮用)或间接(生物链)影响人体健康，并对工农业生产构成威胁。

（2）生态破坏严重。生态破坏主要表现为水土流失、土地沙漠化、草场退化、森林资源危机、水资源短缺、生物多样性减少等方面。一是水土流失严重。中国是世界上水土流失最严重的国家之一，全国水蚀面积达153万平方公里。耕地的水土流失面积达4541万平方公里，占全国耕地面积的34.26%。二是草场退化。草场退化面积占可利用草地面积的l/3，并继续发展。三是森林资源危机，生物多样性减少。

严峻的资源环境现实，决定了我们必须放弃“高投入、高消耗、高排放、不协调、难循环、低效率”的粗放型增长方式，坚持科学发展观，走可持续发展的道路，节约能源，高效利用资源，转变增长方式，发展循环经济，保护自然生态环境，建设资源节约型、环境友好型社会。为此，国务院于*年了《国务院关于做好建设节约型社会近期重点工作通知》和《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中，提出建设资源节约型、环境友好型社会。在《通知》和《意见》中，都提出要完善有利于节约资源的财税政策，制定支持循环经济发展的财税政策，《建议》中提出要实行有利于增长方式转变、科技进步和能源资源节约的财税制度。

二、我国资源环境保护的措施及税费制度体系存在的问题

从我国课税及收费等方面考察，己初步形成了限制污染、鼓励环保的政策导向，在机制上形成了一些合力和成效，但仍呈显出范围小、力度弱、失控性等不足。一是范围小。虽然与资源环境保护有关的税种主要有:增值税、消费税、资源税、城建税、车船使用税等，但有相当部分的税目、税基、税率的选择都未从环境保护与可持续发展的角度考虑，与国际上己经建立起来的环保型税收体系的发展趋势有一定差距。特别是环保税收仅占税收收人总额的8%左右，呈显出比例小、税种少、覆盖面小的特征;消费税未能充分发挥其抑制污染、保护环境的作用，无法在经济层面解决环境污染日趋严重的问题。所征收的“排污费”远满足不了环境保护和污染治理的需求。二是力度弱。收费标准过低，调节力度弱。由于现行收费额大大低于正常的污物处理费用，从而使不少的排污单位宁肯缴纳排污费也不积极治理。这既难以有效抑制排污行为，又难以筹集足额的环保基金。三是失控性。法律约束力和强制性较弱，费用征收、使用不规范，仍存在着“议价收费”、“感情收费”、乱收乱摊、少收短收、挤占、挪用等问题。

三、发挥税收机制的作用，加强节能减排的建议

（一）发挥税收机制作用

税收机制指的是国家通过立法程序规定各种税收法令和征收管理办法，使市场有机体各方面在市场交换活动中建立相互制约和影响的内在有机联系形式，调节社会经济生活和监督社会经济生活。税收政策在促进资源循环高效利用和环境保护方面可以发挥极其重要的积极作用，促进资源循环、高效、节约利用，促进环境保护，减少污染。其主要有激励和约束两个方面，激励的税收政策主要是税收优惠政策，包括税收减免、税额抵扣等，通过激励性的税收措施来鼓励行为主体节约资源、保护环境，如对节能、环保型、资源再利用的产品、技术、设备、建筑物等实行低税率或不征税，对资源在开采中综合利用，废气、废渣、废水的综合回收利用，排放物的综合利用，废旧电池、家电回收利用，报废汽车的回收利用实行减税免税或者允许购进环节的税额抵扣;约束性的税收政策主要是额外征税或者多征税，约束性税收工具可以是专门针对调节对象单独设置税种，如资源保护税(含资源税、耕地占用税、土地使用税)、环境保护税等，对需要限制的产品或行为进行征税，也可以是在选择性商品税中针对需要限制的产品或行为设置税目进行征税，也可以是在一般税种中用更高税率对使用资源特别是浪费资源，产生污染的行为、经济活动额外征税或多征税。通过约束性的税收措施，从经济惩罚和抑制浪费资源、污染环境的行为，从而发挥保护资源环境的作用。一般说来，一般商品劳务税和一般所得税可以通过税收减免或税额抵扣起到激励作用，但因其有对所有产品、各种所得一视同仁征税而不具备约束功能，对高消耗、高排放，浪费资源，污染环境难以起到约束作用;而约束性的税收措施主要是那些具有特殊调节功能的选择性商品劳务税和专门设置的其他税种，如消费税、资源税、环境保护税。

