夯实乡镇负债成因及计划分析

部分乡镇不同程度地陷入负债运转的困难境地，乡集体负债日益严重，且久拖难解，已成为农村经济社会生活中诸多矛盾的焦点，到了非解决不可的地步。

一、乡镇负债的成因

乡镇负债种类较多，归纳起来主要是欠银行等金融部门的各种贷款、施工单位或个人的工程款、各项达标检查投入的资金及上级来人招待费、应付干部的工资款、财政周转金等，究其原因有乡镇经济结构不合理、乡镇企业经济效益下滑等经济方面的原因，也有收入分配体制尚不完善、分配秩序混乱的体制上的矛盾，还有机构膨胀、冗员过多以及预算执行与监督乏力等管理方面的原因，具体如下：

1、政企不分，盲目上项目，导致乡镇负债累累。政府职能未能及时转变，仍然过多地插手微观经济活动，即当运动员，又当裁判员，极个别的地方，打着壮大集体经济的幌子，盲目上项目、贷资金、办企业、搞开发，“户户冒烟、村村开花”，违背了市场运行法则，没有科学规划，加之管理不善、责任不明、监督不力，最终亏损倒闭，致使乡镇政府背上了沉重的债务。

2、乡镇干部政绩考核不全面，急功近利的政绩工程，导致乡镇负债日增。乡村工作的不稳定性及复杂性决定了干部考核的艰巨性。当前由于对乡镇工作缺乏行之有效、切实可行的考核机制，乡干部政绩考核往往只靠年初签定的目标责任书，考核方法单一，内容简单，难以操作，对一些隐绩及长远利益难以兼顾，加之基层干部“走读”现象日趋严重，变动频繁，造成工作中的不稳定性加大，加剧了乡级干部决策行为的短期化。部分基层干部为了出政绩，不惜大量举债，大搞形象工程，标新立异、以求突出政绩，取悦上级，结果是个人发迹，集体亏损，集体资产大量流失，甚至是一人的政绩，几代人的包袱，导致乡镇债务日益加重。

3、达标评比项目繁多，相互攀比，进一步加重了乡财政负担。各种检查评比达标成灾成害，有些部门把各种达标评比当作推动完成基层各项工作任务的唯一手段，在乡镇大搞各种评比达标活动，这虽可对一些工作起到暂时促进作用，但各项达标评比工作如果多滥，加之不切合实际地强调高标准，规范化，既要干事，又无必要的配套资金，其结果不仅牵制了基层干部大量的精力，使之疲于应付，同时也诱导基层干部为了评比而评比，为了博得领导的印象分、重视分，各乡镇不得不倾其所有，相互攀比，不惜靠举债去应付上级安排的各项不切合实际的评比，甚至负债招待。

4、乡镇自身发展能力差，为了维持工作正常进行，不得不借债运行。由于自身环境、资源、信息等原因限制，加之当前经济大环境不景气，导致农村乡镇企业盈利减少，亏损增加，乡集体经济发展缓慢，而当前基层乡村各项公益事业均需大量投入，乡镇自身财务收入与日益增长的物质文化生活的需要支出不相适应，支出远远大于收入，为了确保乡村工作的正常开展，乡领导只能靠拿政府的信誉来四处借债，乡债务日益增加也就不可避免。同时乡镇费九牛二虎之力争取来项目时，许多部门要求下面必须配套资金，为了上项目乡镇领导四处筹款，最后只能负债运行，历任累计，就成了巨大的包袱。

5、乡财务管理职能弱化，财务混乱加重财务负担。在多种经营形式并存的格局下，财务管理出现了一些新问题、新情况。农村已改变了过去那种统一经营、核算、分配的旧模式，农牧民生产、收入不过多地依赖于集体经济，人们逐渐淡化了集体财务的管理职能。正因为如此，导致部分乡既未延用过去老一套的财务管理办法，也未建立健全新的财务管理制度，形成了财务管理死角，造成了部分地区乡财政职能不健全，财务制度不完善，管理极度混乱。由于管理手段弱化，难以对不交“三提五统”的“钉子户”采取有效的强制措施，致使农村群众“三提五统”尾欠逐年增大，造成恶性循环，同时有些乡干部争相做人情批条子，集体资产流失严重，各种债务无人承担，债权无人追缴，届届累积，负债急增。

6、“三乱”导致乡镇债务加大。乡级以上的各级、个部门都可强制向乡级推销各种报刊、杂志、宣传品等，向乡级摊派各种费用，甚至连发的奖牌都需自己掏钱，每项看似不多，各单位都伸手，就加重了乡级的负担。

