贸易政策制定问题与建议

摘要：美国一直存在较大的贸易逆差，其根源在于美国储蓄与投资的失衡，也就是宏观经济的失衡。当前美国贸易政策及国际贸易规则面临挑战，贸易促进权的续签、世界贸易组织改革、自由贸易协定谈判、美中贸易关系等都是需要关注的重点。在贸易政策方面，未来美国国会的监督和立法工作任重道远。

关键词：美国贸易政策；国际贸易规则；自由贸易协定；贸易关系

一、引言：美国贸易政策面临挑战

在美国对外贸易政策的制定和调整问题上，美国国会一直拥有重要权力，发挥着重要作用。自第二次世界大战以来，美国主要是通过以下贸易政策，推动美国经济增长，提升美国进出口竞争力：一是不断降低国际贸易壁垒和国际投资壁垒；二是不断完善基于规则的国际贸易体系，这里所说的规则主要是指开放、透明和非歧视；三是遵守贸易伙伴国家的贸易承诺和美国贸易法律法规；四是向受到不公平的贸易政策影响的美国工人和进出口企业提供经济支持。拜登政府上台时表示，要将工作重点放在国内经济问题方面。在美国政府推进下，许多贸易政策的调整正在进行中。与特朗普政府所强调的单边贸易政策不同，拜登政府提倡与贸易伙伴国和盟友在对外贸易方面进行密切合作，以共同应对目前国际贸易规则所面临的挑战，这一挑战包括世界贸易组织改革。从目前情况看，特朗普时代的一些单边贸易限制政策仍在发挥作用。为此，最近美国国会审议了相关贸易政策问题，包括全球供应链的弹性、美中贸易挑战、单边关税与豁免、税收优惠计划、自由贸易协定以及俄乌冲突可能带来的潜在的贸易风险。

二、美国贸易逆差及其根源分析

经济学认为，对外贸易活动有利于本国经济发展，能够给本国经济带来显著收益，但是，对外贸易的收益与成本或者分布不均或者过于集中。对外贸易活动是指一个国家生产并出口那些自己在技术或资源方面具有比较优势的商品和服务，进口那些自己国内无法生产或生产效率较低的、不具备比较优势的商品和服务。贸易收益包括通过国际竞争和规模经济，出口本国具有效率优势、生产优势和价格优势的商品和服务，进口本国不具备效率优势、生产优势和价格优势的商品和服务，以提高资源配置效率，提高劳动生产率，促进本国经济增长和扩大就业。贸易成本包括劳动、工资和资本等生产要素因为进口竞争和生产转移而受到的经济损失。如何看待贸易自由化对一国经济的影响，这是一个很难衡量、也很难进行广泛讨论的问题。因为一国经济发展会受到许多因素影响，贸易活动只是这诸多因素中的一种。但是，对外贸易活动的变化可能对一国经济和经济结构造成较大冲击，导致一些行业较快发展而另一些行业停滞不前。经济学家认为，扩大对外贸易会促进美国经济发展，但同时也可能导致美国某些行业和某些地区的工作岗位流失，主要途径包括离岸和外包。因此，在对外贸易活动中，需要不断地对工人进行培训，需要适时地对生产要素进行重置，以适应由对外贸易发展所带来的就业和技术变化。美国是世界上最大的对外贸易国，也是外国直接投资的主要来源地和目的地。最近几十年来，随着美国对外贸易活动不断扩大，美国国内市场和国内生产与国际市场和全球价值链生产已经融为一体，尤其是与新兴市场经济体和发展中国家的经济联系更加密切。最近一个时期以来，美国贸易情况的变化在一定程度上反映了新冠肺炎疫情冲击和经济复苏的影响。从商品与服务、出口与进口的角度看，2021年，欧盟作为一个整体是美国最大的贸易伙伴（10910亿美元）。按国家来划分，美国最大的贸易伙伴国依次为加拿大（7580亿美元）、墨西哥（7250亿美元）、中国（7160亿美元）、日本（2800亿美元）和德国（2670亿美元）。长期以来，美国一直存在较大的贸易逆差，其中，商品贸易为逆差，服务贸易为顺差，不过，商品贸易的逆差远远大于服务贸易的顺差。经济学家认为，美国进口与出口失衡的根源是美国储蓄与投资失衡，也就是说，美国贸易逆差的根源是美国宏观经济失衡。