(二)应遵循的基本原则

鉴于我国水污染、酸雨污染、固体废物污染、土地开发造成水土流失日趋严重，环境污染从城市向农村扩散，生物多样性保护滞后，森林整体生态效益不高，近海资源日益枯竭，生态环境恶化，城市空气质量下降的生态环境形势，应按“降消耗、防污染、求发展”的思路，坚持下列原则，建立健全生态税体系。

1.多税种多重调节的原则及循序渐进的原则。我国环保的战略目标应顺应潮流，由“法制”与“经济”手段双管齐下，建立健全多税种多重调节的环保税体系，逐步推动环境成本的“内部化”。先从重点污染和易于征管的课征对象入手，条件成熟后再扩大征收范围。如近期开征的环境保护税的税目应以应税排污行为和生产应税包装物的企业以及企业性质单位和个体工商业户。对行政机关、事业单位和居民个人暂缓征收。

2.“谁污染谁交税”的原则。污染环境者是环保税的纳税人。但为便于征管，便于企业充分发挥环保设备的功能，可充分体现“内在性”与“外在性”相结合的原则，允许通过市场交易行为，利用市场运作的方式，实现税负的“转嫁”，即将排污行为“卖”给他人，由他人代行纳税义务。

3.代偿性的原则。将代偿性原则融入税率、税额设计。区别再生性资源、非再生性资源、非替代性资源和稀缺性资源实行差别税率，促使环境资源的合理开发和科学利用，实现环境资源配置的最佳整体效益和长远效益。对再生性环境资源的实行低税率，对非再生性、非替代性和稀缺性环境资源以及环境危害程度大的资源的实行高税率。根据排放浓度和排放时间累进征税，体现多因子叠加征税。对含有两种以上的污染物的，应按国定的污染物排放标准，征收两种以上污染物税。根据环境资源损害程度的不同实行差别税率，损害、污染小的，适用低税率;反之，适用高税率。

4.促进循环经济发展的原则。税制设计要有利于循环经济的发展，关注资源减量、循环及再利用问题，使通过清洁生产和信息化及生态化设计，不仅使单个企业的资源，有效利用，同时也使不同的企业之间形成资源共享和副产品互换的产业共生组合，实现总体社会资源的综合利用，达到相互间资源的最优化配置，从而实现可持续发展的循环经济得到税收的激励和支持。

(三)调整税收政策，建立和完善资源环境税制，充分运用税收政策促进资源节约型和环境友好型社会的建设

1.确立资源环境税制的主体税种和重要辅助税种

（1）开征环境保护税，使其成为资源环境税制的主体税种之一。按照“谁污染谁缴税”的原则，环境保护税的纳税人应为:在中国境内从事有害环境应税产品的生产和存在应税排污行为的企事业单位、社会团体和个人。环境保护税的税目可以包括大气污染税、噪音税、生态补偿税、碳税、水污染税、垃圾污染税(建筑装饰、电器产品中的有害原料使用)等，在环境保护税的税率设汁上，应根据污染物的特点实行差别税率，对环境危害程度大的污染物及其有害成分的税率应高于对环境危害程度小的污染物及其成分的税率。建议设计为:一是对一切开发利用环境资源的单位和个人，按其对环境资源开发、利用程度和对环境污染破坏程度进行征税。同时，对保护环境的单位和个人，按其对环境资源保护程度进行税收减免。二是以排放“三废”和生产应税塑料包装物的企业、单位和个人为纳税人，依据污染物排放量课税，即纳税人应按照某种活动所导致污染的实际数值或估计值来支付，对不同的应税项目采用不同的计税依据。三是在税率的选择上允许各地区、各部门存在一定的税率差异。四是开征环保税后，停止征收排污费。