7、吃喝玩乐，负债拉关系。吃喝风和拉关系请送也是乡级负债的一个重要原因。不仅要在乡镇大吃海喝，招待各路神仙，而且为了能从上面争取到资金，还要在县城等地请吃、请喝，请送，有些不仅要自己吃，而且有些被逼无奈还要陪着手中有权、有钱的人吃，为此，有些乡镇把周围的饭店吃垮了，把党委政府的形象吃没了，把党风吃坏了，把信誉吃光了。

8、部分领导贪污腐化，加重乡镇的债务负担。为了保“官”不惜利用手中的权利卖官、买官，乡干部贪污腐败，玩忽职守，损公肥私虽然是极个别现象，但影响极为恶劣，也是导致乡镇负债的一个重要原因。

二、采取的措施

乡镇负债导致农村统分结合的双层经营体制中“统”的功能严重弱化，无能力为农村经济发展提供产前、产中、产后服务，制约了农村集约化经营、社会化服务和产业化的发展，影响到了基层组织的号召力、凝聚力、战斗力，影响到农村社会的稳定和农村基层政权巩固。为了从根本上解决乡村债务问题，确保农村经济健康快速发展，须做好一下几项工作：

第一，清理债权债务，严肃工作纪律。把完善约束机制，化解乡镇不良债务作为一项硬任务，列入干部任期目标和年度工作目标中，采取先清查后处理的办法，全面清查、清欠乡级债权债务。注重研究化解债务矛盾的有效措施，抓两头，带中间，实行党员干部带头还款的办法，带动群众，教育群众。对于乡干部中出现的贪污、挪用公款、负债数额较大构成犯罪的，应及时报请有关部门追究刑事责任，对于够不成犯罪的、工作渎职失职的，应给予必要的党、政纪律处分；对于乡帐目屡清屡乱的，对负有责任的乡领导及财务人员应及时给予应有的处罚，就地免职或及时调离工作岗位。对于坚持财务制度的单位及领导，应通过各种方式予以表彰奖励，做到奖惩分明。具体工作中要尽快建立干部待岗培训机制，就是对于犯错误的干部或是不适合财务工作的干部采取待岗培训的办法，统一由上级部门进行培训教育，合格后再予以安排，而对于那些屡教不改的害群之马，则应及时清理出干部队伍，以达到纯洁肌体、教育干部的目的。

第二，发展乡村经济，增加农民收入。解决乡镇负债问题的最直接、最根本的出路在于大力发展乡村经济，切实有效地增加农民收入，促进农村经济繁荣，壮大集体经济，增强乡集体自身的造血机能。壮大集体经济绝非是简单的乡村集体贷款办企业，而是要稳妥地将集体财产以公开招租的办法，稳定地获取收入，这需要基层干部及群众长期的共同努力，需要几届领导班子的共同奋斗，只有乡镇经济发展了，群众生活有了进一步的改善，集体收入稳定增长，才能为农村提供更多、更好的优质服务，才能促进农业生产，增加农民收入，促使农村经济全面健康持续发展，形成良性循环，从根本上彻底解决乡负债问题。

第三、精简机构，理顺站所关系，规范乡镇工作职责。乡村工作纷繁复杂，各级驻乡镇单位强调条条管理，互不隶属，增加了基层的工作量及工作运行过程中的阻力，为了进一步提高乡镇工作效率，应尽快打破门户之见，切实理顺乡镇各站所关系，建立相互监督、相互促进的管理机制，实行工作考核以块块为主，监督检查以条条为主的管理办法，以实现最优配置，减少行政运行成本，同时要规范乡级工作职责，不直接介入微观经济活动，做到市场能办的决不插手，需要政府服务的也绝不退缩，尽量不干预农民的自主经营权，增强政府角色意识，规范行政行为，加大宏观管理力度，实施全方位服务，为农村经济繁荣、社会发展提供最佳服务，奠定良好的组织基础。

第四，加大民主化管理力度，规范乡镇财务支出。

一是要做到公开的程序规范、内容规范、时间规范、形式规范、管理规范，保证公开的及时性、准确性、真实性、经常性，将乡村财务、政务公开切实落实到实处，并做好相关配套工作，严格依法处理“公开”出来的各种违法违纪的人和事，切实维护村民的合法权益，通过公开来化解干群矛盾，融洽干群关系，达到“给群众一个明白，还干部一个清白”目的。