三、新形势下如何理解美国贸易政策？

（一）贸易政策构成

美国国会制定美国贸易谈判目标，制定相关法律法规，制定自由贸易协定规划，并且监督联邦政府机构履行贸易行政职能。根据相关法律法规，美国贸易代表办公室是负责美国贸易谈判的政府机构，并且负责美国国内多部门的贸易政策协调工作，提供公共部门意见和私人咨询意见。新形势下，美国贸易政策主要由以下部分组成：第一，贸易规则制定、贸易自由化和贸易行政。包括自由贸易协定谈判、贸易规则制定和投资规则制定，决定争端解决机制。第二，出口的促进和限制。出口融资、国际市场研究、美国对外贸易活动宣传、美国政府贸易代表团出访以及商品和服务出口的促进与限制政策。第三，海关、贸易支持、贸易调整、边境管制。管控可能由进口和出口所带来的各种不利影响，包括对国家安全的影响、对国际收支的影响，制定应对不公平关税壁垒和非关税壁垒的政策措施，为那些受到不公平贸易冲击的工人和企业提供经济援助。第四，贸易优惠。推进符合条件的发展中国家的产品和服务免税进入美国市场，以扩大对外贸易，促进经济增长。第五，国际投资。具体为制定自由投资条约和自由贸易协定，促进美国对外直接投资和外国对美直接投资，审查外国直接投资对美国经济和国家安全的可能影响。

（二）贸易法和贸易政策

美国国会已经授权美国政府处理相关对外贸易问题，包括不公平的商品贸易和服务贸易（反倾销和反补贴税法等）。特朗普政府重新启动了三个权限：《1974年贸易法》第201条和301条（分别应对来自商品贸易的进口损害问题和贸易壁垒或违反贸易承诺的问题），以及《1962年贸易扩展法》第232条（主要解决对外贸易与国家安全问题）。1995年世界贸易组织及其争端解决机制建立以后，这些政策工具的使用有所减少。后来，特朗普政府曾经利用它们对钢铁和铝进口（第232条）以及从中国进口的某些商品（第301条）实施关税限制和其他限制。作为回应，美国的贸易伙伴国也采取了征收报复性关税、谈判例外（配额）等政策工具，并且启动了世界贸易组织争端解决机制。

（三）贸易促进权

国会和总统会通过共同努力来促进美国自由贸易协定的签署和实施。自《1934年互惠贸易协定法》开始，美国国会会定期授予美国总统一定权力，通过签署和实施各种互惠互利的自由贸易协定来降低关税。为了应对非关税贸易壁垒，美国国会在《1974年贸易法》中通过了关于“快速通道”的授权，在明确贸易谈判目标的同时，加快实施关于自由贸易协定的立法审议。自2002年起，这些政策措施被一揽子称为“贸易促进权”。考虑到签署新的自由贸易协定的必要性及其对美国经济的积极影响，未来关于贸易促进权续签的讨论，可能成为美国国会关注的重点。