（2）调整和完善资源税，使其成为资源环境税制的主体税种之一。一是扩大征税范围。将淡水资源、森林资源和草场资源纳入征税范围，待条件成熟时，将其他资源(如海洋、地热、动植物等资源)纳入征税范围。建立一般性质的资源税，弱化其原有的调节级差收益的功能。向所有的使用、开采自然资源的生产单位和个人普遍征收。以有助于解决我国日益突出的缺水和森林、草场资源的生态破坏问题。到一定时候，将现行的其他税种如土地使用税、耕地占用税、土地增值税等并入资源税。二是提高税率水平，改进税率形式。总体而言，对于所有的资源应普遍提高单位税额或税率，针对不同性质的资源，分别采用定额税率、比例税率、定额加比例的形式。三是改变计税依据和计税方法。现行资源税以销售数量或自用数量为计税依据，建议改为以生产量或开采数量为计税依据，以有利于减少资源过度、盲目开采的行为。

（3）开征燃油税，使其成为资源环境税制的重要的辅助税种。燃油税已经在各个层面讨论了很长时间，国家应择机尽快推行。在税率的设计上，应对不同标号含铅汽油、无铅汽油、柴油实行由高至低的税率，对天然气实行最低税率或给予免征。对农用车辆使用柴油给予以免税。推动柴油发动机以及其配件行业加速发展，体现政府发展节能经济的政策导向。

2．完善现有税种的税收政策，增强资源保护和环境保护功能

(1)增值税:一是在尚未全面推行消费型增值税之前，实行对企业购置的用于消尘、污水处理等方面的环境保护设备、环境监测仪器及为节约、循环利用资源而购置的设备允许抵扣进项税额的政策。二是在保留现有优惠政策有的基础上，进一步优惠范围，提高优惠水平。对小规模纳税人利用废旧物资进行生产的，也应予以税收优惠。一般纳税人循环利用资源生产的最终产品，如翻新轮胎，实行13%的低税率，对充分利用资源又能保护环境所回收的物资，进项税额的抵扣比例提高到13%。三是对于意义重大，但回收成本高，经营亏损的资源综合利用企业，如垃圾电厂、废旧电池处理厂等，要在即征即退和免税等优惠政策方面进行比较，选择最能使企业尽快获得实惠政策，解决因退税不及时影响企业资金周转困难等问题。四是拉开资源综合利用或利用再生资源的购进货物与原生资源购进货物之间的进项税额抵扣比例，低税率的适用范围应扩大到环保产品、节能节水节材产品。五是生产性企业增值税进项税额抵扣，改原来的单纯凭票抵扣为限额抵扣和凭票抵扣双重管理。制订产品消耗标准、综合能耗定额和单项消耗定额。单位产品超过消耗标准的进项税额不得抵扣。六是通过降低甚至取消部分资源性产品的退税率来控制资源性产品的出口。

（2）所得税：一是增强“奖限”功能。参照“三新”研究开发费附加扣除的做法，对治理污染、保护生态环境，循环利用资源而发生的费用支出，环境、社会效益达到规定水平的，允许税前附加扣除。二是充分运用“按规定的范围、标准扣除”这一税收工具，制订产品消耗标准、综合能耗定额和单项消耗定额，实行税前列支的定额管理，对资源消耗超过规定标准或限额形成的支出，不得在税前列支。加强重点行业原材料消耗管理，严格材料消耗核算制度。三是扩大优惠范围，除了继续对“三废”综合利用和向环保产业投资给予税收优惠外。将优惠范围扩大至环保机器设备制造、保工程设计、施工、安装、生态工程等领域，并对环保产业新产品，新技术的试制、研制以及消化吸收外来环保技术等给予减税或免税优惠。无论是企业还是个人，无论是内资企业还是外资企业，只要在生产过程中积极购置机器设备防治污染，改进技术工艺流程，生产高产出，低消耗产品，或者在资源开采和利用中节约资源，提高资源回收率以减少环境污染，资源损耗等均给予税收减免优惠。四是延长优惠期限，应在原有优惠期限1年或5年的基础上，适当延长至5年或10年，同时，对按照循环经济模式设立的高新技术企业给予综合税收优惠，以从源头上鼓励企业进行可持续性发展。五是增加优惠形式，根据国家环保要求和安全生产标准，为鼓励企业增加环保安全生产设备投人。可对企业用于环境保护、节约能源和安全生产等专用设备投资给予投资抵免政策。允许企业对关键技术设备实行加速折旧，并实行再投资退税，扩大扣除范围、延期纳税等多种所得税优惠形式。制定有利于鼓励开发高效、经济的新能源，有利于积极推广风能、太阳能、地热、潮汐能的专项税收优惠政策。