二是要规范乡镇接待标准，关键在于管住领导者自己的嘴。“其身正，不令而行”，目前基层具体工作中，对大吃大喝放任不管与“一毛不拔”都是不正确的，都会给基层具体工作带来难以克服的困难。应因地制宜地制定出切实可行的招待办法，进村吃派饭或吃工作餐，在乡镇一级采取饭菜“一碗端”的办法，既可以为乡镇节约有限的资金，又可以避免乡镇相互攀比，利用吃喝搞不正之风，同时还可以缓解干群矛盾，融洽干群关系，增进干群感情。

三是要健全财务管理机制，提高基层财务人员的素质。对于乡村管理的资金要进一步加强内部监督职能，严格进行内部控制，明确干部在财务上的职责，淘汰不合格人员，采取会计委派制，采取“村帐乡管、县站审计、互不挪用、互相监督”办法，以保证有限的资金发挥出应有的作用。

四是加强集体资产管理，限制非生产性支出。具体要建立健全以下几项制度，即建立健全集体资产投资使用制度，做到科学使用，做到不盲目决策投资办企业，不盲目学习外地经验，不脱离本地实际情况高达标升级活动；建立健全集体资产清查核实制度，包括货币资产、实物资产、经营性资产和非经营性资产纳入帐内管理；建立健全资产评估制度，确保集体资产稳值增值减少流失；建立健全拍卖、租赁公开招标制度；建立健全回收资金管理制度；建立健全村、站、所定期审计制度，确保集体资产出售后，资金合理使用，确保乡村资产保值增殖。

五是规范农村税费收缴工作，及早实施费改税和农税送交制。在“三提五统”等各项税费收缴中，要严格按照国家规定，严禁不合理收费，同时对于极个别只要权利，不履行义务，有偿还能力而不还款的人，通过法律途径限期依法清欠，形成“热炉效应”，以弘扬农村正气。

第五，进一步完善乡镇财政体制，引入公共财政模式。乡镇财务管理工作不仅关系到农村各项事业的健康稳步发展，而且关系到农村经济体制改革的成败，关系到基层政权在人民群众中的威望和凝聚力，要按照分稅制财政体制的总体要求，加快乡镇财政体制的改革步伐，科学合理地确定乡镇财政体制，从传统的生产性财政模式转向与市场经济体制相适应的公共财政模式。在兼顾县乡利益的基层上，充分考虑到乡镇财政收入的增长潜力及财政承受能力，合理划分乡镇收支范围，按事权与财权相统一的原则，因地制宜，区别对待，确定收支基数，保证乡镇政府行使基本职能的财力需要和可持续发展的能力。要逐步建立起规范的转移支付制度，按《预算法》的要求，逐步恢复乡级国库。上级财政部门及有关单位应集中部分财力，拿出一定的资金，对困难乡镇进行转移支付，确保困难乡镇政府能依法行政的基本财力需要。

第六，完善基层干部考核办法。完善干部政绩考核制度，对干部政绩的考察要结合其自身所处的大环境，考核干部政绩从全局出发，不囿于一个地方，孤立、片面地进行考察，政绩应是群众公认的、经得起历史检验的真实的，不仅要看基层干部上了多少项目，投入了多少资金，做了那些看得见的政绩，同时要对干部工作中的干群关系、负债情况、项目的三大效益（经济、社会、生态）等潜绩方面进行全面的评价，并将考核意见与干部使用培养相结合，避免少数人为了个人的政绩而不顾实际地去铺摊子、增投入，增加乡村债务负担。乡镇负债成因及对策目前，部分乡镇不同程度地陷入负债运转的困难境地，乡集体负债日益严重，且久拖难解，已成为农村经济社会生活中诸多矛盾的焦点，到了非解决不可的地步。

一、乡镇负债的成因

乡镇负债种类较多，归纳起来主要是欠银行等金融部门的各种贷款、施工单位或个人的工程款、各项达标检查投入的资金及上级来人招待费、应付干部的工资款、财政周转金等，究其原因有乡镇经济结构不合理、乡镇企业经济效益下滑等经济方面的原因，也有收入分配体制尚不完善、分配秩序混乱的体制上的矛盾，还有机构膨胀、冗员过多以及预算执行与监督乏力等管理方面的原因，具体如下：

1、政企不分，盲目上项目，导致乡镇负债累累。政府职能未能及时转变，仍然过多地插手微观经济活动，即当运动员，又当裁判员，极个别的地方，打着壮大集体经济的幌子，盲目上项目、贷资金、办企业、搞开发，“户户冒烟、村村开花”，违背了市场运行法则，没有科学规划，加之管理不善、责任不明、监督不力，最终亏损倒闭，致使乡镇政府背上了沉重的债务。