（四）世界贸易组织

现行国际贸易规则体系植根于世界贸易组织的多边贸易体系之中。众所周知，1995年建立的世界贸易组织接替了《关税与贸易总协定》，而1947年签订的《关税与贸易总协定》是第二次世界大战以后由美国和欧洲共同努力建立的全球贸易安排的一个重要组成部分。世界贸易组织的核心原则为非歧视性和透明度，自由贸易协议涵盖了货物贸易、服务贸易等多个方面。美国政府一直在努力消除关税壁垒和非关税壁垒，建立国际贸易规则和对外贸易活动的行为准则，建立国际贸易争端解决机制。一个时期以来，出于对贸易自由化进程停滞不前的担忧、对发展中国家“例外”的担忧、对不遵守世界贸易组织规则的担忧等，美国和其他成员国要求对世界贸易组织进行改革。世界贸易组织争端解决机制是引发此次改革要求的“导火索”。2019年以来，世界贸易组织争端解决机制上诉机构一直未达到法定人数，无法进行新案件的审理。前面几届美国政府出于对世界贸易组织争端解决机制上诉机构涉嫌越权的担心，都拒绝任命新的法学家，从而造成目前的僵局。目前世界贸易组织正在就电子商务、渔业补贴以及新冠疫情应对等问题进行讨论，需要尽快完善世界贸易组织争端解决机制上诉机构。

（五）自由贸易协定

一个时期以来，世界贸易组织关于新一轮自由贸易协定的谈判停滞不前，与此形成对比的是，双边和区域自由贸易协定不断涌现。到目前为止，全球有超过300个自由贸易协定生效。美国已经与20多个国家签署了14项自由贸易协定。美国的自由贸易协定是特朗普政府关注的重点问题。特朗普宣誓就任美国总统后不久，就正式拒绝了对《跨太平洋伙伴关系协定》的签署，并且要求对《美韩自由贸易协定》进行修改；与此同时，与日本签署了包括部分关税和数字贸易的协议，签署了新的《美墨加协定》，以修订和取代《北美自由贸易协定》。2020年7月1日《美墨加协定》正式生效，《美墨加协定》使用美国在《跨太平洋伙伴关系协定》中的谈判立场，解决了数字贸易和国有企业等问题，增加了北美对车辆原产地的要求，扩大了农产品的市场准入，减少了美国在政府投资和政府采购等领域的义务。特朗普政府还与欧盟、英国和肯尼亚等经济体启动了地区和双边的自由贸易协定谈判。到目前为止，拜登政府还没有开始重启那些被长期搁置的自由贸易谈判，而是在寻求达成新的自由贸易协定。2021年，拜登政府与欧盟建立了双边贸易和技术委员会，就双边和全球问题开展合作。拜登政府还宣布了由美国贸易代表办公室和商务部共同制定的印太经济框架计划，希望能够通过这一框架计划在数字贸易、劳动力保护和环境保护等问题上达成一致。

四、美中贸易关系：困难与进展

中国是美国最重要的贸易伙伴国之一，美中关系是最具挑战性的贸易和经济关系之一。美国对中国的担忧主要来自两个方面：一是由中国政府主导的经济政策、知识产权保护、技术转让、产业补贴等；二是中国政府对重要行业和重要领域的市场准入限制。为此，特朗普政府曾经启动了301条款，并且于2020年1月通过谈判达成了“第一阶段”自由贸易协议，解决了知识产权保护等问题，在农业和金融服务业等领域建立了新的市场准入标准。不过，从目前情况看，美中贸易关系仍面临困难。

五、在贸易政策方面，未来美国国会的监督和立法工作

在贸易政策方面，未来美国国会的监督和立法工作主要包括：一是未来美国贸易政策调整，包括对美国贸易自由化政策的评估；二是在以开放、透明和非歧视规则为基础的国际贸易体系中，美国将如何继续发挥领导作用，如何推进世界贸易组织改革，如何在国际贸易问题上进一步加强与盟国的合作；三是考虑到对外贸易对美国经济的影响，是否要给予美国政府更多的制定贸易政策的权力；四是如何改善美国与主要经济体的贸易合作问题，如何解决全球供应链中的强制劳动问题；五是评估《美墨加协定》和所有自由贸易协定的执行情况，评估相关自由贸易协定的前景；六是审查外国直接投资和技术出口中的国家安全问题。

作者：沙耶拉·伊利亚斯·阿赫塔尔 布洛克·R·威廉姆斯 王宇译