（3）消费税:一是扩大征税范围并实行较高税率。对资源消耗量大并可能对环境造成破坏的消费品和消费行为，如一次性木筷、饮料容器、一次性纸尿布、含磷用品、一次性塑料包装物、高档建筑装饰材料等，列入征收范围;对导致环境污染严重的消费品和消费行为，如电池、相机、剃刀、塑料袋及对臭氧层造成破坏的氟利昂等列入征税范围，征收较高的税额。同时，将煤炭纳入消费税的征税范围，因为煤炭是我国能源消费的主体和主要大气污染源，可根据煤炭污染品质确定税额，采用低征收额、大征收面的方式征收煤炭消费税。较大幅度地增强消费税对资源和环境保护的力度。二是调整税率，总体上提高汽油柴油的税负水平从而提高税收在油价中的比重，特别是提高含铅汽油的税率，进一步拉开含铅汽油与不含铅汽油的税率差距，以抑制含铅汽油的消费使用。将导致环境污染严重的消费品和消费行为，如大排量的小汽车、越野车、摩托车、摩托艇、鞭炮、烟花等提高税率。在对不同排气量的小汽车继续采用差别税率的基础上，适当拉大小汽车、摩托车的税率级距，提高大排气量轿车的税率，降低小排量小汽车的税率，达到环保标准的小排量小汽车免税，使用可再生能源或新型能源的小汽车免税。

（4）恢复征收固定资产投资方向调节税，并按照激励节能省地限制费能耗地的原则要求改造固定资产投资方向调节税，对高能耗、高污染行业的投资项目制定较高的税率，对符合产业政策、有利于环保和资源综合利用的投资项目不征税。对节能省地型的建筑实行低税或免税，对耗能高占地浪费的建筑包括住宅征税或多征税。

（5）其他税种:一是调整营业税税率。对木材、药材、稀缺动植物等容易破坏生态环境、引起环境污染的行业规定较高的税率。二是对于节能省地型的房屋建筑物，适用较低的房产税和契税税率，对耗能高占地浪费的建筑包括住宅，适用较高的房产税和契税税率。三是适当调高耕地占用税和城镇土地使用税的单位税额，增强其调节力度。四是在关税方面，应建立“绿色关税”体系。目的是改善我国的出口结构，提高进口产品的质量，建立对外贸易的绿色壁垒，增加环境保护资金，促进循环经济发展。一方面严禁或严格限制有毒、有害的化学品或可能对我国环境造成重大危害产品的进口，大幅提高这些产品的进口关税。同时给予进口有利于循环经济发展的资源和产品相应的优惠政策。另一方面要提高出口矿产资源和初级产品的税率。

（四）利用税收优惠，进一步支持节约能源资源、努力降低消耗的建议

1.对生产节水、节能等资源节约型产品的关键设备，政府鼓励发展的资源节约型重点产品生产企业的关键设备，以及对循环经济示范企业使用的资源循环型关键设备，允许实行加速折旧。

2.对在原设计规定的产品以外，综合利用本企业生产过程中产生的，在《资源综合利用目录》中列举的资源做主要原料生产的产品的所得，自生产经营之日起，免征所得税五年。

3.利用本企业外的大宗煤矸石、炉渣、粉煤灰作主要原料，生产建材产品的所得，自生产经营之日起，免征所得税5年。

4.企业为处理利用其他企业废弃的，在《资源综合利用目录》中列举的资源作主要原料生产产品而兴建的企业，经税务机关批准，可减征或者免征所得税一年。

5.节能、节电、节水的资源节约型企业，纳税有困难的，可按税收管理权限的规定报经批准后，地税机关酌情给予减免城镇土地使用税和房产税的照顾。

6.加快推进煤层气资源的抽采利用，鼓励清洁生产、节约生产和安全生产。对煤层气抽采企业先征后退税款由企业专项用于煤层气技术的研究和扩大再生产，不征收企业所得税。对独立核算的煤层气抽采企业购进的煤层气抽采泵、钻机、煤层气监测装置、煤层气发电机组、钻井、录井、测井等专用设备，统一采取双倍余额递减法或年数总和法实行加速折旧。对地面抽采煤层气暂不征收资源税。