2、乡镇干部政绩考核不全面，急功近利的政绩工程，导致乡镇负债日增。乡村工作的不稳定性及复杂性决定了干部考核的艰巨性。当前由于对乡镇工作缺乏行之有效、切实可行的考核机制，乡干部政绩考核往往只靠年初签定的目标责任书，考核方法单一，内容简单，难以操作，对一些隐绩及长远利益难以兼顾，加之基层干部“走读”现象日趋严重，变动频繁，造成工作中的不稳定性加大，加剧了乡级干部决策行为的短期化。部分基层干部为了出政绩，不惜大量举债，大搞形象工程，标新立异、以求突出政绩，取悦上级，结果是个人发迹，集体亏损，集体资产大量流失，甚至是一人的政绩，几代人的包袱，导致乡镇债务日益加重。

3、达标评比项目繁多，相互攀比，进一步加重了乡财政负担。各种检查评比达标成灾成害，有些部门把各种达标评比当作推动完成基层各项工作任务的唯一手段，在乡镇大搞各种评比达标活动，这虽可对一些工作起到暂时促进作用，但各项达标评比工作如果多滥，加之不切合实际地强调高标准，规范化，既要干事，又无必要的配套资金，其结果不仅牵制了基层干部大量的精力，使之疲于应付，同时也诱导基层干部为了评比而评比，为了博得领导的印象分、重视分，各乡镇不得不倾其所有，相互攀比，不惜靠举债去应付上级安排的各项不切合实际的评比，甚至负债招待。

4、乡镇自身发展能力差，为了维持工作正常进行，不得不借债运行。由于自身环境、资源、信息等原因限制，加之当前经济大环境不景气，导致农村乡镇企业盈利减少，亏损增加，乡集体经济发展缓慢，而当前基层乡村各项公益事业均需大量投入，乡镇自身财务收入与日益增长的物质文化生活的需要支出不相适应，支出远远大于收入，为了确保乡村工作的正常开展，乡领导只能靠拿政府的信誉来四处借债，乡债务日益增加也就不可避免。同时乡镇费九牛二虎之力争取来项目时，许多部门要求下面必须配套资金，为了上项目乡镇领导四处筹款，最后只能负债运行，历任累计，就成了巨大的包袱。

5、乡财务管理职能弱化，财务混乱加重财务负担。在多种经营形式并存的格局下，财务管理出现了一些新问题、新情况。农村已改变了过去那种统一经营、核算、分配的旧模式，农牧民生产、收入不过多地依赖于集体经济，人们逐渐淡化了集体财务的管理职能。正因为如此，导致部分乡既未延用过去老一套的财务管理办法，也未建立健全新的财务管理制度，形成了财务管理死角，造成了部分地区乡财政职能不健全，财务制度不完善，管理极度混乱。由于管理手段弱化，难以对不交“三提五统”的“钉子户”采取有效的强制措施，致使农村群众“三提五统”尾欠逐年增大，造成恶性循环，同时有些乡干部争相做人情批条子，集体资产流失严重，各种债务无人承担，债权无人追缴，届届累积，负债急增。

6、“三乱”导致乡镇债务加大。乡级以上的各级、个部门都可强制向乡级推销各种报刊、杂志、宣传品等，向乡级摊派各种费用，甚至连发的奖牌都需自己掏钱，每项看似不多，各单位都伸手，就加重了乡级的负担。

7、吃喝玩乐，负债拉关系。吃喝风和拉关系请送也是乡级负债的一个重要原因。不仅要在乡镇大吃海喝，招待各路神仙，而且为了能从上面争取到资金，还要在县城等地请吃、请喝，请送，有些不仅要自己吃，而且有些被逼无奈还要陪着手中有权、有钱的人吃，为此，有些乡镇把周围的饭店吃垮了，把党委政府的形象吃没了，把党风吃坏了，把信誉吃光了。

8、部分领导贪污腐化，加重乡镇的债务负担。为了保“官”不惜利用手中的权利卖官、买官，乡干部贪污腐败，玩忽职守，损公肥私虽然是极个别现象，但影响极为恶劣，也是导致乡镇负债的一个重要原因。

二、采取的措施

乡镇负债导致农村统分结合的双层经营体制中“统”的功能严重弱化，无能力为农村经济发展提供产前、产中、产后服务，