（五）对相关部门、企业和公民节能减排环保的建议

1.对党和政府的建议：（1）政府在市场经济条件下处于宏观调控的地位，为弥补市场的缺陷，要重新认识现行的税制结构，调整税制设计思想，将税收制度放到可持续的高度去认识，设计出合理、符合可持续发展战略目标，促进可持续发展战略目标的税收制度。国家要运用法律、经济、行政等手段，顺应可持续发展的内在要求，坚持“发展优先，兼顾环保”的原则，充分协调各政策以发挥税收制度的全方位整合作用。制定出的税收制度不仅要继续确保经济的持续快速健康发展，促进市场机制的完善，而且要同时保护生态环境，力抓节能减排，使经济与环境相协调。

（2）发挥政府主导作用。节能减排必须由政府领军，各级人民政府要充分认识到节能减排约束性指标是强化政府责任的指标，必须通过合理配置公共资源，有效运用经济、法律和行政手段，确保实现。

2.对企业的建议：企业要走可持续发展道路，创造绿色的税收环境。企业在严格遵守国家法律法规的前提下，强化纳税法律意识，凭借丰富的专业知识和对税法的全面了解，主动、及时、足额地依法申报和缴纳税款，把加强企业的纳税核算、申报缴纳和执行国家有关法规、制度和企业有关规定的情况的检查纳入日常工作，完善内部监督制度，而且管理者应重视税务风险控制，提高管理人员的财税专业水平。除了在以上方面努力外，在外部体制机制的保证和作用下，企业内部则要通过管理手段和技术手段的有机结合，实现能源消耗的不断节约和污染物排放的不断减少。在节能减排中，运用经济手段，主要是在经济利益原则的作用下，充分利用价格机制，使所有能源消耗和污染排放的企业都能够自觉地、有利可图地、千方百计地去降低能源消耗，减少污染排放。

3.对税务部门的建议。充分发挥税收调控经济的作用，正确处理好经济增长与节能减排的关系。以广西地税系统为例，当前应根据广西壮族自治区发改委《关于研究提出明年节能减排目标任务和工作措施的通知》（桂发改工业〔*〕816号），明确广西地税系统*年和今后一段时期内节能减排目标任务和工作措施。一是高度重视，落实责任。节能减排工作关系到广西经济的可持续发展，广西各级地税机关要充分认识节能减排工作的重要性和紧迫性，把思想和行动统一到中央和自治区关于节能减排的决策和部署上来，坚决贯彻《广西壮族自治区人民政府关于印发广西壮族自治区节能减排实施方案的通知》（桂政发〔*〕26号）提出的要求，促使经济增长建立在节约能源和保护环境的基础之上。二是积极配合国家税务总局做好高能耗高污染企业税收优惠政策的清理工作。对中央和自治区制定的税收优惠政策，立即进行一次全面清理，符合产业导向的税收优惠政策要继续保留，对高能耗高污染企业的税收优惠政策要停止执行。税收优惠政策清理结束后，要提出具体的清理意见，分别向国家税务总局和自治区人民政府做出报告。三是认真贯彻落实国家西部大开发的各项税收优惠政策，对鼓励类企业，要依法减免，最大限度地用好用足现行的各项税收优惠政策。加强对税收优惠政策落实情况的督促检查，确保各项税收政策贯彻落实到位。四是加强学习宣传。采取多种形式，切实搞好对内的学习宣传，使广大地税干部职工树立新的发展理念，增强做好本职工作，以实际行动促进经济增长方式转变、实现经济社会又好又快发展的责任感和自觉性。同时，要千方百计搞好对相关企业和广大纳税人的学习宣传，使这些扶持措施广为理解，充分利用，发挥更大的促进作用。

4.对公民的建议：税收机制的有效发挥需要每个人的参与。作为社会的每一个成员应该积极发挥利用自身的监督、知情、参与等权利，环保是一项涉及每一个人利益的事业，每一个人都负有的义务。积极为节能减排出谋划策，时刻关注国家有关税收机制的完善，给节能减排创造一个良好的外部环境。